Številka:	U-I-203/23-7
Datum:	23. 11. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 23. novembra 2023

1. Izvrševanje 146. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.

2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča ni dopustna izvršba inšpekcijskega ukrepa iz prvega odstavka 93. člena Gradbenega zakona, izrečenega v zvezi z objektom daljšega obstoja, kot je opredeljen v prvem odstavku 146. člena Gradbenega zakona, z izjemo objektov iz drugega odstavka 142. člena Gradbenega zakona. Rok za prostovoljno izvršitev inšpekcijskega ukrepa v tem primeru v času odločanja Ustavnega sodišča ne teče.

1. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 146. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1). Meni, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju s 70., 71., 72. in 140. členom Ustave, posredno pa krši tudi Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija).¹

2. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijane zakonske ureditve, ker naj bi njeno izvrševanje povzročalo več težko popravljivih ali celo nepopravljivih posledic. Navaja, da na njeni podlagi investitorji pridobijo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, z izdajo katerega se šteje, da ima objekt tudi uporabno dovoljenje, brez sodelovanja nosilcev urejanja prostora, vključno z občino, ki ima izvirno pristojnost urejanja prostora na svojem območju. V postopkih izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja naj bi zato razvojne potrebe ne bile usklajene z varstvenimi zahtevami in javna korist ne z zasebnimi interesi, kršene pa naj bi bile ustavne določbe glede varovanja zemljišč, okolja in ohranjanja zdravega življenjskega okolja. Izpodbijana zakonska ureditev po navedbah predlagatelja omogoča izdajo dovoljenj za objekte daljšega obstoja tudi na kmetijskih zemljiščih in v gozdu. Ustavitve inšpekcijskih postopkov za odstranitev nedovoljenih objektov zaradi pridobitve izpodbijanega dovoljenja naj bi dajale napačno sporočilo tudi ostalim investitorjem, ki se odločajo za gradnjo objektov na zaščitenih zemljiščih, obstajala pa naj bi bojazen, da bo zakonodajalec tudi v prihodnosti še premikal časovno mejo, kateri objekti štejejo za objekte daljšega obstoja, kot je to storil z GZ-1. Predlagatelj trdi, da se z izpodbijano zakonsko ureditvijo legalizira objekte, postavljene v nasprotju z občinskimi prostorskimi načrti, s čimer pa se legalizira tudi nepopravljiva škoda, ki jo ti objekti povzročajo okolju. Dodaja, da vsak dan nadaljnje veljavnosti in uporabe izpodbijana ureditev omogoča izdajo novih dovoljenj za objekte daljšega obstoja, ki lahko predstavljajo veliko grožnjo naravnemu okolju.

3. Državni zbor na predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske ureditve ni odgovoril.

4. Po prvem odstavku 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se izkazalo, da so očitki predlagatelja neutemeljeni.

5. V obravnavanem primeru se postavlja vprašanje skladnosti zakonske ureditve dovoljenja za objekt daljšega obstoja, katerega izdajo lahko zahteva investitor, lastnik ali imetnik stavbne pravice za objekt, del objekta, rekonstrukcijo objekta ali spremembo namembnosti objekta, ki od 1. 1. 2005 obstaja v bistveno enakem obsegu in bistveno enake namembnosti. Če bi se v postopku ocene ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve izkazalo, da je ta protiustavna, v dovoljenja za objekte daljšega obstoja, ki bi v času do končne odločitve Ustavnega sodišča postala pravnomočna, zgolj iz razloga, da temeljijo na protiustavni ureditvi, ne bi bilo mogoče več poseči. Izdaja dovoljenja za objekt daljšega obstoja povzroči, da tak objekt, za katerega investitor pred začetkom gradnje ni pridobil gradbenega dovoljenja, ni več nelegalen ali neskladen in da se zanj šteje, da ima uporabno dovoljenje v skladu z GZ-1 (tretji odstavek 142. člena GZ-1). Navedeno pomeni, da v zvezi z objektom ali delom objekta, glede katerega je bilo izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja, ni mogoče izreči inšpekcijskega ukrepa, s katerim bi inšpektor odredil njegovo odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja oziroma drugačne sanacije objekta, dela objekta in zemljišča (prvi odstavek 93. člena GZ-1). Zato bi z izvrševanjem morebiti protiustavne zakonske ureditve težko popravljive škodljive posledice, ki jih gradnja objektov povzroča za okolje in prostor,² postale trajne oziroma nepopravljive.

6. Po presoji Ustavnega sodišča so te posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijane zakonske ureditve, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasno zadržanje njenega izvrševanja. Začasno zadržanje izvrševanja 146. člena GZ-1 pomeni predvsem to, da se postopki izdaje dovoljenj za objekte daljšega obstoja do končne odločitve Ustavnega sodišča ne morejo začeti oziroma končati. Ti postopki bodo lahko izpeljani kasneje, če bo ugotovljeno, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. Začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske ureditve pa bi lahko vodilo tudi v to, da bi bil v zvezi z objekti daljšega obstoja, za katere bi bilo sicer mogoče pridobiti dovoljenje v skladu s 146. členom GZ-1, do končne odločitve Ustavnega sodišča izvršen inšpekcijski ukrep odstranitve nelegalnega objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja oziroma drugačne sanacije objekta, dela objekta in zemljišča. Vendar pa je nastanek škodljivih posledic, ki bi jih začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske ureditve lahko imelo za investitorje in lastnike objektov daljšega obstoja oziroma imetnike stavbne pravice ne teh objektih, mogoče preprečiti z določitvijo načina izvršitve odločitve o začasnem zadržanju, v skladu s katerim se v času odločanja Ustavnega sodišča tak inšpekcijski ukrep v zvezi z objekti daljšega obstoja ne sme izvršiti. Glede na navedeno je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje 146. člena GZ-1 (1. točka izreka).

7. Na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo način izvršitve odločitve, kot je razviden iz 2. točke izreka. Prepoved izvršitve inšpekcijskega ukrepa iz prvega odstavka 93. člena GZ-1 v zvezi z objektom daljšega obstoja, kot je opredeljen v prvem odstavku 146. člena GZ-1 (pri čemer so izvzeti objekti iz drugega odstavka 142. člena GZ-1, glede katerih pridobitev dovoljenja za objekt daljšega obstoja ni mogoča), pomeni, da se v zvezi s temi objekti v času odločanja sicer lahko vodijo postopki inšpekcijskega nadzora in izreče inšpekcijski ukrep v zvezi z nelegalnim objektom, vendar pa take odločbe o inšpekcijskem ukrepu ni dovoljeno izvršiti. Rok za prostovoljno izvršitev takega inšpekcijskega ukrepa v času odločanja Ustavnega sodišča ne teče.

8. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.

9. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo soglasno. Točko 2 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Mežnar.

¹ Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).

² Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13), št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19) in št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 101/20).