Številka:	U-I-824/21-10
Datum:	23. 11. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 23. novembra 2023

Drugi odstavek 121. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19) ni v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prehodne določbe drugega odstavka 121. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2G), ker je zavarovancem, delovnim invalidom s pravico do premestitve ali s pravico dela s skrajšanim delovnim časom, prejemnikom nadomestila plače za čas čakanja na ustrezno zaposlitev, nadomestila plače zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu ali nadomestila plače zaradi dela s skrajšanim delovnim časom po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki so zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice iz invalidskega zavarovanja po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) ali po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-2) in bi jim bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja, zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska oziroma deleža zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je za zavarovanca ugodnejši, le, če gre ob odmeri nadomestila za enakovrstno pravico in enak delovnopravni status delovnega invalida. Meni, da navedena ureditev, ki zgolj tistim upravičencem, ki so ohranili enak delovnopravni status, omogoča, da obdržijo invalidsko dajatev, ki je zanje ugodnejša, krši načelo zaupanja v pravo iz 2. in 8. člena, drugega odstavka 14. člena ter 33. in 50. člena Ustave. Predlaga delno razveljavitev izpodbijane določbe.

2. Predlagatelj vlaga zahtevo v zvezi s socialnim sporom, v katerem tožnik izpodbija dokončno odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) z dne 15. 12. 2020 v zvezi s prvostopenjsko odločbo Zavoda z dne 6. 4. 2020, s katero je bilo odločeno, da se tožnikova zahteva za razveljavitev dokončne odločbe o odmeri nadomestila iz invalidskega zavarovanja zavrne. Tožnik naj bi navedeno zahtevo vložil na podlagi tretjega odstavka 121. člena ZPIZ-2G, v skladu s katerim lahko uživalec nadomestila iz invalidskega zavarovanja iz drugega odstavka tega člena, ki mu je bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja že odmerjeno v nižjem znesku, poda zahtevo za razveljavitev dokončne odločbe o odmeri nadomestila iz invalidskega zavarovanja in izplačilo usklajenega zneska odmerjenega nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja. Predlagatelj pojasni, da je Zavod tožnikovo zahtevo zavrnil z obrazložitvijo, da ne izpolnjuje pogojev za izplačevanje usklajenega zneska oziroma deleža zneska nadomestila, ki je za zavarovanca ugodnejši, v skladu z drugim odstavkom 121. člena ZPIZ-2G, saj ob odmeri nadomestila ni imel enakega delovnopravnega statusa. Zavod naj bi ugotovil, da je tožnik ob vložitvi zahteve prejemnik nadomestila kot brezposelna oseba, nadomestilo za invalidnost mu je bilo nazadnje odmerjeno z odločbo z dne 23. 8. 2019 od 18. 7. 2019 dalje. Ob odmeri nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki ga prejema sedaj, pa naj ne bi imel enakega delovnopravnega statusa, kot ga je imel ob odmeri invalidskega zavarovanja na podlagi prej pridobljenih pravic, saj je bil ob nastopu invalidnosti leta 1989 zaposlen in mu je bilo po določbah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92) odmerjeno nadomestilo zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu.

3. Predlagatelj navaja, da se je v zadevah, kot je obravnavana, do uveljavitve ZPIZ-2G zastavljalo vprašanje obstoja protiustavne pravne praznine v ZPIZ-2 in ZPIZ-1, ker za uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije) po predpisih, veljavnih do 31. 12. 2002, ni bila predvidena prevedba na pravice po ZPIZ-1 oziroma ZPIZ-2 niti ni bila zagotovljena primerljiva raven denarne dajatve v primeru pridobitve pravic po ZPIZ-1 oziroma ZPIZ-2 zaradi poslabšanja obstoječe invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti. Predlagatelj meni, da z drugim odstavkom 121. člena ZPIZ-2G, ki naj bi pravno praznino iz 397. člena ZPIZ-1 in iz 396. člena ZPIZ-2(ki imata razen v četrtem odstavku 396. člena ZPIZ-2 enako vsebino) uredil za naprej, pravna praznina še ni bila v celoti odpravljena. Ne ureja namreč položaja upravičencev, ki so bili (tako kot tožnik iz prekinjenega sodnega postopka) ob nastanku invalidnosti in odmeri nadomestila v delovnem razmerju, ob vložitvi zahteve po tretjem odstavku 121. člena ZPIZ-2G pa so brezposelni in prijavljeni na Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ). Predlagatelj meni, da za različno obravnavanje zavarovancev oziroma uživalcev dajatev na podlagi preostale delovne zmožnosti glede na delovnopravni status ni najti razumnega, v naravi stvari utemeljenega razloga. Ureditev v drugem odstavku 121. člena ZPIZ-2G naj bi tako različno obravnavala dve skupini delovnih invalidov – tiste, katerih invalidnost se je po 1. 1. 2003 poslabšala, vendar so ohranili delovnopravni status (so bili brezposelni že v času pridobitve pravice po predpisih, ki so veljali do 31. 12. 2002), in tiste, pri katerih se je delovnopravni status spremenil (so zaradi invalidnosti brez svoje krivde izgubili zaposlitev ali pa je šel delodajalec, pri katerem so bili zaposleni, v stečaj). Ker je njihov delovnopravni položaj v času, ko so pridobili pravico po ZPIZ/92 (zaposlen), drugačen od trenutnega (brezposeln), pa so na podlagi drugega odstavka 121. člena ZPIZ-2G ostali brez pravice do ponovne (zanje ugodnejše) odmere invalidskega nadomestila po ZPIZ/92.

4. Predlagatelj meni, da je izhodiščni sodni primer po dejanskem in pravnem stanju v bistvenem podoben primeru, obravnavanemu v zadevi Krajnc proti Sloveniji. Opirajoč se na stališča iz sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v navedeni zadevi z dne 31. 10. 2017 meni, da je tudi drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G (tako kot 397. člen ZPIZ-1 in 396. člen ZPIZ-2) že iz razloga, ker ne prepreči čezmerno manjše invalidske denarne dajatve oziroma je ne prepreči za vse uživalce pravic iz invalidskega zavarovanja, pridobljenih po predpisih, veljavnih do 31. 12. 2002, v nasprotju z 8. členom Ustave. Predlagatelj tudi meni, da različen položaj brezposelnih delovnih invalidov, pri katerih ni prišlo do spremembe v invalidnosti, in tistih, pri katerih se je ta poslabšala po 31. 12. 2012 in ki so jim bile zato priznane nove pravice iz invalidskega zavarovanja ter odmerjene nove dajatve v bistveno manjšem znesku od prejšnjega, pomeni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Ker naj z ZPIZ-2G ne bi bila ustrezno uzakonjena prevedba kratkoročnih invalidskih dajatev, pridobljenih po prejšnjih predpisih, za vse upravičence, naj bi bilo posledično kršeno tudi načelo enakosti iz 14. člena Ustave. Prišlo naj bi namreč do položaja, da ostajajo uživalci pravic po prejšnjih predpisih, pri katerih ni prišlo do spremembe delovnopravnega statusa, v bistveno ugodnejšem položaju od tistih, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti in ki se jim je nova invalidska dajatev za preostalo delovno zmožnost na podlagi ZPIZ-2 odmerila v bistveno nižjem znesku od prejšnje. Za tako različno obravnavanje zavarovancev na podlagi preostale delovne zmožnosti naj ne bi bilo razumnega razloga. Bistveno znižanje denarne dajatve ob poslabšanju invalidnosti zgolj zaradi spremembe delovnopravnega statusa, ne da bi zato obstajali tehtni razlogi, naj bi poleg kršitve načela enakosti iz 14. člena Ustave kršilo tudi pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

5. Predlagatelj še dodaja, da tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-494/18 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 171/21), s katero je ugotovilo protiustavnost 397. člena ZPIZ-1, pri določitvi načina izvršitve svoje odločitve ni predvidelo različne obravnave delovnih invalidov II. in III. kategorije na podlagi delovnopravnega statusa.

6. Zahteva je bila na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.

7. Mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Vlada v svojem mnenju najprej pojasni namen oziroma cilje reforme obveznega invalidskega zavarovanja v ZPIZ-1, njen odraz v prehodni ureditvi ZPIZ-1 in nato v ZPIZ-2. Pojasni, da je bil cilj ureditve invalidskega zavarovanja, ki je bila reformirana z ZPIZ-1, nato pa prevzeta v ZPIZ-2, zagotavljanje čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi zagotavljanje njihove socialne integracije, kar se je želelo doseči tudi z novo urejenim sistemom določanja višine invalidskih nadomestil. V zvezi s tem Vlada opozarja, da nadomestila iz invalidskega zavarovanja nimajo narave pokojnine. Pri prejemnikih nadomestil iz invalidskega zavarovanja naj bi namreč šlo za zavarovance, katerih delovna sposobnost je sicer omejena, vendar so še vedno sposobni določena dela opravljati s krajšim delovnim časom ali z omejitvami.

8. Vlada, drugače kot predlagatelj, meni, da izhodiščni sodni primer in primer, obravnavan v zadevi Krajnc proti Sloveniji, nista v celoti primerljiva, saj naj bi v slednjem po spremembi invalidnosti šlo za enakovrstno pravico in enak delovnopravni status. Vlada pojasni, da je bil 121. člen ZPIZ-2G sprejet prav zaradi sodbe ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji. Meni, da pogoja enakovrstnosti pravice iz invalidskega zavarovanja in enakega delovnopravnega statusa iz drugega odstavka 121. člena ZPIZ-2G navedeni odločitvi ne nasprotujeta.

9. Vlada zavrača tudi očitek o neskladju s 50. členom Ustave. Meni, da je delovnim invalidom socialna varnost zagotovljena tudi s pravicami iz sistema socialnega varstva. Poudarja tudi, da lahko delovni invalidi tako po ZPIZ-1 kot po ZPIZ-2 namesto priznane pravice izberejo pravico do poklicne rehabilitacije, s tem pa pridobijo pravico do nadomestila, ki po ZPIZ-1 znaša 100 odstotkov invalidske pokojnine, po ZPIZ-2 pa 130 odstotkov. Vlada zavrača očitek o neenaki obravnavi primerjanih skupin delovnih invalidov. Meni, da niso v enakih položajih in da je neutemeljen tudi očitek o kršitvi načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zakonodajalec naj ne bi mogel vnaprej predvideti, da bodo nadomestila, odmerjena posameznikom po novi zakonodaji, bistveno nižja od nadomestil, odmerjenih po predhodno veljavni zakonodaji. Takšno znižanje naj bi morebiti še lahko predvideli v času uveljavitve ZPIZ-1, ne pa tudi ob uveljavitvi ZPIZ-2, ki ni bistveno posegel v sistem invalidskega zavarovanja. Vlada pojasni, da so višine nadomestil po ZPIZ-1 in ZPIZ-2 primerljive. V konkretnih primerih odmere nadomestila po ZPIZ-1 in ZPIZ-2 naj ne bi prihajalo do bistvenih odstopanj. Do teh naj bi prihajalo le v primeru spremenjenih tudi drugih okoliščin in ne zgolj v primeru nastanka nove invalidnosti oziroma poslabšanja invalidnosti.

10. Vlada meni, da v konkretnem primeru do različne višine nadomestil ne pride zaradi uporabe drugega odstavka 121. člena ZPIZ-2G, temveč zaradi odmere pravic v odvisnosti od delovnopravnega statusa zavarovanca v času nastanka nove invalidnosti, torej kot brezposelni osebi. Do odmere nadomestila v nižji višini naj v konkretnem primeru torej ne bi prišlo zaradi prehoda na novo ureditev, temveč zaradi drugačne odmere nadomestila, pogojene s spremembo delovnopravnega statusa zavarovanca, do katere bi prišlo tudi v primeru neobstoja ZPIZ-1, ZPIZ-2 in 121. člena ZPIZ-2G. Vlada pojasni, da tudi če bi še vedno veljal ZPIZ/92, pa bi pri zavarovancu prišlo do nove invalidnosti, bi se mu pravica na novo odmerila, upoštevaje delovnopravni status (brezposelna oseba) ob nastanku nove invalidnosti. Do sprememb naj bi zato prišlo zaradi sprememb v stanju invalidnosti v povezavi s spremembami v delovnopravnem statusu upravičenca. Vlada poudari, da je ureditev, ki višino pravic veže na delovnopravni status delovnega invalida v času nastanka invalidnosti, veljala tako po ZPIZ/92 kakor po ZPIZ-1 in ZPIZ-2 in je posledično, tudi upoštevaje sodbo ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji, povzeta v drugem odstavku 121. člena ZPIZ-2G. Meni, da je na ta način v celoti upoštevana in v slovenski pravni sistem implementirana tudi navedena odločitev ESČP.

11. Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo predlagatelju, ki nanj ni odgovoril.

12. Drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G določa:

»Zavarovancu, delovnemu invalidu s pravico do premestitve ali s pravico dela s skrajšanim delovnim časom, prejemniku nadomestila plače za čas čakanja na ustrezno zaposlitev, nadomestila plače zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu ali nadomestila plače zaradi dela s skrajšanim delovnim časom po predpisih, ki so se uporabljali do 31. decembra 2002, ki je zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobil pravice iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1 ali po zakonu [ZPIZ-2] in bi mu bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja, je zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska oziroma deleža zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je za zavarovanca ugodnejši, če gre ob odmeri nadomestila za enakovrstno pravico in enak delovnopravni status delovnega invalida.«

13. Predlagatelj pojasni, da je bil tožnik iz prekinjenega sodnega postopka na podlagi odločbe Zavoda z dne 10. 1. 1989, nadomeščene s sklepom Zavoda z dne 5. 9. 1989, od 5. 12. 1988 dalje razvrščen v III. kategorijo invalidnosti zaradi posledic bolezni s pravico do razporeditve na drugo ustrezno delo, z določenimi omejitvami v polnem delovnem času. Od 1. 2. 1989 dalje je bil premeščen na drugo ustrezno delo. Z odločbo Zavoda z dne 21. 3. 1990 mu je bilo odmerjeno nadomestilo zaradi manjšega osebnega dohodka na drugem ustreznem delu v znesku 6.256,910 DIN na mesec od 1. 2. 1989 dalje. Z odločbo z dne 1. 9. 1992 mu je bilo nadomestilo zaradi manjšega dohodka na drugem ustreznem delu na novo odmerjeno, tako da je od 1. 4. 1992 (tj. začetka veljavnosti ZPIZ/92) znašalo 3.726,16 SIT na mesec. Denarna dajatev je bila odmerjena po 134. členu ZPIZ/92.¹ Predlagatelj še pojasni, da je bilo nadomestilo nato z odločbami Zavoda večkrat usklajevano in je v letu 2008 znašalo 301,65 EUR.

14. Na podlagi novega predloga za oceno invalidnosti je bila tožniku leta 2008 v času veljavnosti ZPIZ-1 zaradi poslabšanja zdravstvenega stanja priznana pravica do premestitve na drugo delovno mesto, s stvarnimi omejitvami, s polnim delovnim časom od 1. 6. 2008 dalje. Z odločbo z dne 14. 7. 2008 je Zavod tožniku ustavil izplačevanje nadomestila zaradi manjše plače na drugem delu z dnem 3. 7. 2008. Z odločbo Zavoda z dne 9. 2. 2010 pa je bila tožniku od 1. 7. 2009 dalje priznana pravica do nadomestila za invalidnost v znesku 122,26 EUR na mesec od 1. 7. 2009 dalje. Glede na prvi odstavek² in tretjo alinejo tretjega odstavka 94. člena ZPIZ-1³ je bilo nadomestilo odmerjeno v višini 25 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala ob nastanku invalidnosti. Predlagatelj dodaja, da je novopridobljena denarna dajatev, nadomestilo za invalidnost na podlagi tretjega odstavka 397. člena ZPIZ-1,⁴ bistveno nižja od priznane po prejšnjih predpisih, ki jo je tožnik užival od leta 1989 dalje do 3. 7. 2008 in je ob zadnjem izplačilu znašala 301,65 EUR.

15. Predlagatelj še pojasni, da je bilo nato nadomestilo tožniku izplačevano v različnih višinah, upoštevaje njegov delovnopravni status. Ob zadnji spremembi delovnopravnega statusa je bilo tožniku z odločbo Zavoda z dne 23. 8. 2019 odmerjeno nadomestilo za invalidnost v višini 336,71 EUR na mesec od 18. 7. 2019 dalje. Nadomestilo je bilo odmerjeno v skladu z drugo alinejo prvega odstavka v zvezi z drugo alinejo tretjega odstavka 94. člena ZPIZ-1⁵ v višini 60 odstotkov od odmerjene invalidske pokojnine, ker mu je brez njegove volje ali krivde 17. 4. 2019 prenehalo delovno razmerje in se je v roku 30 dni od prenehanja delovnega razmerja prijavil pri ZRSZ.

16. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba določenega zakona ali dela zakona v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena ZUstS. Predlagatelj je zahtevi priložil pravnomočen sklep št. VI Ps 38/2021 z dne 19. 10. 2021 o prekinitvi postopka odločanja o tožbi, s katero tožnik izpodbija dokončno odločbo Zavoda z dne 15. 12. 2020 v zvezi s prvostopenjsko odločbo Zavoda z dne 6. 4. 2020, s katero je bilo odločeno, da se tožnikova zahteva za razveljavitev dokončne odločbe o odmeri nadomestila iz invalidskega zavarovanja, vložena na podlagi tretjega odstavka 121. člena ZPIZ-2, zavrne. Iz navedenega sklepa in iz same zahteve za oceno ustavnosti izhaja, da bi moral predlagatelj pri odločanju uporabiti drugi odstavek 121. člena ZPIZ-1, ki je po njegovem mnenju (v delu) protiustaven. Ustavno sodišče je glede na navedeno štelo, da so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o zahtevi za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske določbe, kolikor določa pogoj enakega delovnopravnega statusa ob odmeri nadomestila.

17. Ob tem pa Ustavno sodišče še pojasnjuje, da je drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G presojalo z vsebino, kot je navedena v 12. točki te obrazložitve. Z ustaljenimi metodami razlage je nedvomno mogoče ugotoviti, da ima (pomanjkljiv) zapis besedila navedene določbe, kot izhaja iz objave v Uradnem listu Republike Slovenije, lahko le tako vsebino.

18. ZPIZ/92 je začel veljati 1. 4. 1992 (324. člen ZPIZ/92). Z uveljavitvijo ZPIZ/92 sta prenehala veljati Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list SRS, št. 27/83, 21/87, 48/87 in 27/89, ter Uradni list RS, št. 14/90, 30/90, 44/90 in 10/91) ter Zakon o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 23/82, 77/82, 75/85, 8/87, 65/87, 87/89 in 44/90).⁶ V okviru prehodne ureditve je ZPIZ/92 določil, da se uživalcem pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki so uveljavili pravice do 31. 3. 1992, od 1. 4. 1992 zagotavljajo te pravice najmanj v obsegu, določenem s predpisi, ki so veljali do navedenega dne. Ob tem pa je določil še, da se uživalcem denarnih nadomestil iz 94. člena tega zakona,⁷ ki so to pravico uveljavili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 3. 1992, denarna nadomestila za čas od 1. 4. 1992 po uradni dolžnosti na novo odmerijo po določbah tega zakona (t. i. prevedba).⁸ Če je bilo na novo odmerjeno nadomestilo manjše od zneska, ki je uživalcu pripadal na dan 31. 3. 1992, se je nadomestilo tudi po 1. 4. 1992 izplačevalo v nezmanjšanem znesku, dokler je bilo to za uživalca ugodnejše (drugi odstavek 297. člena ZPIZ/92).

19. ZPIZ-1 je razveljavil ZPIZ/92. ZPIZ-1 je začel veljati 1. 1. 2000, vendar je bila v skladu s 446. členom ZPIZ-1 uporaba več določb o pravicah iz invalidskega zavarovanja⁹ odložena do 1. 1. 2003.¹⁰ Z ZPIZ-1 je bila namreč ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja v precejšnji meri spremenjena.¹¹ ZPIZ-1 je v primerjavi z ZPIZ/92 spremenil tako opredelitev invalidnosti in pravice za pridobitev posameznih pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja kot tudi odmero nadomestil iz obveznega invalidskega zavarovanja.¹²

20. Iz pojasnil, pridobljenih v postopku presoje zahtev, ter zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil glavni namen reforme invalidskega zavarovanja, uveljavljene z ZPIZ-1, zagotavljanje in varovanje zaposlitve delovnega invalida ter stimulacija aktiviranja njegove preostale delovne zmožnosti.¹³ Zaradi zagotovitve čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi njihove socialne integracije, so bile z ZPIZ-1 pravice iz invalidskega zavarovanja spremenjene, prav tako njihova odmera. Temelj nove ureditve je bila uvedba nove definicije invalidnosti, spremljevalnih definicij posameznih stopenj (kategorij) invalidnosti in korelatnih definicij, ki omogočajo oceno stopnje invalidnosti, tj. definicij svojega poklica in preostale delovne zmožnosti.¹⁴

21. ZPIZ-2 je razveljavil ZPIZ-1. Veljati je začel 1. 1. 2013. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, ZPIZ-2 ni v bistvenem posegel v ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja, temveč je to v pretežni meri prevzel.¹⁵ Spremembe, ki jih je uveljavil, naj bi pripomogle k (še) večji zaposlenosti delovnih invalidov (npr. zvišanje zakonsko določene starosti za uveljavitev pravice do poklicne rehabilitacije, odmera nadomestila za čas poklicne rehabilitacije v višjem odstotku, dvig nadomestil za invalidnost za delovne invalide, ki se ponovno zaposlijo).¹⁶

22. Izpodbijana prehodna določba je bila sprejeta z ZPIZ-2G in uveljavljena 1. 1. 2020. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,¹⁷ je bila sprejeta kot odziv na sodbo ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji. Sodba ESČP naj sicer ne bi imela pilotnega učinka, vendar pa naj bi se Republika Slovenija, da bi se izognila drugim podobnim obsodbam, v akcijskem načrtu zavezala, da bo pripravila spremembe zakonodaje, ki bodo problematiko uredile drugače, kot je veljala v navedenem primeru. Glede na navedeno in glede na to, da se predlagatelj pri utemeljevanju zatrjevane protiustavnosti izpodbijane ureditve v pretežnem delu opira na razloge iz sodbe ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji, Ustavno sodišče v nadaljevanju najprej na kratko povzema to odločitev.

23. ESČP je v navedeni zadevi presodilo, da je bila pritožniku, delovnemu invalidu, uživalcu pravice in nadomestila po ZPIZ/92, ki se mu je invalidnost po 1. 1. 2003¹⁸ poslabšala in mu je bilo zato v skladu s tretjim odstavkom 397. člena ZPIZ-1 nadomestilo za invalidnost odmerjeno po ZPIZ-1, ki pa je znašalo manj kot polovico nadomestila po ZPIZ/92, kršena pravica iz 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju Prvi protokol k EKČP). Ugotovilo je, da je bil za dopustnost posega v pravico, varovano po 1. členu Prvega protokola k EKČP, sicer izpolnjen pogoj zakonitosti posega in da ta služi legitimnemu javnemu (ali splošnemu) interesu,¹⁹ ni pa bil izpolnjen pogoj, ki zahteva, da je poseg razumno sorazmeren s ciljem, ki ga poseg zasleduje. ESČP je ugotovilo, da je moral pritožnik nositi čezmerno individualno breme, kar je porušilo pravično ravnovesje, ki ga je treba vzpostaviti med varstvom premoženja in zahtevami splošnega interesa. Pri presoji razumnega sorazmerja je ESČP veliko težo pripisalo tudi različni obravnavi dveh skupin brezposelnih delovnih invalidov, tistih, katerih invalidnost je ostala nespremenjena, in tistih, katerih invalidnost se je po začetku uporabe ZPIZ-1 poslabšala. Kot pomembno je štelo tudi, da znižanja nadomestila, ki je resno vplivalo na pritožnikovo preživljanje, ni ublažil noben ukrep, ki bi omogočil prilagoditev na nove razmere.

24. Predlagatelj izpodbija določbo, umeščeno v prehodno ureditev iz ZPIZ-2G, ki je tožniku iz sprožilnega sodnega primera omogočila, da zahteva razveljavitev dokončne odločbe o odmeri nadomestila iz invalidskega zavarovanja (po ZPIZ-1) in izplačilo usklajenega zneska odmerjenega nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja (ki naj bi bil zanj ugodnejši kot nadomestilo, odmerjeno po ZPIZ-1). ESČP pa je v zadevi Krajnc proti Sloveniji odločalo o pritožbi pritožnika, ki je v postopku pred sodišči izpodbijal odločitev glede odmere nadomestila za invalidnost po ZPIZ-1 (do uporabe katerega je prišlo na podlagi tretjega odstavka 397. člena ZPIZ-1). Primera se glede na navedeno po pravnem stanju v bistvenem razlikujeta. Navedeno pa ne pomeni, da stališča ESČP iz navedene sodbe v obravnavani zadevi ne morejo biti upoštevna; ne nazadnje so bila razlog za sprejetje izpodbijane ureditve.

25. Drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G ureja položaj zavarovanca, delovnega invalida s pravico do premestitve ali s pravico dela s skrajšanim delovnim časom, prejemnika nadomestila plače za čas čakanja na ustrezno zaposlitev, nadomestila plače zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu ali nadomestila plače zaradi dela s skrajšanim delovnim časom po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki je zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobil pravice iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1 ali po ZPIZ-2 in bi mu bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno²⁰ v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja. V skladu z izpodbijano določbo pa je le zavarovancu, pri katerem gre ob odmeri nadomestila za enak delovnopravni status, zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska oziroma deleža zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je zanj ugodnejši.²¹ V skladu z navedeno določbo je torej z zahtevo za izplačevanje usklajenega zneska nadomestila, ki je za zavarovanca ugodnejši, uspešen le tisti zavarovanec, ki ima ob odmeri nadomestila po ZPIZ-1 ali po ZPIZ-2 enak delovnopravni status, kot ga je imel ob odmeri nadomestila po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002.

26. Predlagatelj navedeni ureditvi očita protiustavnost z več vidikov. Na več mestih v zahtevi kot protiustavno izpostavlja različno obravnavo uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti, pridobljenih po predpisih, veljavnih do 21. 12. 2002, ki se jim je invalidnost poslabšala ali pri katerih je nastala nova invalidnost v času veljavnosti ZPIZ-1 ali ZPIZ-2. Zato bo Ustavno sodišče najprej presojalo skladnost izpodbijane ureditve z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

27. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.²² Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati,²³ pač pa da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.

28. Predlagatelj meni, da so uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti, pridobljenih po predpisih, veljavnih do 21. 12. 2002, ki se jim je invalidnost poslabšala ali pri katerih je nastala nova invalidnost v času veljavnosti ZPIZ-1 ali ZPIZ-2, v bistveno enakih položajih. Izpodbijana ureditev pa naj bi jih brez razumnega, v naravi stvari utemeljenega razloga obravnavala različno glede na pogoj enakega delovnopravnega statusa ob odmeri nadomestila. Da bi Ustavno sodišče lahko presodilo, ali taka ureditev pomeni kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave, je treba naprej ugotoviti, ali so glede na predmet urejanja izpodbijane ureditve delovni invalidi, ki so pravice pridobili po ZPIZ/92 in pri katerih je sprememba v stanju invalidnosti ali nova invalidnost nastala v času veljavnosti ZPIZ-1 ali ZPIZ-2 ter ki imajo ob odmeri nadomestila po spremembi invalidnosti ali nastanku nove invalidnosti enak delovnopravni status, v bistveno enakem položaju kot delovni invalidi, ki so pravice pridobili po ZPIZ/92 in pri katerih je sprememba v stanju invalidnosti ali nova invalidnost prav tako nastala v času veljavnosti ZPIZ-1 ali ZPIZ-2, vendar ob odmeri nadomestila po spremembi invalidnosti ali nastanku nove invalidnosti nimajo enakega delovnopravnega statusa.

29. Ustavno sodišče je na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja v zvezi z drugim odstavkom 14. člena Ustave že presodilo, da so zavarovanci na podlagi plačila prispevkov za vse primere zavarovanja v bistveno enakem položaju z vidika obsega pravic, ki jim je s plačilom zakonsko določenih prispevkov zagotovljen.²⁴ Ugotovitev, da gre za v bistvenem enaka položaja, pa ne pomeni nujno, da morajo imeti vsi zavarovanci iste (enake) pravice, mora pa jim biti zagotovljena enaka raven varstva.²⁵ Ustavno sodišče je tudi že presodilo, da razlikovanje med zavarovanci glede na kriterije, ki so vgrajeni v samo bistvo sistema obveznega pokojninskega sistema in z njim neločljivo povezani (konkretno je šlo za delovno aktivnost in višino prispevka), ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.²⁶ Da bi glede na navedeno Ustavno sodišče lahko ugotovilo, ali sta položaja navedenih skupin delovnih invalidov v bistvenem enaka, je treba najprej ugotoviti pomen delovnopravnega statusa pri odmeri pravic iz invalidskega zavarovanja.²⁷

30. Pravica do nadomestil iz obveznega invalidskega zavarovanja je varovana v okviru človekove pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Ta pokriva upravičenja, ki za primere različnih socialnih rizikov (npr. bolezen, starost, invalidnost) posamezniku zagotavljajo možnost preživetja in dostojnega življenja takrat, ko si tega zaradi navedenih osebnih ali ekonomskih okoliščin ne more zagotavljati sam.²⁸

31. Človekovo pravico do socialne varnosti imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom (prvi odstavek 50. člena Ustave). Iz prvega odstavka 50. člena Ustave izhaja obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Gre za primer, ko Ustava zakonodajalca pooblašča in ga zavezuje, da določi vsebino človekove pravice z zakonom (t. i. zakonski pridržek). Posamezne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo na podlagi zakonov, ki določajo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. To pomeni, da Ustava zakonodajalca ne zavezuje, da sprejme določene ukrepe, ampak mu daje možnost izbire.²⁹ Glede na navedeno je zakonodajalcu pri urejanju človekove pravice do socialne varnosti zagotovljeno široko polje proste presoje. Vendar zakonodajalec kljub temu ni povsem neomejen.³⁰

32. Izrecna ustavna določba, ki veže zakonodajalca pri zakonskem urejanju človekove pravice do socialne varnosti, je drugi odstavek 50. člena Ustave. Ta določa obveznost države, da ureja obvezne oblike socialnega zavarovanja in skrbi za njihovo delovanje.³¹ Med te Ustava izrecno uvršča invalidsko zavarovanje. Iz Ustave torej izhaja dolžnost države urediti invalidsko zavarovanje in skrbeti za njegovo delovanje, izbira konkretnih ukrepov, s katerimi bo uresničen ta ustavni cilj, pa je prepuščena zakonodajalcu.³² Zakonodajalec mora pri urejanju pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja, s katerimi se uresničuje pravica do socialne varnosti, upoštevati namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave, tj. da sta posameznikom v največji mogoči meri zagotovljena ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo. Pri tem je zakonodajalec ustavnopravno omejen s temeljnimi ustavnimi načeli, zlasti s splošnim načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave).³³

33. Z obveznim invalidskim zavarovanjem se torej zavarovancem zagotavljajo pravice za primer invalidnosti. Zavarovanci jih pridobijo, če ob nastanku invalidnosti izpolnjujejo z zakonom določene pogoje za pridobitev pravic iz invalidskega zavarovanja (nastanek zavarovalnega primera sam po sebi torej ne zadošča). Temeljni pogoj, ki mora biti izpolnjen, da lahko zavarovanec uveljavi pravice iz obveznega invalidskega zavarovanja, je, da so bili plačani prispevki.³⁴ Drug pomemben pogoj, ki vpliva na pridobitev pravic iz navedenega zavarovanja, je vključenost v zavarovanje. Če namreč zavarovanec ob nastopu zavarovalnega primera ni vključen v zavarovanje, mora za pridobitev pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja izpolnjevati pogoj zavarovalne oziroma pokojninske dobe, določene za pridobitev pravice do invalidske pokojnine.³⁵ Zakon določa še druge pogoje za pridobitev pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja, ti so praviloma določeni v okviru ureditve posamezne pravice iz invalidskega zavarovanja (pravica do poklicne rehabilitacije, pravica do premestitve, pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno, in pravica do nadomestil³⁶). Zakon pa ne določa le pogojev za pridobitev pravic, ampak tudi pogoje za odmero pravic.³⁷

34. Odmera denarnih dajatev iz invalidskega zavarovanja mora v temelju odražati načelo odvisnosti višine denarnih dajatev od vplačanih prispevkov.³⁸ Vendar pa na višino denarnih dajatev iz invalidskega zavarovanja ne vplivata le trajanje in višina plačevanja prispevkov. Ker je obvezno invalidsko zavarovanje socialno zavarovanje, na višino denarnih dajatev pomembno vplivajo elementi solidarnosti (npr. prišteta pokojninska doba,³⁹ odmera od najnižje osnove za odmero nadomestil iz invalidskega zavarovanja⁴⁰).⁴¹ Na višino denarnih dajatev pa vpliva tudi odmerni odstotek, določen v odvisnosti od delovnopravnega statusa zavarovanca.

35. Vpliv delovnopravnega statusa delovnega invalida na odmero pravic zakonodaja s področja obveznega invalidskega zavarovanja praviloma določa v okviru ureditve posameznih nadomestil iz obveznega invalidskega zavarovanja. ZPIZ-2 v 92. členu posebej ureja vpliv spremembe delovnopravnega statusa delovnega invalida na odmero določenega nadomestila iz invalidskega zavarovanja.⁴² Navedeno pa ne pomeni, kot opozarja tudi Vlada, da delovnopravni status po ZPIZ/92 in ZPIZ-1 ni imel enakega pomena oziroma enako pomembnega vpliva na odmero nadomestil iz invalidskega zavarovanja, kot ga ima po ZPIZ-2. Tak zaključek v ureditvi odmere nadomestil iz invalidskega zavarovanja nima opore. Navedeno ni v ničemer presenetljivo. Čeprav je ureditev sistema in pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja skozi čas doživljala razne, tudi pomembne spremembe, te niso posegle v ureditev temeljnih načel, na katerih temelji (tudi) obvezno invalidsko zavarovanje.⁴³ Enaka ugotovitev velja glede temeljnega namena pravic iz invalidskega zavarovanja.

36. Kot je bilo že pojasnjeno, se pravice iz invalidskega zavarovanja priznavajo na podlagi predhodnega zavarovanja, dela in prispevanja v sistem obveznega invalidskega zavarovanja. Temeljni namen⁴⁴ pravice do poklicne rehabilitacije, pravice do premestitve na drugo ustrezno delo in pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega pa je delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo zagotoviti možnost nadaljevanja prejšnje ali začetek nove zaposlitve.⁴⁵ V zvezi z uživanjem teh pravic pa se s pripadajočimi nadomestili delovnim invalidom zagotavlja ustreznejši materialni in socialni položaj v zaposlitvi ali v času čakanja na zaposlitev.⁴⁶ Upoštevaje navedene bistvene prvine obveznega invalidskega zavarovanja in namen pravic iz invalidskega zavarovanja, s katerimi se delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo zagotavlja možnost nadaljevanja prejšnje ali začetek nove zaposlitve, je povezava med delovnopravnim statusom in višino nadomestil iz invalidskega zavarovanja bistvenega pomena za uresničevanje teh pravic. Tako kot navaja Vlada, mora biti višina nadomestil iz invalidskega zavarovanja na eni strani določena tako, da deluje stimulativno za doseganje temeljnega namena invalidskega zavarovanja (ohranjanja, spodbujanja aktivnosti zavarovanca), na drugi strani pa morajo biti pri določitvi višine upoštevane tudi bistvene prvine invalidskega zavarovanja (vključenost v obvezno zavarovanje,⁴⁷ sorazmernost med pravicami in vplačanimi prispevki idr.).⁴⁸ Med te je treba šteti tudi delovnopravni status zavarovanca v vseh njegovih pojavnostih (sprememba zaposlitve pri delodajalcu, nova zaposlitev pri drugem delodajalcu, ali je zavarovanec delovno razmerje prekinil po lastni volji ali krivdi, ali je zavarovancu delovno razmerje prenehalo neodvisno od njegove volje ali krivde in ali zavarovanec ob nastanku invalidnosti ni bil zaposlen ali ni bil obvezno zavarovan). Vsak delovnopravni status je namreč preplet bistvenih značilnosti tega zavarovanja in njihovega pomena za priznanje in odmero pravic iz invalidskega zavarovanja (npr. (ne)vključenost v obvezno zavarovanje, predhodno zavarovanje, plačilo prispevkov, način izgube zaposlitve).

37. Ker je torej delovnopravni status bistvena prvina obveznega invalidskega zavarovanja, z njim je neločljivo povezan, je zakonodajalec lahko določil, da je višina nadomestil iz invalidskega zavarovanja odvisna tudi od delovnopravnega statusa zavarovanca ob nastanku invalidnosti oziroma ob odmeri nadomestila. Ugotovitev, da je višina nadomestil iz invalidskega zavarovanja utemeljeno povezana z delovnopravnim statusom delovnega invalida, nujno vodi k ugotovitvi, da delovni invalidi, ki so pravice pridobili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, in pri katerih je sprememba v stanju invalidnosti ali nova invalidnost nastala v času veljavnosti ZPIZ-1 ali ZPIZ-2, vendar ob odmeri nadomestila po spremembi invalidnosti ali nastanku nove invalidnosti nimajo enakega delovnopravnega statusa, niso v bistveno enakem položaju kot delovni invalidi, ki so pravice pridobili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, in pri katerih je sprememba v stanju invalidnosti ali nova invalidnost nastala v času veljavnosti ZPIZ-1 ali ZPIZ-2 ter ki imajo ob odmeri nadomestila po spremembi invalidnosti ali nastanku nove invalidnosti enak delovnopravni status. Ker izpodbijana ureditev omogoča zahtevati izplačilo tistega zneska nadomestila, priznanega po različnih predpisih, ki je za delovnega invalida ugodnejši, je zakonodajalec utemeljeno lahko določil, da mora imeti pri tem delovni invalid enak delovnopravni status.⁴⁹ S tem je zakonodajalec ravnal v skladu s temeljnimi načeli obveznega invalidskega zavarovanja ter hkrati dosegel, da se uresniči namen izpodbijane ureditve. Navedeno pomeni, da je zakonodajalec omogočil zahtevati izplačilo ugodnejšega zneska nadomestila (le) tistemu zavarovancu, delovnemu invalidu, ki je bil pri višini (odmeri) nadomestila po poslabšanju invalidnosti oziroma nastanku nove invalidnosti prikrajšan zaradi spremembe zakonodaje in ne zaradi drugih spremenjenih okoliščin, ki sicer vplivajo na odmero nadomestil iz invalidskega zavarovanja. S tem je, kot navaja tudi Vlada, sledil tudi razlogom ESČP iz sodbe v zadevi Krajnc proti Sloveniji.

38. Glede na navedeno zakonodajalec z določitvijo pogoja enakega delovnopravnega statusa ob odmeri nadomestila za upravičenost do izplačila ugodnejšega zneska iz drugega odstavka 121. člena ZPIZ-2G ni ravnal v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

39. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave tudi zato, ker z ZPIZ-2G ni bila ustrezno urejena prevedba invalidskih dajatev. Navedeno pa naj bi povzročilo protiustavno neenako obravnavo upravičencev do invalidskih dajatev, pridobljenih po prejšnjih predpisih (do 31. 12. 2002). Ob tem predlagatelj (nekoliko nerodno) zapiše, da naj bi bili zaradi navedenega uživalci pravic po prejšnjih predpisih, pri katerih ni prišlo do spremembe delovnopravnega statusa, v bistveno ugodnejšem položaju od tistih, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti in ki se jim je nova invalidska dajatev za preostalo delovno zmožnost na podlagi ZPIZ-2 odmerila v bistveno nižjem znesku od prejšnje. Gre za primerjavo, ki z vidika presoje 121. člena ZPIZ-2G ni mogoča, saj se ta nanaša le na tiste uživalce pravic po prejšnjih predpisih, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti, med njimi pa razlikuje glede na to, ali imajo ob odmeri nadomestila po poslabšanju invalidnosti enak delovnopravni status. Vendar slednje niti ni pomembno. Ugotoviti je namreč treba, da iz splošnega načela enakosti pred zakonom ne izhaja zahteva, da mora zakonodajalec enako obravnavo uživalcev pravic po prej veljavnih predpisih ob prehodu na novo ureditev zagotoviti prav na način t. i. prevedbe pravic. Izbira načina, kako bo v navedenih okoliščinah zagotovil enako obravnavo uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, je namreč v prosti presoji zakonodajalca.

40. Prehodna določba drugega odstavka 121. člena ZPIZ-2G zagotavlja delovnim invalidom, ki so uživali pravice po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, in so zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1 ali po ZPIZ-2 ter bi jim bilo zato nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku, pod tu določenimi pogoji izplačevanje tistega usklajenega zneska nadomestila, ki je zanje ugodnejši. Izplačilo ugodnejšega zneska je upravičencem zagotovljeno za čas od uveljavitve ZPIZ-2G. Gre torej za primer, ko zakon za naprej daje novo pravico določeni skupini zavarovancev oziroma uživalcev pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja. Zato ne gre za položaj, ki je varovan z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.⁵⁰

41. Predlagatelj, sklicujoč se na stališča ESČP iz sodbe v zadevi Krajnc proti Sloveniji, trdi, da je drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G, tako kot 397. člen ZPIZ-1 in 396. člen ZPIZ-2, že iz razloga, ker ne prepreči čezmerno manjše invalidske dajatve oziroma je ne prepreči za vse uživalce pravic iz invalidskega zavarovanja, pridobljenih po predpisih, veljavnih do 31. 12. 2002, v neskladju z 8. členom Ustave. Kot izhaja iz že pojasnjenega, izpodbijani drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G nima enake vsebine kot 397. člen ZPIZ-1, enako velja tudi za prvi do tretji odstavek 396. člena ZPIZ-2.⁵¹ Tudi primer pritožnika iz zadeve Krajnc proti Sloveniji in primer tožnika iz izhodiščnega sodnega postopka si nista v bistvenem podobna. Glede na navedeno razlogi, ki so vodili ESČP k ugotovitvi kršitve pravice iz 1. člena Prvega protokola k EKČP, ne morejo voditi k zaključku, da je drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G v neskladju z 8. členom Ustave. Predlagatelj drugih, samostojnih razlogov (na očitek o različni obravnavi uživalcev pravic iz invalidskega zavarovanja, pridobljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, je Ustavno sodišče odgovorilo v okviru presoje izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave) za utemeljitev zatrjevanega neskladja ne navaja, zato Ustavno sodišče ugotavlja, da drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G ni v neskladju z 8. členom Ustave.

42. Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita tudi neskladje s pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Zatrjevani neskladji utemeljuje z navedbo, da je bistveno znižanje denarne dajatve (pravice do nadomestila za invalidnost) kljub novemu primeru invalidnosti brez utemeljitve s tehtnimi razlogi v neskladju z navedenimi pravicami. Ustava varuje pravice iz obveznih socialnih zavarovanj (med te spadajo tudi pravice do raznih nadomestil iz invalidskega zavarovanja) v okviru prvega odstavka 50. člena Ustave. V okviru pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave so te pravice varovane le v primeru, če so njihovi nosilci tuji državljani,⁵² česar pa predlagatelj glede tožnika iz sprožilnega sodnega primera ne trdi. Navedena ugotovitev za odločitev v obravnavanem primeru niti ni pomembna. Predlagatelj namreč neskladja izpodbijane določbe s pravico iz prvega odstavka 50. člena Ustave oziroma s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave ne more utemeljiti z navedbo, da je bistveno znižanje denarne dajatve kljub novemu primeru invalidnosti v neskladju z navedenimi pravicami, saj izpodbijana ureditev ni podlaga za »bistveno znižanje denarne dajatve kljub novemu primeru invalidnost«, temveč, kot je bilo že navedeno, zagotavlja izplačevanje tistega izmed usklajenih zneskov nadomestila, ki je za upravičenca ugodnejši.

43. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da drugi odstavek 121. člena ZPIZ-2G ni v neskladju z Ustavo.

44. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Šugman Stubbs ter sodnika Accetto in Knez.

¹ Člen 134 ZPIZ/92 je določal:
»(1) Nadomestilo zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu je enako razliki med pokojninsko osnovo, od katere bi se delovnemu invalidu odmerila invalidska pokojnina ob razporeditvi na drugo ustrezno delo, in plačo, določeno ob razporeditvi delovnega invalida na drugo ustrezno delo s pogodbo o zaposlitvi.
(2) Nadomestilo zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu se delovnemu invalidu – zavarovancu iz 11., 12., 13. in 16. člena tega zakona, odmeri v višini razlike med pokojninsko osnovo, od katere bi se mu odmerila invalidska pokojnina ob nastopu zaposlitve na drugem ustreznem delu, in osnovo, za katero je zavarovan ob nastanku invalidnosti, s tem da se le-ta za odmero nadomestila upošteva najmanj v znesku najnižje pokojninske osnove.«

² Prvi odstavek 94. člena ZPIZ-1 je določal:
»Pravico do nadomestila za invalidnost ima zavarovanec, pri katerem je nastala invalidnost II. kategorije po dopolnjenem 50. letu starosti ali invalidnost III. kategorije, če je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana za manj kot 50 % ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katero je razporejen, če:
– ob nastanku invalidnosti ni bil zaposlen oziroma ni bil obvezno zavarovan ali
– mu je delovno razmerje prenehalo neodvisno od njegove volje oziroma krivde ali
– je delovno razmerje prekinil po lastni volji ali krivdi ali
– se je zaposlil na drugem delovnem mestu.«

³ V skladu s tretjo alinejo tretjega odstavka 94. člena ZPIZ-1 se je zavarovancu, pri katerem je nastala invalidnost III. kategorije, v primeru, ko je zavarovančeva delovna zmožnost za njegov poklic zmanjšana za manj kot 50 odstotkov ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katero je razporejen, nadomestilo odmerilo v primerih iz tretje in četrte alineje prvega odstavka tega člena, v višini 25 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala ob nastanku invalidnosti.

⁴ V skladu s tretjim odstavkom 397. člena ZPIZ-1 so uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do datuma, določenega v 446. členu ZPIZ-1 (tj. do 1. 1. 2003), lahko pridobili pravice po tem zakonu le v primeru poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti.

⁵ Zavarovancu, pri katerem je nastala invalidnost III. kategorije in čigar delovna zmožnost za njegov poklic je zmanjšana za manj kot 50 odstotkov ali ki še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katero je razporejen, se nadomestilo, če mu je delovno razmerje prenehalo neodvisno od njegove volje oziroma krivde, odmeri v višini 60 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala ob nastanku invalidnosti.

⁶ ZPIZ/92 je bil prvi zakon s področja obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji, ki je celovito uredil to področje. Do osamosvojitve so namreč vprašanja s področja pokojninskega in invalidskega zavarovanja urejali različni zvezni (jugoslovanski) in republiški predpisi. Z ZPIZ/92 je bil uveden sistem, ki je temeljil na preteklem sistemu, z nekaj spremembami (posebej glede organizacije in financiranja sistema). Tako naj bi bila zagotovljena kontinuiteta sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji ter sistema pravic in obveznosti zavarovancev in upokojencev (glej A. Bubnov Škoberne in G. Strban, Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 216). Glej tudi J. Kuhelj, Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju z uvodnimi pojasnili in stvarnim kazalom Jožeta Kuhlja, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1996, str. 13–22.

⁷ Člen 94 ZPIZ/92 je določal:
»Zavarovancem s preostalo delovno zmožnostjo so v zvezi z uživanjem pravic iz prejšnjega člena zagotovljena naslednja denarna nadomestila:
– nadomestilo plače za čas čakanja na poklicno rehabilitacijo;
– nadomestilo plače za čas čakanja na razporeditev oziroma zaposlitev na drugem ustreznem delu oziroma na delo s skrajšanim delovnim časom;
– nadomestilo plače za čas poklicne rehabilitacije;
– nadomestilo plače zaradi dela s skrajšanim delovnim časom;
– nadomestilo plače zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu.«

⁸ Prvi odstavek 297. člena ZPIZ/92.

⁹ To so bile določbe 60. do 71. člena, 80. do 101. člena, 106. člena, petega odstavka 138. člena, 158. do 163. člena in četrtega odstavka 169. člena ZPIZ-1. Šlo je za splošne določbe o (pojmu) invalidnosti, pogojih za pridobitev invalidske pokojnine, pravicah iz invalidskega zavarovanja in pravici do dodatka za pomoč in postrežbo. Do dneva začetka uporabe navedenih določb so se v zvezi s pravicami iz invalidskega zavarovanja uporabljale določbe ZPIZ/92 ter 72. do 79. člen, 200. in 201. člen, 250. člen, drugi odstavek 251. člena in tretji odstavek 252. člena ter 259., 261. in 262. člen ZPIZ-1.

¹⁰ Uporaba 102. do 105. člena ZPIZ-1 je bila odložena do dneva uveljavitve zakona s področja usposabljanja in zaposlovanja invalidov, vendar najpozneje do 1. 1. 2005.

¹¹ Njena uporaba je zahtevala tudi spremembe zakonodaje s področja delovnega in socialnega prava, do teh pa ob uveljavitvi ZPIZ-1 še ni prišlo (glej J. Kuhelj v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000, str. 1243−1244).

¹² Z ZPIZ-1 naj bi bila zaključena reforma sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja, katere začetek sega v leto 1996, ko so bila pripravljena in sprejeta Izhodišča za reformo sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Poročevalec DZ, št. 34/96). Navedena reforma se je leta 1997 nadaljevala z Belo knjigo o reformi pokojninskega in invalidskega zavarovanja, v kateri so bili obrazloženi razlogi in cilji sprememb ter nakazane najpomembnejše rešitve. Na podlagi obeh dokumentov in po opravljeni obsežni razpravi je bil sredi leta 1998 pripravljen predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju za prvo obravnavo. H koncu triletne razprave oziroma k nekaterim končnim rešitvam je veliko prispeval tudi dogovor o bistvenih rešitvah, ki so ga po dolgih in dokaj zahtevnih pogajanjih podpisali vsi socialni partnerji (več glej Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Poročevalec DZ, št. 90/01, EPA – 354 – III – skrajšani postopek, str. 4).

¹³ Glej Poročevalec DZ, št. 54/98 (EPA 561 – II – prva obravnava), str. 8 in 100.

¹⁴ Glej tudi M. Kalčič v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), nav. delo, str. 290−294.

¹⁵ Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012 (EPA 730-VI), str. 16.

¹⁶ Prav tam in str. 52. Glej tudi M. Kalčič, Spremenjen pravni položaj delovnih invalidov, Delavci in delodajalci, št. 2–3 (2013), str. 257.

¹⁷ Glej obrazložitev 122. člena Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (prva obravnava) z dne 3. 10. 2019 (EPA: 813-VIII), str. 126, in obrazložitev amandmaja poslanskih skupin k 122. členu (sedaj 121. člen), vloženega 22. 11. 2019, v fazi druge obravnave Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (prva obravnava). Z navedenim amandmajem je bila v besedilo predloga določbe vnesena tudi za predlagatelja sporna vsebina.

¹⁸ Čeprav je bil ZPIZ-1 uveljavljen 1. 1. 2000, je bila v skladu s 446. členom ZPIZ-1 uporaba več določb o pravicah iz invalidskega zavarovanja odložena do 1. 1. 2003.

¹⁹ ESČP je štelo, da je zakonodajna reforma invalidskega zavarovanja, uveljavljena z ZPIZ-1, služila legitimnemu javnemu interesu višje stopnje zaposlovanja invalidov.

²⁰ Oziroma mu je bilo nadomestilo v nižjem znesku že odmerjeno po ZPIZ-1 ali ZPIZ-2, če gre za uživalca nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki lahko v skladu s tretjim odstavkom 121. člena ZPIZ-2G tudi vloži zahtevo po drugem odstavku 121. člena ZPIZ-2G.

²¹ Pogoj enakovrstnosti pravice ob odmeri nadomestila ni predmet zahteve.

²² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve.

²³ Načelo enakosti zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Tovrstno razlikovanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti. Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16, in OdlUS XXI, 24), 22. točka obrazložitve.

²⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-358/04 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 72), 11. točka obrazložitve.

²⁵ Glej odločbo št. U-I-40/09 z dne 4. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 27/10), 18. točka obrazložitve, v kateri je Ustavno sodišče podobno ugotovilo za pravice iz invalidskega zavarovanja.

²⁶ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-246/13, 27. točka obrazložitve. V navedeni zadevi je Ustavno sodišče presojalo pogojevanje pridobitve pravice do starostne pokojnine z določenim obsegom pokojninske dobe brez dokupa oziroma razlikovanje med pokojninsko dobo brez dokupa in pokojninsko dobo.

²⁷ Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Poleg položajev, ki ju primerjamo med seboj, pomeni predmet pravnega urejanja tretji element primerjave (tertium comparationis) – to je vrednostno merilo primerjave, glede na katero dva položaja primerjamo med seboj (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-175/11 z dne 10. 4. 2014, Uradni list RS, št. 29/14).

²⁸ Primerjaj B. Kresal v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 519.

²⁹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98), 14. točka obrazložitve, in sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-54/96 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 192), 4. točka obrazložitve.

³⁰ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11), 21. točka obrazložitve.

³¹ Socialna zavarovanja so zakonska, javna in praviloma obvezna zavarovanja za socialna tveganja oziroma socialne primere, ki povzročijo izpad oziroma izgubo plače ali zaslužka zaradi začasne ali trajne nezmožnosti za delo ali brezposelnosti, in zavarovanja za zdravstveno varstvo (glej A. Bubnov Škoberne in G. Strban, nav. delo, str. 43).

³² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10, 22. točka obrazložitve.

³³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11), 29. točka obrazložitve.

³⁴ Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10, 27. točka obrazložitve.

³⁵ Člen 69 ZPIZ-2 ureja t. i. splošne pogoje za pridobitev pravic na podlagi invalidnosti:
»(1) Če ni s tem zakonom določeno drugače, pridobi zavarovanec pravice na podlagi invalidnosti II. in III. kategorije, če ob nastanku invalidnosti še ni dopolnil 65 let starosti in:
– je vključen v obvezno zavarovanje – ne glede na dopolnjeno pokojninsko dobo;
– ni vključen v obvezno zavarovanje – če izpolnjuje pogoje zavarovalne oziroma pokojninske dobe, določene s tem zakonom, za pridobitev pravice do invalidske pokojnine.
(2) Zavarovanci iz 18. člena tega zakona pridobijo pravice iz invalidskega zavarovanja na podlagi I. kategorije, v primeru razvrstitve v II. kategorijo pa pravico do poklicne rehabilitacije.«

³⁶ Gre za nadomestilo za čas poklicne rehabilitacije, začasno nadomestilo, nadomestilo za invalidnost in delno nadomestilo. Navedena nadomestila pripadajo zavarovancem glede na prej priznane pravice iz invalidskega zavarovanja, ki zagotavljajo nadaljevanje prejšnje ali začetek nove zaposlitve.

³⁷ Da je delovnopravni status ena izmed okoliščin, ki (lahko) vpliva na pridobitev in odmero pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-494/18 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 171/21), 27. točka obrazložitve.

³⁸ Peti odstavek 6. člena ZPIZ-2 določa, da če ta zakon ne določa drugače, so pravice iz obveznega zavarovanja sorazmerne zavarovančevi plači ali drugim dohodkom in vplačanim prispevkom.

³⁹ Glej prvi in drugi odstavek 87. člena ZPIZ-2.

⁴⁰ Prišteta doba je fiktivna pokojninska doba. Ureja jo 137. člen ZPIZ-2.

⁴¹ Navedeni instituti potrjujejo ugotovitev Vlade, da je na področju invalidskega zavarovanja močneje prisotna solidarnost kot na področju pokojninskega zavarovanja.

⁴² Člen 92 ZPIZ-2 določa, da se ob vsaki spremembi delovnopravnega statusa delovnega invalida nadomestilo iz 80., 84., 85. in 86. člena tega zakona ponovno odmeri. Kot navaja M. Žiher v: M. Papež in A. Rangus, Veliki komentar Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2021, str. 341, je za odmero nadomestila tako pomembno tudi:
– ali je zavarovanec ob nastanku invalidnosti obvezno zavarovan oziroma ali je brezposeln,
– ali je zavarovancu delovno razmerje prenehalo neodvisno od njegove volje ali krivde (v primeru stečaja, na podlagi mnenja komisije za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi itd.),
– ali je zavarovanec delovno razmerje prekinil po lastni volji ali krivdi,
– ali se je zavarovanec ponovno zaposlil na drugem ustreznem delovnem mestu.

⁴³ Obvezno invalidsko zavarovanje urejajo isti predpisi kot obvezno pokojninsko zavarovanje.

⁴⁴ Glej M. Kalčič, nav. delo, str. 257. Kot ugotavlja avtor, invalidsko zavarovanje deluje preventivno, saj s pravočasnimi ukrepi preprečuje popolno izgubo delovne zmožnosti, hkrati pa z vrsto institutov zagotavlja ohranitev zaposlitve, preprečuje izgubo zaposlitve in omogoča napredovanje v zaposlitvi tistim zavarovancem, pri katerih spremembe v zdravstvenem stanju že vplivajo na njihovo delovno zmožnost.

⁴⁵ Primerjaj A. Bubnov Škoberne in G. Strban, nav. delo, str. 256.

⁴⁶ Glej M. Kalčič, nav. delo, str. 257.

⁴⁷ O tem že sklep Ustavnega sodišča št. U-I-54/96, 8. in 9. točka obrazložitve, primerjaj tudi sklep št. U-I-234/01 z dne 20. 5. 2004, 5. točka obrazložitve.

⁴⁸ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10, 27. točka obrazložitve.

⁴⁹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-239/14, Up-1169/12 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15, in OdlUS XXI, 2), 14. točka obrazložitve.

⁵⁰ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-407/98 z dne 10. 5. 2001 (Uradni list RS, št. 43/01, in OdlUS X, 82), 16. točka obrazložitve.

⁵¹ Prvi do tretji odstavek 396. člena ZPIZ-2 imajo enako vsebino, kot jo je imel 397. člen ZPIZ-1, ne velja pa to za četrti odstavek 396. člena ZPIZ-2, ki določa, da se ne glede na prvi odstavek tega člena zavarovancem, ki na dan 31. 12. 2012 niso v delovnem razmerju ali niso obvezno zavarovani, so pa prejemniki nadomestil iz invalidskega zavarovanja in izpolnjujejo pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine po predpisih, ki so veljali do uveljavitve tega zakona, z uveljavitvijo pravice do pokojnine oziroma najkasneje s 1. 5. 2013 preneha izplačevati nadomestilo iz invalidskega zavarovanja, če do tega datuma ne uveljavijo pravice do pokojnine.

⁵² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-672/16 z dne 13. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 23).