Številka:	Up-748/16-18
Datum:	25. 4. 2018

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B., C., ki ga po pooblastilu skrbnika Centra za socialno delo Ljubljana Vič - Rudnik, Ljubljana, zastopa mag. Dina Bulog, odvetnica v Ljubljani, na seji 25. aprila 2018

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 189/2016 z dne 10. 8. 2016 se razveljavi in zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je z odločbo ugodilo pritožnikovi prošnji za priznanje mednarodne zaščite in mu priznalo status subsidiarne zaščite. Upravno sodišče je tožbi ugodilo, odločbo MNZ odpravilo v delu, ki se nanaša na zavrnitev prošnje za status begunca, in zadevo vrnilo v tem delu MNZ v ponoven postopek. MNZ je vložilo pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča. Vrhovno sodišče je pritožbi ugodilo in sodbo Upravnega sodišča spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo.

2. Pritožnik zatrjuje kršitev 14., 22., 23. in 56. člena Ustave. Meni, da je Vrhovno sodišče s svojo odločitvijo potrdilo protiustavne standarde, ki jih je sprejelo MNZ pri obravnavi mladoletnikov brez spremstva. Pritožnik navaja, da je bila odločba MNZ izdana brez osebnega razgovora zgolj na podlagi prošnje za mednarodno zaščito. Pritožnik nasprotuje stališču Vrhovnega sodišča, da osebni sprejem prošnje za priznanje mednarodne zaščite pomeni, da je bil pritožniku zagotovljen osebni razgovor. Meni, da opustitev osebnega razgovora pomeni absolutno bistveno kršitev postopka. Ker pritožniku ni bil zagotovljen osebni razgovor, mu uradna oseba ni postavila ustreznih vprašanj, zato naj bi bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Pristojni organ bi moral postopek prilagoditi starosti prosilca. Meni, da pri mladoletnih prosilcih ni mogoče pričakovati, da bodo sami navedli vse okoliščine, zaradi katerih so zbežali iz države. Zato bi moral pristojni organ po uradni dolžnosti preveriti tudi prošnje družinskih članov mladoletnih prosilcev in upoštevati razloge preganjanja, ki bi jih v svojih vlogah navedli ožji oziroma širši družinski člani mladoletnika. Pristojni organ bi moral navedene izjave sorodnikov upoštevati oziroma mladoletnemu prosilcu v osebnem razgovoru dati možnost za dodatna pojasnila.

3. Pritožnik se ne strinja s stališčem Vrhovnega sodišča, da iz tožbe ni razvidno, katerih dejstev na opravljenem razgovoru ob podaji prošnje pritožnik ni mogel navesti ali se do njih ni mogel opredeliti. Pritožnik je v tožbi opozoril na očitno razliko pri obravnavanju svojega bratranca. Z njegovim bratrancem naj bi bil opravljen osebni razgovor, v katerem je imel bratranec možnost pojasniti, da mu zaradi polnoletnosti grozi vpoklic v C. vojsko. Pritožnik se ne strinja s stališčem Vrhovnega sodišča, da so tožbene navedbe o možnosti vpoklica v C. vojsko tožbene novote. Zatrjuje, da je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da pristojni upravni organ pri obravnavi mladoletnih prosilcev brez spremstva nima nobene vloge pri zbiranju dokazov. Pritožnik meni, da je pristojni organ pri mladoletnih prosilcih brez spremstva dolžan po uradni dolžnosti preveriti stanje v izvorni državi.

4. Pritožnik zatrjuje, da so v sodni praksi sprejeta različna stališča Upravnega in Vrhovnega sodišča o tem, ali lahko prosilec vloži tožbo zoper odločbo, s katero mu je priznan status subsidiarne zaščite, ne pa tudi status begunca. Upravno sodišče naj bi v primerih, ko bi tožbi ugodilo, odločbo pristojnega organa odpravilo le deloma. Vrhovno sodišče naj bi takemu stališču nasprotovalo in naj bi sprejelo stališče, da mora Upravno sodišče odpraviti odločbo pristojnega organa v celoti. Pritožnik meni, da mu je Vrhovno sodišče s svojo odločitvijo dejansko odvzelo pravico do sodnega varstva.

5. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-748/16 z dne 30. 3. 2018 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo in skladno s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) o tem obvestilo Vrhovno sodišče in MNZ.

6. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da je Zakon o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 83/12 in 111/13 – v nadaljevanju ZMZ), na podlagi katerega je odločalo MNZ v konkretnem postopku, postavil prosilca za mednarodno zaščito v bolj ugoden položaj v primerjavi z Direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) (UL L 180, 29. 6. 2013, str. 60–95 – v nadaljevanju Postopkovna direktiva II).¹ V skladu s Postopkovno direktivo II mora biti prosilcu za mednarodno zaščito zagotovljen (en) osebni razgovor. ZMZ je prosilcu za mednarodno zaščito po stališču Vrhovnega sodišča zagotavljal dvakratno možnost osebno izjaviti se o razlogih, zaradi katerih prosi za zaščito.

7. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da se razgovor ob podaji prošnje in osebni razgovor v smislu Postopkovne direktive II nujno ne razlikujeta. Zato bi bila absolutna bistvena kršitev postopka podana le tedaj, ko osebni razgovor v smislu zahtev Postopkovne direktive II sploh ne bi bil opravljen, ne pa že tedaj, ko ni bil opravljen v smislu zahtev ZMZ. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da je v konkretnem primeru pristojni organ z osebnim sprejemom prošnje za priznanje mednarodne zaščite izpolnil zahteve Postopkovne direktive II glede osebnega razgovora, zato pomeni opustitev dodatnega osebnega razgovora na podlagi 45. člena ZMZ le relativno bistveno kršitev postopka, ki pa ni vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločbe MNZ.

8. Pritožnik zatrjuje, da so navedena stališča Vrhovnega sodišča v neskladju s prvim odstavkom 56. člena Ustave, ki ureja pravice otrok. Pritožnik poudarja, da je mladoletnik brez spremstva in da bi mu moral biti zagotovljen osebni razgovor iz 45. člena ZMZ. Glede na navedbe pritožnika je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali so stališča Vrhovnega sodišča v neskladju s pravico iz prvega odstavka 56. člena Ustave.

9. Načelo varovanja otrokovih koristi je splošno pravno načelo, ki izvira iz Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Konvencija o otrokovih pravicah). Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je sprejelo stališče, da trenutno obstaja širok konsenz v mednarodnem pravu, da je pri vseh odločitvah, ki zadevajo otroke, najpomembnejša njihova največja korist.² V drugem odstavku 24. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) je izrecno določeno, da je treba pri vseh ukrepih javnih organov ali zasebnih ustanov, ki se nanašajo na otroka, upoštevati predvsem koristi otroka. Tudi Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je sprejelo stališče, da je mednarodna Konvencija o otrokovih pravicah zavezujoča za vse članice EU.³

10. Ustavno sodišče je v več odločitvah sprejelo stališče, da je treba prvi odstavek 56. člena Ustave, ki določa, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb, razlagati v povezavi z načelom največje koristi otroka, po katerem je temelj varstva otroka njegova korist, ki zahteva, da so pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne ali zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, glavno vodilo otrokove koristi.⁴

11. Načelo največje koristi otroka zahteva, da morajo biti mladoletnikom brez spremstva v postopku za priznanje mednarodne zaščite zagotovljena posebna procesna jamstva. V prvi alineji 16. člena ZMZ je bilo določeno, da je treba v postopkih, v katerih je prosilec mladoletnik brez spremstva, upoštevati načelo največje otrokove koristi. Iz tretjega odstavka 16. člena ZMZ je izhajalo, da je mladoletnik brez spremstva v postopku za priznanje mednarodne zaščite sodeloval na način, ki je bil primeren in prilagojen njegovi starosti in stopnji duševnega razvoja.

12. Postopek obravnave prošenj za mednarodno zaščito mora biti zasnovan tako, da vključuje možnost presoje vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na presojo pristojnega organa.⁵ Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je ureditev ZMZ temeljila na načelu, po katerem je moral prošnjo utemeljiti prosilec. Obseg ugotavljanja upoštevnih dejstev in informacij je bil v prvi vrsti odvisen od navedb in izjav prosilca, vendar je moral pristojni organ tudi sam zbrati vse potrebne podatke in ni bil vezan samo na navedbe ali predložene dokaze prosilca.⁶ Pri tem je treba upoštevati posebnosti ugotavljanja dejanskega stanja v postopku za priznanje mednarodne zaščite. V postopku za priznanje mednarodne zaščite temelji ugotavljanje dejanskega stanja na navedbah prosilca za mednarodno zaščito in je zato odločitev pristojnega organa predvsem odvisna od prepričljivosti, verodostojnosti in konsistentnosti navedb, ki jih v svoj prid navaja prosilec.⁷ Osebni razgovor v postopku za priznanje mednarodne zaščite prosilcu omogoči, da v osebnem stiku z usposobljeno uradno osebo predstavi vse elemente, ki so potrebni za čim popolnejšo utemeljitev prošnje. Prosilcu je v osebnem razgovoru omogočeno, da poda pojasnila glede elementov, ki manjkajo v prošnji, ali pojasni morebitne neskladnosti ali nasprotja iz prošnje. To pomeni, da je osebni razgovor v postopku za priznanje mednarodne zaščite nujen za popolno in pravilno ugotovitev dejanskega stanja.

13. Prosilci so imeli v skladu z ZMZ dvakrat možnost v osebnem stiku z uradno osebo navesti razloge, s katerimi so utemeljevali potrebo po zaščiti. Zakonodajalec je presodil, da je bilo treba za popolno in pravilno ugotovitev dejanskega stanja prosilcem za mednarodno zaščito poleg izjave ob sprejemu prošnje zagotoviti še dodatni osebni razgovor, v katerem so prosilci lahko navedli dodatne okoliščine, ki so bile pomembne za odločitev, ali so pojasnili morebitne neskladnosti ali nasprotja. S tem je zakonodajalec zagotovil postopek, ki je v skladu z zahtevami načela nevračanja (18. člen Ustave) vključeval možnost presoje vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na presojo pristojnega organa.

14. Načelo največje koristi otroka zahteva, da morajo biti mladoletnemu prosilcu za mednarodno zaščito, ki je v državi brez spremstva, v postopku za priznanje mednarodne zaščite zagotovljene vse procesne pravice za predstavitev elementov, nujnih za čim popolnejšo utemeljitev prošnje. Stališče Vrhovnega sodišča, da opustitev dodatnega osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ pomeni le relativno bistveno kršitev postopka, ki ni vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločbe MNZ, je pritožniku, ki je mladoletnik brez spremstva, odvzelo eno izmed procesnih pravic, ki mu jih je zagotavljal ZMZ (dodatni osebni razgovor), s katero je zakonodajalec zagotovil prosilcem za mednarodno zaščito, da so lahko v postopku navedli vse upoštevne okoliščine, ki so bile pomembne za odločitev. Ker je osebni razgovor nujen za ugotavljanje pravilnega in popolnega dejanskega stanja v postopku za priznanje mednarodne zaščite in ker gre za mladoletnega prosilca, tako stališče Vrhovnega sodišča pomeni kršitev načela največje koristi otroka. Zato je Vrhovno sodišče kršilo prvi odstavek 56. člena Ustave.

15. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS izpodbijano sodno odločbo razveljavilo in vrnilo zadevo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje. Vrhovno sodišče bo moralo v ponovljenem postopku ponovno odločiti o pritožbi MNZ, pri čemer odločitve ne bo smelo opreti na stališče, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da krši pravico največje koristi otroka iz prvega odstavka 56. člena Ustave.

16. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča razveljavilo že zaradi kršitve pravice iz prvega odstavka 56. člena Ustave, mu očitkov o kršitvah drugih ustavnih pravic ni bilo treba presojati.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 59. člena ZUstS in prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11 in 70/17) v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Sodnik dr. Rajko Knez je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat. Sodnica Sovdat je dala odklonilno ločeno mnenje.

¹ Evropska unija (v nadaljevanju EU) oblikuje na podlagi prvega odstavka 78. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito. Na podlagi drugega odstavka 78. člena PDEU sta Evropski parlament in Svet sprejela več uredb in direktiv, ki urejajo azilno politiko EU. Postopke za priznanje ali odvzem statusa begunca ureja Postopkovna direktiva II.

² Sodba ESČP v zadevi Neulinger in Shuruk proti Švici z dne 2. 6. 2010, 135. točka obrazložitve.

³ Glej sodbo SEU v zadevi Evropski parlament proti Svetu Evropske unije, C-540/03, z dne 27. 6. 2006, 37. točka obrazložitve.

⁴ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-118/09 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 52/10, in OdlUS XIX, 6), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-116/03 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 14), 8. točka obrazložitve.

⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-292/09, Up-1427/09 z dne 22. 10. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 27), 14. točka obrazložitve.

⁶ Glej prav tam, 16. točka obrazložitve.

⁷ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 65), 8. točka obrazložitve.