Številka:	U-I-163/16-14
Datum:	11. 3. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Računskega sodišča, na seji 11. marca 2021

1. Člen 10 Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) je v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Računsko sodišče je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 10. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), ki ureja pravno subjektiviteto univerze in članic. Sklicuje se na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 18/98, in OdlUS VII, 14) in št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) ter zatrjuje, da je izpodbijana določba nejasna, saj ni mogoče ugotoviti, ali so poleg univerze tudi članice univerze lahko pravne osebe. Na »problematičnost« izpodbijane določbe naj bi kazala različna statutarna ureditev pravnega statusa članic univerze na vseh treh javnih univerzah v Republiki Sloveniji (članice Univerze v Ljubljani naj bi imele status pravne osebe, članice Univerz v Mariboru in na Primorskem pa ne) in tudi sodna praksa rednih sodišč, ki so kljub ugotovitvam Ustavnega sodišča o nejasnosti 10. člena ZVis sprejela stališče, da je le univerza pravna oseba, članicam univerze pa se lahko s sklepom o priznanju sposobnosti biti stranka prizna ta sposobnost v delu, ko gre za spor iz tržne dejavnosti članice univerze. Zaradi nejasne zakonske določbe, ki naj bi omogočila članicam univerze pridobitev statusa pravne osebe, naj bi v praksi prihajalo do vrste problemov. Neenotnost naj bi se kazala pri vpisih v sodni register, saj so le članice Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Univerza) vpisane kot samostojne pravne osebe. Prav tako naj bi bile le članice Univerze vpisane na Seznam neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov kot posredni uporabniki državnega proračuna, kamor se vpisujejo le pravne osebe. Tudi naj ne bi bilo jasno, kdo in v kolikšnem obsegu je dolžan oddati letno poročilo Agenciji Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve. Predlagatelj meni, da bi morala Univerza na podlagi letnih poročil svojih članic pripraviti in oddati letno poročilo za univerzo kot celoto, ne pa le letno poročilo za rektorat. Opozarja, da bi morale članice Univerze, če bi imele dejansko status posrednih proračunskih uporabnikov, pripraviti predloge finančnih načrtov in na pristojna ministrstva poslati podatke, potrebne za pripravo finančnih načrtov ministrstev. Pristojnemu ministrstvu bi morale predložiti tudi letno poročilo za preteklo leto najpozneje do 28. 2. tekočega leta. Predlagatelj navaja, da članice Univerze predlogov finančnih načrtov ne pošljejo samostojno pristojnemu ministrstvu, temveč Univerzi, ki ministrstvu predloži letni program dela za celotno univerzo. Prav tako naj tudi letnih poročil ne bi posredovale pristojnemu ministrstvu; letna poročila članic (za leti 2014 in 2015) naj bi namreč posredovala Univerza. Predlagatelj opozarja tudi na težave, ki zaradi nejasne določbe nastajajo pri urejanju in evidentiranju premoženja, pridobljenega iz javnih in drugih virov, ter pri sestavi in oddajanju premoženjske bilance.

2. Predlagatelj tudi meni, da bi moral 10. člen ZVis v skladu z načelom jasnosti in pomenske določljivosti jasno opredeliti pravno subjektiviteto članic, da glede tega ne bi prihajalo do opisanih nesprejemljivih ravnanj. Navaja, da bi bilo glede na zakonsko določen status univerze kot (edine) pravne osebe ter glede na okoliščino, da tudi sredstva, ki so pridobljena s prodajo na trgu, pomenijo del prihodkov, ki jih ni mogoče oddvojiti od tistih iz javnih virov, lahko edini revidirani subjekt univerza. Vendar pa naj po mnenju nekaterih pravnih strokovnjakov, ki naj bi jim v praksi sledila tudi Univerza, četrti odstavek 10. člena ZVis takega zaključka ne bi potrjeval in naj bi članicam Univerze celo pripisoval lastnosti pravne osebe. Po mnenju predlagatelja navedeno kaže, da je 10. člen ZVis nejasen do te mere, da v bistvenih elementih omogoča različno interpretacijo, kar je v nasprotju z ustavnim načelom, da morajo biti predpisi jasni in nedvoumni.

3. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.

4. Mnenje je poslala Vlada. Navaja, da upoštevajoč besedilo 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 10. člena ZVis ne bi smelo biti sporno, da je le univerza pravna oseba in da njene članice tovrstnega statusa v razmerju do univerze ne smejo oziroma ne bi smele izkazovati. Vlada zatrjuje, da sme članica univerze v primeru, ko izvaja nacionalni program visokega šolstva, nastopati v pravnem prometu zgolj in edinole v imenu in za račun univerze, v drugih primerih, ko gre za opravljanje tržnih dejavnosti, pa lahko članica univerze nastopa v pravnem prometu samostojno v svojem imenu in za svoj račun. Razen navedenega naj ZViS ne bi neposredno razčlenjeval medsebojnih razmerij med univerzo in njeno članico oziroma naj statusa članic univerze ne bi opredeljeval bolj podrobno. Zato je po mnenju Vlade treba pritrditi predlagatelju, ko se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, s katero slednje ugotavlja, da je ZViS v nasprotju z načeli pravne države, saj ne določa statusa članic univerze oziroma tega ne opredeljuje dovolj jasno in določno.

5. Mnenje Vlade je Ustavno sodišče poslalo predlagatelju, ki nanj ni odgovoril.

6. Na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) lahko Računsko sodišče vloži zahtevo, če se zastavi vprašanje ustavnosti in zakonitosti predpisa v zvezi s postopki, ki jih vodi. Predlagatelj navaja, da izvaja revizijo pravilnosti poslovanja Univerze in da je predmet revizije preizkus pravilnosti poslovanja Univerze v delu, ki se nanaša na ureditev statusa članic univerze. Glede na navedeno je izpolnjen procesni pogoj iz sedme alineje prvega odstavka 23. člena ZUstS za obravnavo zahteve.¹

7. Glavni očitek predlagatelja je, da je 10. člen ZVis v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti pravnih predpisov, ker ne določa jasno, ali so lahko članice univerze samostojne pravne osebe, kar v praksi na več področjih povzroča težave.

8. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.²

9. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi ne moremo priti do njegovejasne vsebine.³ Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.⁴

10. Člen 10 ZVis z naslovom Pravna subjektiviteta univerze in članic določa:

»Univerza je pravna oseba. V okviru univerze se ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne šole in drugi zavodi – članice univerze (v nadaljnjem besedilu: članice univerze).

Članice univerze imajo pravice in obveznosti, določene s tem zakonom, aktom o ustanovitvi univerze in statutom univerze.

Članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze.

V drugih primerih članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze.

Članica univerze ima lahko žiro račun.«

11. Ustavno sodišče se je z vprašanjem pravnega statusa univerz in njihovih članic že ukvarjalo v odločbi št. U-I-34/94. Med drugim je ugotovilo protiustavnost takrat veljavnega Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93 – v nadaljevanju ZVis/93), kolikor je določal, da so avtonomne tudi članice univerze. Člen 10 ZVis/93 je vseboval v bistvenem enako določbo, kot jo vsebuje veljavni 10. člen ZVis. Razlika med njima je le v tem, da 10. člen ZVis/93 še ni določal, da ima lahko članica žiro račun.⁵ Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-34/94 zakonodajalcu naložilo, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost ZVis/93 iz dveh razlogov. Po eni strani zato, ker je dajal avtonomnost vsem visokošolskim zavodom, torej tudi fakultetam, umetniškim akademijam in visokim strokovnim šolam, po prvem odstavku 58. člena Ustave pa so avtonomne samo univerze, po drugi strani pa tudi zato, ker v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave) ni določal statusa članic univerze. Tako iz 10. člena ZVis po presoji Ustavnega sodišča ni bilo jasno, ali so fakultete in druge članice univerze pravne osebe ali ne, posledično pa je negotov tudi pravni status univerze (ali je ta le združenje članic, kar bi nasprotovalo ustavni določbi o njeni avtonomnosti, ali pa gre za posebno vrsto sestavljene pravne osebe, kar bi zahtevalo dodatno normativno ureditev takšnega izjemnega tipa pravnega subjekta). Ker zakonodajalec teh vprašanj ni uredil oziroma jih je uredil premalo natančno ter s tem ni izpolnil nalog, ki jih ima na področju visokega šolstva na podlagi tako imenovanega organizacijsko-pravnega institucionalnega jamstva države (70. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-34/94), je bila izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom Ustave, pa tudi s 57. in 59. členom Ustave.

12. Zakonodajalec se je na navedeno odločbo Ustavnega sodišča odzval s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 99/99 – ZVis-A). Vendar je odpravil zgolj protiustavnost v zvezi z določitvijo avtonomnosti, ne pa tudi tiste, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v zvezi s pravnim statusom univerze in njenih članic.

13. Prvi odstavek 58. člena Ustave določa, da so univerze in državne visoke šole avtonomne. Ustavno sodišče se je tudi do vsebine prvega odstavka 58. člena Ustave že opredelilo.⁶ Iz ustavnosodne presoje izhaja, da ima pravico do avtonomije državna univerza oziroma državna visoka šola.⁷ Pravica do avtonomije pomeni pravico do odločanja v lastnih zadevah, to je v tistih, ki sodijo v univerzitetno področje in zadevajo univerzo oziroma visoko šolo. Ne glede na to, da prvi odstavek 58. člena Ustave ne določa, da mora zakonodajalec z zakonom predpisati način uresničevanja te ustavne pravice, pa iz ustavnosodne presoje izhaja, da državne univerze in državne visoke šole pravice do avtonomije ne morejo izvrševati neposredno na podlagi Ustave. Ta ustavna določba državo namreč zavezuje, da razmeji področje popolnoma avtonomnega od področja javnega ter visoko šolstvo uredi tako, da določi temeljne statusnopravne, kadrovske, upravljavske in finančne okvire delovanja državnih univerz oziroma visokih šol ter uredi temeljna razmerja med subjekti znotraj univerze ter položaj javnosti v upravljanju univerze in pri nadzoru nad njenim delovanjem. Pri tem pa država ne sme omejiti avtonomnosti državne univerze oziroma visoke šole v njeni znanstveno-pedagoški komponenti.⁸

14. Prvi odstavek 10. člena ZVis jasno določa, da je univerza pravna oseba. Hkrati določa, da se v okviru univerze ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne šole in drugi zavodi (članice univerze). V nadaljnjih določbah 10. člen ZVis uvaja razlikovanje med dvema različnima položajema članic univerze, in sicer kadar izvajajo nacionalni program visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija (tretji odstavek 10. člena ZVis), in za »druge primere« delovanja članic univerze (četrti odstavek 10. člena Ustave). Po tej določbi je razlika med položajema v tem, da smejo članice v primeru, ko izvajajo nacionalni program visokega šolstva, nastopati v pravnem prometu izključno v imenu in za račun univerze, medtem ko lahko v drugih primerih nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun. V teh primerih imajo lahko odprt žiro (transakcijski) račun (peti odstavek 10. člena ZVis).

15. Drugih določb, ki bi določneje in podrobneje urejale status članic univerze, ZVis ne vsebuje. Tako (še vedno) ni jasno, kakšen je status članic univerze oziroma ali so tudi članice univerze pravne osebe ali ne. Kot navaja predlagatelj in mu pritrjuje tudi Vlada, takšna nejasnost in pomenska nedoločljivost pravne ureditve v praksi povzročata številne težave (npr. pri izvedbi revizijskega postopka pred Računskim sodiščem, pri vpisih v sodni register, pri urejanju oziroma evidentiranju lastništva nad premoženjem, ki ga članica univerze pridobi iz javnih in drugih virov, ter pri sestavi in oddajanju premoženjskih bilanc). Glede na navedeno 10. člen ZVis ne opredeljuje pomensko določljivo in nedvoumno pravnega statusa članic univerze, tako da bi bilo njihovo dolžno ravnanje predvidljivo. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave (1. točka izreka).

16. Zakon, ki je v neskladju z Ustavo, lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Če Ustavno sodišče oceni, da je zakon protiustaven, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS).

17. Razveljavitev presojane ureditve ni mogoča, ker gre po eni strani za vprašanje, ki ga zakonodajalec protiustavno ni uredil, oziroma bi po drugi strani razveljavitev 10. člena ZVis, kolikor nekatera vprašanja v zvezi s pravnim položajem članic univerze vendarle ureja, pomenila, da niti ta vprašanja ne bi bila urejena, kar bi povzročilo še večjo protiustavnost. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta (2. točka izreka).

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21), 12.–17. točka obrazložitve.

² Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74) in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12).

³ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71).

⁴ Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2004.

⁵ Člen 10 ZVis/93 (Pravna subjektiviteta univerze in članic) je določal:
»Univerza je pravna oseba. V okviru univerze se ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne šole in drugi zavodi – članice univerze (v nadaljnjem besedilu: članice univerze).
Članice univerze imajo pravice in obveznosti, določene s tem zakonom, aktom o ustanovitvi univerze in statutom univerze.
Članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze.
V drugih primerih članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze.«

⁶ Glej zlasti odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 in št. U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 39/95, in OdlUS IV, 52).

⁷ Pravica do avtonomije se nanaša le na državne univerze in državne visoke šole, saj se je država kot ustanoviteljica z 58. členom Ustave odpovedala pravicam, ki bi jih imela kot ustanoviteljica (ne pa tudi tistim, ki jih ima kot oblast). To na drugi strani pomeni, da zasebne univerze oziroma visoke šole niso avtonomne, saj njihov ustanovitelj lahko odloča o »svoji« univerzi; seveda v okviru, ki ga s predpisi določi država kot oblast. Da pa bi sploh lahko govorili o avtonomnosti oziroma o pravici do avtonomije državne univerze oziroma državne visoke šole, mora univerza oziroma visoka šola sploh nastati. Država mora zato kot ustanoviteljica univerze oziroma visoke šole najprej zagotoviti njen nastanek (ustanovitev) in šele nato njen nadaljnji obstoj kot pravne osebe (s spoštovanjem njene avtonomnosti) (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-156/08, opomba 12).

⁸ Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-156/08, 40. točka obrazložitve, in št. U-I-34/94.