Številka:	U-I-377/22-14
Datum:	1. 2. 2024

Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevami Upravnega sodišča, na seji 1. februarja 2024

Zakon o veterinarstvu (Uradni list RS, št. 33/01 in 22/18) ni v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj je prekinil postopke odločanja v upravnih sporih zaradi dodelitve koncesij na področju veterinarstva in navaja, da vlaga zahteve¹ za oceno ustavnosti 66. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1). Predlagatelj odloča o tožbah veterinarskih organizacij zoper odločbe Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju Uprava). Z odločbami Uprave so bile zavrnjene zahteve veterinarskih organizacij, tožečih strank v upravnih sporih, za dodelitev koncesij za območja določenih občin na podlagi Javnega razpisa za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev (Uradni list RS, št. 8/20 – v nadaljevanju Javni razpis). Uprava je s posamezno odločbo dodelila koncesijo eni od prijavljenih veterinarskih organizacij za določeno območje. Vloge drugih prijavljenih je zavrnila. V Javnem razpisu je navedeno, da ga je objavila Uprava na podlagi prvega odstavka 66. člena ZVet-1 in 3. člena Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Uradni list RS, št. 54/08 – v nadaljevanju Uredba). Koncedent je Republika Slovenija. Predmet Javnega razpisa je dodelitev koncesij za dejavnosti javne veterinarske službe za izvajanje predpisanega spremljanja stanja bolezni in cepljenj živali na območju Republike Slovenije v tekočem letu, ki se opravlja v okviru mreže javne veterinarske službe ter se financira iz proračuna Uprave (razen za izvajanje določenih posebnih koncesij), ukrepov, ki jih odredi uradni veterinar veterinarski organizaciji ob zagotavljanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko kužnih bolezni, za katere je treba takoj ugotoviti kužno bolezen ali vzrok pogina.

2. Predlagatelj zatrjuje neskladje z 2. in 3. členom, prvim odstavkom 23. člena, drugim odstavkom 120. člena in 153. členom Ustave. Razlaga, zakaj so sporna posamezna merila Javnega razpisa. Pojasnjuje, da mora v okviru presoje zakonitosti izpodbijanih odločb Uprave tudi presoditi, ali so merila določena v skladu z Ustavo, zakonom in Uredbo ter ali je Uredba skladna z Ustavo in zakonom. Navaja, da protiustavne oziroma nezakonite Uredbe ni dolžan uporabiti, temveč v takšnem primeru odloči neposredno na podlagi zakona (exceptio illegalis). Vendar naj bi tako lahko ravnal le, če bi mu ZVet-1 to omogočal. ZVet-1 pa naj bi bil pomanjkljiv. ZVet-1 naj bi moral določati vsaj okvir, v katerem sme izvršilni organ podrobneje opredeliti posamezna merila. Iz zakona naj bi moral biti razviden namen, zaradi katerega naj bi bile omejene pravice veterinarskih organizacij. Predlagatelj razlaga, da ZVet-1 ne vsebuje meril za dodelitev koncesij, med drugim meril za oblikovanje območij, na katerih je treba zagotavljati veterinarske storitve. Iz ZVet-1 naj ne bi niti posredno izhajalo, kaj je zakonodajalec štel kot odločilna razloga za (morebitno) omejitev dodeljevanja koncesij enemu koncesionarju na določenem območju in za izbor koncesionarja. Prav tako naj ZVet-1 ne bi vseboval izvršilne klavzule, saj naj ne bi izrecno pooblaščal Vlade za podrobnejšo opredelitev meril, ki naj jih vsebuje Javni razpis, temveč naj bi merila določila kar Uprava v Javnem razpisu. Pri dodelitvi koncesij naj bi šlo za financiranje iz proračuna in za razvojno funkcijo uprave, kar naj bi terjalo ustrezno stopnjo pravne ureditve. Predlagatelj opozarja na stališča Ustavnega sodišča glede vsebine legalitetnega načela. Poudarja, da že načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, zato izvršilni predpisi ne smejo vsebovati določb, za katere ni zakonske podlage. Enako naj bi veljalo za javne razpise, za katere naj se ne bi uporabljal zakon, ki ureja javna naročila. Člen 66 ZVet-1 naj bi bil pomensko odprt. Zakonske podlage, po katerih naj bi izvršilna oblast oblikovala merila za izbor koncesionarjev, naj ne bi bile jasne. S tem naj bi bilo omogočeno arbitrarno dodeljevanje javnih sredstev, kar naj bi posegalo v pravno varnost in omejevalo možnost učinkovitega sodnega varstva. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 66. člen ZVet-1 v neskladju z Ustavo, in naj za način izvršitve svoje odločbe določi, po katerih merilih je treba do odprave ugotovljene protiustavnosti presojati, ali je Javni razpis skladen z zakonom in ali so odločbe Uprave o izbiri koncesionarjev zakonite. Upoštevno naj bi bilo zlasti, kako naj se določi območje koncesije in ali ZVet-1 daje podlago za merila, ki naj bi dajala prednost večjim veterinarskim organizacijam.

3. Ustavno sodišče je nasprotnemu udeležencu poslalo prvo vloženo zahtevo Upravnega sodišča in zahtevo, ki jo je prvo vložil zunanji oddelek Upravnega sodišča v Celju, saj so zahteve vsebinsko v bistvenem enake. O zahtevah se je najprej izjavila Vlada, ki razlaga, da zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali spada med izvršilne naloge Republike Slovenije oziroma koncedenta. Trdi, da za dodelitev koncesij z odločbo obstajajo ustrezne pravne podlage. ZVet-1 naj ne bi določal meril za izbiro koncesionarjev, vseboval pa naj bi zakonsko pooblastilo za njihovo podrobnejšo opredelitev. Uredba naj bi bila koncesijski akt in naj bi vsebovala podrobna merila za teritorialno porazdelitev dejavnosti. Merila za izbor koncesionarjev naj ne bi bila izvirno določena v Javnem razpisu, temveč naj bi jih določala Uredba. Vlada se sklicuje tudi na ureditev koncesij po Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP) in Zakonu o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). Uprava naj bi merila v Javnem razpisu zgolj ovrednotila. Takšno ravnanje Uprave naj bi upravnosodna praksa že večkrat potrdila kot pravilno. Na enak način kot v obravnavanih zadevah naj bi bil izveden že prejšnji javni razpis na področju veterinarstva v letu 2010. Vlada pojasnjuje še značilnosti koncesij na tem področju.

4. Državni zbor se v bistvenem pridružuje navedbam Vlade. Dodaja, da predlagatelj izpodbija celotni 66. člen ZVet-1, čeprav je sporna le vsebina drugega odstavka tega člena. Dodaja tudi, da predlagatelj ni izkazal, da bi pred vložitvijo zahteve izčrpal vse možnosti za sprejetje ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru. Sicer pa meni, da se stopnja določnosti oziroma natančnosti zakonskega pooblastila izvršilni veji oblasti lahko razlikuje glede na področje urejanja ter predvideno intenziteto posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Državni zbor poudarja, da v obravnavanih zadevah ne gre za klasično oblastno delovanje države, zato so zahteve legalitetnega načela manj stroge. Iz Ustave naj ne bi izhajalo, da bi se morale vse podrobnosti glede opredelitve javne službe urediti z zakonom. Državni zbor meni, da veterinarska dejavnost sodi na področje negospodarskih javnih služb, zato je treba upoštevati tudi predpise, ki urejajo to področje. Koncesionarju naj bi koncedent podelil posebno ali izključno pravico izvajati (gospodarsko) javno službo. Posebna ali izključna pravica naj bi bila pravica, ki naj bi jo podelil javni partner in katere namen ali posledica naj bi bila omejitev pravic izvajanja javne službe na eno ali več oseb. Število teh oseb naj bi bilo omejeno. Druge osebe, ki te pravice nimajo, na istem geografskem območju iste dejavnosti pod enakovrednimi pogoji naj ne bi mogle izvajati. Podrobnejša opredelitev meril za izbor koncesionarjev naj bi bila v pristojnosti koncedenta, ki naj bi na ta način lahko upošteval posebne okoliščine oziroma značilnosti posameznega področja javne službe. S tem, ko naj bi bila merila vnaprej določena v koncesijskem aktu in Javnem razpisu, naj bi se zagotavljali varstvo javnega interesa in enakopravna obravnava vseh zainteresiranih oseb ter načelo preglednosti.

5. Na stališča Državnega zbora in Vlade predlagatelj ni odgovoril.

6. Ustavno sodišče je zahteve združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

7. Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Ustavno sodišče je upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

8. V prekinjenih upravnih sporih predlagatelj presoja pravilnost in zakonitost posamičnih upravnih aktov (upravnih odločb) o izbiri koncesionarjev. Uprava je z odločbami izbrala posamezne koncesionarje in vloge drugih prijavljenih zavrnila. Zakonska podlaga teh odločb je ZVet-1.² V skladu s 66. členom ZVet-1 Uprava dodeli koncesije za opravljanje javne veterinarske službe nosilcem na podlagi javnih razpisov.³ Javni razpis vsebuje zlasti opredelitev predmeta koncesije, navedbo o njenem začetku in trajanju, pogoje, ki jih mora izpolnjevati koncesionar, obvezne sestavine prijave, merila za izbiro, navedbo roka za izdajo odločbe o izbiri za izdajo koncesije, druge morebitne strokovne in tehnične pogoje, kontaktno osebo za dajanje informacij v zvezi z vsebino javnega razpisa, datum, kraj in čas odpiranja vlog ter način obveščanja kandidatov o izbiri koncesionarjev.⁴ Uprava odloči o izbiri koncesionarja z odločbo v upravnem postopku.⁵ Medsebojna razmerja med Upravo in koncesionarji, vključno z Nacionalnim veterinarskim inštitutom Veterinarske fakultete Univerze v Ljubljani, se podrobneje uredijo s pogodbami.⁶ Odločitev o izbiri koncesionarja torej pomeni eno od faz navedenega postopka dodelitve koncesij.

9. Predlagatelj navaja, da izpodbija 66. člen ZVet-1. Ustavno sodišče je upoštevalo, da predlagatelj trdi, da ZVet-1 ne le v tem členu, temveč na splošno ne vsebuje ustreznih oziroma ustavnoskladnih določb. Predlagatelj očita ZVet-1, da prepušča izvršilni veji oblasti, da sama določi merila Javnega razpisa. Trdi, da ZVet-1 ne določa meril, po katerih naj se opravi izbira koncesionarjev, in drugih elementov, ki naj bi jih izvršilni organi upoštevali pri določanju teh meril. Meni, da bi ZVet-1 moral določiti vsaj okvir, znotraj katerega bi lahko izvršilni organ podrobneje opredelil posamezna merila, oziroma da bi moral biti iz ZVet-1 razviden namen meril. Čeprav Državni zbor navaja, da je za predlagatelja sporen samo drugi odstavek 66. člena ZVet-1, ker naj ne bi opredeljeval meril za izbiro koncesionarja, po povedanem izhaja, da predlagatelj zatrjuje podnormiranost celotnega ZVet-1. Ustavno sodišče je zato štelo, da predlagatelj izpodbija ZVet-1.⁷

10. Ustavno sodišče prav tako ni sledilo stališču Državnega zbora, da predlagatelj ni izkazal, da bi pred vložitvijo zahtev izčrpal vse možnosti za sprejetje ustavnoskladnih odločitev. Kot je bilo navedeno, predlagatelj očita zakonodajalcu opustitev domnevno obvezne opredelitve meril za izbor koncesionarjev. Iz zahtev izhaja, da predlagatelj zatrjevanih pomanjkljivosti ureditve ne more nadomestiti s svojo razlago oziroma da za to nima opore v ZVet-1. Ker bi bila, ob predpostavki utemeljenosti predlagateljevih očitkov, dodelitev koncesij brez ustrezne zakonske podlage nezakonita, je odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti ZVet-1 odločilna za odločanje predlagatelja.

11. Iz navedenega izhaja, da je ZVet-1 podlaga za odločanje predlagatelja v prekinjenih sodnih postopkih in so procesne predpostavke za odločanje o zahtevah za oceno ustavnosti izpolnjene.

12. Predlagatelj navaja, da je ZVet-1 zaradi pomanjkljive ureditve v neskladju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Ta zahteva v bistvenem pomeni, da mora zakonodajalec vsebino, ki naj bo predmet predpisa, kadar podrobnejše urejanje pravic in obveznosti posameznikov prepusti oziroma naloži podzakonskim aktom, v temelju urediti že v samem zakonu.⁸ Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje (tudi normodajno) ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu (t. i. izvršilne klavzule).⁹ Potrebuje pa dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca, tj. vprašanj, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v Ustavi.¹⁰ Kadar gre za pretežno strokovna tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje, lahko zakonodajalec izvršilni veji oblasti prepusti široko polje lastne presoje.¹¹V primerih, ko določena pravna ureditev ne pomeni klasičnega oblastnega delovanja države, temveč pospeševalno oziroma spodbujevalno delovanje, je zahteva po preciznosti in restriktivnosti zakonskega pooblastila manj stroga.¹² Koncesije so pravica in ne dolžnost koncedenta oziroma oblastnega organa. Njihova pravna narava je mešana in vsebuje tako upravne kot civilnopravne elemente.¹³ Prenos koncesionirane dejavnosti na osebo zasebnega prava zahteva ureditev številnih pravnih vprašanj pravnega odnosa med javnim in zasebnim partnerjem ter pravil izvajanja dejavnosti, kar je vse predmet upravnih in civilnopravnih pravil. V tem pogledu torej ne gre za tako natančno določena de iure imperii pravila, umeščena v okvirje legalitetnega načela, temveč za širše polje lastne presoje oblastnega organa (potencialnega koncedenta) tako glede odločitve, ali bo koncesijo sploh podelil, kot glede tega, kako bo uredil postopkovna pravila izbire koncesionarja ter pravila samega koncesijskega odnosa med javnim in zasebnim partnerjem.

13. V zvezi z navedbami predlagatelja, ki se nanašajo na Javni razpis, je treba navesti, da je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da prejšnji Javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 27/10), ki ga omenja tudi Vlada, ni (bil) predpis ali splošni akt.¹⁴ To stališče je neposredno uporabljivo v obravnavani zadevi, ki zadeva dodelitev koncesij iste vrste. Javni razpis pomeni le izvajanje (uporabo) predpisa v tem smislu, da se nanaša na postopek, v katerem se na koncu z upravnim aktom – upravno odločbo, ki je sicer oblastni akt –, dodeli koncesija izbranemu koncesionarju. Javni razpis je sam po sebi dejansko le postopek (za dodelitev koncesij).¹⁵ Javnega razpisa v danih okoliščinah ni mogoče opredeliti kot oblastnega akta, temveč gre za akt poslovanja.¹⁶ Uprava zgolj z objavo Javnega razpisa ni kot javna oblast enostransko pravno zavezala posameznikov – veterinarskih organizacij – k določenemu ravnanju oziroma ni odločila o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih. Veterinarske organizacije so se lahko po svoji presoji odločile o morebitni prijavi na Javni razpis. Uprava je le udejanjila prvi odstavek 66. člena ZVet-1, ki določa, da koncesije za opravljanje javne veterinarske službe dodeli Uprava na podlagi javnih razpisov, kar zadeva izvedbo javne veterinarske službe in ne še oblastnega odločanja. Tako niso utemeljene predlagateljeve navedbe, da ZVet-1 krši legalitetno načelo na področju upravnega prava, ker prepušča Upravi določanje meril v Javnem razpisu. Iz tega načela ne izhaja, da bi morali imeti akti, ki ne pomenijo normativne dejavnosti izvršilne oblasti in so akti poslovanja, obvezno podlago v zakonu (v smislu zahteve legalitetnega načela), ne smejo pa biti v nasprotju z zakonom in Ustavo.¹⁷ To ne pomeni, da Javni razpis ne more biti predmet sodnega nadzora.¹⁸

14. Predlagatelj navaja, da ZVet-1 krši legalitetno načelo tudi zato, ker prepušča določanje meril za izbiro koncesionarjev Vladi. Trdi, da bi morale biti v ZVet-1 kot področnem zakonu določene posebne podlage za določitev meril na področju dodeljevanja koncesij za izvajanje javne veterinarske službe.

15. Namen meril je, da omogočijo primerjavo med prijavami in določijo, katere okoliščine so pomembne pri izbiri koncesionarja.¹⁹ Določanje meril zasleduje javni interes in preprečuje arbitrarno dodeljevanje koncesij.²⁰

16. Prva alineja 75. člena ZVet-1, ki je naslovljen »pristojnosti Vlade« in na katerega se sklicujeta Državni zbor in Vlada, določa, da ima Vlada po tem zakonu »pravico in obveznost« določiti mrežo javne veterinarske službe. Prvi odstavek 52. člena ZVet-1 določa, katere od veterinarskih dejavnosti, ki so naštete v 51. členu ZVet-1, so dejavnosti javne veterinarske službe, ki se opravljajo v okviru mreže javne veterinarske službe. Mrežo javne veterinarske službe sestavljajo Nacionalni veterinarski inštitut Veterinarske fakultete Univerze v Ljubljani ter veterinarske in druge organizacije, ki imajo koncesijo po tem zakonu, pooblaščeni laboratoriji drugih organizacij in Veterinarska zbornica.²¹ Vlada je z Uredbo, v kateri je med drugim navedeno, da je bila izdana na podlagi prve alineje 75. člena ZVet-1, določila način in pogoje za teritorialno razdelitev (mrežo) izvajanja nalog javne veterinarske službe zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali, ki se financirajo iz proračunskih sredstev Uprave.²² Kot navaja Vlada, je po sodni praksi Uredba koncesijski akt²³ in iz vsebine obravnavanih zahtev ni videti ustavnopravnih razlogov, da Ustavno sodišče temu ne bi sledilo. Koncesijski akt je podzakonski predpis in nujen javnopravni element koncesijskega razmerja, njegov »materialni temelj«, s katerim koncedent določi elemente koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu.²⁴ Ni sicer izključeno, da posamezna določba koncesijskega akta nima narave predpisa,²⁵ vendar to v obravnavanih zadevah, v katerih predlagatelj zatrjuje pomanjkljivo zakonsko ureditev (pravno praznino), ni pravno pomembno.

17. Najprej je treba upoštevati, da vsebino koncesijskega akta na splošno opredeljuje oziroma določa ustrezna zakonodaja s področja javnih služb (na primer ZJZP, ZGJS). V tem smislu ta zakonodaja na splošno pooblašča koncedenta oziroma pristojni organ, da določena vprašanja uredi v koncesijskem aktu,²⁶ in predlagatelj mora presoditi, kateri predpisi so upoštevni v posameznih primerih. Drugi odstavek 66. člena ZVet-1, ki primeroma določa vsebino javnega razpisa (med drugim določa, da javni razpis vsebuje zlasti pogoje in merila za izbiro²⁷), sam po sebi še ne izključuje možnosti, da bi imela ta vsebina podlago (tudi) v koncesijskem aktu. Navedena določba se ne nanaša na vsebino koncesijskega akta.

18. Nadalje je treba upoštevati, da so zadevna merila za izbor koncesionarjev v pretežnem delu strokovne narave. Kot je že bilo navedeno (12. točka obrazložitve te odločbe), iz ustavnosodne presoje izhaja stališče, da ima lahko v takšnih primerih izvršilna veja oblasti široko polje lastne presoje.Uredba med drugim določa območje dejavnosti veterinarskih organizacij s koncesijo²⁸ in teritorialno porazdelitev dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev²⁹ (na te dejavnosti se je nanašal Javni razpis). V okviru te ureditve Uredba opredeljuje tudi organizacijo izvajanja dejavnosti³⁰ in prednostna merila, ki se denimo nanašajo na bližino in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas ob pojavu bolezni živali, način zagotavljanja določenih dejavnosti, kadrovska vprašanja ter zakonitost izvajanja dosedanje koncesije v določenem preteklem obdobju.³¹ Opisana merila v glavnem izhajajo iz strokovnih ocen v zvezi s potrebami izvajanja javne veterinarske službe, ki terjajo strokovno presojo in očitno zadevajo tudi vprašanja njenega operativnega načrtovanja. To predpostavlja široko polje presoje izvršilne veje oblasti, kar pomeni, da so zahteve legalitetnega načela manj stroge. Kot prav tako že izhaja iz 12. točke obrazložitve te odločbe, pa do tega zaključka vodi tudi dejstvo, da podeljevanje koncesij nikoli ni obveznost oblasti, lahko pa se ta zanjo odloči in izvaja servisno vlogo oblasti na koncesijski način (način koncesionirane javne službe). Tudi javna veterinarska služba je odraz servisne funkcije države.³²

19. Na podlagi predstavljenih izhodišč po presoji Ustavnega sodišča posebna podlaga v ZVet-1, ki bi določala oziroma opredeljevala merila za izbor koncesionarjev, z vidika legalitetnega načela ni potrebna.³³ To ne pomeni, da ne bi bila mogoča ali tudi dobrodošla, vendar pa je razlaga drugega odstavka 120. člena Ustave ne zahteva. Tako ni mogoče slediti očitku predlagatelja, da iz ZVet-1 ne izhaja, kaj je zakonodajalec štel kot odločilni razlog za morebitno »omejitev koncesije na enega koncesionarja« na nekem območju. Slediti ni mogoče niti njegovemu očitku, da ZVet-1 ne določa meril za oblikovanje območij, na katerih je treba zagotavljati veterinarske storitve, saj gre pri tem torej za vprašanje določitve meril. Predlagatelj navaja, da so v prekinjenih upravnih sporih sporna prednostna merila iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa, ki temeljijo na posameznih območjih. V zvezi z navedbo predlagatelja, da lahko uporabi institut exceptio illegalis³⁴ le, če se pri svoji presoji lahko opre na (ustrezno določne) zakonske določbe, Ustavno sodišče dodaja, da uporaba tega ustavnega instituta ne more biti odvisna od konkretnih pravnih učinkov oziroma posledic morebitnega spregleda podzakonskega predpisa v posameznih primerih (kar je odvisno od pooblastil, ki jih ima predlagatelj za odločanje). Iz vseh navedenih razlogov ZVet-1 torej ni v neskladju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave.³⁵

20. Navedeno pa ne pomeni, da javna oblast ni pravno vezana pri določanju meril za izbor koncesionarjev. Ne da bi se Ustavno sodišče opredeljevalo do upoštevnosti posameznih predpisov v konkretnih primerih, kar je, kot je že bilo navedeno, na predlagatelju, je treba dodati, da že omenjeni ZJZP na primer določa več temeljnih načel, ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva. Ta načela, kot so med drugim načelo enakosti, transparentnosti, sorazmernosti in konkurence,³⁶ sodoločajo okvir možnih meril na posameznih področjih dodeljevanja koncesij ter na splošno izhajajo že iz temeljnih ustavnih zahtev, zlasti v zvezi z enakostjo pred zakonom (14. člen Ustave) in podjetništvom (74. člen Ustave). Iz prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) izhaja stališče, da morajo javni organi, ki sklepajo koncesijske pogodbe za storitve javnih služb, na splošno spoštovati temeljna pravila Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), zlasti načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva. Ti načeli vključujeta zlasti zahtevo po preglednosti, tako da lahko javni organ, ki podeljuje koncesije, ugotovi, ali sta bili upoštevani. Zaradi zahteve po preglednosti mora javni organ v korist potencialnih ponudnikov zagotoviti ustrezno stopnjo obveščenosti javnosti, ki koncesijo za storitve odpre konkurenci in omogoča nadzor nad tem, ali so bili postopki podelitve opravljeni nepristransko.³⁷ SEU je denimo tudi že večkrat opozorilo, da je mogoče svobodo opravljanja storitev omejiti le s predpisi, ki so utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu in veljajo za vse osebe ali podjetja, ki opravljajo dejavnost na ozemlju države članice. Poleg tega morajo biti nacionalni predpisi taki, da zagotavljajo uresničitev cilja, ki mu sledijo, in ne presegajo tega, kar je potrebno za njegovo dosego.³⁸ V primerih, ko je uporabljivo tudi pravo Evropske unije, morajo v skladu z drugim odstavkom 106. člena PDEU izvajalci javnih služb, torej tudi koncesionarji, ki izvajajo določeno javno službo, upoštevati ustrezna pravila konkurence do tiste meje, ko je še omogočeno de iure in de facto izvajanje javne službe. Iskanje te meje mora odražati tudi zakonodajna ureditev, vendar tega vprašanja predlagatelj ne odpira.

21. Predlagatelj še navaja, da je ZVet-1 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave), načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) ter 153. členom Ustave, ki določa usklajenost pravnih aktov. V zvezi z zatrjevanim neskladjem z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov predlagatelj navaja, da so merila za izbiro koncesionarja pomensko odprta ter da niso jasne zakonske podlage, po katerih izvršilna oblast oblikuje merila za izbor koncesionarja. Odsotnost jasnih pravil po mnenju predlagatelja omogoča arbitrarno dodeljevanje javnih sredstev, kar nedopustno posega v pravno varnost (ki je del načel pravne države iz 2. člena Ustave) in možnost učinkovitega sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave). Očitek predlagatelja, da so merila v ZVet-1 pomensko odprta, ni upošteven, saj ZVet-1 ne vsebuje meril, kar navaja tudi sam predlagatelj. Ker je po ZVet-1 dodelitev koncesij centralizirana, saj jih na podlagi enega koncesijskega akta za celotno območje Republike Slovenije dodeli Uprava in koncedent je Republika Slovenija, pa tudi ni potrebno, da bi ZVet-1 urejal merila za izbor koncesionarjev le zaradi zagotavljanja preglednosti oziroma jasnosti in pomenske določljivosti ureditve dodeljevanja zadevnih koncesij (drugače bi lahko bilo glede na konkretne okoliščine denimo v primerih, ko koncesije za isto dejavnost dodeljujejo posamezne občine, in sicer vsaka občina na podlagi svojega koncesijskega akta). Druge očitke predlagatelj zatrjuje brez posebne (konkretne) obrazložitve, kar ni v skladu z zahtevo po jasni navedbi razlogov za zatrjevano neskladje izpodbijane ureditve z Ustavo. Predlagatelj mora kot kvalificirani udeleženec postopka v zahtevi jasno in določno utemeljiti, da mora v zadevi, v kateri sodi, uporabiti domnevno protiustavno zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev. Ustavno sodišče zato teh očitkov ni moglo obravnavati.

22. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da ZVet-1 ni v neskladju z Ustavo.

23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Zahteve v zadevah št. U-I-9/23, št. U-I-10/23, št. U-I-11/23, št. U-I-12/23, št. U-I-42/23 in št. U-I-44/23 je vložil zunanji oddelek Upravnega sodišča v Celju.

² Glej 1. člen, prvi odstavek 50. člena in 53. člen ZVet-1. To izhaja tudi iz posamezne odločbe Uprave, ki jo je predložil predlagatelj.

³ Prvi odstavek 66. člena ZVet-1.

⁴ Drugi odstavek 66. člena ZVet-1.

⁵ Sedmi odstavek 66. člena ZVet-1.

⁶ Deveti odstavek 66. člena ZVet-1.

⁷ Od predlagatelja, ki zatrjuje, da je zakon protiustaven, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urejati, sploh ne ureja, že po naravi stvari ni mogoče zahtevati, naj navede člene zakona, ki jih z zahtevo izpodbija. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da pravne praznine ni mogoče locirati v natančno določenem členu nekega predpisa, razen v morebitnih izjemnih primerih, za kar pa po povedanem v obravnavani zadevi ne gre. Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 9. točka obrazložitve.

⁸ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-256/08 z dne 18. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 16/10), 13. točka obrazložitve.

⁹ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 8. točka obrazložitve.

¹⁰ M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 253.

¹¹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 149), 23. točka obrazložitve.

¹² Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 156. točka obrazložitve.

¹³ Prim. A. Mužina, Koncesije – pravna ureditev koncesij v Republiki Sloveniji in EU, Primath, Ljubljana 2004, str. 276–278.

¹⁴ Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-11/13, Up-35/13 z dne 9. 9. 2013, 4. točka obrazložitve.

¹⁵ Prim. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-98/99 z dne 3. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 45/99), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-328/02 z dne 3. 10. 2002 (OdlUS XI, 205), 3. točka obrazložitve.

¹⁶ Prim. A. Mužina, nav. delo, str. 456.

¹⁷ Glej M. Dekleva, Legalitetno načelo v upravnem pravu, doktorska disertacija, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2017, str. 233–234 in 316–318.

¹⁸ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-98/99, 7. točka obrazložitve.

¹⁹ A. Mužina, nav. delo, str. 484.

²⁰ Prav tam, str. 458 in nasl.

²¹ Člen 53 ZVet-1.

²² Druga alineja 1. člena Uredbe.

²³ Sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 205/2011 z dne 10. 10. 2012.

²⁴ A. Mužina, nav. delo, str. 462–463.

²⁵ Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-217/08 z dne 2. 10. 2008, 2. točka obrazložitve.

²⁶ Tako se na primer s tem aktom v primerih, ko gre pri javno-zasebnem partnerstvu za obliko koncesijskega partnerstva, urejajo predmet, pravice in obveznosti javnega in zasebnega partnerja, postopek izbire zasebnega partnerja in druge sestavine posameznega razmerja javno-zasebnega partnerstva. To določa ZJZP (glej prvi in tretji odstavek 36. člena ZJZP). V skladu s prvim odstavkom 3. člena ZJZP se ta zakon uporablja za postopke sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva glede tistih vprašanj, ki s posebnim zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom za posamezne oblike javno-zasebnega partnerstva niso urejena drugače. Koncesijsko partnerstvo je oblika pogodbenega partnerstva in pomeni dvostransko pravno razmerje med državo ali drugo osebo javnega prava kot koncedentom in pravno ali fizično osebo kot koncesionarjem, v katerem koncedent podeli koncesionarju posebno ali izključno pravico izvajati gospodarsko javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu (glej prvo alinejo 26. člena ZJZP). Druga dejavnost v javnem interesu je lahko druga javna služba, ki jo ZJZP opredeljuje kot dejavnost, ki je z zakonom opredeljena kot negospodarska, družbena, socialna ali druga javna služba, in ni gospodarska javna služba (glej 15. točko 5. člena ZJZP). ZJZP določa tudi uporabo predpisov za izbiro izvajalca koncesijskega partnerstva (glej 44. člen ZJZP). V primerih, ko se uporablja ZGJS, je treba upoštevati, da ta zakon določa, da se s koncesijskim aktom določijo predmet in pogoji opravljanja gospodarske javne službe za posamezno koncesijo (glej 32. člen ZGJS), določa pa tudi vsebino koncesijskega akta (33. člen ZGJS).

²⁷ Tretja in peta alineja drugega odstavka 66. člena ZVet-1.

²⁸ Glej 2. člen Uredbe.

²⁹ Glej 3. člen Uredbe.

³⁰ Glej prvi odstavek 3. člena Uredbe.

³¹ Glej peti odstavek 3. člena Uredbe.

³² Prim. A. Mužina, Postopek podelitve koncesije, Podjetje in delo, št. 6–7 (2003), str. 1631. Avtor ugotavlja, da so koncesije na splošno namenjene izvajanju servisne funkcije države v široko opredeljenem javnem interesu.

³³ Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-151/97 z dne 16. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98, in OdlUS VII, 72), 30. točka obrazložitve, in št. U-I-43/02 z dne 12. 9. 2002 (Uradni list RS, št. 83/02 in 85/02 – popr., in OdlUS XI, 165), 11. točka obrazložitve.

³⁴ Institut exceptio illegalis temelji na 125. členu Ustave, na zakonski ravni pa ima podlago v 3. členu Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09, 33/11, 63/13, 17/15 in 104/20 – ZS).

³⁵ Prim. odločbo št. U-I-98/99, v kateri je Ustavno sodišče navedlo, da lahko občina v koncesijskem aktu določi pogoje, ki jih mora izpolnjevati koncesionar (14. točka obrazložitve). Navedlo je tudi, da z javnim razpisom ni mogoče določati niti novih pogojev za opravljanje dejavnosti niti natančneje opredeljevati z odlokom določenih pogojev, temveč se lahko z javnim razpisom določajo samo razpisni pogoji (18. točka obrazložitve). Iz tega izhaja stališče, da ni treba, da bi bili pogoji vselej določeni tudi že v zakonu. V obravnavanih zadevah sicer ni sporna določitev pogojev, temveč meril za izbiro koncesionarjev.

³⁶ Glej 7. in 12.–19. člen ZJZP.

³⁷ Glej na primer sodbo SEU v zadevi ANAV, C-410/04, z dne 6. 4. 2006, 18.–21. točka obrazložitve.

³⁸ Glej na primer sodbo SEU v zadevi Analir in drugi, C-205/99, z dne 20. 2. 2001, 25. točka obrazložitve.