Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13 in 75/16), 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 6/18 – odl. US in 52/20) in 112. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20) je Državni zbor na seji 27. novembra 2020 sprejel

Državni zbor ugotavlja, da zakonodajnega referenduma o Zakonu o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (ZZSISV26, EPA 1240-VIII) ni dopustno razpisati, ker gre za zakon iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13 in 75/16).

Ta sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

Državni zbor Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: Državni zbor) je na 48. izredni seji 20. 11. 2020 sprejel Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (ZZSISV26, EPA 1240-VIII; v nadaljnjem besedilu: ZZSISV26).

Vlada Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: Vlada) je 23. 10. 2020 Državnemu zboru v skladu s prvim odstavkom 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 6/18 – odl. US in 52/20; v nadaljnjem besedilu: ZRLI) predlagala sprejetje Sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026.

Prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13 in 75/16; v nadaljnjem besedilu: Ustava) določa, da referenduma ni dopustno razpisati o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, saj bi odložitev sprejema takih zakonov in zlasti njihova zavrnitev na referendumu pomenila resno oviro za delovanje države oziroma za izvrševanje njenih temeljnih funkcij. V skladu z določbo prvega odstavka 21.a člena ZRLI Državni zbor na predlog Vlade sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, ker gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, takoj po preteku sedmih dni od sprejetja zakona. Če Državni svet Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: Državni svet) odloči, da glede zakona ne bo zahteval, da Državni zbor pred razglasitvijo zakona o njem še enkrat odloča, Državni zbor sprejme sklep takoj po prejemu obvestila o takšni odločitvi Državnega sveta. Sklep mora vsebovati razloge, zaradi katerih referenduma ni dopustno razpisati.

Državni zbor uvodoma pojasnjuje, da zakoni, glede katerih drugi odstavek 90. člena Ustave izključuje dopustnost referenduma, varujejo pomembne ustavne dobrine, kot so obramba države, varnost ali odprava posledic naravnih nesreč. Glede na cilje, ki jih ti zakoni zasledujejo, je treba dopustiti možnost, da se dvomi o ustavnosti referendumskega odločanja čim prej razrešijo, in s tem omogočiti čim hitrejše končanje zakonodajnega postopka v širšem pomenu. Nadalje navaja, da je v Poročilu o pripravi Predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 620-VII (št. 001-02/12-16/) z dne 29. 3. 2012 Ustavna komisija Državnega zbora zapisala, da sta obramba in varnost države »pomembni sestavini pravnega reda«, prav tako je obramba nedvomno ena temeljnih funkcij države. Razlog za nedopustnost referenduma o zakonih s takšno vsebino sta nujnost in neodložljivost njihovega sprejema oziroma njihove uveljavitve. Pri nujnem ukrepanju mora biti delovanje učinkovito in hitro, kar pa bi razpis in izvedba referenduma preprečevala. Upoštevati je namreč treba, da bi po predlagani zasnovi zakonodajnega referenduma od vložitve pobude skupine volivcev za razpis referenduma do sprejete referendumske odločitve preteklo več mesecev. Iz tega sledi, da bi, če bi bil zakon, ki ga opredeljuje prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave, na referendumu zavrnjen, to pomenilo resno oviro za sprejemanje nadaljnjih nujnih ukrepov, potrebnih za zagotavljanje in krepitev obrambe in varnosti, to pa bi pomenilo resno oviro za delovanje države oziroma za izvrševanje njenih temeljnih funkcij.

ZZSISV26, glede katerega je Vlada v skladu z drugim odstavkom 90. člena Ustave in 21.a členom ZRLI Državnemu zboru predlagala sprejetje sklepa o ugotovitvi nedopustnosti zakonodajnega referenduma, zasleduje cilje, ki omogočajo investicijsko načrtovanje in realizacijo nakupov novih sredstev in opreme, ki bodo pomembno prispevali k razvoju, bojni moči in odvračalni drži Slovenske vojske. Nakup novih sredstev in opreme je torej primarno naložba v razvoj in povečanje pripravljenosti Slovenske vojske za zmožnost opravljanja njenih zakonsko določenih nalog skladno s 3. in 37. členom Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15; v nadaljnjem besedilu: ZObr), sekundarno pa bodo ta sredstva in oprema služila tudi mirnodobnemu sodelovanju Slovenske vojske z drugimi državnimi organi skladno s 37. členom ZObr ter 23. in 24. členom Zakona o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07 in 58/08 – ZSPJS-I). Z razvojem verodostojnih nacionalnih obrambnih zmogljivosti bo Republika Slovenija prispevala k uresničevanju sprejetih mednarodnih obveznosti v okviru zavezništva na podlagi Severnoatlantske pogodbe (Uradni list RS – MP, št. 5/04). Ob tem velja poudariti, da naveden zakon poleg oborožitvenih sistemov med drugim vključuje tudi investicije v komunikacijski in informacijski sistem ter kibernetsko obrambo ter infrastrukturo. Dosedanja rast investicijskih sredstev za potrebe Slovenske vojske ni zagotavljala potrebnega razvojnega preskoka in modernizacije Slovenske vojske, ki bi omogočala vzpostavitev nujnih zmogljivosti, opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske, ki jih je sprejel Državni zbor, in sprejetih obveznosti Republike Slovenije v okviru zavezništva. Odsotnost potrebnih razvojnih sredstev pa se kaže v stanju Slovenske vojske, ki je od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanje v krizi ali vojni. Strateški pregled obrambe 2016 je izpostavil zastoj v razvoju obrambnega sistema Republike Slovenije, ki ne dosega potrebne ravni sposobnosti za spoprijemanje s prihodnjimi grožnjami in tveganji nacionalne varnosti, ne zmore uresničiti vseh dodeljenih ciljev in nalog ter vzpostaviti vseh nujnih obrambnih zmogljivosti države.

V zvezi z zagotavljanjem varnosti na območju Republike Slovenije se Državni zbor sklicuje na Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 59/19), ki je temeljni razvojno-usmerjevalni dokument na področju nacionalne varnosti glede vojaške ogroženosti države in pomeni tudi vsebinsko podlago za normativno delovanje Državnega zbora. Navedena resolucija podaja oceno, da se po desetletjih popuščanja napetosti v mednarodnem varnostnem okolju te v njem znova povečujejo. Sodobno mednarodno varnostno okolje se naglo in v temeljih spreminja ter poslabšuje. Zaradi negativnih posledic procesov globalizacije in odzivov nanje je postalo bolj povezano, kompleksno in negotovo. Prihaja do dolgoročnih sprememb v ravnovesju gospodarskih in vojaških sil. Ključni dejavniki so multipolarnost, širok nabor groženj in akterjev ogrožanja z okrepljeno vlogo nedržavnih akterjev, nestabilnost neposredne soseščine, na globalni ravni erozija demokratičnih vrednot in človekovih pravic, mednarodne pravne ureditve in multilateralizma, uveljavljanje enostranskih interesov ter omejena sposobnost odzivanja s strani mednarodne globalne skupnosti. S tem se otežuje doseganje kompromisov in naslavljanje globalnih tveganj. Pojavljajo se nove oblike groženj, ki jih omogočajo hiter tehnološki napredek in globalizacijski učinki. Na nacionalno varnost Republike Slovenije tako vplivajo tudi nekatere sodobne grožnje, tudi če se te ne pojavljajo neposredno na ozemlju Republike Slovenije ali v njeni neposredni bližini.

Iz navedenega izhaja, da so ukrepi, sprejeti za zagotavljanje varnosti, lahko tudi tisti, ki ne naslavljajo že ogroženega stanja nacionalne varnosti, temveč tudi stanje, ki bi do slednjega lahko pripeljalo, med katere pa nedvomno sodi podhranjenost Slovenske vojske, tako kadrovsko kot tudi materialno. Višji obseg proračunskih finančnih sredstev za obrambo, zlasti v delu, namenjenem investicijam v razvoj Slovenske vojske, je torej nujen za vzpostavitev ključnih vojaških zmogljivosti, opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske in sprejetih obveznostih Republike Slovenije v okviru zavezništva.

ZZSISV26 po mnenju Državnega zbora pomeni nujen ukrep, s katerim bo omogočena vzpostavitev nujnih obrambnih zmogljivosti države, s tem pa tudi takojšnje in učinkovito obvladovanje varnostnih situacij, povezanih z zagotavljanjem varnosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Hkrati pa sprejem zakona omogoča izpolnjevanje obveznosti, ki jih je Republika Slovenija prevzela s podpisom Severnoatlantske pogodbe, kar je prav tako ključnega pomena za zagotavljanje vojaške obrambe države, ki jo skladno s 3. členom ZObr obrambne sile izvajajo samostojno ali v zavezništvu na podlagi mednarodnih pogodb.

Državni zbor ponovno poudarja, da je obrambni resor v času finančne in gospodarske krize nesorazmerno delil usodo stabilizacije javnih financ v Republiki Sloveniji. Po letu 2010, ko so obrambni izdatki dosegli 1,61 % BDP, se je obrambni proračun bistveno zmanjšal in v letu 2015 so obrambni izdatki predstavljali le še 0,93 % BDP. Delež investicijskih sredstev, namenjen opremljanju in modernizaciji Slovenske vojske, se je po letu 2010 bistveno zniževal in dosegel dno leta 2014, ko je bilo za investicije namenjenih le 1,34 % finančnega načrta Slovenske vojske oziroma nominalno 3.554.848 evrov. V naslednjih letih se je delež investicij začel počasi povečevati in je leta 2019 znašal 9,56 % finančnega načrta Slovenske vojske oziroma 39.580.164 evrov. Dosedanja rast investicijskih sredstev za potrebe Slovenske vojske tako ne zagotavlja potrebnega razvojnega preskoka in modernizacije Slovenske vojske, ki bi omogočala vzpostavitev zmogljivosti, opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske in sprejetih obveznosti Republike Slovenije v okviru zavezništva.

Odsotnost potrebnih razvojnih sredstev se odraža v stanju Slovenske vojske, ki je od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanja v krizi ali vojni. Strateški pregled obrambe 2016 je izpostavil zastoj v razvoju obrambnega sistema Republike Slovenije, ki ne dosega potrebne ravni sposobnosti za spoprijemanje s prihodnjimi grožnjami in tveganji nacionalne varnosti, ne zmore uresničiti vseh dodeljenih ciljev in nalog ter vzpostaviti vseh nujnih obrambnih zmogljivosti države. Glede na bistveno spremenjeno mednarodno varnostno okolje Strateški pregled obrambe poziva k sprejetju konkretnih ukrepov za preseganje ugotovljenega stanja, saj Slovenska vojska ne dosega potrebne ravni pripravljenosti in sposobnosti za delovanje v celotnem spektru vojaških operacij. Strateški pregled obrambe ugotavlja, da Republika Slovenija potrebuje Slovensko vojsko, ki bo sposobna obraniti državo, sodelovati pri zagotavljanju varnosti države in državljanov ter pri zagotavljanju ali vzpostavljanju miru v svetu. Nacionalne ugotovitve potrjujejo tudi zavezniški pregledi stanja zmogljivosti, ki Slovensko vojsko ocenjujejo kot nezmožno delovanja v zahtevnejšem spektru operacij. Ob pregledu zmogljivosti Republike Slovenije z zavezništvom Nata in uresničevanja zavez Republike Slovenije, ki je del širšega procesa obrambnega načrtovanja, je januarja 2020 ekspertna skupina zavezništva opozorila, da je nezadovoljivo stanje pripravljenosti Slovenske vojske posledica dolgotrajne finančne podhranjenosti Slovenske vojske, saj Republika Slovenija med zaveznicami namenja enega najmanjših deležev BDP za obrambo. Ob tem so se zaradi spremenjenih varnostnih razmer v neposredni bližini Nata vse države članice na Vrhu Nata 2014 z Valižansko zavezo zavezale, da bodo: (1) zaustavile trend padanja obrambnih izdatkov, (2) stremele k realnemu povečanju obrambnih izdatkov z rastjo BDP, (3) stremele k temu, da se pomaknejo k smernici 2 % BDP za obrambo v naslednjih desetih letih in (4) stremele k povečanju obrambnih izdatkov za glavno opremo ter raziskave in razvoj, s ciljem, da temu namenijo najmanj 20 % letnih obrambnih izdatkov v naslednjih desetih letih. Bistvo zaveze je, da se z rastjo BDP povečujejo tudi obrambni izdatki, s trendom približevanja k 2 % BDP.

ZZSISV26 tako predstavlja nujni ukrep, za vzpostavitev celovitih obrambnih zmogljivosti države. S tem bo omogočeno tudi takojšnje in učinkovito obvladovanje drugih izjemnih varnostnih situacij, povezanih z obrambo v države, še posebej v primeru dodatnega zaostrovanja migrantske krize ter z njo povezanega delovanja organiziranega kriminala in terorizma ter v primeru morebitnega pojava in širjenja nalezljivih bolezni. Hkrati pa se s sredstvi, ki naj bi jih zagotavljal zakon, poleg nacionalnih zmogljivosti omogoča tudi izpolnjevanje mednarodno sprejetih zavez in prevzemanje pravičnega deleža bremena, kar krepi varnost in stabilnost evropskega prostora, v katerega je umeščena Republika Slovenij, utrjuje njen ugled kot verodostojne članice Nata in Evropske unije ter njeno širšo mednarodno verodostojnost pri izpolnjevanju dogovorjenih obveznosti.

Iz navedenega Državni zbor ugotavlja, da se ZZSISV26 nanaša na vsebino, glede katere v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije razpis zakonodajnega referenduma ni dopusten, ker zadevni zakon predstavlja zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.