Številka:	U-I-393/22-11
Datum:	14. 12. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Istvána Kovácsa, Dobrovnik, ki ga zastopa Lovro Pratnekar, odvetnik v Lendavi, na seji 14. decembra 2023

1. Prvi odstavek 2. člena in 3. člen Odloka o določitvi volilnih enot za izvedbo lokalnih volitev v Občinski svet občine Dobrovnik (Uradne objave Občine Dobrovnik, št. 5/02, 4/06, 3/14, 4/18 in 6/22) v delu, ki se nanaša na določitev prve do četrte volilne enote, se razveljavita.

2. Razveljavitev začne učinkovati z dnem vročitve te odločbe Občini Dobrovnik.

3. Pobudnik sam nosi svoje stroške postopka s pobudo.

1. Pobudnik izpodbija 3. člen Odloka o določitvi volilnih enot za izvedbo lokalnih volitev v Občinski svet občine Dobrovnik (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki se nanaša na določitev prve do četrte volilne enote. Zatrjuje, da je v nasprotju s prvim odstavkom 20. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 68/17 – v nadaljevanju ZLV), ki določa, da se volilne enote oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev. Pobudnik pobudo utemeljuje s podatki o številu prebivalcev v posameznih volilnih enotah, ki naj bi kazali na očitno odstopanje od tega načela, saj se v prvi volilni enoti voli en član občinskega sveta na 89 volivcev, v četrti volilni enoti pa na 181 volivcev. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato tudi v neskladju z načelom enakosti volilne pravice iz prvega odstavka 43. člena Ustave in tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

2. Občinski svet Občine Dobrovnik (v nadaljevanju Občinski svet) v odgovoru navaja, da Občino Dobrovnik sestavljajo naselja oziroma krajevne skupnosti Dobrovnik, Strehovci in Žitkovci. Občinski svet naj bi pri pripravi in sprejetju izpodbijanega Odloka vodila želja zagotoviti ustrezno zastopanost vseh naselij v Občini Dobrovnik in s tem njihovih specifičnih interesov. Oblikovanje volilnih enot na način, da se zagotovi matematično enako število prebivalcev v vsaki od volilnih enot, naj bi pomenilo, da se oblikujejo dodatne volilne enote, s čimer pa bi se dodatno obremenil občinski proračun, prav tako pa bi oblikovanje volilnih enot na način združevanja prebivalcev več krajevnih skupnosti v volilno enoto odvzelo legitimnost lokalnim volitvam.

3. Odgovor Občinskega sveta je Ustavno sodišče poslalo pobudniku, ki vztraja pri navedbah v pobudi in navaja, da je oblikovanje volilnih enot po območjih krajevnih skupnosti popolnoma nepravilno, saj občani oziroma krajani svoje krajevne zadeve urejajo v okviru krajevnih skupnosti, medtem ko so pristojnosti občine širše. Poudarja, da občinski svet po svoji naravi in konceptu veljavne zakonodaje ni predstavniški dom krajevnih skupnosti, temveč svet oziroma predstavniško telo prebivalcev občine. Zato je treba po mnenju pobudnika v primeru volitev članov občinskega sveta zagotoviti oblikovanje volilnih enot na način, da približno enako število prebivalcev oziroma občanov voli enega člana občinskega sveta.

4. Ustavno sodišče je Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) zaprosilo za podatke o številu prebivalcev in številu volilnih upravičencev po volilnih enotah za lokalne volitve za Občino Dobrovnik. Tega odgovora Ustavno sodišče ni pošiljalo pobudniku, ker se podatki le malenkostno razlikujejo od tistih, ki jih je pobudnik navedel v pobudi.

5. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena Odloka sprejelo, in ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

6. Ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisa ni vezano na predlog iz pobude, temveč lahko oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (30. člen ZUstS). Prvi odstavek 2. člena Odloka določa splošno pravilo za oblikovanje volilnih enot glede na število prebivalcev in je v taki medsebojni zvezi z izpodbijanim 3. členom Odloka, ki določa območja posameznih volilnih enot, da njuna ločena presoja z vidika navedb pobudnika ni mogoča. Glede na navedeno je nujno za rešitev zadeve, da Ustavno sodišče pri presoji upošteva tudi to določbo. Glede na to, da prvi odstavek 2. člena Odloka ne odpira novih vprašanj ustavnosodne presoje in se njegova vsebina giblje v okviru navedb in zatrjevanj iz pobude, je Ustavno sodišče štelo, da je imel Občinski svet možnost pojasniti svoja stališča že v odgovoru na pobudo.

7. Ustava določa v prvem odstavku 43. člena, da je volilna pravica splošna in enaka. Enakost volilne pravice pomeni enako vrednost glasu vsakega volivca; ta se doseže tako, da se pri oblikovanju volilnih enot upošteva načelo, da se en član predstavniškega telesa voli na približno enako število prebivalcev oziroma volilnih upravičencev. Pogost način kršitve enakosti volilne pravice je oblikovanje različno velikih volilnih enot (nedopustna volilna geometrija). Za dosego enakosti volilne pravice je zato pri oblikovanju volilnih enot treba upoštevati načelo, da se na približno enako število prebivalcev voli po en član predstavniškega telesa.

8. V skladu s prvim odstavkom 20. člena ZLV se volilne enote oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev. Če je območje občine razdeljeno na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti, obsega volilna enota območje ene ali več takih skupnosti ali dela take skupnosti (drugi odstavek 30. člena ZLV). Če območje občine ni razdeljeno na skupnosti iz prejšnjega odstavka, obsega volilna enota območje enega ali več naselij ali dela naselja (tretji odstavek 30. člena ZLV). V 21. členu ZLV je določeno, da se pri večinskih volitvah v vsaki volilni enoti voli en član občinskega sveta. Če je to smotrno zaradi oblikovanja volilnih enot, se lahko v volilni enoti voli tudi več članov občinskega sveta, vendar ne več kot trije.¹

9. Prvi odstavek 2. člena Odloka določa, da se volilne enote oblikujejo tako, da se na približno enako število prebivalcev volijo trije, dva ali en član občinskega sveta in da obsega volilna enota del ali celotno območje enega naselja v občini Dobrovnik. V izpodbijanem delu 3. člena Odloka so določene štiri volilne enote, v katerih se voli osem članov Občinskega sveta.²

10. Prvi odstavek 2. člena Odloka je v nasprotju s prvim odstavkom 20. člena ZLV, ki zahteva, da se en član občinskega sveta (ne pa dva ali celo trije) voli na približno enako število prebivalcev. Glede na navedeno je prvi odstavek 2. člena Odloka v neskladju s prvim odstavkom 20. člena ZLV in s tem s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki zahteva, da morajo biti občinski predpisi v skladu z zakonom, ter prvim odstavkom 43. člena Ustave.

11. Po navedbah pobudnika ima Občina Dobrovnik 1263 prebivalcev oziroma, upoštevaje podatke o številu volilnih upravičencev za redne volitve v občinske svete in volitve županov v letu 2022, 1102 volilna upravičenca. Po podatkih MNZ ima občina Dobrovnik 1343 prebivalcev, od katerih je 1085 volilnih upravičencev. MNZ je posredovalo zgolj podatke o številu volilnih upravičencev po volilnih enotah v Občini Dobrovnik, zato Ustavno sodišče ni moglo preučiti razlik v velikosti volilnih enot po merilu prebivalcev, ki ga določa peti odstavek 20. člena ZLV. Glede na podatke MNZ, ki se ne nanašajo izrecno na zakonsko merilo števila prebivalcev, temveč na število volilnih upravičencev po posameznih volilnih okrajih, je Ustavno sodišče pri presoji upoštevalo te podatke, upoštevajoč, da bi bila razmerja med velikostjo volilnih enot zelo podobna tudi po merilu števila prebivalcev.³

12. Ob popolnem upoštevanju načela iz prvega odstavka 20. člena ZLV bi moral biti, upoštevaje podatke MNZ, en član občinskega sveta izvoljen na 168 prebivalcev (167,9 prebivalca) oziroma na 136 (135,6) volilnih upravičencev. Podatki MNZ pa kažejo, da sta število volilnih upravičencev na en mandat člana Občinskega sveta in odstopanje od povprečja v Občini Dobrovnik po volilnih enotah naslednja:

1. volilna enota: 87 volilnih upravičencev, voli se en član Občinskega sveta (en član sveta na 87 volilnih upravičencev – 36,03 odstotka navzdol);

2. volilna enota: 194 volilnih upravičencev, volita se dva člana Občinskega sveta (en član sveta na 97 volilnih upravičencev – 28,68 odstotka navzdol);

3. volilna enota: 262 volilnih upravičencev, volita se dva člana Občinskega sveta (en član sveta na 131 volilnih upravičencev – 3,68 odstotka navzdol);

4. volilna enota: 542 volilnih upravičencev, volijo se trije člani Občinskega sveta (en član sveta na 181 volilnih upravičencev – 33,09 odstotka navzgor).

13. Odstopanja od temeljne zahteve, ki izhaja iz načela enakosti volilne pravice, in izrecne zahteve prvega odstavka 20. člena ZLV so bistvena. Še najmanjše odstopanje od »idealnega« povprečja je pri tretji volilni enoti (3,68 odstotka od povprečja). Takšna odstopanja (maksimalna relativna deviacija znaša po podatkih MNZ 69 odstotkov, najmanjša pa 36,76 odstotka) pomenijo kršitev prvega odstavka 20. člena ZLV in poseg v enakost volilne pravice.⁴ Tako veliko odstopanje pri oblikovanju volilnih enot pomeni kršitev enakosti volilne pravice v vsakem primeru, tudi če bi morebiti obstajali razlogi, ki bi upravičevali nebistvena odstopanja (npr. dodatna obremenitev občinskega proračuna). Zakaj naj bi oblikovanje volilnih enot na način združevanja prebivalcev več krajevnih skupnosti v volilno enoto odvzelo legitimnost lokalnim volitvam, pa Občinski svet ni pojasnil.

14. Glede na navedeno sta prvi odstavek 2. člena in 3. člen Odloka v delu, ki se nanaša na prvo do četrto volilno enoto, v neskladju s prvim odstavkom 20. člena ZLV in s tem s tretjim odstavkom 153. člena Ustave ter s prvim odstavkom 43. člena Ustave. Zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo (1. točka izreka). Odločilo je, da razveljavitev začne učinkovati z vročitvijo te odločbe Občini Dobrovnik (2. točka izreka).

15. Pobudnik predlaga povrnitev stroškov zastopanja po odvetniški tarifi. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker niso podani razlogi za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 3. točke izreka.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodnika dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ V skladu z drugim odstavkom 9. člena ZLV se člani občinskega sveta volijo po večinskem načelu, če šteje občinski svet manj kot 12 članov.

² Člen 3 Odloka določa:
»Volilne enote so:
1. VOLILNA ENOTA: Obsega območje naselja Žitkovci. Voli se en član občinskega sveta.
2. VOLILNA ENOTA: Obsega območje naselja Strehovci. Volita se dva člana občinskega sveta.
3. VOLILNA ENOTA: Obsega del naselja Dobrovnik od hš. 001 do hš. 115F in od 297 do 298. Volita se dva člana občinskega sveta.
4. VOLILNA ENOTA: Obsega del naselja Dobrovnik od hš. 116 do hš. 296 A in od 299 do 340. Volijo se trije člani občinskega sveta.
5. VOLILNA ENOTA: Obsega območje občine Dobrovnik. Voli se en član občinskega sveta – predstavnik madžarske narodne skupnosti.
6. VOLILNA ENOTA: Obsega območje občine Dobrovnik. Voli se en član občinskega sveta – predstavnik pripadnika slovenskega naroda.
7. VOLILNA ENOTA: Obsega območje občine Dobrovnik. Voli se en član občinskega sveta – predstavnik romske skupnosti.«

³ Enako je Ustavno sodišče ravnalo pri presoji velikosti volilnih okrajev za volitve v Državni zbor (odločba št. U-I-32/15 z dne 8. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 82/18, in OdlUS XXIII, 12), 52. točka obrazložitve).

⁴ Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-319/98 z dne 6. 7. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 186) in št. U-I-326/02 z dne 25. 9. 2002 (Uradni list RS, št. 85/02, in OdlUS XI, 192).