Številka:	U-I-27/17-16
Datum:	18. 2. 2021

Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo družbe Bonafin Ena, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Tamara Kek in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 18. februarja 2021

1. Šesti odstavek 12. člena Zakona o potrošniških kreditih (Uradni list RS, št. 77/16) ni v neskladju z Ustavo.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 98. člena Zakona o potrošniških kreditih se zavrže.

1. Pobudnica, ki kot kreditodajalka opravlja storitve potrošniškega kreditiranja, izpodbijanemu šestemu odstavku 12. člena Zakona o potrošniških kreditih (v nadaljevanju ZPotK-2) očita, da ji onemogoča, da bi dejanske stroške opomina, kadar ti presežejo višino zakonskih zamudnih obresti, prevalila na kreditojemalca, ki krši svoje pogodbene obveznosti. Ta zakonska omejitev višine stroškov opomina naj bi posegala v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ker posega v pravico pridobivanja lastnine oziroma premoženja, v njuno substanco in ohranjanje. Po razlagi pobudnice je treba šesti odstavek 12. člena ZPotK-2 razumeti tako, da so po višini omejeni vsi stroški, ki bi utegnili nastati zaradi zamude kreditojemalca, torej tudi vsi stroški, povezani z izterjavo zapadlih in neplačanih obveznosti potrošnika po kreditni pogodbi. Pobudnica naj bi tako bila kot kreditodajalka prisiljena, da stroške zamud potrošnikov krije s svojim premoženjem. Dodaja, da iz zakonodajnega gradiva ustavno odpusten cilj ni razviden oziroma cilj, ki je v njem naveden, tj. preprečitev nepoštenih poslovnih praks kreditodajalcev in zaračunavanje stroškov, ki ne odražajo dejanskih stroškov, ne more biti ustavno dopusten cilj. Nespoštovanje zakonskih določb pri posameznih kreditodajalcih naj ne bi moglo upravičiti posega v ustavno zagotovljene pravice vseh dajalcev potrošniških kreditov. Pobudnica dodaja, da varstvo pogodbi nezveste stranke ne more upravičiti posega v ustavno zagotovljene pravice nasprotne pogodbene stranke. Pojasnjuje, da na ravni prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) take omejitve stroškov opomina ni. Pobudnica meni ne le, da ni ustavno dopustnega cilja za izpodbijano zakonsko ureditev, ampak tudi, da sam ukrep ni ne nujen, ne primeren in ne sorazmeren v ožjem smislu. Poleg tega izpodbijana zakonska ureditev kreditodajalca postavlja v neenak položaj s potrošnikom, zato naj bi bila v neskladju tudi s 14. in 22. členom Ustave.

2. Zakonska določitev višine stroškov zamude naj bi bila tudi v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Pobudnica meni, da pri tem ne gre za način izvrševanja te pravice, temveč za enega izmed pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti, ki pa je tako omejujoč, da pomeni poseg v pravico iz 74. člena Ustave. Pojasnjuje, kakšna naj bi bila novejša ustavnosodna presoja glede razmejitve med posegom v pravico do svobodne gospodarske pobude in načinom njenega izvrševanja, ter poudarja, da odločba Ustavnega sodišča št. U-I-293/04 z dne 6. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 93/05, in OdlUS XIV, 73) ni več neposredno uporabljiva. Po njenem mnenju izhaja iz te ustavne pravice pravica do svobodnega sprejemanja poslovnih odločitev, ki vključuje tudi pravico do pokrivanja potrebnih, nujnih in zakonsko opredeljenih dodatnih stroškov v zvezi s pridobivanjem prihodkov. Nalaganje bremena pokrivanja stroškov za opominjanje na kreditodajalce naj bi pomenilo nesorazmeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Tudi za poseg v to ustavno pravico pobudnica meni, da zakonodajalec ni imel ustavno dopustnega cilja in da poseg ne prestane strogega testa sorazmernosti. Izpodbijana ureditev tudi neenako obravnava kreditodajalce, saj brez utemeljenega razloga razlikuje med kreditodajalci, ki dajejo višje kredite in lahko pokrijejo stroške opominjanja, in kreditodajalci, ki dajejo nižje kredite in teh stroškov ne morejo pokriti z najvišjim določenim stroškom opominjanja. S tem naj bi bila tudi porušena konkurenca na trgu potrošniškega kreditiranja. Izpodbijana ureditev je tako po prepričanju pobudnice tudi v neskladju s 14. členom Ustave in tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Kreditodajalci pa naj bi bili neenako obravnavani tudi v primerjavi s položajem drugih gospodarskih subjektov, ki niso omejeni glede višine priznanih in dopustnih stroškov zaradi zamud in se o teh stroških lahko v skladu s svobodo urejanja obligacijskih razmerij bodisi vnaprej dogovorijo bodisi jih izterjajo kot škodo.

3. Za 98. člen ZPotK-2 pobudnica zatrjuje, da je v neskladju s 14. in 22. členom Ustave, saj je zakonodajalec določil izjemo in prekrškovnemu organu dovolil, da sme v hitrem postopku o prekršku izreči globo, ki je višja od najnižje predpisane, določene z ZPotK-2. Za tako izjemo in drugačno obravnavo storilcev prekrškov po ZPotK-2 po mnenju pobudnice ni nobenega stvarno utemeljenega razloga.

4. Državni zbor v odgovoru na pobudo ugovarja, da pobudnica nima pravnega interesa za pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti, ker ni izkazala, da ima sklenjeno kreditno pogodbo, za katero se uporablja šesti odstavek 12. člena ZPotK-2, niti da je potrošnik v zamudi s plačilom zapadlih obveznosti. Poleg tega naj pobudnica ne bi izkazala, da so ji zaradi zamude nastali stroški, ki bi presegali višino zakonskih zamudnih obresti. Državni zbor dodaja, da izpodbijani določbi ne učinkujeta neposredno, saj pobudnici ne nalagata nobene obveznosti, temveč gre za bolj specialno določbo, ki varuje potrošnika in omejuje pravico do popolne odškodnine po splošnih pravilih obligacijskega prava. Če se pobudnica s to omejitvijo ne strinja, lahko vloži tožbo in z njo zahteva plačilo polne odškodnine, v tej pravdi pa bo lahko uveljavila tudi domnevno protiustavnost izpodbijane ureditve po ZPotK-2. Očitno naj bi torej bilo, da ima pobudnica na voljo sodno varstvo, ki ga še ni izčrpala, in zato ne izkazuje pravnega interesa. Po vsebini naj bi bila pobuda očitno neutemeljena, saj izpodbijana ureditev ne posega v samo jedro pravice do zasebne lastnine, ampak naj bi šlo le za vprašanje primernosti zakonske ureditve, ki je v polju proste presoje zakonodajalca. Če pa bi šlo za poseg v pravico do zasebne lastnine, je imel zakonodajalec ustavno dopusten cilj, ki je razviden tudi iz zakonodajnega gradiva, tj. preprečevanje nepoštenih poslovnih praks. Glede domnevnega posega v pravico do svobodne gospodarske pobude se Državni zbor sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-293/04 in drugače od pobudnice meni, da je še zmeraj uporabljiva. Iz nje naj bi namreč izhajalo, da gre pri določitvi najvišje možne obrestne mere za način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude, zato naj bi šlo tudi pri določitvi najvišjih stroškov le za način izvrševanja pravice in ne za poseg. Državni zbor opozarja, da se pobudnica ukvarja z dajanjem potrošniških kreditov najšibkejšim potrošnikom, ki so bolj izpostavljeni tveganju neplačevanja obveznosti, vsega tega pa naj bi se pobudnica zavedala in to uravnotežila z bistveno višjo obrestno mero pri kreditiranju. Tako naj bi njena obrestna mera na letni ravni znašala kar 52,96 %. Državni zbor se prav tako ne strinja s pobudnico, da varstvo potrošnikov, ki so pogodbi nezveste stranke, ni v javno korist. Bistvo varstva potrošnikov naj tako ne bi bilo le informiranje potrošnikov, temveč tudi odstopna pravica in kogentno urejanje nepošteno določenih splošnih pogojev poslovanja. Glede neenakega obravnavanja bank in hranilnic na eni strani ter drugih kreditodajalcev na drugi strani, kot tudi kreditodajalcev med seboj glede na višino kredita Državni zbor meni, da sploh ne gre za razlikovanje, saj je za vse te skupine določena enaka pravna ureditev omejevanja stroškov zamude. Ker pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za presojo ustavnosti 98. člena ZPotK-2, Državni zbor meni, da ni potrebe po vsebinskem odgovoru na navedbe v pobudi.

5. Tudi Vlada v svojem mnenju prereka pravni interes pobudnice, ki naj ne bi izkazala, da izpodbijana ureditev neposredno posega v njen pravni položaj. Njen pravni interes naj bi bil tako le hipotetičen, saj pobudnica ni izkazala, da je že sklenila kreditne pogodbe, skladne z ZPotK-2. Glede neenakega obravnavanja kreditodajalcev med seboj, kot tudi v primerjavi z drugimi gospodarskimi subjekti, ki lahko dosežejo poplačilo dejanskih stroškov opominjanja, Vlada navaja, da gre pri potrošniških kreditih za specialno ureditev, za katero velja ZPotK-2 in ne pravila obligacijskega prava. Vlada pojasnjuje, kako je treba razlagati dejanske stroške iz izpodbijane določbe ZPotK-2, saj naj bi jih pobudnica razlagala preširoko, posledično pa je tudi nepravilno opredelila domnevno škodo, ki naj bi nastala zaradi izvrševanja izpodbijane določbe. Pojem dejanskih stroškov naj tako ne bi zajemal sodnih stroškov, stroškov sodnih taks, stroškov izvršitelja, bančnih stroškov izvršbe ali drugih stroškov po pravilih sodne ali davčne izvršbe. Poleg tega zaračunavanje stroškov opominjanja ne sme biti namenjeno zavarovanju neplačila. Vsak kreditodajalec naj bi bil dolžan skrbno oceniti kreditno sposobnost potrošnika, in če oceni, da ta ni kreditno sposoben, mu kredita ne sme dati. Vlada dodatno pojasnjuje, da izpodbijana določba na področju kreditov za nepremičnine pomeni implementacijo Direktive 2014/17/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. februarja 2014 o potrošniških kreditnih pogodbah za stanovanjske nepremičnine in spremembi Direktiv 2008/48/ES in 2013/36/EU ter Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL L 60, 28. 2. 2014 – Direktiva 2014/17/EU). Prav tako meni, da je imel zakonodajalec ustavno dopusten cilj za sprejetje izpodbijane ureditve, tj. varstvo šibkejše stranke – potrošnika v pogodbenem razmerju, saj bi lahko brez sprejete omejitve kreditodajalci zaračunavali nerazumno visoke stroške opominjanja, ki so v praksi celo presegali višino danega kredita, pristojni inšpektorat pa ne bi mogel ukrepati. Ob ustavno dopustnem cilju Vlada meni, da je izpodbijana ureditev nujna, primerna in sorazmerna v ožjem smislu, zato ni v neskladju s 33. in 74. členom Ustave. Glede zatrjevanega neskladja izpodbijanega šestega odstavka 12. člena ZPotK-2 s splošnim načelom enakosti Vlada meni, da ne gre za neenako obravnavanje, saj so vsi kreditodajalci, ne glede na višino kredita in ne glede na to, ali gre za banke in hranilnice ali druge kreditodajalce, v enakem položaju, za vse velja enaka ureditev. Končno Vlada pojasnjuje še, zakaj 98. člen ZPotK-2 ni v neskladju z Ustavo.

6. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pobudnici, ki je nanju odgovorila. Pobudnica vztraja, da ima pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZPotK-2, saj mora sporno ureditev uporabiti tudi v kreditnih pogodbah, sklenjenih pred njeno uveljavitvijo. Pojasnjuje, koliko pogodb je sklenila po uveljavitvi izpodbijanih določb ZPotK-2 in koliko pogodb sklene letno, kot tudi, da ima že sedaj identificiranih 28 neplačnikov obveznosti po sklenjenih kreditnih pogodbah. Sicer pa v celoti vztraja pri svojih dosedanjih navedbah, ki naj jih Državnemu zboru z odgovorom in Vladi z mnenjem ne bi uspelo ovreči.

7. Šesti odstavek 12. člena ZPotK-2 določa:

»(6) Morebitni stroški zaradi zamude s plačili zapadlih obveznosti iz kreditne pogodbe ne smejo biti višji od dejanskih stroškov, ki jih ima dajalec kredita zaradi zamude potrošnika s plačili zapadlih obveznosti, in od višine zamudnih obresti, določene v zakonu, ki ureja predpisano obrestno mero zamudnih obresti.«

Člen 98 ZPotK-2 pa določa:

»Za prekrške iz tega zakona se sme v hitrem postopku izreči globa tudi v znesku, ki je višji od najnižje predpisane globe, določene s tem zakonom.«

8. Državni zbor in Vlada sta ugovarjala pravnemu interesu pobudnice.

9. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V primeru, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

10. Izpodbijani šesti odstavek 12. člena ZPotK-2 kot prisilni predpis določa zgornjo mejo stroškov zaradi zamude (ceno), ki jih sme potrošnikom zaračunavati pobudnica. Tako brez izvedbenega predpisa ali oblastvenega posamičnega akta neposredno učinkuje na pravni položaj pobudnice, saj ji določa, koliko stroškov v zvezi z zamudo potrošnikov sme prevaliti nanje. Od pobudnice ni mogoče pričakovati, da izzove sodni spor na način, da sklepa pogodbe, ki so glede ene izmed sestavin (stroški, povezani z zamudo potrošnika) v nasprotju s prisilnimi predpisi.¹

11. Ustavno sodišče je pobudo v delu, v katerem pobudnica izpodbija šesti odstavek 12. člena ZPotK-2, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

12. Člen 98 ZPotK-2 ne učinkuje neposredno. O učinku te določbe na pravni položaj pobudnice bo mogoče govoriti šele, ko bo (oziroma če bo) predpis uporabljen na konkretnem primeru, torej ko ga bo prekrškovni organ uporabil pri odločanju o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pobudnice. Vse dotlej je pravni interes pobudnice v tem delu zgolj hipotetičen. Ni namreč gotovo, ali bo izpodbijani predpis v prihodnje sploh uporabljen v primeru pobudnice. Zato je Ustavno sodišče pobudo v delu, v katerem pobudnica izpodbija 98. člen ZPotK-2, zavrglo (2. točka izreka).

13. Pobudnica meni, da izpodbijana ureditev prekomerno posega v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave).

14. Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, ki jamči tudi svobodo vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli.² Zakonodajalec ima na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti.³ Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.⁴ Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki prepoveduje izvajanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.⁵ Meja med določitvijo načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude (drugi odstavek 15. člena in prvi odstavek 74. člena Ustave) in njenim omejevanjem, torej posegom v to človekovo pravico (tretji odstavek 15. člena in drugi stavek drugega odstavka 74. člena Ustave), je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva in težko določljiva.⁶ Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.⁷ Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre za določanje načina izvrševanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.⁸ To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).⁹ Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma za omejitev te pravice.¹⁰

15. Izpodbijana ureditev opredeljuje višino stroškov, povezanih z zamudo potrošnika pri izpolnjevanju obveznosti po kreditni pogodbi, ki jih pobudnica lahko zaračuna potrošniku. Zakonodajalec je torej z izpodbijano ureditvijo opredelil zgornjo mejo cene storitve, ki jo je za točno določen položaj, tj. primer zamude, v kreditnem pogodbenem razmerju upravičena zaračunati pobudnica, s čimer je (z učinkom tudi za obstoječa razmerja) neposredno uredil ta del pogodbenega razmerja med pobudnico in potrošnikom kreditojemalcem. Po mnenju Državnega zbora izpodbijana ureditev pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, saj naj bi zasledovala cilja varstva potrošnikov pred nepoštenimi poslovnimi praksami in nepoštenimi splošnimi pogoji poslovanja ter pred nesorazmernimi stroški glede na višino potrošniškega kredita.

16. V dosedanji ustavnosodni presoji je Ustavno sodišče že večkrat opredelilo varstvo potrošnikov bodisi kot ustavno dopusten cilj za urejanje nekega področja¹¹ bodisi kot javno korist,¹² ki upravičuje posege v ustavno zagotovljene pravice in temeljne svoboščine. Z izjemo odločbe št. U-I-178/12 z dne 16. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13) se Ustavno sodišče do sedaj ni posebej opredeljevalo do vsebine pravnega standarda varstva potrošnikov, kot se tudi ni opredelilo do samega ustavnopravnega temelja varstva potrošnikov. Varstvo potrošnikov je namreč večplastno in se razteza vse od varstva življenja in zdravja, pravice do sodnega varstva ter splošne svobode ravnanja in pravice združevanja (v potrošniška združenja) vse do varstva zasebne lastnine potrošnikov,¹³vse pa v luči varstva človekovega dostojanstva. Pri tem ni zanemarljivo, da je tudi v pravu EU varstvu potrošnikov namenjeno prav posebno mesto. Gre namreč za eno izmed temeljnih načel¹⁴ po Listini Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Ta v 38. členu določa, da politike EU zagotavljajo visoko raven varstva potrošnikov. Hkrati je vprašanje varstva potrošnikov podrobneje urejeno v 169. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), ki je bil pravzaprav podlaga za nastanek 38. člena Listine.¹⁵ Varstvo potrošnikov pa je izrecno omenjeno še v tretjem odstavku 114. člena PDEU. V skladu z 12. členom PDEU se morajo zahteve s področja varstva potrošnikov upoštevati tudi pri opredeljevanju in izvajanju drugih politik in dejavnosti EU. Iz sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU) izhaja, da varstvo potrošnikov temelji na zamisli, da je potrošnik v razmerju do prodajalca ali ponudnika v podrejenem položaju glede pogajalske sposobnosti in ravni obveščenosti.¹⁶ Varstvo potrošnikov je tako lahko upravičen razlog za poseg v svobodo gospodarske pobude iz 16. člena Listine.¹⁷

17. Varstvo potrošnikov je torej pomembna vrednota, ki prek posameznih človekovih pravic in temeljnih svoboščin uživa ustavnopravno varstvo. Prav zato se ni mogoče strinjati s pobudnico, da potrošniki, ki so v zamudi z izpolnjevanjem svojih obveznosti po kreditni pogodbi, ne morejo uživati tega posebnega varstva. Prav nasprotno, tudi te potrošnike je treba varovati, saj so lahko v zamudi zaradi eksistenčne stiske, ki bi se ob odsotnosti varovalnih določb lahko le še poglobila. Ob tem je treba upoštevati še, da zgolj zato, ker so v zamudi, ne prenehajo biti potrošniki in so še zmeraj v ekonomsko (in informacijsko) podrejenem položaju.

18. Varstvo potrošnikov, ki ga ob opori na zakonodajno gradivo v odgovoru izpostavlja Državni zbor, pomeni splošen cilj, vendar pa tako Državni zbor kot tudi zakonodajno gradivo posebej izpostavljata kot specialen cilj varstvo pred nepoštenimi poslovnimi praksami. Prav tako so iz omenjenega gradiva razvidna tveganja, specifična za dejavnost pobudnice, ki bi jih izpodbijana ureditev blažila. Tržni inšpektorat je namreč pri izvajanju nadzora nad kreditodajalci, ki niso kreditne institucije, ugotovil, da izvajajo nepošteno poslovno prakso in da potrošnikom v primeru zamud s plačili zaračunavajo stroške,¹⁸ ki ne odražajo dejanskih stroškov.¹⁹ Poleg tega je treba upoštevati, da je navedeni splošni cilj v posebej tesni povezavi z urejevano dejavnostjo pobudnice – potrošniškim kreditiranjem. Ob tem ni zanemarljivo, da opisana cena stroškov zamude ni bistveni element pogodbenega razmerja med pobudnico in potrošnikom. Res je, da mora biti navedena v pogodbi, ker se sicer šteje, da potrošniku ni treba plačati teh stroškov (tretji odstavek 12. člena ZPotK-2), vendar pa na njeno nebistvenost kaže dejstvo, da se ti stroški ne upoštevajo pri izračunu efektivne obrestne mere po drugem odstavku 24. člena ZPotK-2. Glede efektivne obrestne mere, ki pa je bistvena sestavina pogodbenega razmerja med kreditodajalcem in kreditojemalcem, je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-293/04 sprejelo stališče, da gre le za način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Določitev najvišjega možnega stroška v primeru zamude potrošnika se tudi pomembno razlikuje od položaja v odločbi št. U-I-192/16 (24. in 25. točka obrazložitve), ko je Ustavno sodišče zakonodajalčevo določitev cene, ki so jo lahko pobudnice zaračunale fizičnim osebam za določen sklop storitev, opredelilo kot poseg v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zamuda potrošnika kot taka ni storitev pobudnice, temveč gre za dejanski in pravni položaj potrošnika, ki zamudi s plačilom svoje obveznosti po kreditni pogodbi. Storitev pobudnice je ponujanje in dajanje potrošniških kreditov, cena te storitve pa je izražena z efektivno obrestno mero. Ker torej glede na povedano zakonodajalec z izpodbijano zakonsko ureditvijo ni neobičajno intenzivno ožil polja podjetniške svobode in ker ima zakonsko določena najvišja možna cena za stroške opominjanja realno vsebinsko zvezo z dejavnostjo potrošniškega kreditiranja, ne gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, temveč le za način njenega izvrševanja.

19. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve človekove pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana in Ustavno sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.²⁰ Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.²¹

20. Že dosedanja ustavnosodna presoja je izpostavila veliko težo varstva potrošnikov v kreditnih razmerjih.²² Poleg tega je podana očitna in logična vsebinska zveza med izpodbijano določitvijo višine stroškov ob zamudi ter želenim ciljem varstva potrošnikov pred nepoštenimi poslovnimi praksami, nepoštenimi splošnimi pogoji poslovanja in nesorazmernimi stroški glede na višino potrošniškega kredita. Nasprotni udeleženec je tako imel za sprejetje šestega odstavka 12. člena ZPotK-2 razumen razlog.

21. Pobudnica zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, ker naj bi omejevala konkurenco med ponudniki potrošniških kreditov. Tretji odstavek 74. člena Ustave se glasi: »Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco.« Prvi del tega odstavka zavezuje udeležence na trgu in že zato v obravnavanem primeru ne pride v poštev. Drugi del tretjega odstavka 74. člena Ustave se sicer lahko nanaša tudi na oblastne akte in oblastna dejanja, vendar ne na zakon. Zakonodajalec mora na podlagi te določbe sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, drugi subjekti pa konkurence ne smejo omejevati v nasprotju s tem zakonom. Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja torej pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon.²³ Ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence (npr. med subjekti, ki opravljajo dejavnost potrošniškega kreditiranja), torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu nedopusten poseg v prvi odstavek 74. člena Ustave. Ustavno sodišče je že pojasnilo, zakaj so očitki o nedopustnem posegu v obravnavanem primeru neutemeljeni.

22. Glede na navedeno šesti odstavek 12. člena ZPotK-2 ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.

23. Pobudnica izpodbijani ureditvi očita tudi neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Zatrjuje tri neskladja, in sicer naprej naj bi bila v neenakem položaju 1) z drugimi gospodarskimi subjekti, ki niso omejeni glede višine priznanih in dopustnih stroškov zaradi zamud in se o teh stroških lahko v skladu s svobodo urejanja obligacijskih razmerij bodisi vnaprej dogovorijo bodisi jih izterjajo kot škodo, nato 2) s t. i. bančnimi dajalci potrošniških kreditov, končno pa tudi 3) z drugimi ekonomsko močnejšimi nebančnimi dajalci potrošniških kreditov, ki dajejo višje kredite in naj bi zato bili sposobni pokrivati stroške opominjanja.

24. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave od zakonodajalca zahteva, naj bistveno enake položaje obravnava enako oziroma naj bistveno različne položaje obravnava različno. Zato je treba v vsakem, v prejšnji točki obrazložitve opisanem položaju najprej odgovoriti na vprašanje, ali gre za položaje, ki so si v bistvenem podobni.

25. Pri prvi skupini položajev, ki se primerjajo, tj. pri položaju pobudnice v primerjavi s položajem drugih gospodarskih subjektov, ki ne opravljajo dejavnosti potrošniškega kreditiranja, ni treba posebej poudarjati, da že po naravi stvari ne gre za enake položaje. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v odločbi št. U-I-178/12, gre pri opravljanju storitve potrošniškega kreditiranja za regulirano dejavnost, ki zahteva, da kreditodajalec pred začetkom opravljanja storitev potrošniškega kreditiranja pridobi dovoljenje za njihovo opravljanje. Za druge gospodarske subjekte, ki te regulirane dejavnosti ne opravljajo, specialne določbe potrošniškega kreditnega prava ne veljajo in že zato ne gre za položaje, ki bi si bili vsaj v bistvenem podobni. Glede primerjave položaja z bančnimi dajalci potrošniških kreditov je Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-139/17 z dne 14. 12. 2017 sprejelo stališče, da bančni in nebančni kreditodajalci niso v enakem položaju. Poseben in zelo strog pravni režim, v katerega so vključene različne kontrole poslovanja in ki velja za banke in hranilnice tudi pri nudenju potrošniških kreditov in je v prvi vrsti namenjen ohranjanju solventnosti in likvidnosti bank, posredno tudi varuje potrošnike pred škodo, ki bi jim nastala v zvezi z izvajanjem storitev potrošniškega kreditiranja, ali pa vsaj zagotavlja razumno visoko stopnjo verjetnosti, da bo nastala škoda potrošniku povrnjena. Po teži primerljive zahteve, omejitve in obveznosti za nebančnega kreditodajalca, ki je lahko vsaka »fizična ali pravna oseba«,²⁴ ne veljajo. Če sta pravna položaja dveh skupin pravnih subjektov v celostnem smislu različna, pa Ustava ne zahteva enake pravne ureditve za ti skupini – tudi če gre le za ureditev zgolj posamičnega ožjega področja, na katerem sta obe skupini subjektov poslovno aktivni. V obravnavanem primeru pa sploh ne gre za to, da bi bili bančni in nebančni kreditodajalci različno obravnavani, saj za obe skupini subjektov velja enaka ureditev, ki po višini omejuje stroške opominjanja. Končno pa navedeno velja tudi za ekonomsko močnejše (glede na višino kreditov, ki jih odobravajo) dajalce potrošniških kreditov. Izpodbijana ureditev namreč velja, kot je že bilo povedano, za vse dajalce potrošniških kreditov (bančne in nebančne, ekonomsko močne in šibke) enako. Zato ni mogoče govoriti o neenaki obravnavi, saj, kot je Ustavno sodišče že velikokrat poudarilo, načelo enakosti pred zakonom ne pomeni splošne enakosti vseh, temveč le »zagotavljanje enakosti subjektov pri normiranju«.²⁵

26. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

27. Pobudnica izpodbijani ureditvi očita še neskladje s 33. členom Ustave. Zatrjuje namreč, da posega v pravico pridobivanja lastnine oziroma premoženja, v njuno substanco in ohranjanje, ker naj bi stroške zamude krila s svojim premoženjem.

28. Uvodoma je treba pojasniti, da pobudnica napačno razlaga pojem stroškov zaradi zamude s plačili zapadlih obveznosti iz kreditne pogodbe. Stroški zaradi zamude ne zajemajo vseh stroškov, ki so povezani s potrošnikovo zamudo, denimo sodnih stroškov, stroškov sodnih taks, stroškov izvršitelja, bančnih stroškov izvršbe ali drugih stroškov po pravilih sodne izvršbe. Ti so namreč urejeni s specialnimi postopkovnimi predpisi, v katere šesti odstavek 12. člena ZPotK-2 ni posegel. S pomočjo zgodovinske razlage je mogoče ugotoviti, da gre za stroške opomina, ki ga kreditodajalec izda v primeru zamude plačila potrošnikov, in da ti stroški zaradi omejitve iz šestega odstavka 12. člena ZPotK-2 ne smejo presegati dejanskih stroškov izdelave in pošiljanja opomina, hkrati pa tudi ne višine zamudnih obresti.²⁶ To razlago potrjuje tudi drugi odstavek 27.a člena Zakona o varstvu potrošnikov (Uradni list RS, št. 98/04 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 86/09, 78/11, 38/14, 19/15 in 31/18 – ZVPot), ki določa, da stroški opomina, ki ga izda podjetje v primeru zamude plačila potrošnika kot pogodbene stranke, ne smejo presegati dejanskih stroškov izdelave in pošiljanja opomina, hkrati pa tudi ne višine zamudnih obresti. Ob tako opredeljenih stroških zamude se izkaže, da ne gre za zajedanje substance pobudničinega premoženja, saj so njeni dejanski stroški »postopka opominjanja« pokriti. Očitek o neskladju s 33. členom Ustave je tako očitno neutemeljen.

29. Kolikor je mogoče razumeti pobudničino zatrjevanje, da direktive, ki urejajo potrošniško kreditiranje, ne omejujejo povrnitve dejanskih stroškov, ki so pogodbeno dogovorjeni in ki so dejansko izbrani, kot zatrjevano neskladje izpodbijane ureditve s pravom EU, je tudi ta očitek neutemeljen. Čeprav je evropsko potrošniško pravo na področju kreditiranja predmet t. i. polne uskladitve (harmonizacije), to državam članicam ne preprečuje, da za vprašanja, ki jih direktive ne urejajo, ohranijo ali uvedejo v svoje nacionalno pravo druge določbe, ki pomenijo, da je potrošnikom zagotovljena višja raven varstva.²⁷ Tudi sicer iz sodne prakse Sodišča EU izhaja, da lahko pogodbeni pogoj v zvezi z neobrestnimi stroški kredita (kot denimo stroški opominjanja) povzroči znatno neravnotežje v pogodbenih pravicah in obveznostih strank v škodo potrošnika, če se s tem pogojem potrošnikom zaračunavajo stroški, ki so nesorazmerni glede na prejete storitve in prejet znesek posojila, pa četudi so nižji od zakonsko določene zgornje meje.²⁸

30. Glede na navedeno šesti odstavek 12. člena ZPotK-2 ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

31. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve.

² Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 61/04, in OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve. 

³ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 21. točka obrazložitve.

⁴ Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.

⁵ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14, 21. točka obrazložitve.

⁶ Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 83. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 32. točka obrazložitve.

⁷ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.

⁸ Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.

⁹ Prav tam.

¹⁰ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08.

¹¹ Tako Ustavno sodišče denimo v odločbi št. U-I-192/16, 25. točka obrazložitve.

¹² Tako Ustavno sodišče denimo v odločbi št. U-I-293/04, 8. točka obrazložitve.

¹³ Glej izčrpno in natančno G. Wiebe, Unternehmerfreiheit versus Verbraucherschutz?!, Das Verhältnis zwischen Unternehmerfreiheit und Verbraucherschutz im Spiegel des öffentlichen Verbraucherschutzrechts, Nomos, Baden-Baden 2017, str. 140–156.

¹⁴ Tako denimo T. Lock v: M. Kellerbauer, M. Klemert in J. Tomkin (ur.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 2199; R. Streinz v: R. Streinz (ur.), EUV/AEUV, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Verlag C. H. Beck, München 2012, str. 2838; W. Cremer in G.-J. Ostermann v: S. M. Heselhaus in C. Nowak (ur.), Handbuch der Europäischen Grundrechte, 2. izdaja, Verlag C. H. Beck, München 2020, str. 1588.

¹⁵ Pojasnilo k členu 38 – varstvo potrošnikov, v: Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah (2007/C 303/02), UL C 303, 14. 12. 2007, str. 28.

¹⁶ Sodbe Sodišča EU v zadevah Monika Kušionová, C-34/13, z dne 10. 9. 2014, 48. točka obrazložitve; Pohotovosť, C-470/12, z dne 27. 2. 2014, 39. točka obrazložitve; Kásler in Káslerné Rábai, C-26/13, z dne 30. 4. 2014, 39. točka obrazložitve; Sánchez Morcillo in Abril García, C-169/14, z dne 17. 7. 2014, 22. točka obrazložitve.

¹⁷ Sodba Sodišča EU v zadevi Denise McDonagh, C-12/11, z dne 31. 1. 2013, 59. do 65. točka obrazložitve.

¹⁸ Iz sodne prakse je razvidno, da so posamezni dajalci kreditov kot del nepoštene poslovne prakse zaračunavali npr. stroške upravljanja zapadlega neplačanega dolga in premije za prevzem tveganja neplačila kredita v primeru nepravočasnega plačila kredita. Glej denimo sodbo Upravnega sodišča št. II U 251/2016 z dne 10. 10. 2018.

¹⁹ Predlog zakona o potrošniških kreditih (EPA 1363-VII).

²⁰ Prim. s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7).

²¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-189/10, 10. točka obrazložitve, in R. Zagradišnik v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1046.

²² Ustavno sodišče je v 13. točki obrazložitve odločbe št. U-I-178/12 zapisalo, da je potreba po posebnem varstvu potrošnikov še posebej poudarjena pri sklepanju kreditnih pogodb, kjer je dajalec kredita v času sklepanja kreditne pogodbe v ekonomsko bistveno močnejšem položaju kot potrošnik.

²³ Prim. z 31. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15).

²⁴ Glej 1. točko 2. člena ZPotK-2.

²⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-150/99 z dne 10. 10. 2001 (Uradni list RS, št. 85/01, in OdlUS X, 172), 7. točka obrazložitve.

²⁶ Glej drugi odstavek 27.a člena Zakona o varstvu potrošnikov (Uradni list RS, št. 98/04 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 86/09, 78/11, 38/14, 19/15 in 31/18 – ZVPot), ki je določal: "Stroški opomina, ki ga izda podjetje, v primeru zamude plačila potrošnika kot pogodbene stranke, ne smejo presegati dejanskih stroškov izdelave in pošiljanja opomina, hkrati pa tudi ne višine zamudnih obresti." Glej tudi sodbo Upravnega sodišča št. II U 251/2016.

²⁷ A contrario prvi odstavek 22. člena Direktive 2008/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2008 o potrošniških kreditnih pogodbah in razveljavitvi Direktive Sveta 87/102/EGS (UL L 133, 22. 5. 2008 – Direktiva 2008/48/ES). Glej tudi sodbo Sodišča EU v združenih zadevah Profi Credit Polska S. A., C-84/19, C-222/19 in C-252/19, z dne 2. 9. 2020, 83. točka obrazložitve.

²⁸ Prav tam, 95. točka obrazložitve.