Številka:	U-I-6/17-21
Datum:	20. 6. 2019

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 20. junija 2019

Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12) ni bil v neskladju z Ustavo.

1. Vrhovno sodišče je prekinilo postopek odločanja o pritožbi zoper sklep, s katerim je Upravno sodišče zavrglo tožbo zoper Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Novo mesto – SD OPN 1 (Dolenjski uradni list, uradno glasilo Mestne občine Novo mesto, št. 12 z dne 16. 11. 2015), s katerim so bile nepremičnine v lasti tožnic spremenjene iz zazidljivih zemljišč (zemljišč, predvidenih za pozidavo) v nezazidljiva (kmetijska zemljišča oziroma zemljišča zelenih površin). Na podlagi 156. člena Ustave je Vrhovno sodišče vložilo zahtevo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) in Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt).

2. Predlagatelj meni, da sta ZUS-1 in ZPNačrt v neskladju s 23. in 25. členom Ustave, ker ne določata ustreznih pristojnosti, postopkov in pooblastil sodišču, da v upravnem sporu presoja in odloči o veljavnosti prostorskih aktov ter naloži odpravo morebiti ugotovljene protiustavnosti in nezakonitosti prostorskega akta pristojnemu organu, da bi se s tem zagotovilo učinkovito varstvo lastnikov nepremičnin. Navaja, da je po ustaljeni sodni praksi in ustavnosodni presoji prostorske akte, s katerimi samoupravne lokalne skupnosti splošno in abstraktno urejajo posege v prostor, kot predpise mogoče v upravnem sporu presojati le izjemoma na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če gre po vsebini za posamični akt. Temu po navedbah predlagatelja pravne norme občinskega prostorskega načrta, ki jih želita izpodbijati pritožnici v konkretnem upravnem sporu, ne ustrezajo, saj ne določajo njunih posamičnih pravic in obveznosti, temveč urejajo lastnosti posameznih nepremičnin v okviru splošnega urejanja prostora in dopustnosti posegov v prostor, ki bodo lahko podlaga za nedoločeno število oseb in primerov. Predlagatelj utemeljuje, da prostorski akti z opredelitvijo lastnosti posamezne nepremičnine določajo možnosti koriščenja te nepremičnine s strani lastnikov (npr. za gradnjo), pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča) ter tudi vrednost nepremičnine in s tem bistveno vplivajo na samo ustavno varovano lastninsko pravico vsakokratnega lastnika nepremičnine. Meni, da je treba lastniku nepremičnine zagotoviti možnost učinkovitega sodnega varstva njegovega pravnega položaja (lastninske pravice iz 33. člena Ustave) ne le v razmerju do posameznih odločitev, sprejetih na podlagi prostorskega akta, temveč tudi do samega prostorskega akta kot pravnega temelja odločitev in do posledic, ki iz tega akta neposredno izvirajo.

3. Po predlagateljevem mnenju Ustava pristojnost za presojo podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti ter pooblastila za poseg v njihovo veljavnost priznava ne le izključno Ustavnemu sodišču, temveč tudi drugim sodiščem. Predlagatelj meni, da bi bilo poleg pooblastila sodiščem, da odklonijo uporabo nezakonitega podzakonskega predpisa (exceptio illegalis), nujno potrebno tudi zakonsko pooblastilo sodišču v upravnem sporu, da bi v primeru ugotovitve protiustavnosti in nezakonitosti prostorskih aktov te lahko tudi sámo odpravilo ali razveljavilo oziroma odpravo ugotovljene protiustavnosti ali nezakonitosti naložilo pristojnemu organu. Zatrjuje, da morajo biti v skladu s 126. členom Ustave v zakonu celovito urejene vse pristojnosti in pooblastila sodišča za presojo zakonitosti poseganja v pravni položaj tistih, ki jih zadevajo oblastveni akti, tudi splošni in abstraktni akti, ki učinkujejo neposredno. Trdi, da Ustavno sodišče – glede na omejen dostop in pogoje, ki jih morajo pobudniki izkazati, da dosežejo vsebinsko presojo prostorskega akta – ni tisto sodišče, ki bi zagotavljalo učinkovito sodno varstvo kot sodišče, ki odloča na prvi stopnji. Predlagatelj meni, da zakonska ureditev po ZUS-1 oziroma ZPNačrt ne dosega ustavnih zahtev in povzroča protiustavno pravno praznino, ki pomeni vsebinsko izvotlitev ustavnih pravic iz 23. in 25. člena Ustave.

4. Državni zbor kot nasprotni udeleženec v odgovoru na zahtevo opozarja, da je glede na okoliščine konkretnega primera osrednje vprašanje, ali je dejstvo, da je v določenem času z občinskim prostorskim aktom določena parcela opredeljena kot zazidljiva, pravno varovana pravica, in da mora biti v primeru spremembe namembnosti v nezazidljivo parcelo za varstvo te pravice zagotovljeno sodno varstvo. Meni, da status zazidljivosti ni imanentni sestavni del lastninske pravice. Sprememba namembnosti zemljišča, ki vpliva na možnost njegove rabe, naj bi zato ne predstavljala posega v lastninsko pravico, pač pa določitev drugačnega načina uživanja lastninske pravice (67. člen Ustave) na nekem območju,¹ o posegu pa bi bilo mogoče govoriti šele v primeru, da bi se z določitvijo namembnosti do te mere zožila možnost rabe zemljišča, da bi se lastninska pravica povsem izvotlila. Posledično naj Vrhovno sodišče ne bi moglo v konkretnem primeru uporabiti sodnega varstva, tudi če bi ga ZUS-1 in ZPNačrt zagotavljala, zato bi bilo treba po zatrjevanju Državnega zbora zahtevo zavreči. Nadalje Državni zbor utemeljuje, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji za to, da bi šlo za protiustavno pravno praznino.² Ker naj bi namembnost nepremičnine ne bila konstitutivni sestavni del lastninske pravice, naj ne bi bilo mogoče niti ugotoviti, katero ustavno pravico bi bilo treba v tem primeru varovati. Državni zbor utemeljuje, da iz Ustave tudi ne izhaja zahteva, da je sodno varstvo pravic zoper prostorske akte zagotovljeno v upravnem sporu, ter se pri tem sklicuje na pristojnosti sodišča v upravnem sporu iz 157. člena Ustave in pristojnosti Ustavnega sodišča iz 160. člena Ustave. Državni zbor meni, da instituta exceptio illegalis ni mogoče uporabiti kot argument za pristojnost odločati o ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa, saj gre v tem primeru še vedno za odločanje o posamičnem aktu, odločitev o zakonitosti podzakonskega predpisa oziroma predpisa lokalne skupnosti, ki ga sodišče pri odločanju uporabi, pa ima učinek inter partes. Tega, da bi moral zakonodajalec zaradi varstva javne koristi urediti način izvrševanja ustavne pravice, pa naj predlagatelj tudi ne bi zatrjeval. V ZUS-1 in ZPNačrt naj bi zato ne bilo protiustavne pravne praznine.

5. O zahtevi je dala svoje mnenje tudi Vlada. Meni, da predlagatelj ni zadostil kriterijem za vložitev zahteve, ki jih določa 24.b člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), saj ni navedel členov ZUS-1 in ZPNačrt, ki jih izpodbija, posebne izjeme pa za obravnavo pravnih praznin niso predvidene niti v 48. členu ZUstS. Nadalje oporeka stališču predlagatelja, da gre v obravnavanem primeru za protiustavno pravno praznino. Trdi, da določbe prostorskega načrta ustrezajo urejanju posamičnih pravic in obveznosti osebe v konkretni upravni zadevi, zato pride v poštev četrti odstavek 5. člena ZUS-1. Opozarja, da je Upravno sodišče v sodbi št. I U 1477/2016 z dne 19. 1. 2017 odločilo, da je sklep Vlade o potrditvi predloga najustreznejše variante posamičen akt, ter meni, da so posledice, ki jih ima uvrstitev zemljišča v območje prostorskega načrta, nedvomno večje, glede na to, da je območje znano na zemljiško parcelo natančno, pa obstaja tudi določljiv krog oseb, ki jih bo sprejeti prostorski načrt osebno zadeval. Vlada meni, da bi bilo mogoče šteti, da tudi prostorski načrti posredno urejajo posamična razmerja, ker neposredno učinkujejo na njihovo pravno podlago, ta pa je že tako vsebinsko determinirana, da predpostavlja možne zaključke kasnejšega posamičnega upravnega postopka in lahko po vsebini pomeni že predhodno odločanje o posameznikovem upravičenju. Vlada še pojasnjuje, da je v sklopu nove prostorske in gradbene zakonodaje³ vzpostavljena nova vrsta upravnega spora, v okviru katerega se presoja zakonitost prostorskega izvedbenega akta, če ta določa pravni temelj za neposredno urejanje posamičnih razmerij. Edini primeren organ za tovrstne primere naj bi bilo namreč Upravno sodišče. Vlada Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo za presojo ustavnosti zavrže, oziroma podredno, naj jo kot neutemeljeno zavrne.

6. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade posredovalo v izjavo predlagatelju, ki se je o njiju izjavil. Predlagatelj oporeka očitkom Vlade in meni, da ni ne mogoče ne potrebno, da bi v zahtevi navedel posamezne zakonske določbe kot predmet ustavnosodne presoje. V obravnavanem primeru naj bi protiustavna pravna praznina izhajala iz pomanjkljivosti sistemske ureditve v medsebojni povezavi ZUS-1 in ZPNačrt, zato naj bi imelo Ustavno sodišče možnost, da jo ugotovi v obeh zakonih. Prav tako se ne strinja s stališčem Vlade, da bi bila v predmetnem upravnem sporu za zagotovitev sodnega varstva pritožnic mogoča uporaba četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj po vsebini ne gre za upravni akt, temveč za splošni in abstraktni pravni akt, zoper katerega ni učinkovitega sodnega varstva. Pojasnjuje, da posamezni upravni akt ne more biti pravna podlaga za izdajo drugega upravnega akta, saj bi v primeru dvakratne konkretizacije abstraktnih norm na konkretni primer šlo kvečjemu za res iudicata. V predmetni zadevi pa naj bi šlo za to, da upravni akt še ni bil izdan, vendar pa je že nastopila določena sprememba pravnega položaja pritožnic na podlagi neposrednega učinkovanja norme prostorskega akta, kar terja možnost učinkovitega sodnega varstva. Predlagatelj meni, da tega tudi ZUreP-2 glede na prehodne in končne določbe tožnicama v upravnem sporu ne zagotavlja.

7. Predlagatelj vztraja, da lastninska pravica iz 33. člena Ustave varuje osebe tudi glede spreminjanja temeljnih značilnosti nepremičnine, ki bistveno vplivajo na njegovo uporabo. Pritrjuje sicer Državnemu zboru, da je spreminjanje namembnosti zemljišča z vidika 67. člena Ustave lahko upravičeno, vendar po njegovem mnenju to ne pomeni, da je na podlagi tega prizadetim osebam mogoče odvzeti temeljno varstvo lastninske pravice. Ker je vpliv na lastninsko pravico po mnenju predlagatelja lahko dovoljen, če je določen in izveden skladno z zakonom in sledi navedenim ciljem, mora biti tak poseg podvržen presoji ustavnosti in zakonitosti pred pristojnim sodiščem, ta presoja pa mora zagotavljati učinkovito sodno varstvo tistim, ki želijo varovati svojo lastninsko pravico. Možnost, na katero opozarja tudi Državni zbor, da se z določitvijo namenske rabe do te mere zoži možnost rabe zemljišča, da je lastninska pravica povsem izvotljena, po mnenju predlagatelja terja učinkovito sodno presojo, saj gre že za vprašanje vsebinskega merila (ne)utemeljenosti tožbenega zahtevka za odpravo spornega prostorskega akta glede na intenziteto posega v pravno varovani položaj lastnika zemljišča.

8. Člen 156 Ustave nalaga sodišču, ki pri odločanju v konkretni zadevi oceni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, naj postopek prekine in začne postopek pred Ustavnim sodiščem. Prekinitev postopka in mnenje sodišča o nujnosti uporabe določenega zakona ali dela zakona v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem odstavku 23. člena ZUstS.

9. V obravnavanem primeru je Vrhovno sodišče s predloženim sklepom št. I Up 54/2016 z dne 5. 1. 2017 izkazalo, da je prekinilo postopek v posamični zadevi, v kateri bo moralo odločiti o pritožbi zoper sklep o zavrženju tožbe zoper občinski prostorski načrt, s katerim je bila spremenjena namenska raba zemljišč tožnic. Z zahtevo izpodbija dva predpisa: ZUS-1 in ZPNačrt, oba zaradi obstoja domnevne protiustavne pravne praznine, ker ne urejata sodnega varstva zoper prostorske akte. V primeru zatrjevanja, da je zakon protiustaven, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urejati, sploh ne ureja, že po naravi stvari od predlagatelja ni mogoče zahtevati, naj navede člene zakona, ki jih z zahtevo izpodbija. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da pravne praznine ni mogoče locirati v natančno določenem členu nekega predpisa, razen v morebitnih izjemnih primerih,⁴ za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Nasprotnemu ugovoru Vlade Ustavno sodišče zato ni sledilo.

10. Vlada v svojem mnenju zatrjuje tudi, da sodno varstvo pritožnicama v upravnem sporu, iz katerega izvira obravnavana zahteva za presojo ustavnosti, omogoča že četrti odstavek 5. člena ZUS-1. Predlagatelj temu nasprotuje. Ustavno sodišče je zato moralo nadalje odgovoriti tudi na vprašanje, ali je odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakonske ureditve nujna za odločitev sodišča v konkretnem sodnem postopku. Iz ustaljene ustavnosodne presoje namreč izhaja, da ima Ustavno sodišče, upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je na podlagi 156. člena Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku, torej takrat, ko je odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.⁵

11. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. V drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je urejen predmet presoje v rednem upravnem sporu. Upravni akt je upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). V 5. in 17. členu ZUS-1 so določeni nekateri drugi primeri, ko sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti drugih aktov, med drugim o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 je torej Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu tedaj, ko določen akt sicer izpolnjuje pogoje za upravni akt, vendar pa je izdan v obliki predpisa.⁶ Predlagatelj utemeljuje, da prostorski akti temu ne zadostijo, saj so po svoji naravi splošni in abstraktni pravni akti ter kot taki (šele) podlaga za izdajo upravnih aktov.

12. Temeljni predpis, ki je v času vložitve zahteve urejal prostorsko načrtovanje kot del urejanja prostora, je bil ZPNačrt. Slednji prostorske akte opredeljuje kot akte, s katerimi se načrtujejo prostorske ureditve in določajo usmeritve v zvezi s posegi v prostor, vrste možnih posegov v prostor ter pogoji in merila za njihovo izvedbo (prvi in drugi odstavek 14. člena ZPNačrt). Državna prostorska akta po ZPNačrt sta državni strateški prostorski načrt in državni prostorski načrt,⁷ medobčinski prostorski akt je regionalni prostorski načrt, občinska prostorska akta pa sta občinski prostorski načrt ter občinski podrobni prostorski načrt, pri čemer lahko občina sprejme strateški del občinskega prostorskega načrta kot samostojen občinski prostorski akt – občinski strateški prostorski načrt (četrti, peti in šesti odstavek 14. člena ZPNačrt). Državni prostorski načrt, regionalni prostorski načrt in občinska prostorska akta so kot izvedbeni prostorski akti podlaga za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov (četrti odstavek 39. člena, tretji odstavek 55. člena in tretji odstavek 62. člena ZPNačrt ter drugi odstavek 3. člena ZUPUDPP).

13. Prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, imajo naravo predpisa.⁸Hierarhično višji prostorski akti⁹ določajo usmeritve za določanje območij namenske rabe, v izvedbenem prostorskem načrtu oziroma v izvedbenem delu občinskega prostorskega načrta¹⁰ pa so za celotno območje občine po posameznih enotah urejanja prostora določena oziroma prikazana območja podrobnejše namenske rabe prostora. Izvedbeni prostorski akti imajo kot splošni pravni akti posebno pravno naravo, ki jo opredeljuje predmet njihovega urejanja. Ker se nanašajo na določljiv nabor nepremičnin na območju urejanja prostorskega akta in zanje določajo konkretne pravne režime (kategorije namenskih rab prostora in prostorske izvedbene pogoje), v primeru občinskih prostorskih načrtov ni mogoče govoriti o predpisih v klasičnem pomenu besede, za katere bi bilo značilno abstraktno normiranje, temveč gre za splošne pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.¹¹ Vendar določbe prostorskih aktov, s katerimi ti opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime po posameznih enotah urejanja prostora. Tudi dejstvo, da morajo biti območja namenske rabe v izvedbenih prostorskih aktih določena tako natančno, da je njihove meje mogoče določiti v naravi in prikazati v zemljiškem katastru (drugi odstavek 42. člena ZPNačrt), ne vodi do zaključka, da gre za posamične pravne akte. Takšna natančnost normiranja je namreč nujna zato, ker je z namensko rabo povezana dopustnost gradnje na posamezni parceli.¹² Do individualizacije in konkretizacije norm prostorskega akta, ki opredeljujejo meje dopustnih posegov v prostor, pa pride šele z odločitvijo v upravnem postopku (o posameznikovi zahtevi za izdajo gradbenega dovoljena) oziroma z morebitnim neposrednim nedopustnim posegom v prostor, ki je kot tak podlaga za uvedbo inšpekcijskega postopka.

14. Z utemeljitvijo, da sodno varstvo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 v primeru prostorskih aktov ne pride v poštev, ter upoštevajoč, da drugo sodno varstvo zoper prostorske akte ni predvideno (glej 16. točko obrazložitve te odločbe), je predlagatelj zato izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča neizogibno potrebna za odločanje v upravnem sporu, ki ga je prekinil.

15. Predlagatelj izpodbija oba predpisa: tako ZUS-1 kot ZPNačrt. Ker gre po navedbah predlagatelja v obravnavani zadevi kljub posebni pravni naravi prostorskih aktovza vprašanje sodnega varstva zoper splošne pravne akte, in sicer izključno na področju prostorskega načrtovanja, je Ustavno sodišče ustavnost ureditve presojalo z vidika ZPNačrt.

16. ZPNačrt je med postopkom pred Ustavnim sodiščem z uveljavitvijo ZUreP-2 prenehal veljati (izjema je 89. člen ZPNačrt). ZUreP-2 je vzpostavil sodno varstvo zoper prostorske akte (58. člen ZUreP-2), vendar pa te določbe v upravnem sporu, iz katerega izvira zahteva predlagatelja, ni mogoče uporabiti. Predvideno sodno varstvo po ZUreP-2 se nanaša na prostorske akte, ki jih ureja ZUreP-2, medtem ko sodnega varstva na podlagi že vloženih tožb zoper prostorske akte, izdane na podlagi ZPNačrt, ZUreP-2 ne zagotavlja. Vrhovno sodišče bo zato moralo v pritožbenem postopku, iz katerega izvira zahteva, odločiti na podlagi izpodbijane ureditve pred uveljavitvijo ZUreP-2. Glede na navedeno so pogoji za ustavnosodno presojo ZPNačrt iz drugega odstavka 47. člena ZUstS izpolnjeni.

17. Iz zahteve predlagatelja izhaja očitek, da bi moral zakonodajalec lastnikom nepremičnin zagotoviti sodno varstvo glede vseh sprememb lastnosti nepremičnin, ki jih povzročijo prostorski akti. V upravnem sporu, iz katerega izvira obravnavana zahteva, tožnici izpodbijata občinski prostorski načrt v delu, v katerem je slednji spremenil (podrobnejšo) namensko rabo njunih nepremičnin iz zazidljivih zemljišč v nezazidljivi zemljišči (zemljišči na območju zelenih površin). Ustavno sodišče je zato presojo zatrjevane protiustavne pravne praznine omejilo na vprašanje sodnega varstva lastnikov nepremičnin zoper občinske prostorske načrte v delu, v katerem ti spreminjajo obstoječo namensko rabo njihovih zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, saj so za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve le v tem obsegu podane procesne predpostavke.¹³

18. Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče,¹⁴ so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širše družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina (odločba št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002, Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23). Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice. Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj je v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč (67. člen Ustave) močno poudarjena.¹⁵ Ureditev rabe zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, narekuje tudi ustavno pooblastilo zakonodajalcu, da zaradi smotrnega izkoriščanja določi posebne pogoje za uporabo zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave).¹⁶

19. Zakonodajalec je v ZPNačrt to ustavnopravno varovano dobrino – smotrno izkoriščanje zemljišč – varoval s pooblastilom izvršilni veji oblasti in lokalnim skupnostim, da opredelijo namensko rabo zemljišč (39. člen ZPNačrt).¹⁷ Določanje namenske rabe prostora je ena izmed bistvenih nalog prostorskega načrtovanja¹⁸ in kot del urejanja prostora ena izmed izvirnih občinskih nalog (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS). Občina je zavezana, da pri prostorskem načrtovanju skuša doseči cilj skladnega prostorskega razvoja z obravnavo različnih potreb in interesov z javnimi koristmi ter omogoča kakovostno življenjsko okolje s takšno rabo prostora, ki udejanja načelo trajnostnega prostorskega razvoja, pri določanju namenske rabe zemljišč v okviru zahtev področnih zakonov pa ima občina široko polje proste presoje. Odločitev o predvideni rabi zemljišč pomeni temelj oziroma izhodišče za gospodarjenje s prostorom in usmerjanje občinskega razvoja. V izvedbenem prostorskem načrtu oziroma v izvedbenem delu občinskega prostorskega načrta so tako za celotno območje občine po posameznih enotah urejanja prostora v skladu z izhodišči in usmeritvami iz hierarhično nadrejenih prostorskih aktov in ob upoštevanju področnih predpisov glede na fizične lastnosti prostora¹⁹ določena oziroma prikazana območja podrobnejše namenske rabe prostora. Zemljišč, glede katerih namenska raba ne bi bila določena, ni. Opredelitev (podrobnejše) namenske rabe je zato sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.

20. V začrtanih okvirih prostorskega načrtovanja določitev namenske rabe zemljišč z občinskim prostorskim načrtom ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov, temveč gre za normiranje v javnem interesu. Vendar pa namenska raba zemljišča hkrati neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju občinskega prostorskega načrta. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti.²⁰ Opredelitev namenske rabe nepremičnine,določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč in zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastninske pravice na zemljiščih, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo lahko upravičenja, ki izhajajo iz določene namembnosti zemljišča, tudi uresničil (na primer pridobil gradbeno dovoljenje za gradnjo na stavbnem zemljišču).

21. Navedeno ne pomeni, da Ustava posameznikom zagotavlja pravico do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišč. Spremenljivost namenske rabe zemljišča je vgrajena v sam koncept socialne vezanosti lastnine na zemljiščih in je nujni pogoj za udejanjanje ustavnopravno varovanega smotrnega izkoriščanja zemljišč in načela prevlade javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja. Vendar avtonomija občine ni neomejena, saj je občina tudi pri prostorskem načrtovanju vezana na Ustavo in zakone,²¹ odločitve o namenski rabi prostora oziroma o pogojih umeščanja objektov v prostor pa morajo biti pripravljene po predpisanih postopkih za pripravo in sprejetje prostorskih aktov.²² Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in z njo povezana zahteva po spoštovanju načela sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega planiranja.

22. Vrsta pravnega varstva je odvisna od narave pravnega akta in njegove vsebine.²³ Prostorske akte, ki določajo namensko rabo prostora, v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne Ustavno sodišče uvršča med slednje, pri presoji njihove vsebine pa upošteva tudi dejstvo, da gre zaradi predmeta urejanja za splošne pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju (13. točka obrazložitve te odločbe).²⁴

23. Ustava sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte ne zahteva.²⁵ Taka zahteva ne izhaja niti iz prvega odstavka 23. člena niti iz 25. člena Ustave.²⁶ Prav tako tega ne zahteva EKČP. Iz 1. člena Prvega protokola k EKČP, v okviru katerega je varovana posameznikova pravica do mirnega uživanja premoženja, sicer izhaja zahteva, da mora biti posamezniku omogočeno izpodbijanje ukrepov, s katerimi je poseženo v njegovo lastninsko pravico.²⁷ Ker ESČP obravnava lastnikovo pravico do gradnje na lastnem zemljišču kot civilno pravico, zahteva, da je zoper ukrepe države, ki vanjo posegajo (tudi s spremembami namembnosti zemljišča), predvideno učinkovito pravno varstvo, izhaja tudi iz 6. člena EKČP.²⁸ Vendar pa iz navedenih določb EKČP in prakse ESČP ne izhaja, da bi moralo biti pravno varstvo pred posegi v lastninsko pravico pridržano rednemu sodstvu.²⁹

24. V primerih, ko predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, je pravno varstvo posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takega predpisa oziroma splošnega akta (glej drugi odstavek 162. člena Ustave ter prvi in drugi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena ZUstS podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Prav tako naravo pa imajo določbe občinskih prostorskih aktov, s katerimi ti določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva. Ustavno sodišče je zato na podlagi četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno odločati o skladnosti navedenih določb z Ustavo in zakoni.

25. Predlagatelj pri tem uveljavlja, da glede na omejen dostop in pogoje, ki jih morajo pobudniki izkazati, da dosežejo vsebinsko presojo prostorskega akta, Ustavno sodišče ni tisto sodišče, ki bi zagotavljalo učinkovito sodno varstvo kot sodišče, ki odloča na prvi stopnji. Pri tem se sklicuje na drugi odstavek 26. člena ZUstS, ki določa, da Ustavno sodišče pobudo zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni mogoče pričakovati pomembnega pravnega vprašanja. Vendar pa lahko pobudnik prav s pobudo, ki jo Ustavno sodišče sprejme in na njeni podlagi začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, doseže razveljavitev ali celo odpravo določb, ki posegajo v njegove pravice ali pravne koristi, ter s tem učinkovito zavaruje svoj pravni položaj. Na področju spremembe namenske rabe v okviru prostorskega načrtovanja je tako Ustavno sodišče ob izkazanem pravnem interesu v preteklosti že vsebinsko obravnavalo tovrstne pobude ter izpodbijane določbe predpisov razveljavilo in določilo način izvršitve odločbe.³⁰ Zato ni mogoče slediti predlagateljevemu očitku, da glede na omejen dostop in pogoje, ki jih morajo pobudniki izkazati, da dosežejo vsebinsko presojo prostorskega akta, pobuda kot taka ni učinkovito pravno sredstvo.

26. Upoštevajoč tudi, da posameznikom v okviru izpodbijane ureditve ni bilo na voljo nobeno drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovali svoj pravni položaj in ki bi bilo glede na posebno pravno naravo določb o spremembi namenske rabe zemljišč lahko ustreznejše, je Ustavno sodišče izpolnjevanje pogoja pomembnega pravnega vprašanja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS v primerih neposrednega učinkovanja določb splošnih pravnih aktov na lastninskopravni položaj pobudnika doslej tolmačilo široko.³¹ Navedeni pogoj tudi zato ni predstavljal ovire za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov, ki bi pobudnikom nesorazmerno oteževala dostop do učinkovitega pravnega varstva njihovih pravic. Okoliščina, da pobudniki v nekaterih primerih pri utemeljevanju pogojev za sprejetje pobude niso bili uspešni,³² pa sama po sebi tudi ne vodi do zaključka, da pobuda v okvirih izpodbijane ureditve ni mogla biti učinkovito pravno sredstvo, saj Ustavno sodišče o sprejetju pobude v vsakem posameznem primeru odloča v okviru pobudnikovih trditev.

27. Glede na navedeno ZPNačrt ni bil v neskladju z Ustavo.

28. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica in sodnik Pavčnik in Šugman Stubbs sta dala pritrdilni ločeni mnenji.

¹ Pri tem se Državni zbor sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-329/13 z dne 5. 1. 2015.

² Državni zbor se pri tem sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-427/06 z dne 9. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 100/08, in OdlUS XVII, 50) in št. U-I-293/04 z dne 6. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 93/05, in OdlUS XIV, 73).

³ Sklop nove prostorske in gradbene zakonodaje sestavljajo Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), Gradbeni zakon (Uradni list RS, št. 61/17 in 72/17 – popr. – GZ) in Zakon o arhitekturni in inženirski dejavnosti (Uradni list RS, št. 61/17 – ZAID). Vsi zakoni so začeli veljati 17. 11. 2017, uporabljajo pa se od 1. 6. 2018.

⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-50/11 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11, in OdlUS XIX, 24), 17. točka obrazložitve. Tudi v drugih primerih je Ustavno sodišče v primeru zatrjevane protiustavne pravne praznine presojalo zakon kot celoto (tako na primer odločbi št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 28), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-134/10 z dne 24. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 92/13, in OdlUS XX, 9), 13. in 14. točka obrazložitve).

⁵ Tako na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-186/15 z dne 7. 4. 2016.

⁶ B. Zalar v: J. Breznik in drugi, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 72.

⁷ Prostorske ureditve državnega pomena in državni prostorski načrt, s katerim se prostorske ureditve načrtujejo, je v času vložitve zahteve urejal Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP), ki je v tem delu razveljavil ZPNačrt (68. člen ZUPUDPP). Tudi ZUPUDPP je bil z uveljavitvijo ZUreP-2 razveljavljen.

⁸ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 21. točka obrazložitve.

⁹ Hierarhijo prostorskih aktov sta določala 15. člen ZPNačrt in tretji odstavek 3. člena ZUPUDPP. Sedaj hierarhijo prostorskih aktov določa ZUreP-2 v 49. členu.

¹⁰ Primerjaj prvi odstavek 22. člena ZPNačrt, prvo alinejo 8. člena ZUPUDPP ter 2. točko drugega odstavka in 1. točko tretjega odstavka 39. člena ZPNačrt. Glej tudi 9. točko prvega odstavka 2. člena ZPNačrt. Območja namenske rabe prostora se delijo na območja stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč (prvi odstavek 42. člena ZPNačrt, enako sedaj drugi odstavek 35. člena ZUreP-2).

¹¹ Primerjaj I. Ivanič v: L. Štravs (ur.), Urejanje prostora na občinski ravni, Uradni list RS, Ljubljana 2011, str. 234.

¹² A. Kumer v: L. Štravs (ur.), Urejanje prostora na občinski ravni, Uradni list RS, Ljubljana 2011, str. 92.

¹³ Po ustaljeni ustavnosodni presoji 156. člen Ustave med drugim predpostavlja, da je odločitev o domnevni protiustavnosti zakona odločilna za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku (tako na primer sklep št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 9. točka obrazložitve).

¹⁴ Člen 18 Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13 – SPZ) nepremičnino opredeljuje kot prostorsko odmerjen del zemeljske površine, skupaj z vsemi sestavinami.

¹⁵ Povzeto po G. Virant, Odvzem in omejitev lastninske pravice v javno korist ter socialna vezanost lastnine, doktorska disertacija, Ljubljana 1997, str. 70. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20), 27. točka obrazložitve. Socialno funkcijo lastnine na splošno in posebej zemljišč poudarja tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki pri tehtanju sorazmernosti posegov v lastninsko pravico zlasti na področju prostorskih in okoljevarstvenih ukrepov državam prepušča širše polje proste presoje pri oceni, kateri ukrepi so v javnem interesu, kot v primerih, ko gre izključno za civilne pravice (glej sodbi ESČP v zadevah Potomska in Potomski proti Poljski z dne 29. 3. 2011, 67. točka obrazložitve, in Matczynski proti Poljski z dne 15. 12. 2015, 105. in 106. točka obrazložitve).

¹⁶ V ta namen področni zakoni predpisujejo ustrezne varstvene ukrepe za posamezne vrste zemljišč, na primer Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16 in 79/17 – ZKZ), Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14 in 56/15 – ZV-1), Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16 – ZG).

¹⁷ Primerjaj tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70).

¹⁸ Tako Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-43/13, 10. točka obrazložitve.

¹⁹ Drugi odstavek 15. člena Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (Uradni list RS, št. 99/07).

²⁰ Primerjaj tudi M. Juhart, Omejitev lastninske pravice na nepremičninah zaradi doseganja prostorskih ciljev, Podjetje in delo, št. 6–7 (2003). Pomembna izhodišča glede omejitev lastninske pravice, ki jih za lastnika zemljišča pomeni določitev oziroma sprememba namenske rabe zemljišča, izhajajo tudi iz prakse ESČP. Skladno z njo pomenijo prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine (inability to develop the property), ki jih določajo prostorski akti, omejitev pravic, ki običajno pripadajo lastniku nepremičnine, in s tem poseg v pravico do spoštovanja premoženja, varovano v okviru 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) (glej na primer sodbi ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 96. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi z dne 6. 2. 2018, 100. in 101. točka obrazložitve). ESČP državam sicer v primeru prostorskega načrtovanja priznava široko polje proste razlage ukrepov v javnem interesu, ki upravičujejo poseg v posameznikove pravice, kljub temu pa mora biti zadoščeno zahtevi po ustreznem uravnoteženju interesov skupnosti in posameznikove pravice do premoženja. Kot kriterije presoje sorazmernosti posega ESČP upošteva predvidljivost omejitev pravice do premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev in obstoj pravnega varstva zoper omejitve pravice do premoženja (glej sodbe ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 106. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 67. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 108. točka obrazložitve).

²¹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7). Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17), 19. točka obrazložitve.

²² Členi 46 do 53 ZPNačrt. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 89/15), 11. točka obrazložitve.

²³ Primerjaj M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, IUS Software in GV Založba, Ljubljana 2017, str. 194.

²⁴ Ustavno sodišče tako sklepov o dopustni manjši širitvi območja stavbnih zemljišč, ki nadomeščajo občinski prostorski akt, ki določa območja namenske rabe prostora v delu, na katerega se sklep o širitvi nanaša, ni štelo za »splošno veljavne pravno obvezujoče normativne akte« iz 8. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04 in 11/10, MP, št. 17/04 in 1/10 – v nadaljevanju Aarhuška konvencija), temveč za »načrte in programe v zvezi z okoljem« iz 7. člena Aarhuške konvencije (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 21. in 22. točka obrazložitve).

²⁵ Primerjaj z odločbo št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4), v kateri je Ustavno sodišče pojasnilo, da sodnega varstva v obliki (subsidiarnega) upravnega spora zoper splošne pravne akte, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, v okviru 157. člena Ustava ne zagotavlja.

²⁶ Zahteva po dostopu do sodišča s pooblastilom, da razveljavi oziroma odpravi predpis, tudi ne izhaja iz EKČP; glej na primer sodbe ESČP v zadevah Kristiana Ltd. proti Litvi, 123. točka obrazložitve, in Posti in Rahko proti Finski z dne 24. 9. 2002, 52. točka obrazložitve).

²⁷ Tako na primer sodba ESČP v zadevi Kristiana Ltd. proti Litvi, 108. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi Sourlas proti Grčiji z dne 17. 2. 2011.

²⁸ Tako na primer odločitev ESČP v zadevi Haider proti Avstriji z dne 29. 1. 2004 in odločitev Komisije za človekove pravice v zadevi Berger in Hüttaler proti Avstriji z dne 7. 4. 1994.

²⁹ Primerjaj z odločitvijo ESČP v zadevi Haider proti Avstriji ter s sodbama ESČP v zadevah Kugler proti Avstriji z dne 14. 10. 2010 in Kristiana Ltd. proti Litvi.

³⁰ Tako na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08; Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 27/08, in OdlUS XVII, 58) in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 6/08, in OdlUS XVII, 10).

³¹ Tudi na področju kategorizacije občinskih cest, ki so potekale po zasebnih zemljiščih, je Ustavno sodišče ob izpolnjevanju procesnih predpostavk praviloma vedno štelo, da je pogoj iz 26. člena ZUstS za sprejem pobude izpolnjen, in opravilo vsebinsko presojo izpodbijanega predpisa (tako na primer odločbe št. U-I-166/14 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 32/16), št. U-I-107/14 z dne 7. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 29/16), št. U-I-182/14, U-I-183/14 z dne 23. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16) in št. U-I-198/14 z dne 23. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16)).

³² Predlagatelj se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-322/13 z dne 18. 3. 2015.