| | |
| Številka: | U-I-396/20-10 |
| Datum: | 20. 10. 2022 |
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 20. oktobra 2022
Četrta alineja tretjega odstavka 6. člena Zakona o fiskalnem pravilu (Uradni list RS, št. 55/15, 177/20 – popr. in 129/22) ni v neskladju z Ustavo.
1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti četrte alineje tretjega odstavka 6. člena Zakona o fiskalnem pravilu (v nadaljevanju ZFisP), ki določa, da Državni zbor v vsakokratnem okviru za pripravo proračunov sektorja država (v nadaljevanju tudi Okvir) določi tudi najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno (izdatkov obveznega zdravstvenega zavarovanja) v posameznem letu. Navedena določba naj bi bila v neskladju z 2., 3., 14., 50. in 51. členom Ustave in naj bi zmanjševala učinkovitost sistema zdravstvenega varstva in kakovost zdravstvene oskrbe. Predlagatelj s statističnimi podatki o staranju prebivalstva, številu predpisanih receptov, porabi zdravil, bolniških staležih in odločbah o zdraviliškem zdravljenju utemeljuje, da se v Republiki Sloveniji večajo potrebe po zdravstvenih storitvah, s tem pa tudi izdatki iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju OZZ). Predlagatelj navaja, da Okvir uokvirja uporabo namensko zbranih prispevkov za OZZ ter uresničevanje človekovih pravic do socialne varnosti in zdravstvenega varstva. V zvezi s tem ugotavlja, da so prispevki za OZZ namenska sredstva, ki niso prihodek proračuna. Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) naj ne bi bil proračunski uporabnik in naj ne bi izvajal nalog države. Zato naj ne bi bilo sprejemljivo, da mu politični organ prek ureditve v četrti alineji tretjega odstavka 6. člena ZFisP določa obseg izdatkov in s tem obseg izvajanja storitev iz OZZ. To naj bi imelo za posledico podaljševanje čakalnih dob za zdravstveno oskrbo.
2. Predlagatelj meni, da ZZZS kot nosilec financiranja zaradi izpodbijane ureditve ne more pravočasno prilagajati obsega zdravstvenih storitev potrebam in razpoložljivim sredstvom, ampak je omejen s politično voljo Vlade in Državnega zbora, ki se manifestira v najvišjem obsegu izdatkov zdravstvene blagajne iz Okvira. Te omejitve naj ZZZS ne bi smel preseči niti, ko dejansko razpolaga s sredstvi, ki presegajo tako določen limit izdatkov, razen če prej izposluje spremembo Okvira in rebalans državnega proračuna. Predlagatelj trdi, da tako onemogočanje porabe za zdravstvene storitve dejansko razpoložljivih namenskih sredstev povzroča nepotrebne čakalne dobe in kršitve pravic pacientov. Čakalne dobe, ki naj bi bile posledica omejitev porabe iz Okvira, naj bi imele za posledico tudi podaljšanje odsotnosti z delovnega mesta in zatekanje uporabnikov na zdravljenje v tujino. Predlagatelj navaja, da zaradi izpodbijane ureditve prihaja do neustreznega načrtovanja obsega nudenih storitev, pri čemer prihaja do anomalij in nesprejemljivo dolgih čakalnih dob. Svoje trditve ilustrira s primeri iz prejšnjih let, ko naj bi bilo treba Okvire spreminjati, ker so dejanski prihodki ZZZS presegali prvotno določene zneske najvišjega obsega izdatkov zdravstvene blagajne (v letu 2019 pa naj uskladitev Okvira s povišanimi prihodki ZZZS niti ne bi uspela). Poleg tega naj bi tudi v primeru izpeljane spremembe Okvira prihajalo do težav z dejansko izvedbo zdravstvenih programov pri izvajalcih v razpoložljivem času do konca leta.
3. Predlagatelj s sklicevanjem na mednarodne pravne in politične instrumente, odločitve Ustavnega sodišča in stališča pravnih strokovnjakov razlaga pomen in obseg načela socialne države iz 2. člena Ustave, pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave in pravice do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave. Poudarja potrebo po enaki dostopnosti enako kakovostnih zdravstvenih storitev ne glede na osebne okoliščine uporabnika. Za pravico do zdravstvenega varstva naj bi bili pomembni tudi horizontalna in vertikalna solidarnost. Ustavno varovano jedro pravice do zdravstvenega varstva naj bi sestavljalo več medsebojno tesno povezanih prvin dostopanja do zdravstvenih storitev. Predlagatelj meni, da je z vidika posameznika v okviru te človekove pravice najpomembnejša zahteva po dostopnosti zdravstvenih služb in po ustrezni kakovosti zdravstvenih storitev, pri čemer naj bi bilo, glede na prvi odstavek 14. člena Ustave, razlikovanje med posamezniki glede na gmotni položaj nedopustno. Trdi, da izpodbijana ureditev krši pravici iz prvega odstavka 50. člena in prvega odstavka 51. člena Ustave v zvezi s 14. členom Ustave, saj naj bi onemogočala dostop do zdravstvenega varstva številnim, še posebej revnejšim prebivalcem. Predlagatelj tudi obširno opisuje pravni okvir ureditve zdravstvenega varstva in OZZ v Republiki Sloveniji. S sklicevanjem na analize Statističnega urada Republike Slovenije dokazuje tezo, da v Republiki Sloveniji obstaja mnogo gospodinjstev, ki ne zmorejo samoplačniško kriti niti diagnostike, kaj šele nadaljnjega zdravljenja. Po njegovem mnenju je prav omejitev obsega storitev, ki se lahko nudijo iz zbranih prispevkov za OZZ, ki je posledica omejitve porabe razpoložljivih sredstev v Okviru, odgovorna za to, da se uporabniki obračajo na izvajalce zdravstvenih storitev izven javnega sistema. Vendar naj ekonomsko šibka gospodinjstva tega niti ne bi zmogla. Zato naj bi četrta alineja tretjega odstavka 6. člena ZFisP ustvarjala razlikovanje med posamezniki glede dostopa do zdravstvenega varstva po gmotnem položaju v neskladju z načelom socialne države in 14. členom Ustave.
4. Po mnenju predlagatelja je načelo samouprave pri upravljanju nosilca OZZ eno temeljnih načel OZZ v slovenski pravni ureditvi. Država naj bi bila dolžna nadzorovati delovanje ZZZS, vendar naj bi 50. člen Ustave prepovedoval, da bi se »povsem odpravila« samouprava v smislu ureditve, po kateri upravljanje nosilca OZZ izvršujejo zavarovanci in delodajalci, ki ta sistem tudi financirajo. Predlagatelj opozarja, da država z upravičenji, ki jih ima kot ustanoviteljica ZZZS, že vpliva na finančni načrt in izvajanje nalog ZZZS, zato naj bi bila vključitev OZZ v načrtovanje državnega proračuna prekomeren in nepotreben poseg v avtonomijo ZZZS, ki omejuje namensko porabo sredstev, zbranih z zdravstvenimi prispevki.
5. Predlagatelj meni, da je merilo za ugotavljanje srednjeročne uravnoteženosti proračunov države iz drugega odstavka 148. člena Ustave celovitost strukturnega salda sektorja država (ne pa posamezne enote sektorja država). Po drugi strani naj bi uvrstitev OZZ v Okvir omogočala, da se negativni saldo katerekoli od drugih enot sektorja država računovodsko pokrije s sredstvi, zbranimi za OZZ. To naj bi pomenilo, da se z omejevanjem koriščenja namensko zbranih sredstev za OZZ uravnotežuje strukturni saldo sektorja država, kar naj bi nedopustno posegalo v samoupravo ZZZS in v pravici do zdravstvenega varstva in socialne varnosti. Predlagatelj se ne strinja s tem, da fiskalno pravilo omejuje porabo namensko zbranih zdravstvenih prispevkov. Trdi, da je namen fiskalnega pravila mogoče doseči tudi drugače, in sicer z zahtevo po »notranji izravnanosti« zdravstvene blagajne (torej z izravnanostjo njenih prihodkov in odhodkov).
6. Državni zbor ni odgovoril na zahtevo, mnenje pa je dala Vlada.
7. Vlada opisuje namen fiskalnih pravil, ki naj bi bil v uskladitvi javnofinančne porabe z javnofinančnimi zmožnostmi. Pri tem podrobneje opisuje mehanizme, ki zagotavljajo izravnanost javnih financ v obdobju gospodarskega cikla oziroma čim bolj enakomerno porabo skozi leta. Vlada poda širši oris ureditve fiskalnih pravil, ki veljajo v Republiki Sloveniji (na nacionalni, evropski in meddržavni ravni). Opiše praktično delovanje fiskalnih pravil iz 3. člena ZFisP in na kakšni podlagi se v Okviru določa obseg izdatkov sektorja država. Načrtovanje uravnoteženosti javnih financ naj bi temeljilo na parametrih, ki se jih ne da neposredno meriti, ampak jih lahko le načrtujemo. Vlada izpostavlja, da se zahteve prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) glede oblikovanja fiskalne politike vežejo na sektor država kot celoto. Proračuni oziroma finančni načrti posameznih enot tega sektorja naj bi morali spoštovati omejitve, ki izhajajo iz fiskalnega pravila. Vlada navaja, da je bila v ZFisP v pretežnem delu prenesena Direktiva Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (UL L 306, 23. 11. 2011 – v nadaljevanju Direktiva 2011/85/EU).
8. V Okviru naj bi Državni zbor na predlog Vlade spomladi vsako leto določil okvir za pripravo proračunov sektorja država, v katerem se za zagotovitev spoštovanja zahtev fiskalnega pravila za prihodnja tri leta določita ciljni saldo sektorja država in najvišji obseg izdatkov sektorja država skladno z metodologijo Evropskega sistema računov ESA 2010 (v nadaljevanju metodologija ESA), ki temelji na računovodenju po načelu nastanka poslovnega dogodka. Vlada opozori, da je proračun sektorja država zgolj statistična kategorija in da se fiskalna politika dejansko izvaja po načelu denarnega toka. Zaradi zagotovitve ustreznega proračunskega načrtovanja blagajn javnega financiranja naj bi se v Okviru po denarnem toku določili tudi ciljni saldo za državni proračun in za vse občine skupaj ter najvišji možni obsegi izdatkov za državni proračun, vse občine, zdravstveno in pokojninsko blagajno. Vlada dodaja, da enote sektorja država kljub skupnemu okviru za pripravo proračunov oziroma finančnih načrtov ohranjajo ločene dokumente načrtovanja fiskalne politike. Trdi, da je ZZZS enota sektorja država, ena od blagajn javnega financiranja, in da njegovi izdatki predstavljajo pomemben delež v celotnih izdatkih sektorja država1 – brez omejitve zgornje meje teh izdatkov v Okviru naj bi bilo nemogoče določiti zgornjo mejo izdatkov ter saldo celotnega sektorja država. Vlada meni, da ZZZS »izpolnjuje vse pogoje za uvrstitev med posredne uporabnike proračuna«, vendar naj bi bil kot posebna blagajna javnega financiranja v javnofinančnih predpisih deležen ločene obravnave.
9. Vlada zanika, da bi vsaka sprememba Okvira zahtevala tudi rebalans državnega proračuna (to naj bi zahtevala le taka sprememba Okvira, ki spreminja najvišji mogoči obseg izdatkov za državni proračun, pri čemer veljavni državni proračun novo mejo presega). ZFisP naj zdravstvene blagajne ne bi vključeval v proračun Republike Slovenije. Državni proračun naj bi smel predvideti le morebitne transferje v zdravstveno blagajno.2 Vlada pritrjuje predlagatelju, da spreminjanje Okvira ni enostavno. Namen zakonodajalca naj bi bilo zaviranje procikličnosti fiskalne politike, predvsem v času ekspanzije. Kljub temu Vlada ne pritrjuje predlagatelju, da zaradi vključenosti ZZZS v režim fiskalnega pravila prihaja do kršitev pravic zavarovancev zaradi nezmožnosti porabe za zdravstvene storitve prihodkov, ki presegajo omejitev iz Okvira. Vključenost ZZZS v skupni sistem javnofinančnega načrtovanja naj bi zdravstveni blagajni zagotavljala večjo mero acikličnega oziroma stabilnega in časovno enakomernega financiranja in obsega storitev ne glede na gospodarske razmere (presežki vplačil v času rasti se uporabijo v letih usihanja ali krize). To naj bi pomagalo tudi ekonomsko šibkejšim zavarovancem ter preprečevalo podaljševanje čakalnih vrst v času upada gospodarske aktivnosti, ko se v zdravstveno blagajno nateče manj prispevkov. Vlada poudari, da neporabljen presežek zdravstvene blagajne v posameznem proračunskem letu ostane v zdravstveni blagajni za prihodnja leta in se ne prerazporeja v proračun države ali vrača vplačnikom. Na podlagi četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP določena zgornja meja izdatkov naj bi zgolj časovno omejevala namensko porabo sredstev, zbranih na podlagi prispevkov.
10. Vlada se zavzema, da se za presojo očitkov predlagatelja v zvezi z učinkovitostjo zdravstvenega sistema ne bi uporabil strogi test sorazmernosti. Ustavno sodišče naj ne bi smelo presojati primernosti zakonske ureditve določenega področja. Posegi v ustavne pravice naj z zahtevo ne bi bili izkazani. Po mnenju Vlade namreč zdravstveni sistem prežema zavedanje, da potrebe po zdravstvenih storitvah praviloma presegajo omejena sredstva, ki so za njih na voljo. Sicer pa naj bi izpodbijana določba s svojim sistemom omejevanja maksimalnih izdatkov ZZZS v posameznem letu celo pozitivno učinkovala na zagotavljanje človekovih pravic in socialne države; če ne bi bilo prihrankov iz ekonomsko ugodnejših časov, naj bi lahko v času recesije prihajalo do izpadov zdravstvenih storitev. Po oceni Vlade je rast zdravstvenih potreb načeloma neomejena, zato naj višina potreb ne bi mogla biti izključno merilo za porabo sredstev zdravstvene blagajne. Zaradi dolgoročne vzdržnosti javnih financ, meni Vlada, mora biti poraba sredstev za financiranje zdravstvenega sistema prilagojena zmožnostim. Pri tem Vlada posebej izpostavlja, da bi upoštevanje zgolj višine potreb vodilo v vedno višje prispevke državljanov, kar naj bi bilo nevzdržno.3
11. Vlada, z ozirom na nekatera od preteklih proračunskih let, zanika, da bi tedaj določitev zgornje meje izdatkov ZZZS povzročila čakalne vrste. Zatrjuje, da je država že v preteklosti črpala sredstva v mrežo javnih zavodov, ki izvajajo javno zdravstveno službo (izravnan saldo ZZZS v posameznih letih naj bi se namreč reflektiral v akumuliranih izgubah bolnišnic). V letu 2021 naj bi se obetal transfer iz državnega proračuna ZZZS, saj naj natečeni prispevki ne bi zadoščali za financiranje nujnih storitev OZZ. Vlada meni, da vključitev zdravstvene blagajne v Okvir zagotavlja uravnoteženost javnih financ, in dodaja, da bi razveljavitev četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP pomenila odmik od sistemske ureditve omejitev v javnih financah, ki jo narekuje pravo EU.
12. Mnenje Vlade je bilo vročeno predlagatelju, ki se je nanj odzval. Predlagatelj pretežno ponavlja trditve in navedbe iz zahteve za oceno ustavnosti. Poudarja, da je z izpodbijano ureditvijo prekoračeno polje proste presoje zakonodajalca v zvezi s pravicama pozitivnega statusa iz 50. in 51. člena Ustave. Vključenost najvišjega obsega izdatkov za OZZ v Okvir naj bi imela konkretne posledice za zagotavljanje zdravstvene oskrbe v skladu z ustavnimi zahtevami. Dopusten obseg porabe sredstev za OZZ naj ne bi smel biti odvisen samo od politične volje Vlade in Državnega zbora. Predlagatelj meni, da bi bilo treba dajati prednost srednjeročni uravnoteženosti vsake posamezne institucionalne enote sektorja država, ne pa sektorja država kot celota. Ne strinja se s tem, da bi bila brez določitve zgornje meje porabe v Okviru zdravstvena poraba navzgor neomejena, saj naj bi bila omejena že z dejansko omejenostjo zbranih sredstev in omejenimi možnostmi zadolževanja. Predlagatelj nasprotuje temu, da bi se omejevala poraba za javno zdravstvo v tekočem obdobju zaradi zagotavljanja nedoločenih in negotovih zdravstvenih potreb v prihodnosti (ki naj za razliko od že obstoječih položajev še ne bi bile pravno oblikovane kot pravice).
Upravičenost predlagatelja za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in vsebina okvira za pripravo proračunov sektorja država
13. Na podlagi tretje alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) lahko začne Državni svet z zahtevo postopek za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Državni svet je vložil popolno zahtevo za oceno ustavnosti veljavnega predpisa (četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP), zato mora Ustavno sodišče o njej meritorno odločiti.
14. Celoten tretji odstavek 6. člena ZFisP se glasi:
»V okviru se za posamezna leta določi tudi:
– ciljni saldo ter najvišji obseg izdatkov za državni proračun,
– ciljni skupni saldo in najvišji skupni obseg izdatkov občinskih proračunov,
– najvišji obseg izdatkov za pokojninsko blagajno,
– najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno.«
15. Izpodbijana četrta alineja tretjega odstavka 6. člena ZFisP določa, da se v Okviru za posamezna leta določi najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno. Okvir (okvir za pripravo proračunov sektorja država) je po prvem odstavku 6. člena ZFisP akt,4 v katerem Državni zbor na predlog Vlade v skladu s 3. členom ZFisP,5 za posamezna leta (vsako leto za najmanj tri prihodnja leta) določi ciljni saldo sektorja država in najvišji obseg izdatkov sektorja država. Kot izhaja iz tretjega odstavka 6. člena ZFisP, Državni zbor v Okviru določi tudi ciljni saldo ter najvišji obseg izdatkov za državni proračun, ciljni skupni saldo in najvišji skupni obseg izdatkov občinskih proračunov, najvišji obseg izdatkov za pokojninsko blagajno in najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno. Glede na to, da Okvir uokvirja pripravo proračunov sektorja država za namen izvrševanja ustavnega fiskalnega pravila (kakor njegovo izvrševanje podrobneje ureja ZFisP), ki se nanaša na celoto javnih financ države, oziroma na »proračune države« v smislu t. i. sektorja država (S.13), kakor ga opredeljuje tudi pravo EU, je že na tej podlagi jasno, da je treba pojem »izdatki zdravstvene blagajne« razlagati tako, da pomeni izdatke ZZZS za OZZ.6 V sektor država namreč spadajo tudi skladi socialne varnosti (S.1314), ki so v prilogi A Uredbe št. 549/2013 opredeljeni kot institucionalne enote, katerih glavna dejavnost je zagotavljanje socialnih prejemkov, in ki izpolnjujejo merila,7 ki jih v Republiki Sloveniji na področju zdravstva izpolnjuje le ZZZS kot zakonsko opredeljeni nosilec OZZ.8 Tudi 10. točka 2. člena ZFisP izrecno določa, da se pojem »zdravstvena blagajna« razume kot sopomenka za ZZZS.
16. Državni zbor vsakokratni Okvir sprejema v obliki odloka.9 Kot je razvidno iz OdPSD20–22, Državni zbor v praksi v Okviru ne določa le najvišjega obsega izdatkov za zdravstveno blagajno (kot izrecno nalaga izpodbijana določba), pač pa tudi ciljni saldo zdravstvene blagajne. Najvišji obseg izdatkov zdravstvene blagajne Državni zbor določa po metodi denarnega toka, ne pa po metodologiji ESA.10
17. Okvir po vsebini določa javnofinančni okvir za pripravo proračunov države za določena najmanj triletna obdobja, tako da proračuni spoštujejo ustavno fiskalno pravilo (kakor ga na zakonodajni ravni udejanjajo zakonska fiskalna pravila iz ZFisP). Tretji odstavek 13. člena ZJF določa, da mora biti predlog proračuna države za posamezno leto, ki ga Vlada predlaga v sprejetje Državnemu zboru, usklajen z Okvirom, ki ga je sprejel Državni zbor. Zakon predvideva, da bo Okvir sprejet pred rokom, določenim za posredovanje Programa stabilnosti11 Evropski komisiji (drugi odstavek 6. člena ZFisP). Po sprejetju Okvira Vlada sprejme Program stabilnosti, ki mora biti skladen z Okvirom, in ga posreduje Evropski komisiji (četrti odstavek 6. člena ZFisP). Če Državni zbor novega Okvira ne sprejme pravočasno, sprejme Vlada Program stabilnosti, ki je skladen z zadnjim sprejetim Okvirom. Če zadnji sprejeti Okvir ne določa fiskalnih ciljev za leta, na katera bi se moral nanašati Program stabilnosti, jih določi Vlada v skladu s 3. členom ZFisP (peti odstavek 6. člena ZFisP). Temeljna funkcija Okvira je v zagotavljanju srednjeročnega fiskalnega načrtovanja države in v oblikovanju podlage za sprejetje Programa stabilnosti.12
18. Proračun države in Okvir morata biti numerično usklajena, čeprav to ne pomeni, da je Okvir pravna podlaga za proračun oziroma da je proračunu pravno nadrejen. Okvir je podzakonski akt, ki ga sprejme Državni zbor, državni proračun pa ima hierarhični položaj zakona.13 Vlada kot edina predlagateljica tako Okvira kot tudi proračuna14 lahko predlaga proračun, ki se vsebinsko razlikuje od konkretiziranih zbirnih vrednosti, kot jih opredeljuje takrat veljavni Okvir. Tako lahko ravna pod pogojem, da hkrati predlaga spremembo Okvira, ki je skladna s predlaganim proračunom.
19. Iz šestega odstavka 6. člena ZFisP izhaja obveznost Vlade, da v primeru, če do 15. septembra tekočega leta ugotovi, da so se spremenile okoliščine, na podlagi katerih je bil sprejet Okvir, Državnemu zboru in Fiskalnemu svetu ob posredovanju predloga državnega proračuna ali njegovih sprememb posreduje v sprejetje tudi predlog spremembe Okvira. Državni zbor spremembo Okvira sprejme ob sprejetju državnega proračuna ali njegovih sprememb. ZFisP predvideva spreminjanje veljavnega Okvira na predlog Vlade tudi v primerih, ko je treba odpraviti nedopustna odstopanja od načela srednjeročne uravnoteženosti (drugi odstavek 11. člena ZFisP), ko je dopustno v izjemnih okoliščinah od tega načela začasno odstopiti (prvi odstavek 13. člena ZFisP) in ko je treba po prenehanju izjemnih okoliščin znova srednjeročno uravnotežiti javne finance (drugi odstavek 14. člena ZFisP).
20. Obveznost držav članic EU za srednjeročno proračunsko načrtovanje prek t. i. proračunskih okvirov15 izhaja iz Direktive 2011/85/EU. Navedena direktiva v 19. in 20. uvodni izjavi pojasnjuje, da je nacionalno javnofinančno načrtovanje lahko skladno s preventivnim in korektivnim delom Pakta za stabilnost in rast le v primeru, da izhaja iz večletne perspektive in si zlasti prizadeva za dosego srednjeročnih proračunskih ciljev. Ker ima večina fiskalnih ukrepov proračunske posledice, ki znatno presegajo letni proračunski cikel, naj bi bila enoletna perspektiva slaba podlaga za preudarne proračunske politike. Za vključitev večletne proračunske perspektive okvira EU za proračunski nadzor naj bi moralo načrtovanje letne proračunske zakonodaje temeljiti na večletnem javnofinančnem načrtovanju, ki izhaja iz srednjeročnega proračunskega okvira. Direktiva 2011/85/EU v točki (e) drugega odstavka 2. člena opredeljuje srednjeročni proračunski okvir kot poseben niz nacionalnih proračunskih postopkov, ki podaljšujejo razpon za oblikovanje fiskalnih politik preko letnega proračunskega koledarja, vključno z določanjem prednostnih nalog politik in srednjeročnih proračunskih ciljev. Točka 1 9. člena Direktive 2011/85/EU določa, da države članice vzpostavijo verodostojen in učinkovit srednjeročni proračunski okvir, ki je podlaga za uvedbo javnofinančnega načrtovanja za najmanj prihodnja tri leta, ter zagotavlja, da nacionalno javnofinančno načrtovanje sledi večletni perspektivi večletnega javnofinančnega načrtovanja.
21. Direktiva 2011/85/EU poudarjeno izhaja iz pritegnitve vseh podsektorjev sektorja država v splošni sistem večletnega javnofinančnega načrtovanja.16 To izhodišče je podrobno izpeljano v številnih njenih določbah: (a) v prvem odstavku 2. člena, torej v sklicevanju na opredelitev pojma »vlada« v 2. členu Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem (v nadaljevanju Protokol št. 12), ki je priloga in sestavni del Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) in Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU),17 in v sklicevanju na opredelitev podsektorjev države iz točke 2.70 priloge A k Uredbi Sveta (ES) št. 2223/96 z dne 25. junija 1996 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti (UL L 310, 30. 11. 1996 – v nadaljevanju Uredba št. 2223/96);18 (b) v 3. členu, ki določa obveznost držav članic, da z nacionalnimi sistemi javnega računovodstva v celoti in dosledno pokrijejo vse podsektorje države ter zagotovijo pravočasno in redno objavljanje javnofinančnih podatkov za vse podsektorje države; (c) v točki 2 (b) 9. člena, ki določa, da mora srednjeročni proračunski okvir vključevati postopke za določitev »projekcij za vse večje kategorije odhodkov in prihodkov države z dodatnimi podrobnimi opisi za raven centralne države in sklade socialne varnosti«; (č) v pravilih VI. poglavja, ki ureja preglednost javnih financ in področje uporabe proračunskih okvirov.19
22. S sprejemanjem in (po potrebi) prilagajanjem javnofinančnega okvira za pripravo proračunov države, kar je predmet vsakokratnega Okvira, se glede na navedeno zagotavlja spoštovanje ne zgolj drugega odstavka 148. člena Ustave oziroma 3. člena ZFisP, pač pa tudi pravil fiskalne vzdržnosti prava EU. To jasno izhaja že iz uvodnih izjav Direktive 2011/85/EU (glej 20. točko obrazložitve te odločbe), ki omenjajo potrebo po skladnosti nacionalnega javnofinančnega načrtovanja s Paktom za stabilnost in rast20 in po doseganju srednjeročnih proračunskih ciljev.21 V 19. uvodni izjavi navedene direktive je povedano tudi, da so srednjeročni proračunski okviri ključnega pomena pri zagotavljanju skladnosti proračunskih okvirov držav članic z zakonodajo EU. Srednjeročni proračunski okviri naj bi tudi zagotavljali skladnost javnofinančnih kazalnikov z veljavnimi numeričnimi fiskalnimi pravili države članice, ta pravila pa morajo skozi večletno obdobje učinkovito spodbujati k izpolnjevanju obveznosti držav članic iz PDEU na področju proračunske politike za sektor države kot celote (točka 2 (a) 9. člena v zvezi s 5. členom Direktive 2011/85/EU).
Zakonska ureditev umeščenosti finančnega poslovanja ZZZS v splošni sistem načrtovanja, sprejemanja in izvrševanja proračunov države
23. Kot že navedeno v 15. točki obrazložitve te odločbe, je ZZZS zakonsko opredeljeni nosilec OZZ. OZZ obsega zavarovanje za primer bolezni in poškodbe izven dela ter zavarovanje za primer poškodbe pri delu in poklicne bolezni (prvi odstavek 13. člena ZZVZZ). OZZ, urejeno v 13. do 60. členu ZZVZZ, je del zakonske opredelitve javne zdravstvene službe v Republiki Sloveniji. Javna zdravstvena služba je opredeljena v drugem odstavku 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20 – ZZDej) z besedilom:
»Javna zdravstvena služba obsega zdravstvene storitve, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavljajo v javnem interesu država in lokalne skupnosti in ki se, temelječe na načelu solidarnosti, v skladu s predpisi, ki urejajo zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, zagotavljajo kot pravice obveznega zdravstvenega zavarovanja ter se v celoti ali deloma financirajo iz javnih sredstev, predvsem iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.«
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14), 18.–20. točka obrazložitve, to določbo razložilo tako, da je tisti del zdravstvene dejavnosti, ki je (negospodarska) javna služba, opredeljen glede na način financiranja, torej z odkazilom na ZZVZZ – javna zdravstvena služba je vsaj delno solidarno, iz OZZ financirana zdravstvena dejavnost.22 V sedanjem sistemu financiranja javne zdravstvene službe imajo nezanemarljiv pomen tudi zasebna sredstva iz t. i. dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju dopolnilno zavarovanje), ki ima določene »kvazijavne« značilnosti.23
24. Z obveznim zavarovanjem se zavarovanim osebam zagotavlja v obsegu, ki ga določa ZZVZZ, plačilo zdravstvenih storitev, nadomestilo plače med začasno zadržanostjo od dela ter povračilo potnih stroškov v zvezi z uveljavljanjem zdravstvenih storitev (drugi odstavek 13. člena ZZVZZ).24 Sredstva za obvezno zavarovanje se zagotavljajo s prispevki, ki jih zavarovanci, delodajalci in drugi s tem zakonom določeni zavezanci plačujejo ZZZS (prvi odstavek 45. člena ZZVZZ).25 Tako ZZZS financira uresničevanje zakonsko določenih pravic iz OZZ, kar ne pomeni, da OZZ krije vse zdravstvene storitve in zdravila v celoti.26
25. Glede na vprašanja, ki jih odpira ta zahteva za oceno ustavnosti, je treba izpostaviti še zakonsko pooblastilo skupščine ZZZS, da določa finančni načrt ter sprejema zaključni račun (tretja alineja drugega odstavka 70. člena ZZVZZ). Finančni načrt je akt, s katerim ZZZS načrtuje svoje finančno poslovanje tako, da v njem predvidi prihodke in druge prejemke ter odhodke in druge izdatke za obdobje, za katero se finančni načrt sprejme. Podlage so temeljna ekonomska izhodišča in predpostavke v proračunskem memorandumu ter usmeritve o programu storitev in obsegu denarnih terjatev za izvajanje pravic OZZ.27 K finančnemu načrtu in zaključnemu računu daje soglasje Vlada (drugi odstavek 70. člena ZZVZZ). Če o na skupščini sprejetem finančnem načrtu, ki je bil posredovan Vladi, Vlada ni odločila, se finančno poslovanje ZZZS do pridobitve soglasja opravlja po sprejetem finančnem načrtu (tretji odstavek 53. člena Statuta ZZZS). V 54. členu ureja Statut ZZZS tudi rebalans finančnega načrta, ki se sprejme na enak način kot finančni načrt in ki pomeni spremembe v obsegu prvotno načrtovanih prihodkov in drugih prejemkov ter odhodkov in drugih izdatkov. V 56. in 60. členu Statuta ZZZS je urejeno tudi ravnanje ZZZS z morebitnimi letnimi finančnimi presežki iz izvajanja OZZ. Bistvo te ureditve je, da presežki ostanejo na voljo za financiranje izvrševanja nalog ZZZS, kar se kaže predvsem v dolžnosti oblikovanja po zaključnem računu rezervnega sklada, ki naj se uporabi v naslednjih letih za pokrivanje nepredvidenih in povečanih izdatkov, ki so posledica epidemij, elementarnih nesreč, pokritja primanjkljaja ali drugih rizikov v skladu z zakonom.28
26. V skladu z Direktivo 2011/85/EU javnofinančni predpisi na številnih mestih – kljub določeni proračunski avtonomiji ZZZS – vključujejo ZZZS v skupni sistem srednjeročnega proračunskega načrtovanja ter upravljanja in kontrole izvrševanja proračunov sektorja država.29 OZZ, katerega nosilec je ZZZS, ni del državnega proračuna, vsekakor pa je del proračunov države v širšem smislu (glej 15. točko obrazložitve te odločbe). Gosta mreža navedenih zakonskih in podzakonskih pravil – ne samo glede izpodbijane zgornje meje izdatkov za OZZ v Okviru – ureja avtonomijo in razmerja ZZZS z državo pri finančnem poslovanju OZZ, in sicer tako pri načrtovanju kot tudi pri sprejemanju, spreminjanju in izkazovanju finančnega načrta ZZZS ter nadzoru nad njegovim izvrševanjem.
27. Na podlagi v 29. opombi citiranih določb predpisov30 je načrtovanje in sprejemanje finančnega načrta ZZZS tesno povezano z načrtovanjem in sprejemanjem državnega proračuna ter z oblikovanjem celovitega okvira za srednjeročno načrtovanje fiskalne politike sektorja država nasploh. Podobno velja tudi za izvrševanje finančnega načrta ZZZS. ZZZS mora poslovanje finančno načrtovati vsaj za tri leta vnaprej, in to na podlagi usmeritev ministrstva, pristojnega za finance (pri čemer lahko Vlada že v zgodnji fazi od njega zahteva, naj se napovedi izdatkov v finančnih projekcijah znižajo). Že pri pripravi finančnega načrta mora upoštevati temeljna ekonomska izhodišča in predpostavke za pripravo državnega proračuna. Predlog finančnega načrta morajo pristojne službe ZZZS pripraviti skladno s poenotenimi pravili in postopki, ki jih določajo predpisi države. Finančni načrt ZZZS je prikazan oziroma členjen v skladu z zakonodajo in na način, kot ga podrobneje predpiše minister za finance. ZZZS vodi poslovne knjige in računovodsko poslovanje nasploh po državni zakonodaji in podzakonskih aktih ministrstva za finance. ZZZS je vključen v sistem enotnega zakladniškega računa države pri Banki Slovenije. Obravnava se ga kot posrednega uporabnika državnega proračuna. Izračunavanje in uporabo letnih presežkov ZZZS določa zakonodaja, ne avtonomni akti ZZZS. ZZZS se lahko zadolžuje in izdaja poroštva le pod pogoji, ki jih določi Vlada, in znotraj okvira, določenega z zakonom, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto. Finančni načrt in zaključni račun ZZZS obveljata le, če z njima soglaša Vlada.31 ZZZS poroča o doseženih ciljih in rezultatih v preteklem letu pristojnim ministrstvom, ki poročilo predložijo Vladi. ZZZS poroča ministrstvu za finance o izvrševanju finančnega načrta. Letno poročilo predloži pristojnemu ministrstvu, letno premoženjsko bilanco pa ministrstvu za finance. Za posamezna proračunska leta so bila sprejeta tudi že pravila o polletnem poročanju ZZZS pristojnemu ministrstvu o finančnem poslovanju. Nadzor nad namembnostjo rabe sredstev ZZZS za financiranje zdravstvenih programov in storitev izvaja minister, pristojen za zdravje.
28. Čeprav je financiranje javne zdravstvene službe pretežno odvisno od sredstev (socialnih prispevkov), ki jih zbira ZZZS in ki niso del državnega proračuna,32 se tudi na tem področju – zlasti v izrednih razmerah – delovanje države spaja z delovanjem ZZZS v celoto, katere skupni namen je vzdrževanje kvalitetnega in učinkovitega javnega zdravstva. Tako je na primer (bil) ZZZS na podlagi dveh zaporednih zakonov za izvrševanje proračunov upravičen do transferjev iz državnega proračuna: (a) v višini do 50 milijonov EUR za obvladovanje nalezljive bolezni COVID-19, ki jih je moral porabiti za namen financiranja materialnih stroškov izvajalcev zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe,33 in (b) v vnaprej nedoločeni višini za financiranje nadomestil med začasno zadržanostjo od dela zaradi bolezni COVID-19 in tistih stroškov, ki so izvajalcem zdravstvene dejavnosti, ki v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno dejavnost, opravljajo zdravstveno dejavnost v mreži javne zdravstvene službe, nastali zaradi obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19.34 Državni zbor je poleg tega med drugim sprejel Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – ZZUOOP), ki je v I. poglavju IV. dela (Začasni ukrepi na področju zdravstva) uredil v breme državnega proračuna (pa tudi dopolnilnega zavarovanja) več interventnih posegov v običajno delovanje javnega zdravstvenega sistema v razmerah boja proti epidemiji.35 To ureditev sta pozneje še dopolnila npr. Zakon o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20 – v nadaljevanju ZIUPOPDVE)36 in Zakon o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 15/21 – v nadaljevanju ZDUOP).37 Zakon o nujnih ukrepih na področju zdravstva (Uradni list RS, št. 112/21 in 189/21 – v nadaljevanju ZNUPZ) zagotavlja podlago za obsežno financiranje zdravstva iz državnega proračuna.38 Zakon o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21 – ZDUPŠOP) je spremenil in dopolnil nekatere določbe prej navedenih zakonov oziroma začasno odstopil od njih. Nazadnje je zakonodajalec sprejel Zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev stabilnosti zdravstvenega sistema (Uradni list RS, št. 100/22 – v nadaljevanju ZNUZSZS), ki med drugim zagotavlja proračunsko financiranje za nekatere zdravstvene storitve, ki jih sicer zagotavlja OZZ, in za dodatke k plačam zdravstvenega osebja.39
29. Javnofinančna avtonomija ZZZS je torej, celovito gledano, izrazito omejena. Omejuje jo državna oblast. Država, ko oceni, da je to potrebno, tudi pomaga zdravstveni blagajni pri financiranju javne zdravstvene službe, za kar uporabi proračunska sredstva. Vendar predlagatelj izpodbija le eno od številnih omejitev: določitev najvišjega obsega izdatkov za zdravstveno blagajno v Okviru, ki ga sprejme Državni zbor.
Presoja z vidika človekove pravice do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in človekove pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave
30. Predlagatelj med drugim zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve s 50. in 51. členom Ustave. Ti ustavni določbi se glasita:
(pravica do socialne varnosti)
Državljani imajo pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine.
Država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje.
Vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja je zagotovljeno posebno varstvo v skladu z zakonom.«
(pravica do zdravstvenega varstva)
Vsakdo ima pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon.
Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev.
Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon.«
31. Z vidika 50. člena Ustave sta za odločitev o tej zahtevi pomembna prva dva odstavka navedenega člena. Med drugim določata, da imajo državljani40 pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti in da država ureja OZZ ter skrbi za njegovo delovanje.
32. Človekova pravica do socialne varnosti pokriva upravičenja, ki za primere različnih socialnih rizikov (npr. bolezen, starost, brezposelnost itd.) posamezniku zagotavljajo možnost preživetja in dostojnega življenja takrat, ko si tega zaradi navedenih osebnih ali ekonomskih okoliščin ne more zagotavljati sam.41 Teorija še pojasnjuje, da ima 50. člen Ustave programsko pravno naravo, saj vsebino pravice do socialne varnosti določajo relevantni zakoni; pravica nima samoizvršljivega učinka in ni sama po sebi iztožljiva, temveč podaja splošni okvir za zakonsko ureditev.42 Določba državo vendarle obvezuje, da sprejme vso relevantno zakonodajo za njeno zagotavljanje in uresničevanje; s tem jo veže k sprejetju pozitivnih ukrepov v luči prizadevanja za izenačitev položaja socialno ranljivih oseb z večinsko družbo.43 Iz drugega odstavka 50. člena Ustave izhaja, da so obvezna sestavina človekove pravice do socialne varnosti, kakor jo konkretizirajo področni zakoni, tudi upravičenja iz obveznih socialnih zavarovanj, med katerimi je izrecno izpostavljeno OZZ. Država mora tako vzpostaviti sistem teh obveznih socialnih zavarovanj, kakor tudi (vsaj krovno) skrbeti za njihovo delovanje.
33. Z vidika 51. člena Ustave sta za odločitev o tej zahtevi pomembna prva dva odstavka navedenega člena. Določata, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji iz zakona, pa tudi to, da mora zakon urediti pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev.
34. S prvim odstavkom 51. člena Ustave je zakonodajalcu naloženo, da z zakonom določi pogoje, pod katerimi se uresničuje pravica do zdravstvenega varstva, ki se po svoji vsebini uvršča med socialne pravice pozitivnega statusa. Varovana pravna dobrina je človekovo zdravje, ki predstavlja eno od najpomembnejših ustavnih vrednot.44 Pravici iz 50. in 51. člena Ustave sta tesno in sistemsko povezani, saj si v določenem delu »delita« pravno varovano dobrino zdravja. V okviru pravice do socialne varnosti je ustavno varovan dostop do zdravstvenih storitev, ki po presoji zakonodajalca sodijo v okvir izvrševanja načela socialne države in zagotavljanja socialne varnosti. Vrste teh storitev, njihovo vsebino in obseg je zakonodajalec dolžan urediti z zakonom, ki ureja sistem OZZ kot enega od sistemov socialnih zavarovanj. Z zakonsko ureditvijo OZZ pa se uresničuje tudi pomemben vidik pravice do zdravstvenega varstva, saj je OZZ del sistema zdravstvenega varstva.45
35. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 26. točka obrazložitve, sprejelo stališče, da iz pravice do zdravstvenega varstva za državo izhaja obveznost, da vzpostavi sistem, ki omogoča materialno dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, ter da zagotovi delovanje zdravstvene službe, ki je sposobna nuditi potrebne zdravstvene storitve.46 V odločbi št. Up-1303/11, U-I-25/14 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 25/14, in OdlUS XX, 21), 9. točka obrazložitve, je Ustavno sodišče poudarilo, da je pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave človekova pravica pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje. Država naj bi morala z ustreznimi ukrepi zagotoviti učinkovito uresničevanje te človekove pravice. Ustavno sodišče je zapisalo, da mora na podlagi prvega odstavka 51. člena Ustave zakonodajalec določiti vsebino pravice do zdravstvenega varstva z zakonom. Opredeliti mora subjekte ter vrsto in obseg pravic, ki tem subjektom pripadajo iz OZZ.47 Z zakonom naj bi moral zakonodajalec določiti tudi pravice iz zdravstvenega varstva iz javnih sredstev, zlasti katere vrste oziroma kolikšen obseg zdravstvenega varstva se zagotavlja iz javnih sredstev, pri čemer pa je Ustavno sodišče ta pojem iz drugega odstavka 51. člena Ustave razložilo, kot da gre za »državna« sredstva (taka razlaga iz obsega drugega odstavka 51. člena Ustave izključuje javne dajatve, kot so zdravstveni prispevki za OZZ po sedanjem sistemu).48 Z vidika 51. člena Ustave je pomembno navesti še, da se pomen prvega odstavka te ustavne določbe ne izčrpa v navezavi na dolžnost vzpostavitve učinkovitega sistema OZZ. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-181/16 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 13), 18. točka obrazložitve, izhaja, da je OZZ le del širšega sistema zdravstvenega varstva in da Ustava državi (primarno na podlagi prvega in drugega odstavka 51. člena Ustave) narekuje, naj pogoje za uresničevanje človekove pravice do zdravstvenega varstva uredi širše, celovito.
36. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-1303/11, U-I-25/14 potrdilo, da je primarni ustavni temelj za obveznost države, da vzpostavi in zagotavlja učinkovito delovanje sistema OZZ, v drugem odstavku 50. člena Ustave. Iz te določbe naj bi izhajala obveznost države, da skrbi tudi za delovanje zdravstvenega zavarovanja, preko katerega se uresničuje pravica do socialne varnosti in s tem tudi pravica do zdravstvenega varstva. Država mora organizirati sistem OZZ, za delovanje katerega je tudi odgovorna. Z zakonom mora urediti tudi, katere pravice iz zdravstvenega varstva zagotavlja OZZ (prvi odstavek 51. člena v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave). V odločbi št. Up-794/11 z dne 21. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 24/13), 7. točka obrazložitve, je Ustavno sodišče obvezna socialna zavarovanja, kamor spada tudi OZZ, ocenilo za temelj sistema socialne varnosti in sestavni del pravice iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave je, da sta posameznikom v največji mogoči meri zagotovljena ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo.
37. Tako pravna doktrina kot tudi sodna praksa poudarjata tesno povezanost človekovih pravic do socialne varnosti in do zdravstvenega varstva. Glede na drugi odstavek 50. člena Ustave v zvezi s prvim odstavkom 51. člena Ustave morajo biti zdravstvene storitve ekonomsko dostopne vsem, ki jih potrebujejo, zato da sta v največji mogoči meri posameznikom zagotovljena ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo. Ustava zagotavlja ekonomsko dostopnost oziroma socialno varnost na področju zdravstvenega varstva po načelu »vsakomur po njegovih potrebah«, kar je zakonodajalec izpeljal predvsem prek z zakonom urejenega sistema OZZ.49 Vrsto, obseg in pogoje uveljavljanja tako zajamčenih storitev mora glede vseh bistvenih vprašanj določiti že zakon.50 Ta sistem dopolnjuje ustavna obveznost države iz drugega odstavka 51. člena Ustave, da z zakonom določi, da se določen del zdravstvenih storitev plača iz proračunskih sredstev. To velja najmanj za storitve nujne medicinske pomoči, ki so bile opravljene, pa ne bi mogle biti plačane na drugi podlagi. Vse navedeno ne pomeni, da je sedanja zakonska ureditev OZZ in zdravstvenega varstva nasploh edini ustavno dopusten način ureditve solidarnega in učinkovitega zdravstvenega sistema. Zakonodajalec ima pri urejanju pravic iz 50. in 51. člena Ustave – Ustava obe zagotavlja s t. i. zakonskim pridržkom – znatno polje proste presoje.51
38. Predlagateljeve navedbe so sicer obširne, vendar je le nekatere od njih mogoče izostreno in konkretizirano povezati z očitki o protiustavnosti izpodbijane ureditve. In sicer so to trditve: (a) o odločanju političnega organa o obsegu izdatkov ZZZS in o poseganju v avtonomijo ZZZS ter o zadrževanju in omejevanju porabe strogo namenskih sredstev; (b) o nezmožnosti ZZZS, da bi obseg zdravstvenih storitev prilagajal potrebam in razpoložljivim sredstvom, kar naj bi vodilo v podaljšane čakalne dobe in v manj kakovostno zdravstveno oskrbo, posledično pa škodovalo zdravju prebivalstva; (c) o tem, da je uravnoteženost oziroma notranjo izravnanost zdravstvene blagajne52 – kateri predlagatelj ne nasprotuje – mogoče doseči na milejši način, ne pa tako, da je »zdravstvena blagajna podrejena celovitosti proračuna«; (č) o protiustavnosti popolne odprave že tako omejene samouprave nosilca OZZ z vključitvijo OZZ v načrtovanje državnega proračuna; (d) o postopkovni zapletenosti in negotovosti sprememb Okvira, kar lahko pripelje do tega, da v koledarskem letu ni moč porabiti nazadnje sicer vendarle odobrenih zvišanih izdatkov; (e) o nedopustnosti uravnoteževanja strukturnega salda sektorja država z omejevanjem koriščenja namensko zbranih sredstev za OZZ. Predlagatelj trdi, da četrta alineja tretjega odstavka 6. člena ZFisP posega v človekovi pravici iz 50. in 51. člena Ustave na način, ki ne prestane testa sorazmernosti.
39. Iz zahteve predlagatelja izhaja, da dejansko zatrjuje nedopusten posredni poseg v ti človekovi pravici prek t. i. posrednega dejanskega vpliva izpodbijane ureditve nanju, in sicer zato, ker izpodbija zakonsko pravilo, ki neposredno ne ureja uresničevanja teh pravic (pač pa ureja podreditev zdravstvene blagajne splošnemu sistemu srednjeročnega proračunskega načrtovanja sektorja država). Ustavno sodišče je v 26. točki obrazložitve odločbe št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15) pojasnilo, da je enako kot neposredne posege v človekovo pravico53 treba presojati intenzivne posredne dejanske vplive na pravico, z ureditvami, katerih namen je odvrniti posameznike od uresničevanja človekove pravice, in ureditvami, ko je takšen odziv posameznikov na ureditev tako očitno predvidljiv, da je zato zakonodajalcu treba pripisati, da je ob sprejemanju ureditve nanj pristal. V teh primerih se namreč lahko zakonodajalcu pripiše odgovornost za posredni dejanski odvračilni vpliv na človekovo pravico, kar je posredni poseg vanjo. Ustavno sodišče je hkrati opozorilo, da vsak posredni negativni vpliv na uresničevanje človekove pravice (z urejanjem drugih področij družbenega življenja) ne bo zadoščal za ugotovitev posega v človekovo pravico.
40. Ker sta pravici do socialne varnosti in do zdravstvenega varstva pravici pozitivnega statusa, je treba merila za ugotavljanje posrednega posega iz odločbe št. U-I-303/18 razumeti do neke mere prilagojeno. Ne gre za »odvračanje« uporabnikov storitev od uživanja dobrin, ki jih jamčita ti človekovi pravici. Posredno posega v pravici iz 50. in 51. člena Ustave ureditev, katere posredni dejanski vpliv na njuno učinkovito zagotavljanje je primerljive intenzivnosti, kot bi jo imela ureditev, ki bi pravici neposredno urejala – pa bi v njej prepoznali poseg vanju (npr. ureditev, ki bi bistveno ožila krog upravičencev, nabor in obseg socialnih dajatev ali storitev). Konkretneje, predlagatelj bi izkazal obstoj zatrjevanega posrednega posega, če bi izkazal, da ni več omogočena54 dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, in da je to posledica krnitve učinkovitosti delovanja OZZ, ki izhaja iz učinkovanja četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP.
41. Zakonsko pooblastilo iz izpodbijane določbe, da Državni zbor na predlog Vlade v Okviru, vsako leto za najmanj tri prihodnja leta, določi tudi najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno, brez dvoma omejuje finančno avtonomijo ZZZS. Sprejeti je namreč treba stališče, da skupščina ZZZS ne sme sprejeti ali spremeniti finančnega načrta tako, da bi bila z njim presežena meja izdatkov iz veljavnega Okvira. Po drugi strani drži, da je pooblastilo Državnega zbora, da zdravstveni blagajni določa gornji limit letnih izdatkov, le ena od številnih javnofinančnih omejitev, ki zadevajo ZZZS (glej 26. do 29. točko obrazložitve te odločbe). ZZZS tako na primer ne more doseči uveljavitve finančnega načrta ali njegove spremembe (tudi take, s katero se višajo letni izdatki) brez soglasja Vlade. Brez soglasja Vlade se ne sme zadolžiti in tako tudi ne načrtovati ali doseči pokritja svojega lastnega negativnega salda odhodkov nad prihodki s pomočjo zadolževanja. Določb zakonov, ki utemeljujejo te omejitve, predlagatelj ne izpodbija.
42. Predlagatelj meni, da Ustava podpira težnjo ZZZS, da bi smel določati svoje letne izdatke v finančnem načrtu, vključno s spreminjanjem finančnega načrta med letom, ko se izkaže, da bodo prihodki višji, kot je bilo načrtovano, ne da bi ga pri tem omejevala odločitev Državnega zbora v Okviru o najvišjem letnem obsegu izdatkov za zdravstveno blagajno. Vendar zgolj to, da o najvišjem obsegu letnih izdatkov OZZ odloča Državni zbor na predlog Vlade, očitno ne posega v pravici do socialne varnosti in zdravstvenega varstva. Zahteva po organizaciji OZZ, ki bi nujno vključevala avtonomijo izvajalca OZZ, iz drugega odstavka 50. člena Ustave ter iz prvega in drugega odstavka 51. člena Ustave ne izhaja. Teh določb Ustave ni mogoče razlagati tako, da nujno zahtevata OZZ, katerega nosilec je organiziran tako kot današnji ZZZS. Še manj, da iz njiju izhaja, da je protiustavno to, da organi tako organiziranega ZZZS ne morejo docela samostojno odločati o višini letnih izdatkov. Prav tako posega v zadevni pravici ne utemeljijo zatrjevanja o »omejevanju koriščenja« oziroma »omejevanju porabe« namenskih sredstev, torej socialnih prispevkov za zdravstveno zavarovanje, kolikor se s tem nakazuje, da so sredstva morebitnih letnih presežkov v letih, ko zdravstveni blagajni ni uspelo prepričati Vlade in Državnega zbora v višanje izdatkov, nekako »izgubljena« za ZZZS. Vlada tu prepričljivo odgovarja, da neporabljeni presežek zdravstvene blagajne v posameznem proračunskem letu ostane v zdravstveni blagajni za prihodnja leta in se ne prerazporeja v proračun države ali vrača vplačnikom (glej 25. točko obrazložitve te odločbe).
43. Ostanejo še očitki predlagatelja o časovnem zadrževanju porabe sredstev za javno zdravstvo, o podaljševanju čakalnih dob in slabšanju zdravstvene oskrbe prebivalstva zaradi nezmožnosti hitrega samostojnega odločanja o povišanju limita izdatkov ter o dolgotrajnosti in okornosti sprememb Okvira, kar lahko celo pomeni, da v koledarskem letu zaradi specifičnosti sklepanja pogodb z izvajalci ni moč porabiti nazadnje sicer vendarle odobrenih zvišanih izdatkov.
44. Po mnenju Ustavnega sodišča ti očitki večinoma po vsebini niti niso usmerjeni v izpodbijano zakonsko določbo. Z naštevanjem dejanskih primerov, ko je po mnenju predlagatelja prišlo do prepočasnega prilagajanja Okvira razpoložljivim sredstvom oziroma do zavrnitve takega prilagajanja, namreč predlagatelj ne more izkazati, da splošna in abstraktna določba ZFisP posrednoposega v 50. in 51. člen Ustave. Ne gre le za to, da Vlada ponuja drugačen pogled na naštete konkretne primere (ali celo povsem drugačno »filozofijo« usmerjanja presežnih prihodkov ZZZS v javno zdravstvo).55 Zakonska določba ne posega v človekove pravice že zato, ker je njen učinek razlog za občasne zaplete in nesoglasja med akterji na področju javnega financiranja OZZ (Vlada, Državni zbor, ZZZS).
45. Sicer ni mogoče zanikati, da lahko Državni zbor z zavračanjem zvišanja najvišjega obsega izdatkov OZZ v Okviru v konkretnih primerih ogrozi ustavno varovano jedro pravice iz 51. člena v zvezi s pravico iz 50. člena Ustave, torej materialno dostopnost zdravstvenih storitev, ekonomsko varnost in dostojanstvo posameznikov, v skladu z materialnimi zmožnostmi in ustaljenimi civilizacijskimi merili slovenske družbe. Ne gre samo za situacije, ko je na voljo več prihodkov, kot je bilo sprva načrtovano. Mogoče si je zamisliti tudi položaj hudega padca socialnih prispevkov zaradi gospodarske krize, ko lahko v nekem trenutku iz 50. in 51. člena Ustave izhaja pozitivna obveznost države, da usmeri v OZZ določen transfer iz državnega proračuna in da v Okviru določi ustrezen najvišji obseg izdatkov.56 Vendar je to stvar razvoja konkretnih dogodkov in okoliščin. Predlagatelj ni prepričal Ustavnega sodišča, da izpodbijana določba sama po sebi redno in sistematično veča možnost resnih kriz financiranja OZZ. Ni mu uspelo izkazati posrednega dejanskega vpliva četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP na človekovi pravici do socialne varnosti in zdravstvenega varstva, ki bi imel značilnosti posrednega posega vanju, ali celo samo takega posrednega učinka, ki bi lahko štel za urejanje načina njunega uresničevanja. V vsebinskem smislu so navedbe predlagatelja v prvi vrsti (legitimna) polemika glede načina trošenja presežnih prihodkov ZZZS v tekočem letu, kar je predmet državne zdravstvene politike in zato sodi v polje proste presoje zakonodajalca, ustavnopravne ravni pa v nobenem primeru ne dosega. Zato presojana določba ni v neskladju s 50. in 51. členom Ustave.
46. Predlagatelj uveljavlja kršitev 50. in 51. člena Ustave tudi v zvezi z domnevno neenakim dostopom posameznikov s slabšim premoženjskim stanjem do zdravstvenih storitev (zaradi izpodbijane določbe). Te očitke bo Ustavno sodišče obravnavalo pri presoji z vidika 14. člena Ustave.
Presoja z vidika človekove pravice do prepovedi diskriminacije in z vidika načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave)
47. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane določbe s prepovedjo diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave in z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki se glasita:
»V Sloveniji so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino.«
»Vsi so pred zakonom enaki.«
48. Predlagatelj zatrjuje diskriminacijo premoženjsko šibkejših v zvezi z uveljavljanjem človekovih pravic do socialne varnosti in zdravstvenega varstva. Ta očitek utemeljuje z navajanjem, da za številne ekonomsko šibkejše osebe samoplačniški izdatki za zdravstvene storitve izven javnega sistema pomenijo prehudo finančno breme. Izpodbijana zakonska določba, ki določa, da se najvišji znesek izdatkov zdravstvene blagajne določa v Okviru, naj bi ustvarjala nedopustno razlikovanje med posamezniki, ki temelji na gmotnem položaju. Ker naj bi omejevanje izdatkov imelo za posledico podaljševanje čakalnih dob v javnem zdravstvu, naj bi se premožnejši zatekli v koriščenje samoplačniških storitev. Te možnosti naj socialno šibkejši ne bi imeli, zato naj bi v pogojih omejevanja izdatkov za zdravstvo v Okviru ostali brez ekonomskega dostopa do zdravstvenega varstva. V tem predlagatelj vidi kršitev prvega odstavka 14. člena Ustave.
49. Prvi odstavek 14. člena Ustave prepoveduje diskriminacijo pri zagotavljanju, uresničevanju oziroma varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin glede na posameznikove osebne okoliščine. Za ugotovitev kršitve ustavne prepovedi diskriminacijskega obravnavanja zadošča ugotovitev o obstoju nedopustne diskriminacije pri uživanju katere od človekovih pravic, medtem ko posega v to človekovo pravico samega po sebi ni treba izkazovati.57
50. Za presojo utemeljenosti očitka o diskriminacijskem obravnavanju mora Ustavno sodišče praviloma odgovoriti na naslednja vprašanja: 1) ali se zatrjevano različno obravnavanje nanaša na zagotavljanje oziroma uresničevanje človekove pravice oziroma temeljne svoboščine; 2) če se, ali obstaja različno obravnavanje oseb oziroma položajev, ki jih predlagatelj primerja; 3) ali sta dejanska položaja, ki ju predlagatelj primerja, v bistvenem enaka in torej razlikovanje temelji na okoliščini iz prvega odstavka 14. člena Ustave; ter 4) če gre za razlikovanje na podlagi okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave in torej za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja, ali je ta poseg po merilih strogega testa sorazmernosti ustavno dopusten.58 Vendar je treba upoštevati, da ne gre za sporno razlikovanje na podlagi okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave, če ni odgovor na vsa tri prva vprašanja pritrdilen. V takem primeru izpodbijana določba ne posega v pravico iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
51. Predlagatelj v bistvu navaja, da se relativno premožnejši lahko izognejo čakalnim dobam v javnem zdravstvu, ki so domnevno posledica omejitev iz Okvira, tako, da si privoščijo samoplačniške zdravstvene storitve, česar si relativno gmotno šibkejši ne morejo privoščiti. Vendar se tako formuliran argument zgolj osredotoči na trditev, da si premožni lahko na trgu privoščijo več kot nepremožni. Predlagatelj namreč ne zatrjuje, da si gmotno močnejši posamezniki lahko zaradi izpodbijane določbe izborijo nekakšno posebno prednost v dostopu do storitev iz OZZ. Predlagatelj v tem delu dejansko niti ne zatrjuje različnega obravnavanja pri zagotavljanju oziroma uresničevanju človekovih pravic iz 50. in 51. člena Ustave.
52. S tem, ko predlagatelj zatrjuje, da ima izpodbijana določba učinek, da »se ustvarja dve kategoriji oseb, ki sta v enaki (ali podobni) zdravstveni situaciji deležni zdravstvenega varstva v različnem obsegu, četudi obe plačujeta OZZ in bi zato morali biti deležni zdravstvenih storitev v enakem obsegu«, zatrjuje kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Tudi tu se predlagatelj sklicuje na različne možnosti premožnih in nepremožnih oseb glede dostopa do samoplačniških zdravstvenih storitev. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz te določbe Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.59 Za različno urejanje bistveno enakih položajev pri izpodbijani določbi ne gre, tudi če bi šteli, da ima res posredne učinke, ki jih zatrjuje predlagatelj (podaljševanje čakalnih vrst v javnem zdravstvu). Predlagatelj niti ne zatrjuje, da bi bil njen sporni učinek tak, da nepremožne osebe dostopajo do storitev v javnem zdravstvu težje kot premožne z enakimi ali podobnimi zdravstvenimi težavami. Različnega položaja teh kategorij oseb na prostem trgu zdravstvenih storitev pa ni mogoče šteti za posledico izpodbijane določbe. Predlagatelj tako niti ne zatrdi niti ne utemelji vzročne zveze med ureditvijo in njenim takim morebitnim učinkom, ki bi lahko pomenil razlikovanje bistveno enakih položajev.
53. Četrta alineja tretjega odstavka 6. člena ZFisP ne posega v človekovi pravici iz prvega in drugega odstavka 14. člena Ustave in z njima ni v neskladju.
Presoja ostalih očitkov zoper izpodbijano določbo
54. Predlagatelj svojih trditev o neskladju s 3. členom Ustave ne obrazloži, zato Ustavno sodišče tega zatrjevanega neskladja ni moglo vsebinsko presojati.
55. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje z načelom socialne države iz 2. člena Ustave. Načelo socialne države je eno od temeljnih ustavnih načel. Njegovo izpeljavo na ustavnopravni ravni predstavljajo tudi posamezne ustavne določbe v okviru poglavja o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, tudi obveznost ureditve socialnih zavarovanj in dolžnost zagotavljanja pravice do zdravstvenega varstva.60 Kolikor predlagatelj (tudi) s sklicevanjem na načelo socialne države zgolj dodatno utemeljuje očitke, na katere je Ustavno sodišče že odgovorilo pri presoji z vidika 50. in 51. člena Ustave, dodaten odgovor ni potreben. Enako velja glede dodatnega utemeljevanja očitkov, na katere je Ustavno sodišče že odgovorilo pri presoji z vidika 14. člena Ustave. Drugih (samostojnih) utemeljitev neskladja z 2. členom Ustave pa v zahtevi za oceno ustavnosti ni.
56. Ustavno sodišče je odločilo, da četrta alineja tretjega odstavka 6. člena ZFisP ni v neskladju z Ustavo.
57. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.
1 V letu 2019 domnevno 15 %.
2 Čeprav Vlada navaja, da ima ZZZS kot nosilec OZZ svoje izvirne javnofinančne prihodke (obvezne prispevke) in da načeloma proračunskih transferjev ne prejema.
3 Vlada to tezo o nujno vse višjih prispevkih utemelji tako, da vzame kot izhodišče spoštovanje »načela uravnoteženosti zdravstvene blagajne«.
4 Okvir je brez dvoma pravni akt oziroma t. i. normativni pravni akt v ožjem pomenu besede, torej (poenostavljeno) pravno dejanje, s katerim se ustvarjajo pravna (ne pa na primer politična ali etična) pravila. Primerjaj pri M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, IUS Software in GV Založba, Ljubljana 2017, str. 188 in 189.
5 V katerem je urejeno zakonsko izvajanje ustavne zapovedi srednjeročne uravnoteženosti prihodkov in izdatkov proračunov države (v nadaljevanju načelo srednjeročne uravnoteženosti), ki je jedro ustavnega fiskalnega pravila iz drugega odstavka 148. člena Ustave.
6 Glej 71. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 3. in 4. točko 2. člena ZFisP ter prilogo A Uredbe (EU) št. 549/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (UL L 174, 26. 6. 2013 in nasl. – v nadaljevanju Uredba št. 549/2013).
7 Nekatere skupine prebivalstva so na podlagi zakona ali predpisa dolžne sodelovati v sistemu ali plačevati prispevke in država je pristojna za upravljanje institucij glede določanja ali odobritve prispevkov in prejemkov neodvisno od svoje vloge nadzornika ali delodajalca. Med vrednostjo prispevka, ki ga posameznik plača, in tveganjem, ki mu je izpostavljen, običajno ni neposredne povezave.
8 Glej tretji odstavek 12. člena in prvi odstavek 69. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 15/22 in 43/22 – v nadaljevanju ZZVZZ).
9 Ob vložitvi predlagateljeve zahteve za oceno ustavnosti je veljal Odlok o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 (Uradni list RS, št. 26/19 in 67/20 – v nadaljevanju OdPSD20–22). Pozneje je bil najprej sprejet Odlok o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 (Uradni list RS, št. 128/20 – OdPSD20–22-B), s katerim je Državni zbor dvignil najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno za leto 2020 s 3.320 milijonov EUR na 3.370 milijonov EUR. Nato je bil sprejet Odlok o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 (Uradni list RS, št. 168/20 – OdPSD20–22-C), ki ni spreminjal najvišjih obsegov izdatkov za zdravstveno blagajno. Enako velja za poznejša Odlok o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 (Uradni list RS, št. 65/21 – OdPSD20–22-D) in Odlok o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 (Uradni list RS, št. 184/21 – OdPSD20–22-E). Najvišji obseg izdatkov zdravstvene blagajne za leto 2021 se od prvotnega OdPSD20–22 ni spreminjal (3.525 milijonov EUR). Za leta 2022–2024 javnofinančni okvir ureja Odlok o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2022 do 2024 (Uradni list RS, št. 65/21, 183/21 in 125/22 – OdPSD22–24). Najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno v letu 2022 je 4.100 milijonov EUR.
10 Glej 67. in 70. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-129/19. Prihodke in izdatke iz drugega odstavka 148. člena Ustave je treba razumeti v skladu z metodologijo ESA. Ko gre za prihodke in izdatke proračunov države v smislu celega sektorja država, uporabo metodologije ESA zapoveduje tudi 1. točka 2. člena ZFisP. Tako se tudi ciljni saldo in najvišji obseg izdatkov sektorja država za posamezna proračunska leta v vsakokratnem Okviru določa po metodologiji ESA. Ker za kategorije državnega proračuna, občinskih proračunov, pokojninske blagajne in zdravstvene blagajne ni pravila, enakega tistemu iz 1. točke 2. člena ZFisP, se zanje v vsakokratnem Okviru uporablja metodologija denarnega toka, ki jo sicer pri svojih opredelitvah prejemkov in izdatkov uporablja Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr, 101/13 in 13/18 – v nadaljevanju ZJF) in po kateri se sicer pripravljajo proračuni države in občin. Primerjaj H. Kamnar in N. Borak, Fiskalna pravila, Ekonomska knjižnica, Zveza ekonomistov Slovenije, Ljubljana 2013, str. 107–108.
11 Program stabilnosti je akt, ki vsebuje opis politike in ukrepov za doseganje fiskalnih ciljev iz Okvira in določa tudi srednjeročni fiskalni cilj.
12 Sedmi odstavek 6. člena ZFisP določa, da se način upoštevanja ciljev, določenih v Okviru, v vseh fazah načrtovanja proračunov sektorja država podrobneje uredi v predpisih, ki urejajo javne finance.
13 Glej 62. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-129/19.
14 Vlada mora po prvem odstavku 28. člena ZJF določiti predlog proračuna oziroma sprememb proračuna in ga predložiti Državnemu zboru do 1. oktobra tekočega leta. Državni zbor mora sprejeti proračun v roku, ki omogoča uveljavitev proračuna s 1. januarjem leta, za katero se sprejema proračun. Državni zbor mora spremembe proračuna sprejeti pred začetkom leta, za katero naj velja (prvi in tretji odstavek 29. člena ZJF).
15 M. Sherwood, Medium-Term Budgetary Frameworks in the EU Member States, Discussion Paper 021, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2015, str. 9, navaja, da je splošno sprejeto, da učinkovito proračunsko upravljanje zahteva srednjeročno planiranje, saj daje osredotočenost na posamezno leto šibke temelje za strateško proračunsko načrtovanje. Večina diskrecijskih fiskalnih odločitev naj bi imela ekonomske in proračunske posledice še dolgo po letu, v katerem so bile sprejete. Zato naj bi morale biti odločitve fiskalne politike sprejete v kontekstu srednjeročnih proračunskih okvirov, ki omogočajo širše upoštevanje prihodnjih posledic programskih ukrepov.
16 Glej 23. do 25. uvodno izjavo. Posebno pozornost naj bi bilo treba nameniti temu, da se zagotovi, da so vsi podsektorji države ustrezno zajeti v obseg obveznosti in postopkov, določenih v nacionalnih proračunskih okvirih. Da bi proračunski okviri učinkovito spodbujali proračunsko disciplino in vzdržnost javnih financ, naj bi morali celovito pokrivati javne finance.
17 »Vlada« [v smislu opredelitve sektorja država, ki ga kot celoto zadeva dolžnost izogibanja čezmernim javnofinančnim primanjkljajem iz 126. člena PDEU] po tej opredelitvi pomeni vlado v širšem smislu, to so centralna, regionalna ali lokalna vlada in skladi socialnega zavarovanja razen trgovinskih dejavnosti, kakor je opredeljeno v Evropskem sistemu integriranih gospodarskih računov. člen 3 Protokola št. 12 določa, da so vlade držav članic [tu gre za ožjo opredelitev tega pojma v smislu izvršilne oblasti] odgovorne za primanjkljaj sektorja države v širšem smislu, kakor izhaja iz navedene opredelitve. Države članice zagotovijo, da jim nacionalni postopki na proračunskem področju omogočajo izpolnjevanje obveznosti na tem področju, ki izhajajo iz Pogodb.
18 Po tej opredelitvi sektor država sestavljajo štirje podsektorji: (1) centralna država, (2) federalna država, (3) lokalna država in (4) skladi socialne varnosti. Skladi socialne varnosti (S.1314) so bili v Uredbi št. 2223/96 opredeljeni praktično enako, kot so danes v Uredbi št. 549/2013 (glej 15. točko obrazložitve te odločbe).
19 Členi 12 do 14 Direktive 2011/85/EU med drugim zahtevajo, da se ukrepi, sprejeti zaradi izpolnjevanja direktive, dosledno izvajajo v vseh podsektorjih države. Zlasti morajo obstajati ustrezni mehanizmi usklajevanja med podsektorji, s čimer se zagotovi, da so vsi celovito in dosledno vključeni v javnofinančno načrtovanje, numerična fiskalna pravila, prilagojena posamezni državi, in pripravo proračunskih napovedi ter večletno načrtovanje, kot je določeno zlasti v večletnem proračunskem okviru.
20 To je sklop predpisov prava EU, ki so bili oblikovani, da bi zagotovili koordinacijo fiskalnih politik držav članic EU in zdravje njihovih javnih financ.
21 Srednjeročni proračunski cilj (Medium-Term budgetary Objective – MTO) je po vsebini minimalni letni strukturni saldo sektorja država, ki ga morajo zagotavljati države članice Ekonomske in monetarne unije.
22 Gre za storitve, ki se: (a) v celoti ali vsaj deloma financirajo iz javnih sredstev, znotraj deleža javnih sredstev v ceni storitve pa (b) v celoti ali vsaj pretežno (predvsem) iz OZZ, pri čemer (c) ni nujno, je pa mogoče, da se del cene storitve financira tudi iz zasebnih sredstev, kot so prostovoljna zavarovanja po 61. členu ZZVZZ oziroma plačila »iz žepa«.
23 Dopolnilno zavarovanje po opredelitvi iz 1. točke drugega odstavka 61. člena ZZVZZ krije razliko med polno vrednostjo zdravstvenih storitev in deležem te vrednosti, ki ga krije OZZ, oziroma del te razlike, ko se doplačilo nanaša na pravico do zdravil z najvišjo priznano vrednostjo in medicinskih pripomočkov. Zato dopolnilno zavarovanje predstavlja javni interes Republike Slovenije in se izvaja po načelih medgeneracijske vzajemnosti in vzajemnosti med spoloma med vsemi zavarovanci dopolnilnega zavarovanja. Skupaj z OZZ dopolnilno zavarovanje predstavlja del socialne varnosti zavarovanih oseb po ZZVZZ (prvi odstavek 62. člena ZZVZZ).
24 V 44.a do 44.e členu ZZVZZ so urejene tudi pravice zavarovancev do financiranja oziroma naknadnega povračila stroškov določenih zdravstvenih storitev v tujini.
25 V določenih primerih so za plačilo prispevkov zavezani Republika Slovenija, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, Zavod za zaposlovanje in še nekateri subjekti (glej na primer prvo, drugo, tretjo, peto in šesto alinejo 2. točke 48. člena ZZVZZ, 5. točko 48. člena ZZVZZ, prvo in drugo alinejo 2. točke 49. člena ZZVZZ).
26 Glej 23. do 23.c, 25. in 26. člen ZZVZZ.
27 Člen 52 Statuta Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (Uradni list RS, št. 87/01 in 1/02 – popr. – v nadaljevanju Statut ZZZS).
28 Vendar je v primeru neskladja med Statutom ZZZS in zakonom treba glede uporabe presežkov ZZZS dati prednost zakonskim pravilom. Člen 5 ZFisP v zvezi z drugim odstavkom 9.k člena ZJF določa naslednje možnosti uporabe navedenih presežkov: (1) odplačevanje glavnic dolga ZZZS, (2) če ni dolga, za financiranje primanjkljajev v obdobjih podpotencialne ravni BDP, financiranje izpada prihodkov oziroma povečanja izdatkov zaradi izjemnih okoliščin ali financiranje investicij v naslednjih letih, (3) ob predhodnem soglasju ustanovitelja, izjemoma za povečanje premoženja ZZZS. Vplačilo presežkov ZZZS v proračun ustanovitelja je sicer po 5. členu ZFisP načeloma dovoljeno, vendar le po postopku in v primerih, ki so določeni z javnofinančnimi predpisi. Ti pa za presežke ZZZS tega ne predvidevajo.
29 Glej na primer tretji, peti, šesti in sedmi odstavek 9.c člena, 3. točko 9.i člena, drugi odstavek 9.k člena, sedmi odstavek 10. člena, peti odstavek 11. člena, 3. točko prvega odstavka 13. člena, prvi odstavek 17. člena, prvi in tretji odstavek 26. člena, prvi odstavek 61. člena, drugi odstavek 62. člena, 64., 87., 89. člen, četrti odstavek 93. člena, prvi in drugi odstavek 99. člena ZJF; tretji odstavek 70. člena in 77.a člen ZZVZZ; 5. in 6. člen ZFisP; tretji odstavek 1. člena in tretji odstavek 33. člena Uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Uradni list RS, št. 54/10 in 35/18); 1. člen Navodila o pripravi finančnih načrtov posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov (Uradni list RS, št. 91/2000 in 122/2000); 1. točko drugega odstavka 3. člena Pravilnika o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov (Uradni list RS, št. 46/03); 59. in 62. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2020 in 2021 (Uradni list RS, št. 75/19 in 133/20 – v nadaljevanju ZIPRS2021); 59. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2021 in 2022 (Uradni list RS, št. 174/20, 74/21 in 172/21 – v nadaljevanju ZIPRS2122); 64. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2022 in 2023 (Uradni list RS, št. 187/21 in 129/22 – ZIPRS2223).
30 Ustavno sodišče je zaradi preglednosti citiralo le glavne javnofinančne predpise (ne upoštevaje nekatere posebne rešitve, ki so v času krize zaradi epidemije bolezni COVID-19 začasno spreminjale splošni režim ali odstopale od njega).
31 Na spletnih straneh ZZZS je dostopen Finančni načrt ZZZS za leto 2022, v katerem so določeni prihodki ZZZS v višini 3.571.073,519 EUR in odhodki ZZZS v višini 3.720.000,000 EUR, ki ga je skupščina ZZZS sprejela 28. 12. 2021. Dostopen je tudi sklep Vlade z dne 16. 2. 2022, s katerim je Vlada dala soglasje k temu finančnemu načrtu.
32 Vladi je treba pritrditi, da zdravstvena blagajna ni del proračuna Republike Slovenije. Zato tudi ne drži trditev predlagatelja, da je za zvišanje izdatkov ZZZS potreben rebalans državnega proračuna in celo sprememba zakona o izvrševanju proračuna.
33 Glej 67.č člen ZIPRS2021.
34 Glej 73. člen ZIPRS2122. Ta določba tudi dovoljuje, da se ZZZS za izvrševanje finančnega načrta kratkoročno zadolži pri upravljavcu denarnih sredstev sistema enotnega zakladniškega računa države do višine 5 % zadnjega sprejetega finančnega načrta, če ima v sprejetem finančnem načrtu načrtovan vir za vračilo posojila.
35 Velja izpostaviti naslednje ukrepe: nacionalni razpis za izboljševanje dostopnosti zdravstvenih storitev, sofinanciranje obvezne enomesečne strateške zaloge osebne varovalne opreme, neposredno sofinanciranje medicinske opreme in ukrepov na področju javnega zdravja, dodelitev sredstev za izvedbo projektov in programov za odpravo posledic COVID-19, zagotavljanje sredstev zaradi izpada programa zaradi zagotavljanja prostorov in kadra za obravnavo pacientov, obolelih za COVID-19, financiranje izvajanja mikrobioloških preiskav na virus SARS-CoV-2.
36 Glej npr. 31. člen, četrti odstavek 33. člena in drugi odstavek 46. člena ZIUPOPDVE.
37 Glej npr. 22. člen in četrti odstavek 31. člena ZDUOP.
38 Glej npr. pravila o izvedbi in financiranju nacionalnega razpisa za izboljšanje dostopnosti do zdravstvenih storitev iz 38. do 40. člena ZNUPZ.
39 Glej sedmi odstavek 15. člena in 16. člen ZNUZSZS.
40 Osredinjenost besedila Ustave na »državljane« ne pomeni, da je v Republiki Sloveniji socialna varnost tujcev (tistih iz EU in tistih iz tretjih držav) povsem prepuščena prosti presoji zakonodajalca. Treba je upoštevati pravo EU oziroma mednarodne pogodbe, vključno s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP)
41 Primerjaj B. Kresal v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 519.
42 Glej J. Letnar Černič v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza in Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 450–451.
43 Prav tam.
44 Glej pri B. Kresal v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev – A, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 817–818.
45 Primerjaj B. Ivanc v: L. Šturm (ur.), nav. delo, 2011, str. 819. Povezava med tema človekovima pravicama oziroma to, da imata skupni temelj, izhaja tudi iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-116/09, Up-495/09 z dne 20. 5. 2010, 9. točka obrazložitve, v katerem je Ustavno sodišče pojasnilo, da obveznost ureditve socialnih zavarovanj in dolžnost zagotavljanja pravice do zdravstvenega varstva temeljita tudi na načelu socialne države (2. člen Ustave).
46 Pri tem se je sklicevalo na pravno teorijo (B. Kresal v: L. Šturm (ur.), nav. delo, 2002, str. 547. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-116/09, Up-495/09, 9. in 10. točka obrazložitve, to stališče ponovilo in dodalo, da obstaja javni interes za finančno solidnost zavodov socialnega zavarovanja in zdravstvenih zavarovalnic.
47 Razlaga prvega odstavka 51. člena Ustave, ki tudi to ustavno določbo povezuje z OZZ, ni presenetljiva. Ne bi bilo razumno razlagati prvega odstavka 51. člena Ustave, kot da ima v njem temelj zgolj pravica do tistega zdravstvenega varstva, ki je lahko v temelju prepuščeno trgu, in pri njem ni elementa solidarnosti ali posebej poudarjenega javnega interesa za državno, celo ustavno, regulacijo (razen tistega, ki je inherenten vsem, tudi tržnim storitvam, katerih nepravilno izvajanje lahko potrošniku povzroči veliko škodo).
48 Pri tem se je Ustavno sodišče sklicevalo tudi na delo A. Bubnov Škoberne, Pravo socialne varnosti, Učni pripomoček, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana 1999, str. 127–128.
49 V sam pojem obveznih socialnih zavarovanj iz drugega odstavka 50. člena Ustave je vgrajena vsaj določena solidarnost, torej medsebojna pomoč oziroma podpora zavarovancev predvsem v smislu, da upravičenja do dajatev in storitev iz zavarovalne sheme niso premo sorazmerna vplačilom oziroma prispevkom v shemo (kar mora pri njihovem zakonskem urejanju zakonodajalec upoštevati). Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85), 6. točka obrazložitve, ki je v pokojnini iz obveznega pokojninskega zavarovanja, kakor njeno bistvo opredeljuje 50. člen Ustave, prepoznalo elemente solidarnosti. Posebej za OZZ Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-181/16, 30. točka obrazložitve, ugotavlja, da je to socialno zavarovanje, zapovedano z Ustavo, in so zato zanj značilni tudi elementi solidarnosti, ki pomembno vplivajo na črpanje pravic iz tega zavarovanja.
50 Ustavno sodišče je v 10. točki obrazložitve odločbe št. Up-1303/11, U-I-25/14 navedlo, da lahko sistem pravic iz OZZ in njihove omejitve ureja le zakon. Predmet urejanja s pravili OZZ so lahko le natančnejša opredelitev storitev, izvirno določenih že v zakonu, natančnejši način njihovega izvrševanja ter standardi in normativi, ki pomenijo strokovna, medicinska in tehnična vprašanja. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-30/96 z dne 30. 5. 1996 (OdlUS V, 89), 5. točka obrazložitve.
51 Vendar zakonodajalec načeloma ne sme poseči v ustavno varovano jedro pravice do zdravstvenega varstva v zvezi s pravico do socialne varnosti. To jedro ne zahteva razlage (ustavno zagotovljene) »ekonomske dostopnosti zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo« v smislu teoretično neomejenih potreb, na kar opozarja Vlada. Pač pa Ustava zahteva, da tržnim silnicam ni prepuščena oskrba s tistimi zdravstvenimi storitvami in izdelki, za katere je mogoče, ob upoštevanju materialnega napredka družbe in v njej ustaljenih civilizacijskih meril, zaključiti, da omejevanje njihove dostopnosti glede na merilo zmožnosti za plačilo nasprotuje človeškemu dostojanstvu.
52 Predlagatelj izjavlja, da ne nasprotuje temu, da za ZZZS v praksi (ker od Vlade ne dobi soglasja za zadolževanje) velja zapoved, da odhodki ne smejo presegati prihodkov, razen kolikor ZZZS uporabi presežke iz prejšnjih let.
53 V citirani zadevi sicer v svobodno gospodarsko pobudo.
54 V okviru zmožnosti družbe (glej 51. opombo obrazložitve te odločbe).
55 Zdi se, da predlagatelj predvsem poudarja koristi od takojšnje porabe presežnih prihodkov v letu njihovega pritoka, torej koristi od zvišanih izdatkov, medtem ko Vlada opozarja na potrebo po stabilnosti in enakomernosti javnega trošenja za zdravstvo, kar naj bi omogočilo prav omejevanje izdatkov v »dobrih letih«.
56 Glej 28. točko obrazložitve te odločbe.
57 Tako Ustavno sodišče že v odločbah št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 59), 14. točka obrazložitve, in št. U-I-425/06 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 29), 8. točka obrazložitve.
58 Glej na primer odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-425/06, 7. točka obrazložitve, št. U-I-212/10 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 31/13, in OdlUS XX, 4), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 39. točka obrazložitve.
59 Tako na primer Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26), 14. točka obrazložitve.
60 Primerjaj z B. Kresal v: L. Šturm (ur.), nav delo, 2002, str. 90–91.
