Številka:	U-I-28/16-27
Datum:	12. 5. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 12. maja 2016

Prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15) niso v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj izpodbija prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju: ZObr). Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z načelom jasnosti in določnosti predpisov kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave), posledično pa tudi z 19., 32. in 35. členom Ustave, 5. in 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP) ter 2. členom Protokola št. 4 k EKČP (v nadaljevanju: Protokol št. 4). Navaja, da ne nasprotuje uporabi Slovenske vojske (v nadaljevanju: SV) oziroma njeni povečani operativni sposobnosti in učinkovitosti (tj. podelitvi posameznih policijskih pooblastil), vendar naj bi se to odvijalo v ustavno dopustnih okvirih, predvsem ob upoštevanju zahteve po jasnosti in določnosti predpisov.

2. Predlagatelj navaja, da je opredelitev pooblastil iz prvega odstavka 37.a člena ZObr tako splošna in ohlapna, da dopušča (pre)široko razlago, ker ne določa obsega uporabe teh pooblastil. Pri začasnem omejevanju gibanja oseb predlagatelj navaja, da gre za pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena in iz 56. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13 in 23/15 – popr. – v nadaljevanju: ZNPPol). Po mnenju predlagatelja naj bi bilo že policijsko pooblastilo neopredeljeno, zato naj bi bilo nujno določiti pogoje za uporabo tega pooblastila za pripadnike SV. Med policijskimi pooblastili naj ne bi bilo pooblastila "napotujejo" iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr in "sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic" iz 4. točke te določbe. Ti dve pooblastili naj ne bi bili v Zakonu nikjer izrecno opredeljeni, niti naj ne bi bila določena obseg in način njunega izvajanja. Predlagatelj meni, da zgolj njuna podobnost oziroma delna primerljivost z nekaterimi splošnimi policijskimi pooblastili zaradi teže posegov v človekove pravice, do katerih lahko prihaja pri njunem izvajanju, ne more zadostovati. Izpodbijana ureditev naj bi dopuščala nejasnosti in različne razlage glede njunega pomena, obsega in načina izvajanja. Prav tako naj bi se zastavljalo vprašanje, ali SV pri izvrševanju spornih pooblastil lahko uporablja prisilna sredstva.

3. Predlagatelj nadalje zatrjuje, da je nejasna tudi ureditev odgovornosti pripadnikov SV za morebitne kršitve pri uporabi posameznih pooblastil ter da ni vnaprej določenih pritožbenih poti in nadzornih mehanizmov v razmerju do posameznikov. Prav tako naj ne bilo jasno, ali bo SV svoja pooblastila izvajala samostojno ter kako je sicer z medsebojnimi razmerji nadrejenosti oziroma podrejenosti med SV in Policijo. Kljub temu da naj bi bila izpodbijana ureditev namenjena obvladovanju aktualne migrantske oziroma begunske krize, naj bi ZObr govoril le o osebah, skupinah in množicah (ne da bi bila pri tem pojasnjena morebitna razlika med skupino in množico). Zato naj ne bi bilo jasno, v katerih primerih naj bi bilo dopustno uporabiti izpodbijana pooblastila. Neopredeljena naj bi bila tudi pojma "varnostne razmere" in "širše varovanje državne meje".

4. Državni zbor v odgovoru navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-2/15 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15) navedlo, da so izjemna pooblastila SV iz 37.a člena ZObr po vsebini pooblastila, ki so v bistvenem podobna policijskim pooblastilom, v 6. opombi pa naj bi jih analiziralo tako, da sovpadajo s policijskimi pooblastili, ki so urejena v ZNPPol.

5. Vlada v mnenju navaja, da naj bi šlo pri pooblastilu iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr za zoženo policijsko pooblastilo ukazovanja iz četrte alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 39. člena ZNPPol. Na tej podlagi naj bi pripadniki SV predvsem usmerjali posameznike ali skupine v za to določen prostor, objekt ali v določeno smer. Vlada pri tem dodaja, da neposredno poimenovanje tega pooblastila s terminom iz ZNPPol (ukazovanje/ukaz) ne bi bilo primerno, saj je ukazovanje (poveljevanje) v vojski vsebinsko nekaj povsem drugega kot navedeno policijsko pooblastilo. Začasno omejevanje gibanja oseb je po navedbah Vlade splošno policijsko pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 56. člena ZNPPol. Pripadniki SV naj bi na tej podlagi po predhodni odločitvi Policije in na podlagi njenih usmeritev izvajali zlasti označitev območij, kjer naj bi veljala začasna omejitev gibanja oseb, z uporabo ustreznih zaščitnih oziroma tehničnih sredstev, prepovedovali dostop do teh območij, pregledovali ali izpraznili ta območja ter v tem kontekstu določali smer nadaljnjega gibanja. Pri označitvi območja, kjer naj bi veljala začasna omejitev gibanja, naj bi se uporabljala sredstva, kot so ograje, trakovi in podobno. Vlada v zvezi s pooblastilom sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic ugotavlja, da že iz samega besedila te določbe izhaja, da v tem primeru ne gre za "samostojno" pooblastilo, temveč to omogoča pripadnikom SV neposredno asistenco Policiji pri izvajanju nalog in pooblastil proti množicam, kot so na primer postavitev ograj ali drugih fizičnih ovir (vojaških vozil) za razmejitev posameznih skupin, v nobenem primeru pa ne uporabe prisilnih sredstev iz 90. do 95. člena ZNPPol. Uporaba sile naj bi bila mogoča le v izjemnih primerih, ki jih dopuščajo ZObr in Pravila službe v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 84/09 – v nadaljevanju: Pravila) – stražarska služba, silobran, skrajna sila –, upoštevajoč pri tem načela sorazmernosti, minimalne uporabe sile in izogibanja stranski škodi. Uporaba prisilnih sredstev naj bi bila mogoča le v primerih skrajne sile, silobrana ali tako imenovane državljanske aretacije iz 160. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13 in 87/14 – v nadaljevanju: ZKP).

6. Vlada poudarja, da je treba vsa navedena pooblastila, njihov obseg, vsebino, pogoje in način izvrševanja razlagati izključno v kontekstu dejstva, da jih pripadniki SV lahko izvršujejo le v okviru naloge sodelovanja s Policijo pri širšem varovanju državne meje, v skladu z načrti in po usmeritvah Policije, kar naj bi izrecno izhajalo iz prvega in drugega odstavka 37.a člena ZObr. To naj bi po eni strani pomenilo, da pripadniki SV navedenih pooblastil v nobenem primeru ne bi smeli izvrševati pri opravljanju kakšnih drugih nalog iz pristojnosti Policije, kjer lahko pride v poštev tudi uporaba obravnavanih pooblastil (na primer pooblastilo začasne omejitve gibanja za potrebe kazenskega postopka; 56. člen ZNPPol), po drugi strani pa naj bi jih lahko izvrševali le pod pogoji, ki so predpisani za Policijo, torej skladno z ZNPPol in Pravilnikom o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 16/14 – v nadaljevanju: Pravilnik). SV naj torej v nobenem primeru ne bi smela in mogla samostojno izvajati obravnavanih nalog (in pooblastil) oziroma v tem smislu kakorkoli posegati v sistem zagotavljanja notranje varnosti države, ki naj bi ostal v izključni pristojnosti Policije. Že to naj bi po oceni Vlade pomenilo, da naj bi bila obravnavana pooblastila dovolj jasno in določno opredeljena, kar naj bi posledično tudi bistveno zmanjšalo možnost morebitnih zlorab.

7. Glede odgovornosti za izvajanje spornih pooblastil in nadzornih mehanizmov Vlada poudarja, da naj bi opravljanje vojaške službe (torej tudi izvajanje obravnavanih nalog) temeljilo na strogih načelih enostarešinstva, subordinacije in obveznega izvrševanja ukazov. V tem smislu naj bi ustrezno izvrševanje obravnavnih nalog oziroma pooblastil zagotavljala tudi poveljniška odgovornost, v okviru katere naj bi bil zagotovljen tudi stalen nadzor nad zakonitim in pravilnim izvajanjem navedenih pooblastil, vključno z določitvijo korektivnih ukrepov v primerih morebitnih kršitev. Vse morebitne kršitve pri izvajanju pooblastil naj bi preiskala skupna telesa, ki naj bi jih sestavljali ustrezni strokovnjaki Ministrstva za notranje zadeve in Ministrstva za obrambo. Skladno z ZObr naj bi bili pripadniki SV za nezakonito ali nepravilno delo kazensko, prekrškovno, disciplinsko in odškodninsko odgovorni.

8. Glede pojma "širše varovanje državne meje" Vlada zatrjuje, da naj bi območje (so)delovanja pripadnikov SV določala Policija. Območja naj bi se določala glede na predpise o nadzoru državne meje in glede na pravila schengenskega pravnega reda in naj bi bila omejena na območja med mejnimi prehodi in na mejnih prehodih v času, ko ti niso v obratovanju. Varovanje državne meje med mejnimi prehodi naj bi bilo usmerjeno v dva dela, in sicer:

– kontrolo gibanja oseb na državni meji in ob njej (s patruljami, zasedami, opazovanji in drugimi oblikami policijskega delovanja),

– drugo operativno tehnično delovanje ob meji in v obmejnem območju (delo v policijskih okoliših, delo policijskih patrulj na vpadnicah, opazovanja na avtobusnih in železniških postajah, v različnih lokalih, varnostne akcije in sodelovanje z obmejnim prebivalstvom).

9. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo tudi Predsedniku Republike kot vrhovnemu poveljniku obrambnih sil. V odgovoru je navedel, da mora država v skladu z veljavnimi mednarodnimi sporazumi in zavezami zagotoviti učinkovito ukrepanje za obvladovanje humanitarne in varnostne situacije. Učinkovito ukrepanje naj bi zahtevalo angažiranje vseh razpoložljivih sil in sredstev ter vključevanje vseh delov sistema nacionalne varnosti, to je varnostnega sistema, obrambnega sistema in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Samo tako naj bi bilo mogoče zavarovati varnost državljanov, njihovo premoženje in varnost države kot celote ter tudi varnost migrantov in beguncev samih. Izpodbijana ureditev naj bi predvidevala uporabo nujnih ukrepov, s katerimi naj bi bilo omogočeno takojšnje in učinkovito zagotavljanje varnosti na območju Republike Slovenije. Pooblastila pripadnikov SV naj bi bila opredeljena kot izjemna, ukrep pa naj bi bil časovno omejen. Kot zelo pomembno Predsednik Republike šteje določbo, po kateri so izjemna pooblastila na predlog Vlade v Državnem zboru lahko sprejeta z dvotretjinsko podporo navzočih poslancev Državnega zbora. Poudarja, da se dodatna pooblastila in naloge SV izvajajo pod pogoji, predpisanimi za policiste, pri čemer morajo pripadniki SV o opravljenih pooblastilih nemudoma obvestiti Policijo. Večja vpetost in sodelovanje SV naj bi potekala v ustavno dopustnih okvirih.

10. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in stališča Predsednika Republike poslalo predlagatelju, ki je odgovoril, da vztraja pri navedbah v zahtevi.

11. Predlagatelj navaja, da izpodbija prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena ZObr. V zahtevi izrecno poudarja, da ne nasprotuje (večjemu) angažiranju SV oziroma njeni povečani operativni sposobnosti in učinkovitosti, zlasti v primeru morebitnega zaostrovanja migrantske oziroma begunske problematike. Podeljevanje posebnih pooblastil pripadnikom SV torej za predlagatelja ni ustavno sporno. Iz navedb zahteve prav tako izhaja, da predlagatelj ne izpodbija pooblastila iz 1. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr. Glede na navedeno ta vprašanja niso predmet presoje Ustavnega sodišča.

12. Izpodbijani prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena ZObr določajo:

"(1) Če to zahtevajo varnostne razmere, lahko Državni zbor na predlog vlade z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev odloči, da pripadniki Slovenske vojske, skupaj s policijo, izjemoma, pri širšem varovanju državne meje, v skladu z načrti in po predhodni odločitvi vlade iz četrtega odstavka prejšnjega člena, izvajajo tudi naslednja pooblastila:

1. opozarjajo;

2. napotujejo;

3. začasno omejujejo gibanje oseb;

4. sodelujejo pri obvladovanju skupin in množic.

(2) Pooblastila iz prejšnjega odstavka izvajajo pod pogoji, ki so predpisani za policiste.

(3) O opravljenih pooblastilih iz prvega odstavka tega člena nemudoma obvestijo policijo."

13. Prvi in drugi odstavek 37.a člena ZObr določata pooblastila, ki jih lahko pripadniki SV izvajajo skupaj s Policijo pri širšem varovanju državne meje pod pogoji, ki so predpisani za policiste. Predlagatelj zatrjuje, da so z vidika načela jasnosti in določnosti sporna pooblastila iz 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr, saj njihove vsebine ni mogoče ugotoviti niti z razlago samega prvega odstavka 37.a člena ZObr niti z razlago ustreznih določb ZNPPol in Pravilnika.

14. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave je tudi zahteva po jasnosti in določnosti zakona. V skladu z njo mora biti poseganje v človekove pravice urejeno določno in nedvoumno. Če norma ni jasno opredeljena, obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-152/03 z dne 23. 3. 2006, Uradni list RS, št. 36/06, in OdlUS XV, 22). V odločbi št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158) je Ustavno sodišče s tem v zvezi še posebej opozorilo, da čim pomembnejša je varovana dobrina, tem bolj poudarjena je zahteva po določnosti zakona.¹ Glede na to, da lahko pomenijo pooblastila represivnih organov močan poseg v človekove pravice posameznika, morajo temeljiti na posebno natančni ureditvi z jasnimi in podrobnimi pravili. Zakonska ureditev mora biti taka, da izključuje možnost arbitrarnega ravnanja države. Poleg predvidljivosti mora zakonska ureditev zagotavljati zlasti učinkovit pravni nadzor ter ustrezna in učinkovita sredstva zoper zlorabo (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996, Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40). Če meja med dovoljenim in nedovoljenim ravnanjem državnih organov ni opredeljena, so lahko vse varovalke zoper arbitrarno uporabo zakona neučinkovite.

15. Zahteva po jasnosti in določnosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71). Zakonska norma torej izpolnjuje zahteve po jasnosti in določnosti predpisov, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti njeno vsebino in je na ta način ravnanje organov, ki ga ti morajo izvajati, določno in predvidljivo.²

Napotovanje (2. točka prvega odstavka 37.a člena ZObr)

16. Jezikovna razlaga besede "napotujejo"pove, da to pooblastilo vsebuje dejanja, s katerimi lahko pripadniki SV osebam pokažejo pot oziroma smer, kam naj gredo.³ Kot je Ustavno sodišče navedlo že v odločbi št. U-II-2/15, gre za pooblastilo, ki je po vsebini primerljivo z ukazom posameznikom iz 39. člena ZNPPol. V skladu z navedeno določbo ZNPPol smejo policisti z ukazom fizičnim in pravnim osebam ter državnim organom dati navodila in zahtevati od njih ravnanja ali opustitev ravnanj, da bi opravili policijske naloge. Policisti ukazujejo neposredno ustno ali tudi z uporabo tehničnih sredstev ali na drug primeren način. Če je glede na okoliščine to mogoče, policisti ob ukazu navedejo razlog, zaradi katerega je potrebna določena storitev ali opustitev ravnanja, ter kakšni ukrepi bodo izvedeni ob neupoštevanju ukaza. Ukazi morajo biti jasni in kratki ter nedvoumno izraženi (prvi do četrti odstavek 39. člena ZNPPol). V skladu z drugim odstavkom 37.a člena ZObr tudi pripadniki SV pooblastilo napotovanja izvajajo pod pogoji, ki so v 39. členu ZNPPol predpisani za policiste. Pri razlagi tega pooblastila je treba upoštevati tudi namen, zaradi katerega je bilo pooblastilo dano, tj. pomoč Policiji pri širšem varovanju državne meje. Glede na to, da pa ima termin ukaz na obrambnem področju vsebinsko drugačen pomen (gre za akt vodenja in poveljevanja, četrti odstavek 46. člena ZObr), poimenovanje pooblastila iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr s terminom iz 39. člena ZNPPol ne bi bilo ustrezno. Upoštevaje jezikovno in namensko razlago ter drugi odstavek 37.a člena ZObr, je treba torej vsebino pooblastila napotovanja razumeti tako, da lahko pripadniki SV pod pogoji in na način iz 39. člena ZNPPol osebam zavezujoče pokažejo pot oziroma smer, kam naj gredo, in jim v okviru tega dajejo navodila in zahtevajo od njih ravnanja ali opustitev ravnanj, da bi opravili nalogo pomoči Policiji pri širšem varovanju državne meje.

17. Glede na to, da je vsebina izpodbijane 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr ugotovljiva z jezikovno in namensko razlago, ta določba ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.

Začasno omejevanje gibanja oseb(3. točka prvega odstavka 37.a člena ZObr)

18. Pooblastilo iz 3. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr (začasno omejevanje gibanja oseb) je splošno policijsko pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 56. člena ZNPPol (začasna omejitev gibanja oseb).⁴ Predlagatelj v zvezi s tem pooblastilom zatrjuje, da je treba določiti pogoje za uporabo tega pooblastila, saj je to neopredeljeno (brez namena, obsega in časa ter načina izvedbe). Ta očitek ne drži. Določbe 56. člena ZNPPol so same po sebi jasne.Določena sta namen pooblastila (izvedba drugega policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja) in časovno trajanje. Omejitev sme trajati le nujno potreben čas za izvedbo (drugega) policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja. Omejitev gibanja osebe, ki je v policijskem postopku, in pridržanje smeta trajati največ 6 ur.

19. Tudi pooblastilo začasnega omejevanja gibanja oseb pripadniki SV na podlagi drugega odstavka 37.a člena ZObr izvajajo pod pogoji, ki veljajo za policiste. Upoštevaje navedeno pripadniki SV pooblastilo začasnega omejevanja gibanja oseb izvršujejo tako, da lahko opravljajo vsa dejanja, ki jih 56. člen ZNPPol določa za policiste. Vendar pa je treba tudi pri razlagi vsebine tega pooblastila upoštevati namensko razlago. Člen 56 ZNPPol omogoča začasno omejevanje gibanja oseb v različnih primerih (izvedba prekrškovnega, kazenskega postopka, prekinitev potovanja, privedba, na športnih prireditvah, v tujih prostorih itd.). Namen podelitve posameznih pooblastil pripadnikom SV po 37.a členu ZObr je zgolj pomoč Policiji pri širšem varovanju državne meje. Zato je treba tudi vsebino pooblastila iz 3. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr razlagati tako, da lahko pripadniki SV v okviru tega pooblastila izvršujejo le tista dejanja, ki zasledujejo namen (cilj) širšega varovanja državne meje, in da gre le za pomoč Policiji pri tej nalogi.Tega namena ne zasledujejo dejanja iz drugega odstavka (privedba v kazenskem in prekrškovnem postopku ter na podlagi naloga pristojnega organa), prve alineje tretjega odstavka (zadržanje v kazenskem postopku), šestega odstavka (začasna omejitev gibanja oseb v tujem stanovanju in drugih prostorih) in sedmega odstavka (posebni primeri začasne omejitve gibanja po ZNPPol) 56. člena ZNPPol. Zato pripadniki SV teh dejanj v okviru pooblastila iz 3. točke prvega odstavka 37.a člena ZNPPol ne morejo izvrševati.

20. Glede na navedeno je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino pooblastila začasnega omejevanja gibanja oseb. Zato 3. točka prvega odstavka 37.a člena ZObr ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.

21. ZObr v 4. točki prvega odstavka 37.a člena določa pooblastilo sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic. Kot je Ustavno sodišče že omenilo v odločbi št. U-II-2/15, gre pri pooblastilu sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic za pooblastilo v zvezi s policijskimi pooblastili uporabe prisilnih sredstev. Člen 90 ZNPPol določa, da smejo policisti za vzpostavitev javnega reda, ko je ta huje in množično kršen, proti množici poleg sredstev za vklepanje in vezanje, telesne sile, plinskega razpršilca, palice ali službenega psa uporabiti tudi konjenico, posebna motorna vozila, vodni curek ali druga plinska ter druga z zakonom določena sredstva za pasivizacijo. ZNPPol torej za izvajanje te naloge dopušča policistom uporabo tako večine prisilnih sredstev proti posamezniku kot tudi prisilnih sredstev proti množici, vključno z uporabo strelnega orožja (90. in 97. člen ZNPPol).

22. Obramba države, ki jo izvajata SV in nevojaški del obrambnega sistema (civilna obramba), je na podlagi 124. člena Ustave namenjena varovanju nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja. Vendar pa je treba upoštevati, da je obrambni sistem le eden izmed podsistemov nacionalne varnosti države. V skladu z Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 27/10 – v nadaljevanju: Resolucija) so ključni nosilci (podsistemi) nacionalne varnosti poleg obrambnega sistema tudi sistem notranje varnosti in sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, vsak s svojim temeljnim poslanstvom; obrambni sistem kot garant neodvisnosti, nedotakljivosti in celovitosti države, varnostni sistem kot garant zagotavljanja notranje varnosti, sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami pa kot garant čim bolj učinkovitega obvladovanja (posledic) naravnih in drugih nesreč. Vsi (pod)sistemi nacionalne varnosti delujejo v vseh razmerah, torej v miru, izrednem ali vojnem stanju, med seboj sodelujejo in se povezujejo v skladno celoto, s ciljem povečevanja učinkovitosti celotnega nacionalnovarnostnega sistema Republike Slovenije (točka 6.2 Resolucije).

23. Glede na navedeno sodelovanje SV s Policijo pri širšem varovanju državne meje ne pomeni "izvirne" naloge, ki bi izhajala iz obrambne funkcije SV, temveč gre za izvrševanje pooblastil, s katerimi se zagotavlja notranja varnost države in za izvrševanje katerih je primarno pristojna Policija. Zato se tudi pooblastila SV iz prvega odstavka 37.a člena ZObr izvršujejo pod pogoji, ki so predpisani za policiste, tj. v skladu z ZNPPol in Pravilnikom, upoštevaje seveda namen podelitve teh pooblastil, ki je zgolj pomoč Policiji pri širšem varovanju državne meje. Tudi prvi odstavek 37.a člena ZObr določa, da pripadniki SV izvajajo podeljena pooblastila le izjemoma. Kadar pa jih izvajajo, to lahko počnejo le skupaj s Policijo. To pomeni, da podeljenih pooblastil ne smejo izvajati samostojno, o opravljenih pooblastilih pa morajo nemudoma obvestiti Policijo (tretji odstavek 37.a člena ZObr). Ker je za nadzor državne meje primarno pristojna Policija, ZObr predvideva dodatne procesne garancije za uporabo izjemnih pooblastil SV. Pripadniki SV pooblastila lahko izvršujejo le, če to zahtevajo varnostne razmere in če tako odloči Državni zbor na predlog Vlade z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Izvajanje pooblastil je tudi časovno omejeno, saj lahko traja le nujno potreben čas, vendar ne več kot tri mesece; obdobje se lahko pod istimi pogoji ponovno podaljša (četrti odstavek 37.a člena ZObr).

24. Točka 4 prvega odstavka 37.a člena ZObr pripadnikom SV omogoča sodelovanje pri obvladovanju skupin in množic. V skladu z drugim odstavkom 37.a člena ZObr pripadniki SV pooblastila, tudi pooblastilo iz 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr, izvajajo pod pogoji, ki so predpisani za policiste. Za policiste ZNPPol ureja obvladovanje množic s prisilnimi sredstvi v okviru poglavja, ki natančno in določno ureja posebno skupino policijskih pooblastil, tj. prisilnih sredstev. Glede na prvi in drugi odstavek 37.a člena ZObr tudi pripadniki SV pooblastilo sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic izvršujejo na enak način, kot policisti obvladujejo množice, vendar nikoli samostojno, temveč vedno skupaj s Policijo.

25. Kadar pripadniki SV izvršujejo pooblastila iz 37.a člena ZObr, gre torej za izvrševanje pooblastil, s katerimi se zagotavlja notranja varnost države in za katera je primarno pristojna Policija. Zato pripadniki SV v tem primeru lahko izvršujejo samo tista pooblastila, ki jim jih podeljuje 37.a člen ZObr, ne pa tudi pooblastil, ki izhajajo iz obrambne funkcije SV, vključno z uporabo sile. Pripadniki SV torej v okviru sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic ne morejo uporabljati orožja in drugih prisilnih sredstev, ki jih za pripadnike SV določajo predpisi z obrambnega področja. Zato zanje ne veljajo pravila o uporabi orožja iz 51. člena ZObr in pravila o uporabi drugih prisilnih sredstev, ki jih urejajo Pravila. Seveda pa ima vojaška oseba tako kot vsi drugi posamezniki pravico do silobrana in skrajne sile na podlagi Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 54/15 in 6/16 – popr. – KZ-1).

26. Glede na navedeno je z jezikovno in namensko razlago mogoče ugotoviti tudi vsebino 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr. Zato ta ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.

Razmerje med SV in Policijo

27. Predlagatelju se zastavlja zgolj vprašanje, ali bo SV pooblastila izvajala samostojno in kako je sicer z medsebojnimi razmerji nadrejenosti oziroma podrejenosti med SV in Policijo. Predlagatelj niti v zahtevi niti v odgovoru na navedbe Predsednika Republike, Državnega zbora ter Vlade ne zatrjuje, da se z ustaljenimi metodami razlage upoštevnih zakonov (ZObr, ZNPPol, Zakon o službi v Slovenski vojski, Uradni list RS, št. 68/07 – v nadaljevanju: ZSSloV, Zakon o organiziranosti in delu v policiji, Uradni list RS, št. 15/13, 11/14 in 86/15 – v nadaljevanju: ZODPol) ne da razložiti razmerja med SV in Policijo. Zastavlja se mu le vprašanje, ne da bi ponudil razloge protiustavnosti. S takimi navedbami pa zatrjevanega neskladja z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave ne more utemeljiti.

28. Predlagatelj zatrjuje, da je nejasna tudi ureditev odgovornosti pripadnikov SV za morebitne kršitve pri uporabi posameznih pooblastil ter da ni vnaprej določenih pritožbenih poti in nadzornih mehanizmov v razmerju do posameznikov. Te navedbe je mogoče razumeti kot očitek o neskladju izpodbijane ureditve s 25. členom Ustave. Ta vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč ali drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Izvrševanje posameznih pooblastil iz prvega odstavka 37.a člena ZObr ne pomeni odločitve o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika, temveč gre za dejanja pripadnikov SV pri opravljanju njihovih nalog. Člen 25 Ustave pravice do pritožbe zoper dejanja ne zagotavlja.⁵

29. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s 25. členom Ustave.

30. Člen 37a ZObr je z vidika oseb, proti katerim se lahko izvršujejo pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr, jasen. Njegove določbe so splošne in se nanašajo na vse osebe. To izhaja že iz jezikovne razlage besedila tega člena. Določbe 37.a člena ZObr se ne nanašajo samo na begunce oziroma migrante, čeprav je bila aktualna migrantska oziroma begunska kriza razlog za sprejetje 37.a člena ZObr. Pripadniki SV torej lahko posamezna policijska pooblastila izvršujejo zoper vse osebe, seveda z omejitvami iz ZObr in pod pogoji, pod katerimi ta pooblastila izvršujejo policisti. S tega vidika torej določbi 37.a člena ZObr ni mogoče očitati nedoločnosti.

31. Predlagatelj zatrjuje tudi nedoločnost pojma "varnostne razmere". Obstoj varnostnih razmer, ki terjajo uporabo SV po 37.a členu ZObr, je strokovno vprašanje. Njegova vsebina je odvisna od okoliščin posamezne situacije, za njeno oceno pa sta v konkretnem primeru pristojna najprej Vlada in potem še Državni zbor. Zato temu pojmu ni mogoče očitati nedoločnosti.

32. Predlagatelj zatrjuje tudi, da ni opredeljen pojem "širše varovanje državne meje". Opredelitev tega pojma je pomembna za ugotovitev, kje se izvaja varovanje državne meje, in posledično, kje lahko pripadniki SV izvršujejo posamezna pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr.

33. Po pregledu Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 35/10 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZNDM-2), Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL L105, 13. 4. 2006), ZObr, ZNPPol in ZODPol je mogoče ugotoviti, da noben predpis ne vsebuje izrecne opredelitve pojma "širše varovanje državne meje".

34. Za opravljanje nalog nadzora državne meje imajo policisti pooblastila, ki jih predpisuje ZNDM-2, pooblastila, ki jih predpisujejo drugi zakoni, ter pooblastila, ki izhajajo iz pravnega reda Evropske unije (prvi odstavek 5. člena ZNDM-2). V okviru nadzora državne meje se opravlja mejna kontrola (27. do 34. člen ZNDM-2). Območje opravljanja mejne kontrole določa 33. člen ZNDM-2. V skladu s prvim odstavkom tega člena je območje opravljanja mejne kontrole del mejnega prehoda, kjer policist opravlja mejno kontrolo. Mejno kontrolo opravi policist praviloma na območju mejnega prehoda. Če je oseba zalotena pri nezakonitem prestopu državne meje ali po njem, policist opravi mejno kontrolo na kraju, kjer je tako osebo zalotil (drugi odstavek 33. člena ZNDM-2). Varovanje državne meje, ki ga opravlja Policija, se torej v skladu z ZNDM-2 izvaja tako neposredno na meji kot tudi širše na območju države, kjer je oseba, ki je nezakonito prestopila državno mejo, zalotena. V notranjosti države pa lahko Policija zoper osebo, za katero obstaja utemeljena verjetnost, da naj bi prestopila notranjo mejo, zaradi ugotavljanja nedovoljenega vstopa, preverjanja zakonitosti bivanja na ozemlju Republike Slovenije ter preprečevanja in odkrivanja nedovoljenih migracij in čezmejne kriminalitete izvaja izravnalne ukrepe (prvi odstavek 35. člena ZNDM-2).⁶ Vendar pa pripadniki SV, ko izvajajo pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr, ne izvajajo mejne kontrole in izravnalnih ukrepov po ZNDM-2, niti nimajo pooblastil, ki bi po vsebini ustrezala pooblastilom mejne kontrole in izravnalnih ukrepov.

35. Vsebino pojma "širše varovanje državne meje" je mogoče razložiti z upoštevanjem vsebine in obsega pooblastil pripadnikov SV po prvem odstavku 37.a člena ZObr, namena konkretne aktivacije SV po 37.a členu ZObr ter varnostnih razmer iz prvega odstavka 37.a člena ZObr, ki po mnenju Vlade v konkretnem primeru zahtevajo aktivacijo SV. Širše varovanje državne meje je torej nedoločen pravni pojem, katerega vsebino je treba določiti v vsakem konkretnem primeru aktivacije SV po 37.a členu ZObr. Vsebina naloge širšega varovanja državne meje in območje opravljanja te naloge sta tako odvisna predvsem od tega, katere varnostne razmere zahtevajo pomoč SV pri varovanju državne meje. To pomeni, da konkretne varnostne razmere določijo tako področje kot tudi območje delovanja SV po 37.a členu ZObr. Za konkretni primer aktivacije SV po 37.a členu ZObr zaradi begunske oziroma migrantske krize to pomeni, da lahko pripadniki SV izvajajo pooblastila iz prvega odstavka 37.a člena ZObr na meji in ob njej, kjer so osebe, za katere obstaja sum, da so nezakonito prestopile državno mejo, zalotene, in drugje, kjer se izvajajo aktivnosti, ki so povezane z nezakonitimi prehodi beguncev oziroma migrantov (sprejemni in nastanitveni centri, centri za tujce, migracijske poti, prevozi beguncev oziroma migrantov …).

36. Z ustaljenimi metodami razlage je torej mogoče ugotoviti vsebino nedoločnih pravnih pojmov "osebe, skupine, množice", "varnostne razmere", in "širše varovanje državne meje". Zato ureditev s tega vidika ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave.

37. Ker je s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm mogoče priti do jasne vsebine prvega, drugega in tretjega odstavka 37.a člena ZObr, izpodbijane določbe niso v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave. Predlagatelj pa z navedbami o nejasnosti izpodbijane ureditve ne more utemeljiti neskladja z 19., 32. in 35. členom Ustave, 5. in 8. členom EKČP ter 2. členom Protokola št. 4. Drugih razlogov za neskladje izpodbijane ureditve z navedenimi določbami Ustave, EKČP in Protokola št. 4 pa ne navaja.

38. Glede na navedeno prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena ZObr niso v neskladju z Ustavo.

39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat. Sodnica Sovdat je dala odklonilno ločeno mnenje.

¹ Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40).

² Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2014.

³ Slovar slovenskega knjižnega jezika opredeljuje pomen besede "napotiti" kot: 1. pokazati pot, smer: napotili so ga proti severu; kažipot jih je napotil na grad; napotiti na glavno cesto; 2. dati komu v določenih okoliščinah pojasnilo, nasvet, kam naj gre: ker niso imeli nobene proste sobe več, so ga napotili v drug hotel / zdravnik je napotil bolnika v bolnico.

⁴ Člen 56 ZNPPol določa:
"(1) Osebi, ki je v policijskem postopku, je gibanje začasno omejeno, če se dejansko ne more svobodno gibati zaradi izvedbe določenega policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja. Ta omejitev sme trajati le nujno potreben čas za izvedbo policijskega pooblastila ali drugega uradnega dejanja.
(2) Določbe tega člena se smiselno uporabljajo tudi za privedbo na podlagi:
– naloga pristojnega organa,
– zakona, ki ureja kazenski postopek, razen če gre za odvzem prostosti, in
– zakona, ki ureja postopek o prekrških.
(3) Določbe tega člena se smiselno uporabljajo tudi za zadržanje na podlagi:
– zakona, ki ureja kazenski postopek, in
– zakona, ki ureja nadzor državne meje.
(4) Policisti smejo izprazniti območje, prostor ali objekt in okoliš, prepovedati dostop, ga pregledati, začasno omejiti gibanje v njegovi bližini in določiti smer gibanja do izvedbe policijske naloge, če:
– obstaja verjetnost, da bo na določenem območju, prostoru ali v določenem objektu in okolišu prišlo do velike nevarnosti,
– je na določenem območju, prostoru ali v določenem objektu in okolišu prišlo do velike nevarnosti,
– je to potrebno za zagotavljanje varnosti določenih oseb, prostorov, objektov in okolišev objektov,
– je to nujno, da se prime iskana oseba,
– je treba opraviti ogled kraja dejanja.
(5) Območje, kjer velja začasna omejitev gibanja, policisti lahko označijo s trakovi ali zaščitijo z ograjami ali drugimi sredstvi.
(6) Policijsko pooblastilo iz četrtega odstavka tega člena smejo policisti v tujem stanovanju in drugih prostorih izvesti le, če so hkrati izpolnjeni pogoji iz 53. člena tega zakona.
(7) Kot posebni primeri začasne omejitve gibanja po tem zakonu se štejejo:
– privedba na podlagi tega zakona,
– prepoved približevanja določenemu kraju ali osebi,
– prepoved udeležbe na športnih prireditvah in
– prekinitev potovanja.
(8) Ob začasni omejitvi gibanja policisti osebo seznanijo z razlogi začasne omejitve gibanja, v zakonsko določenih primerih pa tudi z drugimi pravicami.
(9) Zoper osebo, ki ne upošteva začasne omejitve gibanja, smejo policisti uporabiti druga policijska pooblastila.
(10) V primerih iz prvega in drugega odstavka tega člena sme čas začasne omejitve gibanja trajati največ šest ur.
(11) Na njeno zahtevo mora policist osebi, ki ji je bilo začasno omejeno gibanje za več kot eno uro, izdati potrdilo z navedbo časa začetka in konca začasne omejitve gibanja ter navesti, kateri policijski postopek je bil izveden."

⁵ V primeru pritožbe civilne osebe zoper izvedena pooblastila so pripadniki SV kazensko, odškodninsko in disciplinsko odgovorni (56. in 57. člen ZObr, 70. do 75. člen ZSSloV, 14. poglavje Pravil).

⁶ V okviru mejne kontrole sme policist zahtevati predložitev veljavnih dokumentov, ki so potrebni za prestop državne meje za osebe in predmete, vnesti v dokumente za prestop državne meje podatke o okoliščinah vstopa v državo ali izstopa iz nje, opraviti kontrolo potnikov, kontrolo prevoznega sredstva in kontrolo stvari, ki jih ima oseba s seboj, ter zadržati osebo za nujno potreben čas, vendar največ za 48 ur (drugi odstavek 28. člena ZNDM-2). Med izravnalne ukrepe spadajo naslednja policijska pooblastila: pregled listin, preverjanje osebe, kontrola osebe ter kontrola prevoznega sredstva in stvari. Pooblastila v okviru izravnalnih ukrepov izvajajo policisti tako, da naključno in nediskriminatorno preverjajo osebe, ki so prestopile notranjo mejo (drugi in tretji odstavek 35. člena ZNDM-2).