Številka:	U-I-7/13-26
	Up-29/13-27
Datum:	5. 11. 2015

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Irene Mermal, Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška družba Andrić, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 5. novembra 2015

1. Odlok o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana Občine Bled (Uradni list RS, št. 95/02) v delu, ki se nanaša na parc. št. 115/1 in 115/2, obe k. o. Ribno, je bil v neskladju z Ustavo. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.

2. Sodba Upravnega sodišča št. I U 251/2012 z dne 22. 6. 2012 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

1. Upravna enota Radovljica je izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo enostanovanjske hiše na parc. št. 115/1, k. o. Ribno, in cestnega priključka z dostopno potjo na parc. št. 115/2 in 121/5, obe k. o. Ribno. Upravno sodišče je pritožnici kot stranski udeleženki v postopku izdaje gradbenega dovoljenja zavrnilo tožbo, ker so po presoji sodišča neupoštevne trditve o protiustavnosti Odloka o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana Občine Bled (v nadaljevanju Odlok), s katerim je bila spremenjena namembnost parc. št. 115/1 in 115/2, obe k. o. Ribno. Po oceni sodišča pritožnica ne more uspešno uveljavljati ugovorov, ki se nanašajo na umestitev gradnje v prostor, in drugih pogojev gradnje, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru javne koristi.

2. Pritožnica zatrjuje kršitev 22., 23. in 25. člena Ustave. Navaja, da je v upravnem postopku in upravnem sporu zatrjevala, da gradbeno dovoljenje temelji na nezakonitem prostorskem aktu, ker ji v postopku priprave Odloka ni bila dana možnost dati pripombe na načrtovano prostorsko ureditev. Upravno sodišče naj teh njenih trditev in dokazov ne bi upoštevalo. Pritožnica hkrati z ustavno pritožbo vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na sporno gradnjo, ker naj bi bil v neskladju z 2., 14., 44. in 153. členom Ustave. V času javne razgrnitve naj bi bili parc. št. 115/1 in 115/2, obe k. o. Ribno, v osnutku Odloka opredeljeni kot kmetijsko zemljišče. Na podlagi predloga lastnika spornih nepremičnin naj bi Občina Bled (v nadaljevanju Občina) spremenila namembnost teh zemljišč iz kmetijskih v stavbna. Pobudnica trdi, da bi morala Občina javno razgrnitev prostorskega akta ponoviti, da bi imela možnost izraziti svoje pripombe glede načrtovane spremembe namembnosti že v postopku priprave in sprejetja Odloka. Do sporne gradnje naj se ne bi opredelil Zavod za varstvo naravne in kulturne dediščine Kranj (v nadaljevanju ZVKD).

3. Pobuda je bila na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) poslana Občini, ki je nanjo odgovorila. Občina poudarja, da v obravnavanem primeru ne gre za prostorski izvedbeni akt, v katerem bi bile pripravljene variantne strokovne rešitve, zato njegova vsebina ni bila predmet dveh javnih razgrnitev. Pripomba za spremembo osnutka Odloka naj bi bila podana v času javne razgrnitve, zato naj bi jo Občina upoštevala. Glede očitka pobudnice, da naj ne bi bilo izdanega soglasja ZVKD, pa Občina pojasnjuje, da sporno zemljišče ne leži na območju vaškega jedra Ribno. Občina navaja, da je pridobila sklep Vlade o usklajenosti izpodbijanega Odloka z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin dolgoročnega plana Republike Slovenije od leta 1986 do leta 2000.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-7/13, Up-29/13 z dne 4. 12. 2014 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Odloka in ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena ZUstS je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Upravno sodišče. V skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUstS je sklep o sprejemu pobude poslalo Občini, ki se o njem ni izjavila.

5. Med postopkom za preizkus ustavne pritožbe je prejšnji lastnik (imetnik gradbenega dovoljenja) 18. 11. 2013 sporni nepremičnini prodal drugemu investitorju. Zato je Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS ustavno pritožbo poslalo obema. Prejšnji lastnik na ustavno pritožbo ni odgovoril. Investitor pa odgovarja, da je bilo pritožnici kot stranski udeleženki zagotovljeno varstvo njenih pravic v postopku pred državnimi organi in pred sodišči. Po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP) naj bi stranski udeleženec imel omejene pravice, zato naj v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pritožnici ne bi pripadal status stranke kot tudi ne status varuha javne koristi. Zemljišča, na katerih je bilo izdano gradbeno dovoljenje, naj bi investitor kupil od prejšnjega lastnika za kupnino v višini 167.000,00 EUR. Zato meni, da bi moralo Ustavno sodišče pri odločanju, tudi če bi ugotovilo morebitne »nepravilnosti« ob sprejetju Odloka, upoštevati in uporabiti test sorazmernosti, ki naj bi v tem primeru zajel presojo, ali so očitane kršitve pri pripravi in sprejetju Odloka ter pavšalno sklicevanje pritožnice na kršitve 22., 23. in 25. člena Ustave v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja takšne narave, da upravičujejo izdajo odločbe, s katero bi Ustavno sodišče ne le udeležencu, pač pa tudi več sto drugim prebivalcem in lastnikom nepremičnin v katastrski občini Ribno, poseglo v njihovo lastninsko pravico.

6. Odgovor investitorja je bil poslan pritožnici, ki navaja, da navedbe investitorja, da ji je bilo zagotovljeno varstvo njenih pravic, ne držijo. Pritožnica navaja, da je vložila ustavno pritožbo in pobudo zato, ker kljub zagotovitvi procesnih jamstev nobeden izmed organov ni podal razumne, konkretne in na predmetni primer nanašajoče se obrazložitve, zakaj je bilo sprejeto stališče, da pritožnica ne varuje svojih pravic, utemeljenih na pravicah, ki izhajajo iz njene lastninske pravice, temveč so prav vsi pavšalno navedli, da lahko pritožnica svoje pravice kot stranska udeleženka varuje v omejenem obsegu. Pritožnica navaja, da je investitorja 23. 5. 2014, ko je izvedela, da je kupil sporne nepremičnine, pisno obvestila o vloženi ustavni pritožbi in pobudi. Poleg tega naj bi bil prejšnji lastnik seznanjen z očitki o protiustavnosti spremembe namembnosti zemljišč, saj naj bi pritožnica ves čas zatrjevala protiustavnost izpodbijanega Odloka. Pritožnica poudarja, da izpodbija Odlok zgolj v delu, ki se nanaša na obravnavano gradnjo, ne pa tudi za druge nepremičnine v katastrski občini Ribno, kot zmotno meni investitor.

7. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11) sprejelo stališče, da sta prostorsko načrtovanje in graditev objektov medsebojno povezani dejavnosti, ki se nanašata na poseganje človeka v njegovo življenjsko okolje. Človek posega v prostor na najrazličnejše načine, prevladujoč in najpomembnejši način trajnega preoblikovanja prostora, ki se izvaja na podlagi prostorskih aktov, pa je gradnja objektov. Zato sta gradbena zakonodaja, ki ureja postopek izdaje gradbenega dovoljenja, in prostorska zakonodaja, ki določa postopek priprave in sprejetje prostorskih aktov, med seboj neločljivo povezani.

8. Po 38. in 39. členu Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86, 43/89 in 5/90, ter Uradni list RS, št. 26/90, 10/91, 13/93, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju ZUN), ki sta veljala v času sprejetja izpodbijanega Odloka, ima javnost pravico sodelovati v postopku priprave in sprejetja Odloka. To pomeni, da imajo tako zainteresirane osebe (kasnejši stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja) kot druga javnost možnost dajanja predlogov in pripomb na načrtovano prostorsko ureditev. Pobudnica kot stranska udeleženka je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja zatrjevala, da je sprememba namembnosti iz kmetijskega zemljišča v stavbno, določena z izpodbijanim odlokom, protiustavna, ker ji v postopku priprave in sprejetja Odloka ni bila dana možnost pripomb na to spremenjeno namembnost, ki je bila pravna podlaga za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Ker se v posameznikove pravice in pravne koristi poseže šele z gradbenim dovoljenjem, mora imeti posameznik možnost, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja uveljavlja pravna in dejanska vprašanja, ki so povezana z zaščito njegovega pravno varovanega položaja, vključno s sodnim varstvom. To pomeni, da pritožnica v upravnem sporu varuje svoj pravni položaj tudi z ugovori, ki se nanašajo na pravno podlago za izdajo gradbenega dovoljenja. V tem primeru gre za to, ali je bila v postopku sprejemanja Odloka spoštovana njena pravica dajanja predlogov in pripomb na načrtovano prostorsko ureditev.

9. Odlok je bil sprejet v času veljavnosti Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP). Po Zakonu o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS, št. 48/90 in 85/2000 – ZPUP) so se prostorski plani pripravljali in sprejemali po postopku, ki je bil predpisan za pripravo in sprejetje prostorskih izvedbenih aktov. To pomeni, da so se postopki vodili po ZUN, in sicer po določbah od 34. do 45. člena. Na podlagi prvega odstavka 96. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) se Odlok uporablja do uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Občina je sicer Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled (Uradni list RS, št. 34/14) že sprejela. Zato gre za položaj iz 47. člena ZUstS. Gradbeno dovoljenje je bilo izdano na podlagi Odloka, pobudnica pa je z vloženo ustavno pritožbo izkazala pravovarstveno potrebo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka, ki ne velja več. Zato so pogoji za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka iz drugega odstavka 47. člena ZUstS izpolnjeni.

10. Pobudnica je bila stranska udeleženka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki je bilo izdano na zemljiščih, na katerih je bila na podlagi izpodbijanega Odloka spremenjena namenska raba kmetijskega zemljišča v stavbno za stanovanjsko gradnjo. Iz gradbenega dovoljenja izhaja, da je bila na spornem območju dovoljena gradnja enostanovanjske hiše na parc. št. 115/1, k. o. Ribno, in cestnega priključka z dostopno potjo na parc. št. 115/2 in 121/5, obe k. o. Ribno. Sporna gradnja je na območju, ki se je urejalo z izpodbijanim Odlokom, s katerim je bila spremenjena namenska raba kmetijskih zemljišč parc. št. 115/1 in 115/2, obe k. o. Ribno, in z Odlokom o prostorsko ureditvenih pogojih za območje planske celote Bled (Uradni list RS, št. 54/04, 96/04, 120/05, 67/08 in 95/08), ki določa merila in pogoje gradnje na stavbnem zemljišču. Pobudnica zatrjuje protiustavnost in nezakonitost priprave in sprejetja Odloka, saj ji v postopku priprave Odloka ni bila dana možnost sodelovanja, ker je Občina spornima parcelama spremenila namensko rabo že po izvedeni javni razgrnitvi in javni obravnavi.

11. Na podlagi tretjega odstavka 153. člena Ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa občine ne smejo preseči tega pooblastila (tako v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997, Uradni list RS, št. 17/97, in Odl. US VI, 25). Prostorsko načrtovanje je ena izmed izvirnih občinskih nalog. Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Odločitve o namenski rabi prostora oziroma o pogojih umeščanja objektov v prostor pa morajo biti pripravljene po predpisanih postopkih za pripravo in sprejetje prostorskih aktov. Ustavnopravno vprašanje, na katero mora Ustavno sodišče odgovoriti, je, ali je bil postopek priprave in sprejetja izpodbijanega Odloka zakonit.

12. V obravnavani zadevi je bil javno razgrnjen in obravnavan Odlok, ki ni spreminjal namenske rabe kmetijskih zemljišč za parc. št. 115/1 in 115/2, obe k. o. Ribno, glede na prejšnjo ureditev. Za ta zemljišča je bilo predvideno, da ostanejo kmetijska. Občina pa je v postopku priprave in sprejetja Odloka upoštevala predlog prejšnjega lastnika spornih zemljišč in je že po javni razgrnitvi in javni obravnavi z izpodbijanim Odlokom določila sporni parceli za stavbno zemljišče ter ju priključila k območju urejanja Ribno RI-S1, ki je bilo predvideno za gradnjo stanovanjskih hiš.

13. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo prostorske akte, ko se je po opravljeni javni razgrnitvi osnutek dopolnil s povsem novimi planiranimi posegi, ki niso bili predmet javne razgrnitve in javne obravnave (glej odločbe v zadevah št. U-I-298/95 z dne 27. 2. 1997, Uradni list RS, št. 15/97, in OdlUS VI, 23; št. U-I-220/96 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 93/99, in OdlUS VIII, 231; št. U-I-267/96, Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS VII, 25; št. U-I-154/04 z dne 12. 5. 2005, Uradni list RS, št. 53/05, in OdlUS XIV, 26; št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008, Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 58). V takih primerih je izpodbijane prostorske akte razveljavilo, saj so bili sprejeti v neskladju z določbami 37. do 39. člena ZUN. V nasprotju z navedenimi določbami ZUN je, če se po opravljeni javni razgrnitvi in obravnavi osnutek dopolni s povsem novimi planiranimi posegi, s katerimi javnost poprej sploh ni bila seznanjena in zato nanje ni mogla reagirati.Bistvo javne razgrnitve in javne obravnave je zlasti v tem, da se prizadeti seznanijo s predvideno ureditvijo, da nanjo reagirajo in da pripravljavec akta še enkrat pretehta svoj predlog. Pri urejanju prostora gre vedno za navzkrižje interesov med razvojem (gradnjo, proizvodnjo) in varstvom (varstvo kmetijskih zemljišč, zdravega življenjskega okolja) in prav zaradi tega mora biti postopek priprave in sprejemanja predpisa transparenten tako, da se upoštevajo procesna pravila o vključitvi javnosti v postopek.

14. Občina je parc. št. 115/1 in 115/2, obe k. o. Ribno, spremenila namensko rabo iz kmetijskega zemljišča v stavbno že po javni razgrnitvi in javni obravnavi. Osnutek prostorskega akta je sicer mogoče dopolniti na podlagi pripomb z javne razgrnitve oziroma javne obravnave, vendar le glede tistih posegov in ureditev, ki so bili javno razgrnjeni in obravnavani. Če bi se uveljavila praksa, da so spremembe osnutka mogoče tudi mimo posegov in ureditev, ki so bili javno razgrnjeni in javno obravnavani, bi to lahko privedlo do izigravanja instituta javne razgrnitve in javne obravnave. Na ta način bi lahko pripravljavec akta poseg v prostor vnesel v prostorski ali planski dokument kot pripombo investitorja iz javne obravnave in tako javnosti onemogočil, da se z njim seznani in nanj odzove. Zato je zmotno stališče Občine, da ni bilo treba opraviti ponovne javne razgrnitve z dopolnjenimi posegi v prostor, ker ni šlo za variantne strokovne rešitve. Ne, da ni šlo v obravnavanem primeru za variantne rešitve, ki bi bile javno razgrnjene, ampak je šlo za popolnoma novo prostorsko ureditev, ki sploh ni bila predmet javne razgrnitve in obravnave. Ker se je prostorski akt po javni razgrnitvi dopolnil s povsem novim posegom v prostor, pobudnica kot neposredna mejašinja ni bila seznanjena s tem posegom in zato nanj ni mogla reagirati. Trditev Občine, da je Vlada izdala sklep o usklajenosti prostorskega akta, pa pomeni le to, da izpodbijani predpis po prvem odstavku 50. člena ZUreP ni bil v neskladju z rešitvami, določenimi v srednjeročnem državnem družbenem planu, ki se nanašajo na obvezna izhodišča dolgoročnega plana države. Ali je postopek priprave Odloka glede udeležbe javnosti zakonit, pa Vlada s tem sklepom ne preverja.

15. V izpodbijanem delu je bil torej Odlok v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Ustavno sodišče je odločilo, da ima njegova ugotovitev učinek razveljavitve (1. točka izreka).

16. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bil Odlok v delu, ki spreminja namensko rabo prostora za parc. št. 115/1 in 115/2, obe k. o. Ribno, v neskladju z Ustavo. Izpodbijana sodba Upravnega sodišča, ki temelji na protiustavnem Odloku, je postala pravnomočna še pred njegovo razveljavitvijo. Ker je pritožnica za zavarovanje svojih pravic v postopku vložila ustavno pritožbo, učinkuje razveljavitev tudi na odločitev o njeni ustavni pritožbi (glej odločbo št. Up-252/96 z dne 30. 9. 1999, Uradni list RS, št. 86/99, in Odl. US VIII, 293).

17. Protiustavni Odlok je bil neposredna podlaga za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča v stavbno, na katerem je bilo izdano izpodbijano gradbeno dovoljenje. Pritožnica je bila v postopku njegovega sprejemanja prikrajšana, da se izjavi o načrtovanih posegih v prostor v njeni neposredni soseščini. Zato njeni ugovori glede protiustavnosti Odloka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne morejo biti neupoštevni, kot je to navedlo Upravno sodišče v 11. točki izpodbijane sodbe. Šele v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja in v upravnem sporu se s pravnim učinkom za posamezen primer zagotavlja varstvo pravno varovanega položaja posameznika. Pritožnici kot stranski udeleženki v postopku izdaje gradbenega dovoljenja bi zato moralo sodišče dopustiti, da v upravnem sporu uveljavlja ugovore, ki so povezani z varstvom njene lastninske pravice na zemljišču, ki neposredno meji s sporno gradnjo.¹ Ker izpodbijana sodna odločba temelji na Odloku, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil v neskladju z Ustavo in zakonom, je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS izpodbijano sodno odločbo razveljavilo ter zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje (2. točka izreka).

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 47. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnik dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Sodnik dr. Ernest Petrič je bil pri odločanju izločen. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-741/12 z dne 2. 7. 2015 (Uradni list RS, št. 69/15).