Številka:	U-I-62/21-10
Datum:	23. 11. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 23. novembra 2023

1. Člen 396 Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo) je, kolikor se nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki so zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice iz invalidskega zavarovanja po tem zakonu in jim je bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja, v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Do odprave ugotovljene protiustavnosti je zavarovancem iz 1. točke izreka zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska oziroma deleža zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je za zavarovanca ugodnejši, na način iz drugega do sedmega odstavka 121. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19). Znesek nadomestila, ki je ugodnejši, se zavarovancu iz 1. točke izreka izplačuje od dne, od katerega bi se mu izplačevalo nadomestilo, priznano po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.

1. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 396. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), ker naj bi v njem obstajala protiustavna pravna praznina. Meni, da je izpodbijana prehodna določba, ker za uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ne ureja niti prevedbe pravic (na način, kot je to urejal 297. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92), niti jim v primeru, ko so zaradi poslabšanja invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice po ZPIZ-2 in jim je denarna dajatev odmerjena v bistveno nižjem znesku od uveljavljene po prejšnjem predpisu, ne ohranja izplačevanja dajatve v nezmanjšanem obsegu (v višini, kot jo je uživalec prejemal pred poslabšanjem obstoječe invalidnosti ali nastankom nove invalidnosti), v neskladju z 2., 8., 14., 33. in 50. členom Ustave.

2. Predlagatelj vlaga zahtevo v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o tožbi tožnika zoper Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), s katero izpodbija dokončno odločbo Zavoda z dne 10. 8. 2017, s katero je bila zavrnjena njegova pritožba zoper odločbo Zavoda z dne 27. 2. 2017. S slednjo je bilo odločeno, da ima tožnik, delovni invalid III. kategorije invalidnosti zaradi posledic bolezni, od 31. 1. 2017 dalje pravico do nadomestila za invalidnost v znesku 203,84 EUR na mesec ter da se tožniku izplačuje v mesečnem znesku za nazaj za čas, ko je bil prijavljen pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) in je izpolnjeval obveznosti po predpisih, ki urejajo trg dela. Predlagatelj ugotavlja, da je nadomestilo za invalidnost, priznano po določbah ZPIZ-2, bistveno nižje od nadomestila za invalidnost, ki je bilo tožniku priznano po ZPIZ/92 in je pred izdajo odločbe o prenehanju te pravice znašalo 517,00 EUR.

3. Predlagatelj meni, da je izhodiščni sodni primer v obravnavani zadevi po dejanskem in pravnem stanju bistveno podoben primeru iz zadeve Krajnc proti Sloveniji (sodba Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP z dne 31. 10. 2017). Ker je ureditev iz tretjega odstavka 396. člena ZPIZ-2 enaka ureditvi iz tretjega odstavka 397. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1), meni, da tudi glede 396. člena ZPIZ-2 veljajo stališča ESČP iz navedene zadeve. Predlagatelj tako meni, da je 396. člen ZPIZ-2 že iz razloga, ker ne prepreči čezmerno manjše invalidske denarne dajatve, v nasprotju z 8. členom Ustave, po katerem morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Predlagatelj tudi meni, da različen položaj brezposelnih delovnih invalidov, pri katerih ni prišlo do spremembe v invalidnosti, in tistih, pri katerih se je ta poslabšala po 31. 12. 2012 in je prišlo do priznanja novih pravic iz invalidskega zavarovanja ter odmere nove dajatve v bistveno manjšem znesku od prejšnjega, pomeni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Ureditev nadaljnjega uživanja pravic, pridobljenih po prejšnjih predpisih, iz 396. člena ZPIZ-2 naj bi kršila tudi načelo enakosti iz 14. člena Ustave. Predlagatelj meni, da so bili zato, ker ni bila uzakonjena prevedba kratkoročnih invalidskih dajatev, pridobljenih po prejšnjih predpisih, uživalci pravic po prejšnjih predpisih, ki se jim invalidnost ni poslabšala, v bistveno ugodnejšem položaju od tistih, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti in ki jim je bila nova invalidska dajatev za preostalo delovno zmožnost po ZPIZ-2 odmerjena v bistveno nižjem znesku od prejšnje. Za tako različno obravnavanje zavarovancev na podlagi preostale delovne zmožnosti naj ne bi bilo razumnega razloga. Bistveno znižanje denarne dajatve kljub novemu primeru invalidnosti brez utemeljitve s tehtnimi razlogi naj bi kršilo tudi pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

4. Predlagatelj navaja še, da je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19 – v nadaljevanju ZPIZ-2G), ki je začel veljati 1. 1. 2020, pravno praznino, ki je predmet zahteve, uredil za naprej. Ob uporabi instituta neprave obnove naj bi omogočil upravičencem, ki jih je dotedanja ureditev prizadela, da obdržijo invalidsko dajatev, ki je zanje ugodnejša (121. člen ZPIZ-2G). Toda ZPIZ-2G naj bi izplačevanje dajatev po postopku neprave obnove iz 183. oziroma 183.a člena ZPIZ-2 uredil samo za naprej od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve, zaradi česar pravna praznina, zatrjevana v obravnavani zahtevi, še vedno vpliva na položaj tožnika iz prekinjenega socialnega spora. Predlagatelj še dodaja, da je v postopku pred Ustavnim sodiščem zahteva št. U-I-494/18 za oceno ustavnosti 397. člena ZPIZ-1,¹ ki je v bistvenem enaka ureditvi iz 396. člena ZPIZ-2, ter da je že zahteval oceno ustavnosti 396. člena ZPIZ-2 v zahtevah št. U-I-15/20 in št. U-I-16/20.

5. Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Opozarja, da je sistem invalidskega zavarovanja reformiral ZPIZ-1 in ne ZPIZ-2, ki naj bi določbe ZPIZ-1 le prevzel. Zato naj bi bilo treba upoštevati njegove določbe in obširna tedanja pojasnila (pri tem se Državni zbor opira na pojasnila N. Belopavlovič in drugih avtorjev v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000), na katera se sklicuje v nadaljevanju odgovora. Državni zbor navaja, da je bila izvedena obsežna reforma sistema invalidskega zavarovanja z ZPIZ-1, ki je bolj poudaril načela rehabilitacije, motivacije, stimulacije. Temeljil naj bi na načelu produktivnega aktiviranja preostale delovne zmožnosti delovnega invalida, invalidsko upokojevanje pa je sistemsko predvidel le kot skrajni ukrep varstva v primeru izgube delovne zmožnosti. Zaradi zagotavljanja in varovanja zaposlitve delovnih invalidov naj bi tudi ZPIZ-2 ohranjal pravico do poklicne rehabilitacije, ki je od uveljavitve invalidske zakonodaje postala temeljna pravica in obveznost delovnega invalida. Državni zbor pojasni, da sta poglavitni namen poklicne rehabilitacije njena preventivna in povrnitvena funkcija, da se zavarovanec usposobi za drug poklic ali delo, s čimer se mu zagotovi socialna in ekonomska varnost, hkrati pa spet postane aktiven zavarovanec, ki še naprej lahko prispeva v pokojninsko blagajno. Navedene spremembe naj bi udejanjila dva nova zakonska instituta. Državni zbor navaja, da je bila prva pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na novi definiciji invalidnosti, uvedba obveznih kontrolnih pregledov pred invalidsko komisijo (106. člen ZPIZ-1). Druga pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na načelu rehabilitacije in integracije, pa naj bi bila uvedba izbirne pravice do poklicne rehabilitacije, ki je bila prepuščena izključno zavarovancu in za priznanje katere niso bili določeni dodatni pogoji kot po ZPIZ/92. Namen uvedbe izbirne pravice do poklicne rehabilitacije naj bi bil, da se poklicna rehabilitacija čim širše uveljavi v invalidskem zavarovanju, upoštevaje pri tem tudi interes, želje in motiviranost zavarovanca za pridobitev novega poklica. Državni zbor navaja, da so bile novosti uvedene za vse delovne invalide, tako za tiste, ki so pridobili pravice po ZPIZ/92, kot za tiste, ki so pridobili pravice po ZPIZ-1. Enako naj bi veljalo za ureditev po ZPIZ-2, pri čemer naj bi se uživanje pravic iz invalidskega zavarovanja nanašalo na pridobitev pravic po prejšnjih predpisih, to pa sta ZPIZ/92 in ZPIZ-1.

6. Državni zbor meni, da je ureditev po ZPIZ-1 v primerjavi z ureditvijo po ZPIZ/92 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo naložila bistveno večjo odgovornost in aktivnost pri prizadevanju za vključitev v delovno okolje, ZPIZ-2 pa naj bi to ureditev prevzel. Zato naj bi ZPIZ-1 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo ob ponovni oceni njihove invalidnosti na podlagi ZPIZ-1 omogočil, da so namesto pravice, ki jim je bila priznana, zahtevali priznanje pravice do poklicne rehabilitacije, in jim hkrati naložil določene obveznosti. Državni zbor navaja, da je bil delovni invalid s preostalo delovno zmožnostjo, ki je pridobil pravico do poklicne rehabilitacije, dolžan usposabljati se za ustrezno delo ob pogojih in na način, določen z ZPIZ-1, ter v skladu z obveznostmi, ki so bile določene v pogodbi o poklicni rehabilitaciji. Glede na to naj bi ugotovitev ESČP (da naj bi prvi odstavek 397. člena ZPIZ-1 utrdil legitimno pričakovanje pritožnika, da bo po zakonodajni reformi še naprej prejemal nadomestilo za čas čakanja, in sicer do svoje upokojitve, če bo ostal brezposeln) za izpodbijano zakonsko ureditev veljala le ob upoštevanju aktivnosti samega delovnega invalida s preostalo delovno zmožnostjo. Državni zbor meni, da po uveljavitvi ZPIZ-1 za izpolnitev pogoja »ostati brezposeln« ni več zadoščalo, da je delovni invalid s preostalo delovno zmožnostjo le pasivno čakal, da mu bo drugo ustrezno delo našla država ali delodajalec, temveč se je od njega pričakovalo tudi aktivno prizadevanje za poklicno rehabilitacijo in ponovno zaposlitev. Enako naj bi veljalo tudi po ZPIZ-2, ki v 71. členu določa obveznost poklicne rehabilitacije, če jo zavarovanec izbere (83. člen). Državni zbor zato meni, da 396. člen ZPIZ-2 ni v neskladju z 8. členom Ustave. Ob tem dodaja, da če bi tožnik izkoristil možnost poklicne rehabilitacije, bi bila upravičen do 130 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala na dan nastanka invalidnosti (80. člen ZPIZ-2). Državni zbor meni še, da izpodbijana ureditev ne krši načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj primerjani skupini delovnih invalidov nista v enakih pravnih položajih. Zavrača tudi očitek o kršitvi načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Državni zbor meni, da se položaj delovnih invalidov, ki se jim je poslabšala že ugotovljena invalidnost ali pri katerih je prišlo do nove invalidnosti, z ZPIZ-2 ni poslabšal. Meni tudi, da z izpodbijano ureditvijo nista kršeni pravici iz 33. in 50. člena Ustave, saj naj ta ne bi posegala v premoženjski oziroma socialni položaj delovnih invalidov s preostalo delovno zmožnostjo. Državni zbor navaja, da po ustavnosodni presoji iz 50. člena Ustave izhaja dolžnost države, da ustvarja možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic naj bi bila glede na njihovo naravo tudi nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom. Državni zbor meni, da pojasnjeni razlogi, ki so vodili k reformi invalidskega sistema, nedvomno utemeljujejo obstoj javnega interesa.

7. O zahtevi je podala mnenje Vlada. Pojasnila je, da je bil cilj ureditve invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1, ki je to zavarovanje reformiral, ZPIZ-2 pa je to ureditev prevzel, zagotavljanje čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi njihove socialne integracije. Navedeni cilj naj bi se želel doseči tudi z novourejenim sistemom določanja višine invalidskih nadomestil. Vlada opozarja, da invalidsko zavarovanje ureja položaj zavarovancev, katerih delovna sposobnost je sicer omejena, vendar so še vedno sposobni določena dela opravljati s krajšim delovnim časom ali z omejitvami. Pojasni, da z ZPIZ-1 niso bile reformirane le pravice iz invalidskega zavarovanja, temveč tudi višina teh pravic. Odmera nadomestil naj bi se z ZPIZ-1 v večji meri individualizirala, zato naj bi bila nadomestila po ZPIZ/92 praviloma višja od nadomestil po ZPIZ-1 in po ZPIZ-2.

8. Vlada zavrača stališče predlagatelja, da nadomestila iz invalidskega zavarovanja v okviru 50. člena Ustave uživajo enako varstvo kot pravica do pokojnine oziroma da jih je mogoče enačiti s to pravico. Nadomestila za invalidnost naj ne bi bila namenjena nadomeščanju izpada dohodka v celoti, tudi zavarovalni primer naj ne bi bila nezmožnost pridobivanja dohodka, temveč nezmožnost ohranjanja delovnega mesta, zaposlitve v svojem poklicu ali pa dela za polni delovni čas. Višina nadomestil za invalidnost naj zato v okviru Ustave ne bi mogla biti varovana v enakem obsegu kot pokojnine. Vlada navaja, da so do nadomestil iz invalidskega zavarovanja upravičeni delovni invalidi s preostalo delovno zmožnostjo, zato je bilo treba pri oblikovanju višine invalidskih nadomestil upoštevati tudi to dejstvo in vzpostaviti sistem, ki bo stimulativen do ohranjanja zaposlitve delovnih invalidov in njihovega zaposlovanja.

9. Vlada meni, da je treba pravico do socialne varnosti državljanov iz 50. člena Ustave gledati širše in ne zgolj z vidika priznavanja ene izmed pravic, ki jih ta obsega. Upoštevati naj bi bilo treba vse pravice, ki jih priznavajo zakoni s področja socialne varnosti (torej tako pravice iz socialnih zavarovanj kot pravice iz sistema socialnega varstva). Vlada navaja, da so prejemniki nadomestil, tudi tisti, ki jim je bilo nadomestilo znižano skladno s spremembami zakonodaje, upravičeni do prejemkov iz socialnega varstva oziroma do razlike med svojimi dohodki ter osnovnim zneskom minimalnega dohodka, če nimajo premoženja in drugih sredstev za preživetje. Glede na to Vlada meni, da delovnim invalidom, ki zgolj z nadomestilom iz invalidskega zavarovanja nimajo zagotovljenih zadosti sredstev za preživljanje, ta pa si lahko zagotovijo s pravico do denarne socialne pomoči, ni kršena pravica do socialne varnosti iz 50. člena Ustave.

10. Vlada zavrača stališče predlagatelja, da bi zakonodajalec moral predvideti, da bodo nadomestila, odmerjena posameznikom po novi zakonodaji, bistveno nižja od nadomestil, odmerjenih po predhodno veljavni zakonodaji. Tega naj tudi podatki, ki jih vodi Zavod, ne bi potrjevali. Vlada meni, da je bilo tako znižanje še lahko predvideno v času uveljavitve ZPIZ-1, ne pa tudi ob uveljavitvi ZPIZ-2, ki ni bistveno posegel v sistem invalidskega zavarovanja. Višine nadomestil po ZPIZ-1 in ZPIZ-2 naj bi bile primerljive in naj, razen v primeru spremenjenih tudi drugih okoliščin in ne zgolj v primeru nastanka nove invalidnosti oziroma poslabšanja invalidnosti, ne bi prihajalo do bistvenih odstopanj v konkretnih primerih odmere nadomestila po ZPIZ-1 in ZPIZ-2.

11. Vlada še dodaja, da je bila ureditev, na podlagi katere je bilo določeno, da se v primeru poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove pridobijo pravice na podlagi nove zakonodaje, uveljavljena že v ZPIZ-1 in se je začela uporabljati v letu 2003. Do novega predloga za oceno upravičenosti pa je pri tožniku prišlo na podlagi ugotovitev kontrolnega pregleda v letu 2016, pri čemer se mu je nova pravica priznala v letu 2017, torej 14 let po tem, ko se je taka ureditev že uporabljala. Po mnenju Vlade je zato tožnik moral vedeti, da se v primeru spremembe v njegovi invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pravice iz invalidskega zavarovanja pridobijo skladno z ZPIZ-1 oziroma v njegovem primeru ZPIZ-2, zato tudi njegova pričakovanja, da bo lahko ohranjal pravice skladno s predhodno veljavno zakonodajo, ne morejo biti utemeljena. Sicer pa Vlada ugotavlja, da zavarovanec na spremembe v stanju invalidnosti ali pa na nastanek nove invalidnosti načeloma res ni mogel vplivati.

12. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo predlagatelju, ki se nanju ni odzval.

13. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba določenega zakona ali dela zakona v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).

14. Člen 396 ZPIZ-2 določa:

(1) Uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. decembra 2002, in uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti) po ZPIZ-1 obdržijo te pravice v nespremenjenem obsegu tudi po uveljavitvi tega zakona.

(2) Denarna nadomestila se uživalcem iz prejšnjega odstavka usklajujejo enako, kot se usklajujejo pokojnine po tem zakonu.

(3) Uživalci pravic iz prvega odstavka tega člena lahko pridobijo pravice po tem zakonu le v primeru poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti.

(4) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena se zavarovancem, ki na dan 31. decembra 2012 niso v delovnem razmerju ali niso obvezno zavarovani, so pa prejemniki nadomestil iz invalidskega zavarovanja in izpolnjujejo pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine po predpisih, ki so veljali do uveljavitve tega zakona, z uveljavitvijo pravice do pokojnine oziroma najkasneje s 1. majem 2013 preneha izplačevati nadomestilo iz invalidskega zavarovanja, če do tega datuma ne uveljavijo pravice do pokojnine.«

15. Tožnik je bil na podlagi odločbe Zavoda z dne 18. 5. 1989 od 1. 12. 1988 dalje razvrščen v III. kategorijo invalidnosti zaradi posledic bolezni s pravico do razporeditve na drugo ustrezno delo, z določenimi omejitvami v polnem delovnem času. Od 11. 12. 1989 dalje je opravljal drugo ustrezno delo. Z dnem 27. 7. 1998 je tožniku prenehalo delovno razmerje, neodvisno od njegove volje, 6. 8. 1998 se je prijavil pri ZRSZ. Z odločbo Zavoda z dne 10. 5. 2000 je bilo tožniku priznano nadomestilo plače za čas čakanja na zaposlitev na drugem ustreznem delu s polnim delovnim časom v znesku 79.110,02 SIT oziroma 517,00 EUR na mesec od 30. 1. 2000 dalje. Denarna dajatev je bila odmerjena po 126. členu ZPIZ/92 v višini pokojnine na dan nastanka invalidnosti. Pokojninska osnova je bila izračunana na podlagi plač od leta 1982 do leta 1987. Do nastanka invalidnosti je imel tožnik dopolnjenih 5 let, 9 mesecev in 28 dni zavarovalne dobe.

16. Tožnik je bil leta 2016 v času veljavnosti ZPIZ-2 pozvan na kontrolni pregled, na katerem je bila pri njem ugotovljena sprememba invalidnosti. Z dokončno odločbo Zavoda z dne 21. 12. 2016 je bila tožniku priznana pravica do premestitve na novo delovno mesto s stvarnimi omejitvami s polnim delovnim časom od 1. 12. 2016 dalje. Z odločbo z dne 6. 2. 2017 je tožniku z dnem 30. 1. 2017 prenehala pravica do nadomestila za čas čakanja na zaposlitev na drugem ustreznem delu. Z odločbo z dne 27. 2. 2017 je bila tožniku od 31. 1. 2017 dalje priznana pravica do nadomestila za invalidnost v znesku 203,84 EUR mesečno, ki se tožniku izplačuje v mesečnem znesku za nazaj za čas, ko je bil prijavljen pri ZRSZ in je izpolnjeval obveznosti po predpisih, ki urejajo trg dela. Nadomestilo je bilo v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 85. člena ZPIZ-2 odmerjeno v višini, določeni v prvi alineji tretjega odstavka tega člena, in sicer 40 odstotkov od invalidske pokojnine, ki bi tožniku pripadla na dan nastanka invalidnosti, ker tožnik ob spremembi invalidnosti ni bil obvezno zavarovan.

17. Predlagatelj vlaga zahtevo v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o tožbi tožnika zoper odločbi Zavoda z dne 10. 8. 2017 in z dne 27. 2. 2017 o priznanju pravice do nadomestila za invalidnost v znesku 203,84 EUR na mesec od 31. 1. 2017 dalje.

18. Tožniku je bilo nadomestilo za invalidnost v skladu s tretjim odstavkom 396. člena ZPIZ-2 treba odmeriti po ZPIZ-2. Zato je Ustavno sodišče štelo, da so procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o zahtevah za oceno ustavnosti izpolnjene.

19. Prehodna ureditev iz 396. člena ZPIZ-2 se nanaša na vse uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so jih ti pridobili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, in po ZPIZ-1. Predlagatelj zatrjuje, da je v 396. členu ZPIZ-2 protiustavna pravna praznina. Ustavno sodišče zato svoje presoje ni omejilo zgolj na tretji odstavek 396. člena ZPIZ-2. Določbo bo presojalo kot celoto, vendar le, kolikor se nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so jih ti (tako kot tožnik iz prekinjenega sodnega postopka) pridobili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002.

20. Predlagatelj zatrjuje protiustavnost prehodne določbe 396. člena ZPIZ-2, ker za uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ne ureja niti prevedbe pravic (na način, kot je to urejal 297. člen ZPIZ/92),² niti jim v primeru, ko zaradi poslabšanja invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobijo pravice po ZPIZ-2 in jim je denarna dajatev odmerjena v bistveno nižjem znesku od uveljavljene po prejšnjem predpisu, ne ohranja izplačevanja dajatve v nezmanjšanem obsegu (v višini, kot jo je uživalec prejemal pred poslabšanjem invalidnosti ali nastankom nove invalidnosti). Predlagatelj posebej poudarja bistveno slabši položaj navedene skupine delovnih invalidov v primerjavi s položajem delovnih invalidov, uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki pa se jim že ugotovljena invalidnost ni poslabšala oziroma pri katerih ni nastala nova invalidnost in so zato v skladu s prvim odstavkom 396. člena ZPIZ-2 tudi po njegovi uveljavitvi ohranili pravice v nespremenjenem obsegu. Predlagatelj različni obravnavi navedenih skupin delovnih invalidov, ki sta po njegovem mnenju v enakih položajih, očita neskladje s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.³

21. Ustavno sodišče je prav na zahtevo predlagatelja že presojalo ureditev iz 397. člena prej veljavnega ZPIZ-1, ki je bila v bistvenem enaka ureditvi iz prvega do tretjega odstavka 396. člena ZPIZ-2. Z odločbo št. U-I-494/18 je ugotovilo, da je bil 397. člen ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo, določilo je tudi način izvršitve svoje odločitve. Ustavno sodišče je presojalo prehodno določbo nove ureditve obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki je urejala položaj dveh skupin delovnih invalidov II. in III. kategorije invalidnosti, uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, v razmerju do nove ureditve. Položaj prve skupine je urejal prvi odstavek 397. člena ZPIZ-1, ki je v skladu z načelom varstva pridobljenih pravic tej skupini zagotavljal, da te pravice obdrži v nespremenjenem obsegu tudi po 1. 1. 2003, tj. po začetku uporabe večine določb o pravicah iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1. Položaj druge skupine pa je urejal tretji odstavek 397. člena ZPIZ-1, po katerem so delovni invalidi II. in III. kategorije invalidnosti, ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, pridobili pravice po ZPIZ-1, če je pri njih prišlo do poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti. Ustavno sodišče je opisano različno obravnavo navedenih skupin delovnih invalidov presojalo z vidika načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

22. Ustavno sodišče je ugotovilo, da so bili vsi uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, ob uveljavitvi ZPIZ-1 v enakem položaju. Poslabšanje njihove invalidnosti pa je privedlo do njihove različne obravnave. Ustavno sodišče je opozorilo, da čeprav so bili z vidika varstva pridobljenih pravic njihovi položaji primerljivi tudi ob poslabšanju invalidnosti, navedena okoliščina pri opredelitvi novih pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja po novi ureditvi, potrebna zaradi poslabšanja invalidnosti, ni bila upoštevana. To pa je po oceni Ustavnega sodišča privedlo do bistveno slabše obravnave tistih uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, vendar se je njihova invalidnost v času uporabe ZPIZ-1 poslabšala. Ustavno sodišče je presodilo, da za tako različno obravnavo niso bili podani ustavno dopustni razlogi.

23. Kot je bilo že navedeno, sta si ureditvi iz 397. člena ZPIZ-1 in iz prvega do tretjega odstavka 396. člena ZPIZ-2 v bistvenem enaki. Za to, da bi Ustavno sodišče presojo v obravnavani zadevi lahko oprlo (tudi) na stališča, sprejeta pri presoji 397. člena ZPIZ-1, navedena ugotovitev ne zadošča. Ugotoviti je treba še, ali je tu obravnavani primer v bistvenem enak primeru iz zadeve št. U-I-494/18, oziroma povedano drugače, ali je položaj tožnika iz izhodiščnega sodnega primera v tu obravnavani zadevi v bistvenem enak položaju tožnika iz sodnega postopka, v zvezi s katerim je bila sprejeta odločitev v zadevi št. U-I-494/18.

24. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-494/18 obravnavalo položaje delovnih invalidov, uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002.⁴ Odložen začetek uporabe številnih določb o pravicah iz invalidskega zavarovanja⁵ je bil posledica številnih, tudi temeljnih sprememb obveznega invalidskega zavarovanja, ki jih je glede na prej veljavno ureditev uvedel ZPIZ-1. Za obravnavano zadevo posebej pomembna je sprememba načina odmere nadomestil iz obveznega invalidskega zavarovanja. Kot je pojasnila Vlada, naj bi se odmera nadomestil z ZPIZ-1 v večji meri individualizirala, saj so bile višine nadomestil vezane na določen odstotek invalidske pokojnine, do katere bi bil zavarovanec upravičen na dan nastanka invalidnosti⁶ in ne več glede na plačo oziroma pokojninsko osnovo. Navedena sprememba naj bi povzročila, da so bila nadomestila po ZPIZ-1 praviloma nižja od nadomestil po ZPIZ/92.

25. Primerjava ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja in njihove odmere po ZPIZ-1 in po ZPIZ-2 pokaže, da med njima ni bistvenih sprememb. Enako navajata nasprotni udeleženec in Vlada. Kot pojasnita, je ureditev obveznega invalidskega zavarovanja reformiral ZPIZ-1, ZPIZ-2 pa je to ureditev, z manjšimi, nebistvenimi popravki, prevzel. Enako kot za primerjavo višin nadomestil, odmerjenih po ZPIZ/92 oziroma po ZPIZ-1, velja za primerjavo višin nadomestil, odmerjenih po ZPIZ/92 oziroma po ZPIZ-2, nadomestila po ZPIZ/92 so bila zaradi drugačnega, prej opisanega načina odmere nadomestil iz invalidskega zavarovanja, uveljavljenega z ZPIZ-1 in prevzetega z ZPIZ-2, praviloma višja od nadomestil po navedenih predpisih.

26. Navedena ugotovitev pomeni, da je obravnavani primer v bistvenem enak primeru iz zadeve št. U-I-494/18. Stališča, ki jih je Ustavno sodišče v navedeni odločbi sprejelo glede položaja uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki se jim je invalidnost poslabšala ali pri katerih je nastala nova invalidnost v času uporabe ZPIZ-1, v razmerju do nove ureditve invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1, oziroma glede primerjave njihovega položaja s položajem uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki pa se jim invalidnost v času uporabe ZPIZ-1 ni poslabšala oziroma pri katerih ni nastala nova invalidnost, so zato upoštevna tudi pri obravnavi položaja uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki se jim je v času veljavnosti ZPIZ-2 invalidnost poslabšala ali pri katerih je nastala nova invalidnost.

27. Ob tem Ustavno sodišče ugotavlja, da čeprav je bilo ob pripravi predloga ZPIZ-2 že (lahko) znano, da so nadomestila iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1 zaradi drugačnega načina odmere nižja od nadomestil po ZPIZ/92, v bistvenem enako pa naj bi bila odmera nadomestil urejena tudi z ZPIZ-2, zakonodajalec tega pri pripravi prehodne ureditve iz 396. člena ZPIZ-2 ni upošteval, saj je ta po vsebini (prvi do tretji odstavek) enaka vsebini 397. člena ZPIZ-1. Tudi sicer iz zakonodajnega gradiva ne izhaja, kateri razlogi so zakonodajalca vodili pri urejanju položaja tu obravnavane skupine delovnih invalidov.⁷ Obrazložitev presojane določbe namreč vsebuje le povzetek njene vsebine.⁸

28. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je 396. člen ZPIZ-2, kolikor se nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki so zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice iz invalidskega zavarovanja po tem zakonu in jim je bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave iz enakih razlogov, kot jih je Ustavno sodišče navedlo v odločbi št. U-I-494/18 (1. točka izreka).

29. Ob tem pa Ustavno sodišče še pojasnjuje, da na sprejetje te odločitve ne more vplivati dejstvo, da je do spremembe invalidnosti, ki je terjala uporabo nove ureditve (ZPIZ-2), prišlo šele v letu 2016, to je več kot trinajst let po reformi ureditve obveznega invalidskega zavarovanja, uveljavljene z ZPIZ-1. Kot ugotavlja že Vlada, ki na navedeno daljše časovno obdobje od uveljavitve ZPIZ-1 opozarja z namenom relativizacije ustavnopravnega varstva položaja delovnih invalidov, ki so uveljavili pravice iz naslova preostale delovne zmožnosti po ZPIZ/92, njihova invalidnost pa se je poslabšala v času ZPIZ-2, ti na nastanek sprememb v stanju invalidnosti ali pa na nastanek nove invalidnosti niso mogli vplivati.⁹ Zato pa tudi ne morejo nositi posledic uveljavitve nove manj ugodne ureditve nadomestil iz invalidskega zavarovanja, ki jo je uveljavil ZPIZ-1, ZPIZ-2 pa »le« prevzel.

30. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da je 369. člen ZPIZ-2 v zgoraj opredeljenem obsegu v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, se do drugih očitkov o protiustavnosti navedene določbe ni opredeljevalo.

31. Razveljavitev izpodbijane določbe ni mogoča. Gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil. Ustavno sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).

32. Da bi Delovno in socialno sodišče v Ljubljani lahko odločilo v prekinjenem sodnem postopku in v morebitnih drugih podobnih primerih, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe. Pri določitvi načina izvršitve je Ustavno sodišče upoštevalo, da je zakonodajalec navedeno vprašanje za čas od uveljavitve ZPIZ-2G že uredil s 121. členom tega zakona. Ker bi neupoštevanje navedene ureditve pri določitvi načina izvršitve te določbe (lahko) privedlo do neenake obravnave zavarovancev v bistveno enakih položajih, je Ustavno sodišče določilo, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti tudi zavarovancem iz 1. točke izreka te odločbe zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska oziroma deleža zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je za zavarovanca ugodnejši, na način iz drugega do sedmega odstavka 121. člena ZPIZ-2G. Znesek nadomestila, ki je ugodnejši, se zavarovancu iz 1. točke izreka te odločbe izplačuje od dne, od katerega bi se mu izplačevalo nadomestilo, priznano po ZPIZ-2¹⁰ (3. točka izreka).

33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Mežnar in sodnik Čeferin.

¹ Ustavno sodišče je o tej zahtevi že odločilo z odločbo št. U-I-494/18 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 171/21).

² Člen 297 ZPIZ/92 je določal:
»(1) Uživalcem denarnih nadomestil iz 94. člena tega zakona, ki so to pravico uveljavili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 3. 1992, se denarna nadomestila za čas od 1. 4. 1992 po uradni dolžnosti na novo odmerijo po določbah tega zakona.
(2) Če je na novo odmerjeno nadomestilo manjše od zneska, ki je uživalcu pripadal na dan 31. 3. 1992, se nadomestilo tudi po 1. 4. 1992 izplačuje v nezmanjšanem znesku, dokler je to zanj ugodnejše.«

³ Drugi odstavek 14. člena Ustave zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, pa mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog) (glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13, in OdlUS XX, 7) in št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3)). Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Poleg položajev, ki ju primerjamo med seboj, pomeni predmet pravnega urejanja tretji element primerjave (tertium comparationis) – to je vrednostno merilo primerjave, glede na katero dva položaja primerjamo med seboj (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-175/11 z dne 10. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 29/14)).

⁴ Čeprav je bil ZPIZ-1 uveljavljen 1. 1. 2000, je bila v skladu s 446. členom ZPIZ-1 uporaba več določb o pravicah iz invalidskega zavarovanja odložena do 1. 1. 2003.

⁵ To so bile določbe 60. do 71. člena, 80. do 101. člena, 106. člena, petega odstavka 138. člena, 158. do 163. člena in četrtega odstavka 169. člena ZPIZ-1 (uporaba določb iz 102. do 105. člena ZPIZ-1 pa je bila odložena še na kasnejši datum). Šlo je za splošne določbe o (pojmu) invalidnosti, pogojih za pridobitev invalidske pokojnine, pravicah iz invalidskega zavarovanja in pravici do dodatka za pomoč in postrežbo. Do dneva začetka uporabe navedenih določb so se v zvezi s pravicami iz invalidskega zavarovanja uporabljale določbe ZPIZ/92 in določbe 72. do 79. člena, 200. in 201. člena, 250. člena, drugega odstavka 251. člena in tretjega odstavka 252. člena, 259., 261. in 262. člena ZPIZ-1.

⁶ Pri tem so se upoštevale stopnja zmanjšanja delovne zmožnosti ter zavarovančeva zavarovalna in prišteta doba, implicitno pa se je, upoštevaje invalidsko pokojnino kot osnovo za odmero nadomestil, upošteval tudi vzrok za nastanek invalidnosti. Denarna nadomestila za invalidnost so se odmerila v različnih odmernih odstotkih, odvisnih od stopnje invalidnosti in pravice, ki zagotavlja zaposlitev, delovnega časa in statusa zavarovanca (v delovnem razmerju, v statusu brezposelne osebe, na čakanju na uresničitev pravice, na poklicni rehabilitaciji).

⁷ Enako je Ustavno sodišče ugotovilo glede 397. člena ZPIZ-1 v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-494/18, 29. točka obrazložitve.

⁸ Glej Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012 (EPA 730-VII), str. 420.

⁹ Samopoškodbo, ki ni predmet obravnave te zahteve, ureja 110. člen ZPIZ-2.

¹⁰ Primerjaj 5. točko izreka in 22. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-239/14, Up-1169/12 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15, in OdlUS XXI, 2).