Številka:	U-I-241/13-7
Datum:	10. 3. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 10. marca 2016

Točke 1, 2, 4 in 5 prvega odstavka 3. člena Odloka o prometnem režimu na območju Bohinjskega jezera (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 5/08 – uradno prečiščeno besedilo, 1/09, 3/10, 3/11 in 2/12) niso v neskladju z Ustavo.

1. Vlada izpodbija 1., 2., 4. in 5. točko prvega odstavka 3. člena Odloka o prometnem režimu na območju Bohinjskega jezera (v nadaljevanju Odlok), ki določajo prepovedi in omejitve prometa oziroma parkiranja na območju veljavnosti Odloka. Te določbe naj bi bile, kolikor ne urejajo občinskih cest oziroma nekategoriziranih cest, katerih lastnica je občina, v neskladju z Zakonom o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12 in 46/15 – v nadaljevanju ZCes-1). Predlagateljica navaja, da ZCes-1 določa pristojnost občin za urejanje prometne ureditve na občinskih cestah in na nekategoriziranih cestah, katerih lastnica je občina, o uporabi drugih nekategoriziranih cest in prometni ureditvi na takih cestah pa skladno s 6. členom ZCes-1 odloča lastnik oziroma pooblaščeni upravljavec teh prometnih površin. Po mnenju predlagateljice je prepoved, kolikor se nanaša na parkiranje na bankinah in cestnem telesu, tudi v neskladju s tretjim odstavkom 3. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13 in 111/13 – v nadaljevanju ZP-1), ki določa, da se smejo z odlokom samoupravne lokalne skupnosti določiti prekrški in predpisati zanje globe samo za kršitve predpisov, ki jih te skupnosti same izdajajo v okviru svojih pristojnosti, ter če jih zakon ali uredba še ne sankcionirata. Ker je po 15. točki četrtega odstavka 65. člena Zakona o pravilih cestnega prometa (Uradni list RS, št. 82/13 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPrCP) prepovedano ustaviti in parkirati motorna vozila na prometnih površinah, ki niso namenjene prometu z motornimi vozili, med drugim tudi na cestnem telesu in bankinah, te prepovedi Odlok po mnenju predlagateljice ne bi smel urejati. Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijane določbe Odloka razveljavi.

2. Občina Bohinj (v nadaljevanju Občina) na zahtevo ni odgovorila.

3. Po prvem odstavku 140. člena Ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. V tretjem odstavku 153. člena Ustave je določeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila (tako v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997, Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25).

4. V obravnavanem primeru sta za presojo zakonitosti izpodbijanih določb Odloka upoštevna Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) in ZCes-1. Občina skladno s prvim odstavkom 21. člena ZLS samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. V drugem odstavku 21. člena ZLS so primeroma navedene značilne izvirne naloge občin. Za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev med drugim gradijo, vzdržujejo in urejajo lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine, v skladu z zakonom urejajo promet v občini ter opravljajo naloge občinskega redarstva (trinajsta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS).

5. Okvir občinskega normativnega urejanja na področju cestnega prometa je določen z namenom nemotenega in varnega poteka prometa (prvi odstavek 100. člena ZCes-1). Občine v ta namen določijo prometno ureditev na občinskih cestah (tj. na javnih cestah, namenjenih povezovanju naselij v občini s povezovanjem naselij v sosednjih občinah, povezovanju naselij, delov naselij, naravnih in kulturnih znamenitosti in objektov v občini),¹ ki obsega določitev uporabe ceste ali dela cesta za določene vrste vozil oziroma uporabnikov, določitev prednostnih smeri in sistem ter način vodenja prometa, določitev omejitev uporabe ceste ali njenega dela glede na vrsto prometa, določitev omejitev hitrosti, ureditev kolesarskega prometa in določitev lokalnih kolesarskih povezav, ureditev parkiranja in ustavljanja vozil, določitev območij umirjenega prometa, območij omejene hitrosti in območij za pešce in prehodov za pešce, določitev ukrepov za umirjanje prometa za varnost otrok, pešcev in kolesarjev ter določitev drugih prepovedi, obveznosti ali omejitev udeležencem prometa (tretji odstavek 100. člena ZCes-1).

6. Promet se ne odvija zgolj po javnih cestah. Javni promet lahko poteka tudi po nekategoriziranih cestah. Na takih cestah je promet dovoljen na način in pod pogoji, kot jih določijo lastniki ali od njih pooblaščeni upravljavci teh prometnih površin (prvi odstavek 6. člena ZCes-1). Tudi na teh prometnih površinah morajo lastniki oziroma upravljavci cest poskrbeti za varen in nemoten potek prometa, zato zakon določa, da mora biti promet urejen in označen v skladu s predpisi o javnih cestah, ceste pa morajo biti vzdrževane tako, da jih lahko, ob upoštevanju prometnih pravil in vremenskih pogojev za odvijanje prometa, varno uporabljajo vsi uporabniki cest, ki jim je namenjena (drugi in tretji odstavek 6. člena ZCes-1).²

7. Izpodbijane določbe Odloka urejajo prometno ureditev oziroma prepovedi in omejitve prometa ter parkiranja na območju veljavnosti Odloka.³ Prepovedano je voziti z vozili na motorni pogon po nekategoriziranih cestah in poteh (vaške, poljske in gozdne poti, prostori okrog parkirišč ipd.), voziti vozilo izven kategoriziranih in nekategoriziranih cest, parkirati izven parkirišč in drugih za to določenih mestih, zlasti ne na javnih zelenih površinah (zelenicah in parkih), kmetijskih zemljiščih, gozdnih površinah ter na dostopnih gozdnih in poljskih poteh, ter parkirati na parkiriščih v zasebni lasti brez soglasja lastnika ali upravljavca.

8. Izpodbijane 2., 4. in 5. točka prvega odstavka 3. člena Odloka urejajo prepovedi prometa na površinah, ki niso niti kategorizirane niti nekategorizirane ceste, oziroma prepoved parkiranja na zemljiščih, ki prav tako nimajo status kategorizirane oziroma nekategorizirane ceste. Navedena zemljišča ne sodijo med površine, za katere je ZCes-1 zakonska podlaga za urejanje prometnega režima. To pa ne pomeni, da občine niso pristojne za urejanje prometa na takih površinah. Pooblastilo za urejanje prometa na območju občine imajo v 13. točki drugega odstavka 21. člena ZLS. V 2., 4. in 5. točki prvega odstavka 3. člena Odloka je Občina prepovedala promet oziroma parkiranje na določenih površinah, ki ne sodijo med površine, za katere je ZCes-1 zakonska podlaga za urejanje prometnega režima, hkrati pa s tem ni določila prometne ureditve v nasprotju z ZCes-1. Izpodbijane 2., 4. in 5. točka prvega odstavka 3. člena Odloka zato niso v neskladju z ZCes-1. Očitki o nezakonitosti navedenih določb Odloka, ker naj bi Občina določala prometno ureditev na zemljiščih, ki niso v lasti občine, pa so neutemeljeni, saj iz dopisa, ki ga je Župan Občine posredoval takratnemu Ministrstvu za infrastrukturo in prostor,⁴ izhaja, da je Občina uredila prepoved prometa in parkiranja na zemljiščih oziroma parkiriščih, katerih lastnica oziroma upravljavka je Občina.

9. Po mnenju predlagateljice 1. točka prvega odstavka 3. člena Odloka, ki določa prepoved prometa z vozili na motorni pogon na nekategoriziranih cestah in poteh, nima podlage v ZCes-1, kolikor se ne nanaša na določanje prometne ureditve po občinskih cestah oziroma po nekategoriziranih cestah, katerih lastnica je Občina. V tem primeru gre za površine (tj. za nekategorizirane ceste) iz ZCes-1. Vendar je iz navedenega dopisa Župana Občine razvidno, da je Občina uredila prepoved prometa po nekategoriziranih cestah, katerih lastnica oziroma upravljavka je Občina. Ker se navedena določba Odloka ne nanaša na nekategorizirane ceste, ki niso v lasti oziroma v upravljanju Občine, so navedbe predlagateljice glede njenega neskladja z ZCes-1 neutemeljene.

10. Prepoved parkiranja naj bi bila tudi v neskladju s tretjim odstavkom 3. člena ZP-1.⁵ Vlada ne izpodbija določb Odloka, ki opredeljujejo prekrške (20. do 22. člen Odloka). Ker izpodbijane določbe Odloka, ki urejajo prepoved parkiranja, ne opredeljujejo prekrškov, je zatrjevanje predlagateljice o neskladju teh določb z ZP-1 neutemeljeno.

11. Glede na navedeno 1., 2., 4. in 5. točka prvega odstavka 3. člena Odloka niso v neskladju z ZCes-1 in ZP-1 ter posledično niso v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovale sodnice Jadek Pensa, Pogačar in Sovdat.

¹ Javne ceste so ceste, ki jih občine v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest razglasijo za javne ceste določene kategorije in katere lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi (24. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1).

² Za gozdne ceste, ki jih ureja Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14 in 24/15 – ZG), in za nekategorizirane ceste, ki jih lastniki uporabljajo izključno za lastne potrebe, ureditev po drugem in tretjem odstavku 6. člena ZCes-1 ne velja, vendar mora biti dovoz na te ceste drugim udeležencem v prometu prepovedan s predpisano prometno signalizacijo, lahko pa je tudi preprečen z zapornico ali drugo fizično oviro (četrti odstavek 6. člena ZCes-1).

³ Odlok velja za območje Bohinjske jezerske kotline, od slapa Savice in na vzhodu do meje, ki poteka po južnem in vzhodnem robu naselja Stara Fužina in Ribčev Laz - potok Suha ter za gozdno cesto Stara Fužina - Voje, Vogar - planina Blato (2. člen Odloka).

⁴ Dopis Župana Občine Bohinj št. 224-0001/2009-19 z dne 6. 6. 2013 je priložen zahtevi.

⁵ Tretji odstavek 3. člena ZP-1: "Z odlokom samoupravne lokalne skupnosti se smejo določiti prekrški in predpisati zanje globe samo v določenem znesku ter samo za kršitve predpisov, ki jih same izdajajo v okviru svojih pristojnosti, ter če jih zakon ali uredba še ne sankcionira."