Številka:	U-I-106/19-19,
	Up-190/17-22
Datum:	10. 3. 2022

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Maximiliana Indiharja, Ljutomer, ki ga zastopa Emil Svetec, odvetnik v Mariboru, na seji 10. marca 2022

1. Peti odstavek 20. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19 in 66/19) se razveljavi, kolikor določa, da se na seznamu neplačnikov objavijo tudi podatki o fizičnih osebah, ki so dejanski lastniki pravne osebe, ki je objavljena na seznamu neplačnikov davkov, postale po tem, ko je pravna oseba že imela zapadle neplačane davčne obveznosti v smislu drugega odstavka 20. člena istega zakona.

2. Sodba Upravnega sodišča št. II U 44/2015 z dne 18. 8. 2016 se razveljavi in zadeva se vrne temu sodišču v novo odločanje.

1. Generalni davčni urad je na seznamu neplačnikov davkov, ki ga objavlja na svojih spletnih straneh, objavil podatek, da je pritožnik dejanski lastnik neplačnice davkov, družbe ZVEZDA - DIANA, Murska Sobota d.o.o. - V STEČAJU (v nadaljevanju družba ZVEZDA - DIANA). Dejanski lastnik je zakonski pojem iz petega odstavka 20. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) in označuje fizično osebo, ki je posredno ali neposredno imetnik deležev ali delnic, ki predstavljajo več kot 25 % v osnovnem kapitalu te pravne osebe. Generalni davčni urad je pritožnikovo zahtevo za izbris njegovih osebnih podatkov z vseh javno objavljenih seznamov davčnih dolžnikov z odločbo zavrnil, odločitev pa utemeljil z obrazložitvijo, da javna objava njegovih osebnih podatkov (osebno ime in datum rojstva) temelji na 20. členu ZDavP-2 in podatkih Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, iz katerih izhaja, da je izključna družbenica navedene neplačnice davkov družba MS Ključarovci, d. o. o., Križevci pri Ljutomeru, družbenika te pa sta med drugim pritožnik v deležu 22,4759 % in neplačnica davkov v deležu 46,6309 %. Skupni posredni delež pritožnika v neplačnici davkov naj bi tako znašal 32,9564 %. Generalni davčni urad je pritožnikove navedbe, da je postal družbenik neplačnice davkov šele (5 mesecev) po uvedbi stečajnega postopka nad pritožnico in po nastanku njenega davčnega dolga, zavrnil, ker naj bi šlo za okoliščine, ki glede na 20. člen ZDavP-2 niso pravno pomembne. Pritožnikovo zatrjevanje, da je javna objava osebnih podatkov družbenikov neplačnikov davkov protiustavna, pa je zavrnil z obrazložitvijo, da morajo upravni organi postopati po veljavni zakonodaji tudi v primeru, če je zakonska ureditev teoretično ustavno sporna, saj da je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov prepuščena sodni veji oblasti in je treba šteti, da so vsi predpisi med seboj skladni, dokler sodna veja oblasti ne odloči drugače. Ministrstvo za finance je zavrnilo pritožbo zoper odločbo Generalnega davčnega urada, Upravno sodišče pa pritožnikovo tožbo.

2. Upravno sodišče je tožbene navedbe, da peti odstavek 20. člena ZDavP-2 ni skladen z Ustavo, zavrnilo s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-122/13 z dne 10. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16, in OdlUS XXI, 23), v kateri je to presojalo ustavnost prvega, sedmega in osmega odstavka 20. člena ZDavP-2 in odločilo, da te določbe niso v neskladju z Ustavo. Po mnenju Upravnega sodišča ta odločitev vpliva tudi na odločitev v obravnavnem primeru, saj naj bi šlo pri petem in sedmem odstavku navedenega člena za primerljiv zakonski dejanski stan v obsegu, ki se nanaša na objavo osebnih podatkov. Vrhovno sodišče je pritožnikovo revizijo zoper sodbo Upravnega sodišča zavrglo kot nedovoljeno, ker je presodilo, da pritožnik ni izkazal zakonskih pogojev za njeno dovoljenost.

3. Zoper sodbo Upravnega sodišča in sklep Vrhovnega sodišča je pritožnik vložil ustavno pritožbo, v kateri uveljavlja kršitev 21., 22., 25., 35. in 38. člena Ustave. Sklicuje se na odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa, ki se ji pridružuje sodnica dr. Jadranka Sovdat, k odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-122/13. Ločeno mnenje naj bi deloma odražalo njegovo stališče. Delni družbenik družbe MS Ključarovci, ki je bila izključni družbenik neplačnice davkov, družbe ZVEZDA - DIANA, naj bi postal po tem, ko se je zoper slednjo že začel stečajni postopek, do takrat pa naj bi nastal tudi njen davčni dolg. Pritožnik se strinja, da je zakonodajalec z javno objavo (nespornih) davčnih dolžnikov zasledoval ustavno dopustne cilje, vendar bi tako zakonodajalec kot sodišče morala predvideti tudi izjeme in možnost pravnih sredstev ob anomalijah. Sporna zakonska ureditev in posledično izpodbijana odločitev Upravnega sodišča naj bi nesorazmerno posegala v pritožnikovo pravico iz 38. člena Ustave. Pogoju sorazmernosti naj še posebej ne bi bilo zadoščeno v okoliščinah pritožnikovega primera, ko so se njegovi osebni podatki objavili v izrazito negativni konotaciji v povezavi z davčnim dolgom, s katerim naj dejansko ne bi imel ničesar skupnega. Za pritožnika je sporno tudi, da se ob objavi imen fizičnih oseb ne navede, za kakšno vrsto dolžnika gre, kdaj in na kakšen način je dolg nastal, kakor tudi ne, ali je fizična oseba družbenik davčnega dolžnika in kdaj (morebiti kasneje) je postala družbenik oziroma ali z dolgom sploh ima kaj skupnega. Prišlo naj bi tudi do kršitve 22. in 25. člena Ustave. Posameznik naj pred samo objavo ne bi imel na voljo nobene možnosti izpodbijati objavo in zahtevati izbris podatkov, prav tako naj ne bi imel na voljo pravnega sredstva, s katerim bi se lahko branil zoper neupravičeno objavo.

4. Pritožnik je vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 20. člena ZDavP-2, ki jo utemeljuje z bistveno enakimi navedbami kot ustavno pritožbo.

5. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-190/17, U-I-106/19 z dne 14. 11. 2019 ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča št. II U 44/2015 z dne 18. 8. 2016 sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Upravno sodišče. Z istim sklepom je Ustavno sodišče tudi sklenilo, da sprejme pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 20. člena ZDavP-2. Pobudo je poslalo Državnemu zboru v odgovor.

6. Državni zbor v odgovoru navaja, da je povsem neutemeljeno pobudnikovo zatrjevanje, da ni imel na voljo pravnih sredstev za zaščito svojega pravnega položaja, saj je vložil zahtevo za izbris svojih osebnih podatkov ter pritožbo zoper zavrnitev te zahteve, sprožil je upravni spor in nato vložil še ustavno pritožbo. Državni zbor meni, da razlogi, s katerimi je Ustavno sodišče utemeljilo odločitev v omenjeni odločbi št. U-l-122/13, veljajo tudi za izpodbijani peti odstavek 20. člena ZDavP-2. Tudi z njim naj bi zakonodajalec sledil ustavno dopustnemu cilju, omejitev pa naj bi bila skladna s splošnim načelom sorazmernosti. Državni zbor meni, da pobuda ni utemeljena.

7. Mnenje o pobudi je podala tudi Vlada. Navaja, da je kot predlagateljica izpodbijane ureditve ocenila, da za dosego cilja učinkovitega pobiranja davkov ne zadošča zgolj javna objava podatkov o davčnem dolžniku, temveč je treba objaviti tudi podatke o tistem posrednem ali neposrednem družbeniku davčnega dolžnika, ki lahko zaradi višine svojega deleža pomembneje vpliva na poslovne odločitve davčnega dolžnika. Vlada navaja, da imajo imetniki deležev ali delnic kapitalskih družb na podlagi Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15 in 15/17 in 18/21 – ZGD-1) pravico do informacij, s katerimi razpolaga družba, torej tudi do informacij o zapadli neplačani davčni obveznosti. Predvidljivo naj bi bilo, da je imetnik deležev ali delnic, ki predstavljajo pomemben delež v osnovnem kapitalu družbe, zainteresiran za uspešnost poslovanja družbe. Zanj naj bi bilo pomembno, da ima družba tudi poravnane davčne obveznosti. Imetniki deležev ali delnic kapitalskih družb naj bi imeli številne upravljavske pravice, med temi pravico do kadrovskih odločitev (izbira organov družbe, imenovanje in odpoklic članov nadzornega sveta), poslovnih odločitev (imenovanje revizorja, sprejetje letnega poročila) in temeljnih statusnih odločitev v družbah, zato naj bi imeli številne možnosti za preprečitev javne objave svojega imena na seznamu neplačnikov in za učinkovito varovanje svojega pravnega položaja. Tudi Vlada se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-122/13 in meni, da pri izpodbijani ureditvi ne gre za bistveno drugačne okoliščine in položaje od tistih, ki jih je Ustavno sodišče v tej odločbi že presojalo. Po njenem mnenju peti odstavek 20. člena ZDavP-2 ni v neskladju z 38. členom Ustave.

8. Glede na to, da izpodbijana sodba Upravnega sodišča temelji na izpodbijanem petem odstavku 20. člena ZDavP-2, je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od odločitve o pobudi. Ustavno sodišče je zato najprej odločalo o pobudi.

9. Prvi odstavek 20. člena ZDavP-2 določa, da Generalni finančni urad enkrat mesečno, najkasneje do 10. dne v mesecu, na svojih spletnih straneh objavi podatke o zavezancih za davek, ki ne predlagajo obračunov davčnega odtegljaja v rokih, določenih s tem zakonom, in o zavezancih za davek, ki imajo zapadle neplačane davčne obveznosti (v nadaljevanju seznam neplačnikov), ter da se stari seznam z objavo novega seznama umakne s spletnih strani. Drugi odstavek 20. člena ZDavP-2 določa, da se za zapadlo neplačano obveznost iz prejšnjega odstavka šteje davčna obveznost zavezanca za davek, ki na 25. dan v mesecu pred mesecem objave presega 5.000 EUR in je starejša od 90 dni.

10. Izpodbijani peti odstavek 20. člena ZDavP-2 določa naslednje:

"Za zavezanca za davek iz prvega odstavka tega člena, ki je pravna oseba, se v seznamu neplačnikov objavijo tudi podatki o fizičnih osebah, ki so na 25. dan v mesecu pred mesecem objave seznama njegovi dejanski lastniki. Za dejanskega lastnika se šteje fizična oseba, ki je posredno ali neposredno imetnik deležev ali delnic, ki predstavljajo več kot 25 % v osnovnem kapitalu te pravne osebe. Objavijo se naslednji podatki o dejanskem lastniku:

– osebno ime in

– datum rojstva.

Podatke o dejanskih lastnikih davčnemu organu iz prvega odstavka tega člena zagotavlja Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljnjem besedilu: AJPES)."

11. Iz pobudnikovih navedb izhaja, da je zanj peti odstavek 20. člena ZDavP-2 sporen, ker javno objavo osebnih podatkov zahteva tudi v okoliščinah, v katerih naj bi se znašel sam, ko naj z davčnim dolgom pravne osebe ne bi imel "ničesar skupnega", saj naj bi davčni dolg nastal, zapadel in ostal neporavnan, še preden je postal dejanski lastnik pravne osebe, ki je neplačnica davkov. Zato je Ustavno sodišče ustavno skladnost petega odstavka 20. člena ZDavP-2 preizkusilo, kolikor določa, da se osebni podatki dejanskih lastnikov pravne osebe javno objavijo tudi tedaj, ko posamezniki dejanski lastniki pravne osebe postanejo po tem, ko je ta že imela zapadlo neplačano davčno obveznost v smislu drugega odstavka 20. člena ZDavP-2, ki je bila razlog za objavo pravne osebe na seznamu neplačnikov.

12. Pobudnik izpodbijani ureditvi očita neskladje z več členi Ustave, vendar vsebinsko obrazloži le očitke o neskladju z 22., 25. in 38. členom Ustave. Ker je presoja očitkov v zvezi s postopkovnimi ustavnimi jamstvi smotrna le, če je izpodbijana ureditev skladna z 38. členom Ustave, je Ustavno sodišče najprej opravilo presojo izpodbijane ureditve z vidika te določbe.

13. Prvi odstavek 38. člena Ustave določa, da je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov in da je prepovedana uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja,¹ da se v prvem odstavku 38. člena Ustave kot poseben vidik zasebnosti zagotavlja varstvo osebnih podatkov. Namen varstva osebnih podatkov je zagotoviti spoštovanje posebnega vidika človekove zasebnosti – t. i. informacijske zasebnosti. S tem ko Ustava to pravico posebej ureja, ji daje posebno mesto in pomen v siceršnjem varstvu zasebnosti posameznika. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pomeni vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov poseg v pravico do varstva zasebnosti oziroma v pravico posameznika, da obdrži informacije o sebi, ker noče, da bi bili z njimi seznanjeni drugi. Ker izpodbijana ureditev določa prav to, je torej očitno, da uzakonja poseg v človekovo pravico do informacijske zasebnosti.

14. Posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine so dopustni pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena in 2. člena Ustave. Predpogoj dopustnosti posega je, da ta zasleduje ustavno dopusten cilj, ki je lahko bodisi varstvo pravic drugih bodisi varstvo javne koristi. Poleg tega mora poseg prestati t. i. strogi test sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega: primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem pomenu besede.

15. Izpodbijana ureditev predstavlja vsebinsko dopolnitev ureditve iz prvega odstavka 20. člena ZDavP-2, ki določa javno objavo podatkov o pravnih osebah, ki so neplačnice davkov. Cilji izpodbijane ureditve so zato očitno povezani s cilji te osnovne ureditve. V zvezi s cilji te je Ustavno sodišče že ugotovilo, da ta zasleduje cilje na več ravneh, in sicer cilj zviševanja davčne kulture, izboljšanja plačilne discipline ter spodbujanja k prostovoljnemu, pravilnemu in pravočasnemu plačevanju davčnih obveznosti, poleg tega pa tudi cilj transparentnosti na mikroravni v smislu, da se javnosti zagotovi vpogled v stanje davčnega dolga posameznega zavezanca za davek, in cilj transparentnosti na makroravni v smislu, da se javnosti zagotovi vpogled v stanje skupnega davčnega dolga.² Ustavno sodišče sprejema, da izpodbijana ureditev zasleduje prvega od omenjenih ciljev osnovne ureditve. Gre za cilj, ki je očitno usmerjen v povečanje učinkovitosti davčnega sistema, učinkovit davčni sistem pa je nedvomno v javnem interesu. Zato izpodbijana ureditev zasleduje ustavno dopusten cilj. Iz zakonodajnega gradiva ne izhaja, da bi zasledovala tudi cilja transparentnosti,³ Državni zbor in Vlada v vlogah, ki sta jih podala v tem postopku, teh ciljev ne navajata, poleg tega pa sta cilja zagotovljena že z objavo podatkov o pravnih osebah, ki so neplačnice davkov, na podlagi osnovne ureditve.Zato Ustavno sodišče ciljev transparentnosti v nadaljevanju presoje ni obravnavalo kot ciljev izpodbijane ureditve.

16. Ukrep, ki posega v človekovo pravico in temeljno svoboščino, je primeren, če je z njim dejansko mogoče doseči cilj, ki ga zasleduje. V zvezi s tem je Ustavno sodišče že pojasnilo, da je treba na področju javnih financ zakonodajalcu pustiti široko polje proste presoje ne le glede predmeta obdavčitve, temveč tudi glede ukrepov, ki zagotavljajo učinkovit davčni sistem, kot tudi to, da za presojo, kateri ukrep ali skupina ukrepov je učinkovitejša za dosego cilja na področju javnih financ, ni pristojno samo, temveč je v prvi vrsti zakonodajalec poklican, da oceni, ali je ukrep primeren za dosego učinkovitejšega davčnega sistema.⁴ Zato Ustavno sodišče pri presoji (ne)primernosti ukrepa ocenjuje le, ali je zakonodajalec morda izbral tako sredstvo, ki očitno ne more doseči zasledovanega cilja.⁵ Ukrep je torej neprimeren šele takrat, kadar sredstvo za dosego cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom navedenega cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.⁶

17. Za izpodbijano ureditev ni mogoče trditi, da očitno ne prispeva k cilju, ki ga zasleduje. Razumno je namreč predvidevati, da posameznike, na katere izpodbijana ureditev že neposredno pravno učinkuje in ki so bili na njeni podlagi že objavljeni na seznamu neplačnikov davkov, spodbuja k ravnanjem, ki bodo omogočila čimprejšnje plačilo davčnega dolga pravne osebe in s tem izbris njenih osebnih podatkov s seznama neplačnikov davkov. Posameznike, na katere neposredno pravno še ne učinkuje, pa k temu, da svoj obstoječi ali bodoči vpliv na poslovodenje pravne osebe uporabijo bodisi tako, da pravna oseba ne bo izpolnila pogojev za objavo na seznamu neplačnikov, bodisi tako, da bo s tega seznama čim prej izbrisana. Razumno pričakovanje vsaj določenih specialno-preventivnih in generalno-preventivnih učinkov izpodbijanega ukrepa zadostuje za sklep o njegovi primernosti. Okoliščina, da je z ukrepom ustavno dopustni cilj mogoče doseči le v določenem obsegu, pa sicer lahko, kot bo razvidno tudi iz nadaljevanja presoje, vpliva na presojo sorazmernosti takega ukrepa v ožjem pomenu.⁷

18. Pri ocenjevanju nujnosti posega je merilo presoje, ali je poseg sploh nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez (kakršnegakoli) posega nasploh oziroma da cilja ni mogoče enako učinkovito doseči s kakšnim drugim ukrepom, ki bi manj posegal v prizadeto pravico.⁸ Izpodbijani ukrep ni nujen, če je cilj mogoče enako učinkovito zagotoviti s kakšnim drugim ukrepom, ki v nobenem pogledu ni manj učinkovit od izpodbijanega, hkrati pa blažje ali pa sploh ne posega v zavarovano ustavno dobrino. Glede na navedeno in ob upoštevanju prej omenjenega stališča, da ima zakonodajalec na področju javnih financ široko polje proste presoje tudi glede ukrepov, ki zagotavljajo učinkovit davčni sistem, in da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo, kateri ukrep ali skupina ukrepov je učinkovitejša za dosego cilja na področju javnih financ, lahko Ustavno sodišče tudi v tem koraku testa sorazmernosti ocenjuje le, ali očitno obstaja blažji ukrep, ki bi bil enako učinkovit kot izpodbijani. Takega ukrepa Ustavno sodišče ne prepozna.

19. V zadnjem koraku presoje ustavnosti posega v človekovo pravico je treba opraviti tehtanje med koristmi, ki jih prinaša izpodbijani ukrep, in težo posega v prizadeto človekovo pravico (presoja sorazmernosti v ožjem pomenu). Za obravnavani primer je torej ključno, ali koristi izpodbijanega ukrepa pretehtajo nad težo posledic, ki jih ukrep povzroča informacijski zasebnosti dejanskim lastnikom neplačnikov davkov.

20. Javna objava osebnih podatkov dejanskih lastnikov pravnih oseb, ki so neplačnice davkov, ne pomeni zgolj vrednotno nevtralnega razkritja osebnih podatkov, temveč ustvarja vtis oziroma zunanji videz, da gre za osebe, ki so odgovorne za neplačilo davčnega dolga pravne osebe. Razkritje osebnih podatkov povzroča stigmatizacijo teh oseb. Zaradi stigmatizacije, ki jo povzroča, dodatno pa tudi zato, ker jo povzroča tako, da generalizira, tipizira in pavšalizira, ima obravnavani poseg v informacijsko zasebnost posebej poudarjen pomen in težo. K teži posega dodatno prispeva dejstvo, da posameznikov ne stigmatizira zgolj kot odgovornih za neplačilo davka pravne osebe v času, ko so že bili njeni dejanski lastniki, temveč tudi za čas pred tem, za kar ni nobenega vsebinskega, vrednotnega razloga. Teža posega v pravico iz prvega odstavka 38. člena Ustave je torej jasna in izrazita.

21. Koristi izpodbijanega ukrepa so v pomembnem obsegu odvisne od okoliščine, ali je pravna oseba objektivno sposobna poravnati svoj davčni dolg. Če ga je, bo ukrep vsekakor lahko učinkovito silil dejanske lastnike pravne osebe v to, da poskrbijo, da bo pravna oseba svoj davčni dolg čim prej in v celoti poravnala. Vendar po drugi strani ni mogoče spregledati, da bo v takih primerih praviloma uspešna tudi prisilna izterjava davčnega dolga, ki se mora začeti, čim davek ni plačan v predpisanih rokih. Koristi ukrepa bodo torej predvsem v hitrosti priliva zneskov iz naslova davkov v proračun in ne v višini prilivov. Če pravna oseba ni sposobna poplačati davčnega dolga, so pozitivni učinki izpodbijanega ukrepa vprašljivi tako v časovnem kot zneskovnem pogledu. V primerih, ko je zoper pravno osebo začet stečajni postopek,⁹ pa je spodbujanje dejanskih lastnikov takih pravnih oseb, da zagotovijo pravočasno in pravilno plačilo davkov, praviloma obsojeno na neuspeh. Koristi, ki jih izpodbijani ukrep prinaša zaradi svojih generalno-preventivnih učinkov (na posameznike), so nedoločne in nejasne. Ureditev, ki posameznikom grozi z avtomatično javno objavo njihovih osebnih podatkov, če bodo postali dejanski lastnik pravne osebe, ki je na seznamu neplačnikov davkov,¹⁰ te predvsem odvrača od pridobivanja poslovnih deležev v takih pravnih osebah, ta učinek pa ne prispeva k ustavno dopustnemu cilju, ki ga ukrep zasleduje.

22. Glede na jasno in izrazito težo posledic izpodbijanega ukrepa na eni strani ter omejene, nedoločne in nejasne koristi ukrepa na drugi strani Ustavno sodišče zaključuje, da izpodbijana ureditev ne prestane testa sorazmernosti v ožjem pomenu in je zato v neskladju s prvim odstavkom 38. člena Ustave. Zato je peti odstavek 20. člena ZDavP-2 razveljavilo, kolikor določa, da se na seznamu neplačnikov objavijo tudi podatki o fizičnih osebah, ki so dejanski lastniki pravne osebe, ki je objavljena na seznamu neplačnikov davkov, postale po tem, ko je pravna oseba že izpolnjevala pogoje za objavo na seznamu neplačnikov, torej tedaj, ko je že imela zapadle neplačane davčne obveznosti v smislu drugega odstavka 20. člena ZDavP-2 (1. točka izreka).

23. Glede na to, da je pobudnik uspel že z očitkom o neskladju izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 38. člena Ustave, se Ustavnemu sodišču s presojo drugih njegovih očitkov zoper izpodbijano ureditev ni bilo treba ukvarjati.¹¹

24. Ker izpodbijana sodba Upravnega sodišča temelji na ureditvi ZDavP-2, za katero je Ustavno sodišče presodilo, da je delno v neskladju s prvim odstavkom 38. člena Ustave, je Ustavno sodišče zaradi neskladnosti sodbe Upravnega sodišča z isto določbo Ustave ugodilo tudi ustavni pritožbi, izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje (2. točka izreka). V novem sojenju bo moralo to najprej ugotoviti, ali je pritožnik postal dejanski lastnik neplačnice davkov, družbe ZVEZDA - DIANA, še preden je ta izpolnjevala pogoje za objavo na seznamu neplačnikov davkov, nato pa o tožbi odločiti ob upoštevanju razlogov in izreka te odločbe.

25. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo že iz navedenega razloga, se v presojo drugih v ustavni pritožbi uveljavljanih očitkov kršitev človekovih pravic ni spuščalo.

26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnica Mežnar ter sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnika Accetto in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.

¹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-122/13, 8. točka obrazložitve.

² Prav tam, 9. točka obrazložitve.

³ V predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2F), prva obravnava, EVA 2012-1611-0013, objavljenem v Poročevalcu DZ z dne 2. 10. 2012, je Vlada v zvezi s tem navedla: "Predlagatelj želi z objavo davčnih neplačnikov zmanjšati problem neplačevanja javnih dajatev oziroma spodbujati prostovoljno plačevanje javnih dajatev ter zagotoviti varnejše poslovno okolje. Z namenom, da se doseže zastavljeni cilj, predlagatelj ocenjuje, da ne zadošča samo javna objava podatkov o davčnem neplačniku, ampak je treba poleg njegovih podatkov objaviti tudi podatke o dejanskem lastniku te pravne osebe – davčnega neplačnika."

⁴ Ne glede na navedeno so vsaj delno učinkovitost javne objave potrdile tudi posamezne empirične študije. Glej npr. R. Perez-Truglia, U. Troiano, Shaming tax delinquents, Journal of Public Economics, št. 167 (2018), str. 120–137. Ta sicer ugotavlja, da je učinkovitost toliko večja, kolikor večjo stigmatiziranost ukrep javne objave povzroča. Od ukrepa, ki zgolj določa javno dostopnost teh podatkov v bazi, ki je javnosti na splošno dostopna na spletu, je npr. učinkovitejši ukrep, da bodo podatki o neplačevanju davkov razkriti sosedom, sorodnikom ipd., torej konkretnejšemu krogu ljudi, ki so za neplačnika davkov iz takšnih ali drugačnih razlogov posebej pomembni. Glede na izsledke navedene študije to predvsem velja za primere, ko so dolgovani manjši zneski davka. O učinkih javne objave podatkov o neplačnikih davkov v Sloveniji glej N. Dwenger, L. Treber, Shaming for Tax Enforcement: Evidence from a New Policy, Centre for Economic Policy Research, London 2018. Dostopno na spletnem naslovu: https://cepr.org/active/publications/discussion_papers/dp.php?dpno=13194.

⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-122/13, 11. točka obrazložitve.

⁶ Prav tam, 12. točka obrazložitve.

⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 54/14, in OdlUS XX, 27), 20. točka obrazložitve.

⁸ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-122/13, 15. točka obrazložitve.

⁹ Kot izhaja iz Poročila Finančne uprave Republike Slovenije o stanju in gibanju davčnega dolga na dan 31. 12. 2018 z dne 7. 6. 2019, na katerega se v svojem mnenju o obravnavani pobudi sklicuje tudi Vlada, pa je delež davčnega dolga pravnih oseb v stečaju v strukturi celotnega davčnega dolga visok. Poročilo je dostopno na spletnem naslovu: https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/FURS/Strateski-dokumenti/2018-Porocilo-o-stanju-in-gibanju-dolga-31.12.2018.doc.

¹⁰ Tak učinek izpodbijane ureditve je lahko sporen tudi iz razlogov, ki niso povezani s pravico do informacijske zasebnosti. Nacionalna ureditev, ki posameznike odvrača od pridobivanja poslovnih deležev kapitalskih družb, s tem ko omogoča "predrtje korporativne tančice" in "kaznovanje" družbenikov za ravnanja kapitalske družbe, namreč omejuje svobodo ustanavljanja in prosti pretok kapitala iz 49. oziroma 63. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU) in mora tudi po pravu Evropske unije zadostiti zahtevam načela sorazmernosti – glej npr. sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Idryma Typou, C-81/09, z dne 21. 10. 2010.

¹¹ Dodatno Ustavno sodišče vendarle pojasnjuje, da so seznami, na katerih so objavljeni potencialni kršitelji predpisov, lahko sporni tudi z vidika postopkovnih jamstev. Tako je npr. SEU v sodbi v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu EU in Evropski komisiji, C-402/05 P in C-415/05 P, z dne 3. 9. 2008, poudarilo, da je tudi pri tovrstnih seznamih treba spoštovati pravico do izjave, pravico do seznanitve z dokazi in možnost opredelitve do dokazov (prim. točke 334, 338–339, 341–342, 345 in 348 obrazložitve navedene sodbe).