Številka:	U-I-449/20-13
Datum:	6. 5. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 6. maja 2021

Odlok o razpisu svetovalnega referenduma s posebno e-glasovnico o vprašanju (Uradno glasilo slovenskih občin št. 58/20) se razveljavi.

1. Predlagateljica izpodbija Odlok o razpisu svetovalnega referenduma s posebno e-glasovnico o vprašanju (v nadaljevanju Odlok), s katerim je Občinski svet Občine Hoče - Slivnica (v nadaljevanju Občinski svet) razpisal svetovalni referendum s posebno e-glasovnico za ugotovitev volje prebivalcev Krajevne skupnosti Rogoza, ali želijo obdržati staro poštno številko 2204, ki pripada Občini Miklavž na Dravskem polju, ali pa bi raje uporabljali poštno številko Občine Hoče - Slivnica 2311, ki ji pripada njihova krajevna skupnost. Zatrjuje, da je Odlok v neskladju s 46.b členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) in Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI), ker je Občinski svet razpisal svetovalni referendum o vsebini, ki ne sodi v njegovo pristojnost, to je na področju določanja sistema poštnih oznak, ter obliko glasovanja z uporabo e-glasovnice, ki je veljavna referendumska zakonodaja ne predpisuje.

2. Občinski svet kot nasprotni udeleženec v odgovoru navaja, da ne občina ne prebivalci Krajevne skupnosti Rogoza, ki imajo poštno številko tuje občine, s tem, da sporočijo svoje mnenje ter predlog za zamenjavo poštne številke Pošti Slovenije, ne posegajo v njeno pristojnost pri ureditvi oznak.Meni, da svetovalno odločanje o poštni številki naselja spada med zadeve, ki zadevajo samo prebivalce občine po 140. členu Ustave in da ima občina po 9. in 140. členu Ustave pristojnost in pravico izvajati lokalni svetovalni referendum ter izbrati način glasovanja pri zadevah, ki jih lahko ureja samostojno. Ta pristojnost in pravica naj bi bili urejeni v 46.b členu ZLS. Občinski svet navaja, da Odlok predvideva procesno popolnoma enako izvedbo svetovalnega referenduma, kot to velja za volitve, edina posebnost je e-glasovnica, ki nadomešča klasično papirno glasovnico. Meni, da 46.b člen ZLS za svetovalni referendum sploh ne ureja oblike glasovanja in da ni predpisano, da je veljavna le glasovnica, ki je oddana v papirni obliki, zato je ta odločitev v pristojnosti občine. Zatrjuje, da gre pri svetovalnem referendumu iz 46.b člena ZLS za druge vrste odločanje, kot so referendumi po ZRLI, oziroma da gre za druge vrste referendum, kot je posvetovalni referendum po ZRLI. Občinski svet meni, da četudi ZRLI ne ureja glasovanja v času epidemije oziroma ne predvideva e-glasovanja, je slednjega mogoče izvesti, ker ga omogočata 140. člen Ustave in 46.b člen ZLS, saj gre za drugo glasovanje in ne za glasovanje po ZRLI, ker je glasovanje v času epidemije na voliščih z običajnimi glasovnicami z zdravstvenega vidika nevarno in neizvedljivo, ker gre za svetovalni in ne obvezujoči referendum in ker gre za lokalno glasovanje. Uvedba e-glasovnice na svetovalnem referendumu, ki se tiče samo prebivalcev občine, med epidemijo in s ciljem preprečevanja širjenja bolezni naj bi bila v skladu z 9., 15., 43. in 140. členom Ustave in celo edini način, ki omogoča varovanje zdravja.

3. Odgovor Občinskega sveta je Ustavno sodišče poslalo Vladi, ki vztraja pri tem, da je Občinski svet razpisal svetovalni referendum o vsebini, ki ne sodi v njegovo pristojnost, ter z obliko glasovanja z uporabo e-glasovnice, ki je veljavna referendumska zakonodaja ne dovoljuje. Vlada ne odreka pravice občinskim organom, da ugotavljajo voljo prebivalcev glede katerekoli vsebine, ki je za organe občine pomembna, vendar v tem primeru ne smejo uporabiti instituta referenduma, ker gre za posebno pravno določeno obliko ugotavljanja volje prebivalcev. Glede navedbe predlagateljice, da ZLS ne ureja oblike glasovanja in da to ni predpisano samo v papirni obliki, Vlada pojasnjuje, da je ta vsebina urejena v ZRLI, ta pa v 36. členu določa, da je glasovanje na referendumu tajno in da se glasuje z glasovnicami. Zavrača tudi navedbo Občinskega sveta, da odsotnost določbe o elektronskem glasovanju v ZRLI dopušča elektronsko glasovanje, ker referendum po svoji naravi ni lokalna zadeva, ki jo občina lahko ureja samostojno in ki se nanaša samo na prebivalce občine, temveč gre za institut neposrednega odločanja prebivalcev, ki je z zakonom celovito urejen tako za državno kot za lokalno raven. Vlada meni tudi, da gre pri posvetovalnem referendumu iz ZRLI in svetovalnem referendumu ne glede na nekoliko drugačno poimenovanje za isti institut, s katerim se oblasti s prebivalci posvetujejo o določeni vsebini.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-449/20 z dne 26. 11. 2020 (Uradni list RS, št. 173/20) zadržalo izvrševanje Odloka.

5. Ustava v 44. členu določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica je splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti ter z referendumskim odločanjem in zakonsko iniciativo na državni ravni, posredneje pa z volitvami. Način njenega izvrševanja se določi z zakonom.¹ Ker gre za splošno ustavno pravico, nima samostojne zakonske ureditve, temveč se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum, ljudsko iniciativo in volitve.² Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev se izvršuje na vseh tistih ravneh, kjer se izvajajo oblastna upravičenja, predvsem pa na državni in lokalni ravni ter pri tistih subjektih, ki so izvajalci javnih služb.³

6. V okviru pravice iz 44. člena Ustave je varovana tudi pravica glasovanja na lokalnem referendumu.⁴ ZLS določa dve vrsti referenduma v lokalni skupnosti, in sicer naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS), in svetovalni referendum o posameznih vprašanjih iz pristojnosti občinskega sveta (46.b člen ZLS).

7. Svetovalni referendum ureja 46.b člen ZLS, ki določa, da lahko občinski svet zato, da ugotovi voljo občanov, pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti razpiše tudi svetovalni referendum. Ta se razpiše za vso občino ali za njen del. Odločitev volivcev na svetovalnem referendumu ne zavezuje občinskih organov.

8. Člen 1 in drugi odstavek 2. člena Odloka določata, da Občinski svet razpisuje svetovalni referendum s posebno e-glasovnico, na katerem se bo odločalo o naslednjem vprašanju: »Ali ste za to, da se spremeni prebivalcem Krajevne skupnosti Rogoza poštna številka 2204 Miklavž na Dravskem polju v poštno številko 2311 Hoče?« Z izpodbijanim Odlokom⁵ je torej Občinski svet razpisal svetovalni referendum za ugotovitev volje prebivalcev Krajevne skupnosti Rogoza o tem, katero poštno številko bi želeli uporabljati.

9. Sistem poštnih številk je del poštne infrastrukture ali storitev, s katerim se zagotavlja izvajanje univerzalne poštne storitve.⁶ Izvajalec univerzalne poštne storitve je Pošta Slovenije, d. o. o., Maribor,⁷ ki določa tudi sistem poštnih številk, da lahko organizira dostavo poštnih pošiljk. Glede na navedeno določanje sistema poštnih številk ni lokalna zadeva javnega pomena in ni pristojnost občinskega sveta. Izražanje mnenja o ustreznosti poštne številke v lokalni skupnosti oziroma njenem delu zato v skladu s 46.b členom ZLS ne more biti predmet svetovalnega referenduma v občini oziroma njenem delu. Občinski organi lahko za ugotavljanje volje prebivalcev uporabijo različne načine, kot so ankete in posvetovanja, ki lahko potekajo tudi elektronsko. Ne morejo pa uporabiti zakonsko urejenega instituta svetovalnega referenduma, ker gre za posebno z zakonom urejeno vrsto referenduma, ki dopušča ugotavljanje volje prebivalcev le o tistih vprašanjih, ki so v pristojnosti občinskega sveta. Glede na navedeno sta 1. člen in drugi odstavek 2. člena Odloka v neskladju s 46.b členom ZLS in s tem tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki zahteva, da morajo biti občinski predpisi v skladu z zakonom.⁸

10. Prvi odstavek 2. člena Odloka določa tudi, da na svetovalnem referendumu glasujejo glasovalni upravičenci neposredno in tajno z e-glasovnico. Izpodbijani Odlok torej omogoča elektronsko glasovanje. Kot je že navedeno, je pravica do glasovanja na lokalnem referendumu varovana v okviru splošne ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, katere način izvrševanja določa zakon (drugi odstavek 15. člena Ustave).⁹ Način izvrševanja pravice iz 44. člena Ustave pomenijo tudi določbe o oblikah glasovanja na referendumu.

11. Način uresničevanja pravice do glasovanja na lokalnem referendumu primarno ureja ZLS, kolikor pa posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena, se glede njih smiselno uporabljajo določbe ZRLI in Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/17 in 29/21 – v nadaljevanju ZVDZ). ZLS glede glasovanja na lokalnem referendumu določa le, da je tajno in da se glasuje z glasovnicami (36. člen ZLS), da se glasuje osebno in da nihče ne more glasovati po pooblaščencu ter da morata biti pri glasovanju zagotovljeni svoboda odločanja in tajnost glasovanja (37. člen ZLS). V skladu s 3. členom ZRLI se tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti, kolikor ni z ZRLI ali drugim zakonom drugače določeno, smiselno uporabljajo določbe ZRLI o postopku za izvedbo referenduma.¹⁰ Tudi prvi odstavek 56. člena ZRLI določa, da se določbe ZRLI o postopku za izvedbo referenduma smiselno uporabljajo tudi za izvedbo referenduma v samoupravni lokalni skupnosti, s tem da postopek za izvedbo referenduma vodijo volilni organi, ki vodijo lokalne volitve. Glede vprašanj postopka izvedbe referenduma, ki z ZRLI niso posebej urejena, in glede kazenskih določb pa se na podlagi 55. člena ZRLI smiselno uporabljajo določbe ZVDZ. V bistvenem enako določbo vsebuje peti odstavek 56. člena ZRLI, ki določa, da se glede vprašanj postopka za izvedbo referenduma v samoupravni lokalni skupnosti, ki z ZRLI niso posebej urejena, smiselno uporabljajo določbe Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 68/17 – v nadaljevanju ZLV)¹¹ in ZVDZ.

12. ZLS (razen tega, da predpisuje osebno glasovanje z glasovnico, ki mora biti tajno) in ZRLI nimata določb o oblikah glasovanja na referendumu, zato glede tega vprašanja tudi za glasovanje na lokalnem referendumu veljajo ustrezne določbe ZVDZ, razen določb, ki se nanašajo na glasovanje po pošti v tujini in na glasovanje pri diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije ter na glasovanje na volišču zunaj kraja stalnega prebivanja. Glede slednjih 80. člen ZLV namreč izključuje njihovo uporabo za lokalne volitve, kar na podlagi petega odstavka 56. člena ZRLI velja tudi za lokalni referendum. ZVDZ poleg klasičnega glasovanja na volišču¹² ureja tudi druge oblike glasovanja. Za glasovanje na lokalnem referendumu se smiselno uporabljajo določbe o glasovanju po pošti znotraj Republike Slovenije. Po pošti lahko glasujejo volivci, ki so v priporu, zavodu za prestajanje kazni, v bolnišnici ali v socialnovarstvenem zavodu za institucionalno varstvo, če to sporočijo okrajni volilni komisiji najkasneje deset dni pred dnem glasovanja. Na enak način lahko glasujejo tudi invalidi, ki to sporočijo pristojni volilni komisiji v enakem roku in predložijo odločbo pristojnega organa o priznanju statusa invalida (drugi odstavek 81. člena ZVDZ).¹³ Prav tako tudi za glasovanje na lokalnem referendumu velja določba o glasovanju na domu. Volivci, ki se zaradi bolezni ne morejo osebno zglasiti na volišču, v katerem so vpisani v volilni imenik, lahko glasujejo pred volilnim odborom na svojem domu, če to sporočijo pristojni volilni komisiji najkasneje tri dni pred dnem glasovanja (83. člen ZVDZ). Druge oblike glasovanja na lokalnem referendumu v skladu z ZVDZ oziroma upoštevno zakonodajo niso dopustne. Glede na navedeno ne obstaja zakonska podlaga za izvedbo elektronskega glasovanja na lokalnem referendumu.

13. V zvezi z obstojem zakonske oziroma celo ustavne podlage za uvedbo elektronskega glasovanja na svetovalnem referendumu ne držijo navedbe Občinskega sveta, da za glasovanje na svetovalnem referendumu po 46.b členu ZLS veljajo druga pravila, ki jih lahko določi občina, kot za glasovanje na referendumu po ZRLI, ker ZRLI ureja posvetovalni referendum. V skladu s 26. členom ZRLI lahko Državni zbor razpiše posvetovalni referendum o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI). Razpiše ga lahko na celotnem območju države ali na določenem ožjem območju, kadar vprašanje zadeva samo prebivalce tega ožjega območja (27. člen ZRLI). Lahko ga razpiše, preden končno odloči o posameznem vprašanju (28. člen ZRLI). Državni zbor ni vezan na izid posvetovalnega referenduma (29. člen ZRLI). Tudi 46.b člen ZLS, ki ureja svetovalni referendum, določa, da ga lahko razpiše občinski svet (torej občinski organ, ki v lokalni skupnosti sprejema predpise) o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti, da ga razpiše za vso občino ali za njen del in da odločitev volivcev na svetovalnem referendumu ne zavezuje občinskih organov. Ureditev v ZRLI in ZLS je v bistvenem enaka. Še zlasti je enak namen referendumov, tj. posvetovati se z volivci glede ureditve določenega vprašanja iz pristojnosti državnega oziroma lokalnega organa. To pomeni, da gre za isti institut na različnih ravneh oblasti (državni oziroma lokalni), ki se razlikuje zgolj po poimenovanju (svetovalni oziroma posvetovalni).¹⁴ Zato za posvetovalni in svetovalni referendum veljajo ista pravila o oblikah glasovanja, ki jih določa ZVDZ. Ta pravila pa, kot je že navedeno, ne omogočajo elektronskega glasovanja. Takšnega načina glasovanja, kot je prav tako že navedeno, tudi ne more določiti lokalna samoupravna skupnost oziroma njen organ, ker določitev oblik glasovanja na lokalnem referendumu pomeni določitev načina izvrševanja ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ki mora biti določen z zakonom (drugi odstavek 15. člena Ustave).

14. Glede na navedeno je 2. člen Odloka v neskladju z upoštevno zakonodajo (glej 11. in 12. točko obrazložitve te odločbe) in s tem v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave tudi z vidika, da določa možnost elektronskega glasovanja.

15. Člena 1 in 2 Odloka sta torej nezakonita in s tem protiustavna tako glede predmeta odločanja na svetovalnem referendumu kot glede določitve elektronskega glasovanja. Zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo. Za razveljavitev se je odločilo zato, ker je zadržalo izvrševanje Odloka in škodljive posledice niso mogle nastati. Poleg tega predlagateljica odprave niti ni predlagala. S tem so postale brezpredmetne druge določbe Odloka, zato je Ustavno sodišče razveljavilo tudi te.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20) in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Prim. J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 490 in 491.

² Prav tam.

³ Glej M. Avbelj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 731.

⁴ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-13/98 z dne 4. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 99/99, in OdlUS VIII, 237).

⁵ Odlok o razpisu referenduma je predpis lokalne skupnosti, za presojo katerega je pristojno Ustavno sodišče (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-389/20 z dne 8. 10. 2020, 3. točka obrazložitve; prim. tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-133/09 z dne 27. 5. 2009, 2. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04, in OdlUS XIII, 54), 14. točka obrazložitve).

⁶ Glej prvi odstavek 32. člena Zakona o poštnih storitvah (Uradni list RS, št. 51/09, 77/10 in 81/15 – ZPSto-2).

⁷ Pošto Slovenije je za izvajalca univerzalnih poštnih storitev imenovala Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS). Glej Splošne pogoje izvajanja univerzalne poštne storitve, ki jih je decembra 2020 sprejela Pošta Slovenije in so začeli veljati 1. 1. 2021.

⁸ Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni.

⁹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 z dne 10. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 35/14, in OdlUS XX, 24), 27. točka obrazložitve, v kateri je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da mora biti vsak način uresničevanja volilne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave) v temelju določen že z zakonom.

¹⁰ Gre za določbe III. poglavja ZRLI z naslovom Postopek za izvedbo referenduma (30. do 56. člen).

¹¹ Člen 75 ZLV določa, da se glede organizacije in dela na voliščih ter glasovanja smiselno uporabljajo določbe ZVDZ, kolikor ni s tem zakonom drugače določeno. V skladu z 80. členom ZLV za lokalne volitve ne veljajo določbe ZVDZ, ki se nanašajo na glasovanje po pošti v tujini in na glasovanje pri diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije ter na glasovanje na volišču zunaj kraja stalnega prebivanja.

¹² V skladu s prvim odstavkom 71. člena ZVDZ vsak volivec glasuje osebno na volišču, na katerem je vpisan v volilni imenik.

¹³ Invalidi lahko glasujejo po pošti tudi stalno, če to sporočijo državni volilni komisiji in predložijo odločbo pristojnega organa o priznanju statusa invalida. To sporočilo velja do preklica. Prvo sporočilo o stalnem glasovanju po pošti mora invalid posredovati najkasneje deset dni pred dnem glasovanja (drugi odstavek 81. člena ZVDZ).

¹⁴ Tudi razlika v poimenovanju je zanemarljiva. Slovar slovenskega knjižnega jezika (SSKJ) pridevnik svetovalen opredeljuje kot nanašajoč se na svetovanje (npr. svetovalna naloga, vloga / organizirati svetovalno službo; svetovalno delo / svetovalni organ; svetovalna telesa skupščine), pridevnik posvetovalen pa kot nanašajoč se na posvetovanje (npr. posvetovalna naloga, vloga / organizirati posvetovalno službo / sklicati posvetovalni sestanek / posvetovalni odbor, organ). Iz navedene opredelitve izhaja, da gre v veliki meri uporabe teh dveh pridevnikov za sinonima, ki v primeru referenduma pomenita tako vrsto referenduma, na katerem volivci svetujejo odločevalcem oziroma se odločevalci posvetujejo pri volivcih, pri čemer v obeh primerih to mnenje oziroma nasvet za odločevalce ni zavezujoče.