Številka:	U-I-230/19-16
Datum:	26. 10. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 26. oktobra 2023

1. Zahteva za oceno ustavnosti drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19), kolikor se ne nanaša na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, ter 25. in 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se zavrže.

2. Tretji odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju ni v neskladju z Ustavo.

3. O preostalem delu zahteve bo Ustavno sodišče odločilo posebej.

1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva poleg presoje ustavnosti drugega in četrtega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr) tudi presojo tretjega odstavka 5. člena ter 25. in 25.a člena ZNPosr. V delu tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr zatrjuje neskladje s 33., 35. in 74. členom Ustave. Tretji odstavek 5. člena ZNPosr, ki določa, da lahko nepremičninska družba plačilo za posredovanje zaračuna le naročitelju¹ na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, po mnenju predlagatelja v nasprotju s 35. členom Ustave posega v pogodbeno avtonomijo strank pogodbe o posredovanju. Predlagatelj opozarja, da stranki pogodbe o posredovanju zaradi navedene določbe ne moreta skleniti dogovora o tem, da bo stroške posredovanja nosila tretja oseba (kupec, najemnik). Hkrati naj bi prepoved prevalitve stroška posredovanja na tretjo osebo rušila nepristranskost nepremičninskih družb in jih potiskala v vlogo zastopnika. Predlagatelj opozarja, da naročitelju tudi navedena prepoved ne preprečuje, da stroške posredovanja prevali na tretjo osebo posredno z višjo kupnino ali najemnino.

2. Zahteva je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) poslana v odgovor Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.

3. Ustavno sodišče je v postopku pridobilo obvestilo Evropske komisije z dne 15. 2. 2023 zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju obvestilo Komisije) ter povezano korespondenco pristojnega ministrstva s Komisijo. Referenčna številka postopka za ugotavljanje kršitev je INFR(2022)4119. Iz pridobljene dokumentacije je razvidno, da se postopek ugotavljanja kršitev nanaša samo na omejitev provizije pri najemnih pogodbah ter le v delu, v katerem je predpisano najnižje dopustno nadomestilo v višini 150,00 EUR.

4. V postopku pridobljeno obvestilo Komisije in povezana korespondenca pristojnega ministrstva sta bila posredovana predlagatelju, ki se do njiju ni opredelil.

5. Na podlagi prvega odstavka 6. člena ZUstS in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) je Ustavno sodišče ocenilo, da je zahteva v delu, ki se nanaša na tretji odstavek 5. člena ter 25. in 25.a člen ZNPosr, zrela za odločitev. O delu zahteve, ki se nanaša na oceno ustavnosti drugega in četrtega odstavka 5. člena ZNPosr, bo Ustavno sodišče odločilo posebej (3. točka izreka).

6. Ustavno sodišče je z delno odločbo št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023² razveljavilo izpodbijani drugi odstavek 5. člena ZNPosr, kolikor se ne nanaša na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, ter tretji odstavek 25.a člena ZNPosr. Zato je zahtevo v navedenem obsegu zavrglo (1. točka izreka).

7. Predlagatelj je z Ustavo predviden državni organ, ki mu ZUstS podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato je utemeljeno pričakovanje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene.³ Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavalo le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni. V delu izpodbijanega 25. člena ter prvega in drugega odstavka 25.a člena ZNPosr predlagatelj ne navaja samostojnih razlogov neskladja z Ustavo. Njihovo neskladje z Ustavo zatrjuje le v povezavi z že razveljavljenim⁴ tretjim odstavkom 25.a člena ZNPosr, ki omejuje višino dejanskih stroškov. Ustavno sodišče je zato zahtevo v delu 25. člena ter prvega in drugega odstavka 25.a člena zavrglo (1. točka izreka).

8. V zvezi s tretjim odstavkom 5. člena ZNPosr predlagatelj zatrjuje poseg v pogodbeno avtonomijo in neskladje s 35. členom Ustave zaradi nedopustnosti dogovora o tem, da bi stroške posredovanja nosila tretja oseba (kupec, najemnik). Pogodbena svoboda strank je del splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave. Na področju podjetništva je ta zagotovljena v okviru svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki je v tem smislu posebna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja.⁵ Ustavno sodišče je zato očitke predlagatelja presojalo v okviru 74. člena Ustave.

9. Zakonodajalec ima na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti.⁶ Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.⁷ Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki prepoveduje izvajanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.⁸ Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.⁹ Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre za določanje načina uresničevanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.¹⁰ To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).¹¹ Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini pomeni le določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, je nujno zadržana in Ustavno sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.¹² Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.

10. Izpodbijani tretji odstavek 5. člena ZNPosr določa, da lahko nepremičninska družba plačilo za posredovanje zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami. Navedena določba je bila uzakonjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 47/19 – v nadaljevanju ZNPosr-C). Ustavno sodišče v izhodišču ugotavlja, da je omejitev pogodbene svobode, na katero se sklicuje predlagatelj v okviru utemeljitve svoje zahteve, neznatna. Dogovor o tem, da bo plačilo za posredovanje nosila tretja oseba, ki ni stranka pogodbe o posredovanju, namreč po vsebini pomeni dogovor v breme tretjega. Že po splošni ureditvi civilnega prava velja, da tak dogovor tretje osebe ne zavezuje.¹³ Glede na posebno določbo petega odstavka 5. člena ZNPosr, ki določa, da je nična določba prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe, ki je v nasprotju z izpodbijanim tretjim odstavkom 5. člena ZNPosr, tak dogovor v pogodbi o posredovanju tudi ne more pravno učinkovati.

11. Na drugi strani se Predlog ZNPosr-C v izhodišču ob varstvu potrošnikov sklicuje tudi na 78. člen Ustave in ugotavlja, da so primerna stanovanja za večino državljanov (posebej ranljivih skupin), ki niso lastniki stanovanj, (cenovno) nedostopna.¹⁴ Navedeno predlagatelj zakona ob visokih cenah (vključno s tržnimi najemninami) stanovanj, slabem delovanju in finančni podhranjenosti javnih stanovanjskih skladov povezuje tudi z visokimi stroški nepremičninskega posredovanja.¹⁵ Ti naj bi se v praksi po navedbah predlagatelja zakona velikokrat razdelili med stranki osnovne pogodbe ali v celoti s pogojevanjem sklenitve pogodbe praviloma prevalili na finančno šibkejšo stranko (v najemnem razmerju).¹⁶ Predlagatelj zakona še navaja, da je že po splošnih pravilih (civilnega prava) plačnik neke storitve lahko samo oseba, ki je to storitev naročila (praviloma torej ne najemojemalci in zakupniki).¹⁷ Izpodbijana določba torej po namenu predlagatelja zakona onemogoča neposredno pravno zavezujočo prevalitev bremena plačila za posredovanje na tretjo osebo (najemnika, kupca) s ciljem varstva šibkejše stranke.

12. Glede na ugotovljeno neznatnost omejitve in njeno utemeljitev v smislu varstva šibkejše stranke v prometu z nepremičninami (kupca, najemnika) v povezavi s težavo cenovne nedostopnosti stanovanjskih nepremičnin kot esencialne dobrine izpodbijana določba po oceni Ustavnega sodišča pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude (drugi odstavek 15. člena in prvi odstavek 74. člena Ustave), ki mu ni mogoče odreči razumnosti. Tretji odstavek 5. člena ZNPosr torej glede na vsebino zahteve predlagatelja ni v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 25. člena in 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ ZNPosr za fizično ali pravno osebo, ki z nepremičninsko družbo sklene pogodbo o posredovanju, uporablja izraz naročitelj oziroma naročiteljica (tako 4. točka 2. člena ZNPosr).

² Točka 3 izreka navedene delne odločbe.

³ Tako že odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 72. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 19. točka obrazložitve.

⁴ Točka 4 izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023.

⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65), 22. točka obrazložitve.

⁶ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 21. točka obrazložitve.

⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.

⁸ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14, 21. točka obrazložitve.

⁹ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 83. točka obrazložitve.

¹⁰ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.

¹¹ Prav tam.

¹² Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10, 10. točka obrazložitve.

¹³ Prvi odstavek 130. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – OZ).

¹⁴ Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII), str. 2 in 3. Predlog je vložila skupina poslank in poslancev Državnega zbora.

¹⁵ Prav tam.

¹⁶ Prav tam, str. 4. Predlagatelj se sklicuje na vsebino oglasov na spletni strani https://www.nepremicnine.net/.

¹⁷ Prav tam, str. 5.