| | |
| Številka: | U-I-130/22-11 |
| Datum: | 21. 3. 2024 |
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 21. marca 2023
Prvi odstavek 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo in 42/23) ter drugi odstavek te zakonske določbe v delu, v katerem se nanaša na prepoved zaposlovanja in dela tujcev pri delodajalcu oziroma naročniku dela, ki je bil pravnomočno oglobljen za prekršek, nista v neskladju z Ustavo.
1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT). Zatrjuje neskladje te zakonske določbe z 2. in 14. členom, drugim odstavkom 15. člena ter 25., 49. in 74. členom Ustave.
2. Razloge za neskladje izpodbijane ureditve z večino od navedenih določb Ustave predlagatelj pojasni v nadaljevanju zahteve. V zvezi z zatrjevano kršitvijo drugega odstavka 15. člena Ustave pa le v uvodu zahteve navaja, da je skladno s to določbo mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine, izpodbijana ureditev pa zaradi številnih vplivov prestopa mejo dopustnega določanja načina uresničevanja pravice in pomeni nedopusten poseg vanjo. Tudi v zvezi z določbama o prepovedi diskriminacije (prvi odstavek 14. člena Ustave) in dostopnostjo vsakogar do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji (tretji odstavek 49. člena Ustave) predlagatelj le v uvodu zahteve navaja, da je 42. člen ZZSDT v neskladju z njima, ker nima enakih posledic za vse tujce, v nadaljevanju zahteve pa navaja druge razloge.
3. Predlagatelj navaja, da Inšpektorat Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju IRSD) delodajalcem, ki kršijo delovno zakonodajo, predpise o varnosti in zdravju pri delu in nekatere druge predpise, izreka vse več sankcij. Pojasnjuje, da odločitve IRSD za delodajalce nimajo le finančnih posledic zaradi izrečenih glob, temveč lahko vplivajo tudi na druga področja njihovega poslovanja. V zvezi s tem omenja posledice po 42. členu ZZSDT ter opozarja na vpliv pravnomočnih odločb IRSD na možnost sodelovanja gospodarskih subjektov v postopkih javnega naročanja, na možnost pridobivanja delovnih dovoljenj za tujce ter na omejitve v zvezi z ustanavljanjem novih gospodarskih družb in vstopom v lastniško strukturo družbe v smislu pridobitve statusa družbenika.
4. Predlagatelj meni, da je 42. člen ZZSDT, zlasti njegov prvi odstavek, nepregleden in nesistematičen. Zatrjuje, da ni mogoče ugotoviti povezave med dolžino prepovedi zaposlovanja tujcev in izrečeno globo za prekrške oziroma da ni mogoče ugotoviti kriterijev, po katerih je bilo za posamezne prekrške določeno trajanje prepovedi zaposlovanja. Pojasnjuje, da naj bi se globe za prekrške, v primeru katerih je določena prepoved zaposlovanja v trajanju enega leta, gibale med 150 in 40.000 EUR, globe za prekrške, za katere je določena prepoved zaposlovanja dveh let, pa med 450 in 75.000 EUR, pri čemer naj bi šlo za po naravi zelo raznolike prekrške. Dodaja, da je včasih za prekrške iz iste zakonske določbe, za katere je predpisana globa v enaki višini, določena različno dolga prepoved zaposlovanja oziroma da za nekatere prekrške iz iste zakonske določbe izpodbijana prepoved zaposlovanja sploh naj ne bi bila določena. Opozarja na 3. in 4. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s prvim odstavkom 217. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19,15/22 in 114/23 – v nadaljevanju ZDR-1). Predlagatelj meni, da je edini možen zaključek, da zakonodajalec ni razumno tehtal pravic in interesov, ki prihajajo v kolizijo. Za tako različno obravnavanje primerljivih položajev naj ne bi bilo mogoče najti razumne in stvarne podlage.
5. Predlagatelj opozarja, da kršitve predpisov, v primeru katerih je v izpodbijanem 42. členu ZZSDT predvidena prepoved zaposlovanja tujcev, niso zlorabe, ki so bile v uvodu predloga Zakona o zaposlovanju in delu tujcev (Uradni list RS, št. 26/11 – ZZDT-1; gre za zakon, ki je veljal pred ZZSDT) navedene kot razlog za uvedbo prepovedi zaposlovanja tujcev. Dodaja, da nekateri izmed prekrškov, v primeru storitve katerih je predvidena prepoved zaposlovanja, ne pomenijo zlorabe niti v njenem osnovnem pomenu. Poleg tega naj v 42. člen ZZSDT ne bi bili vključeni vsi prekrški iz Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13, 55/17, 75/19, 54/21, 54/22 in 109/23 – v nadaljevanju ZUTD), ki bi po mnenju IRSD morali biti zajeti s to zakonsko določbo.
6. V nadaljevanju zahteve predlagatelj opisuje problematiko pomanjkanja delavcev v Republiki Sloveniji, s tem povezano potrebo po zaposlovanju tujcev in težave oziroma kršitve, do katerih naj bi na tem področju prihajalo v praksi.
7. Predlagatelj meni, da preobsežna prepoved zaposlovanja tujcev, ki naj bi jo določal 42. člen ZZSDT, posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Določitev preštevilnih, nepreglednih in nesorazmernih kršitev, ki jim sledi prepoved zaposlovanja tujcev iz 42. člena ZZSDT, po mnenju predlagatelja intenzivno oži polje podjetniške svobode in se približuje splošni prepovedi zaposlovanja. Izpodbijani ukrep naj ne bi imel realne vsebinske zveze z namenom preprečevanja zlorab, ki naj bi ga zasledoval. Javna korist, zaradi varovanja katere naj bi bilo dopustno poseči v svobodno gospodarsko pobudo, naj bi bila varovana že na številne druge načine. V zvezi s tem predlagatelj omenja kazenskopravno varstvo, omejitve v zvezi z ustanavljanjem družb, pridobitvijo statusa družbenika (10.a člen Zakona o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17, 18/21 in 75/23 – ZGD-1), izločitev iz postopkov javnega naročanja in izgubo ali omejitev pravic do javnih sredstev ter obveznost njihovega vračila (27. člen Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno, Uradni list RS, št. 32/14 in 43/19 – v nadaljevanju ZPDZC-1), izključitev iz postopkov javnega naročanja (75. člen Zakona o javnem naročanju, Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22 in 28/23 – ZJN-3), odklonitev posredovanja delavcev delodajalcu, ki krši pravice delavcev iz dela (27. člen ZUTD), odvzem dovoljenja in izbris iz registra ali evidence delodajalcev za zagotavljanje dela ter nemožnost ponovnega vpisa v register za določeno časovno obdobje (172. člen ZUTD). Predlagatelj opozarja tudi na to, da je poleg izpodbijane prepovedi zaposlovanja tujcev v 38. členu ZZSDT predviden tudi umik soglasja k enotnemu dovoljenju, modri karti Evropske unije (v nadaljevanju EU) ali pisni odobritvi. V zvezi z ukrepom umika soglasja predlagatelj dodaja še to, da naj bi bil v nasprotju z Direktivo 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 168, 30. 6. 2009 – v nadaljevanju Direktiva 2009/52/ES), ki se glede na uvodne izjave ne bi smela uporabljati za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, ne glede na to, ali jim je dovoljeno delati na njenem ozemlju.
8. Preobsežna prepoved zaposlovanja tujcev, ki naj bi jo določal izpodbijani 42. člen ZZSDT, pomeni po mnenju predlagatelja tudi prekomerno omejitev konkurence, varovane s tretjim odstavkom 74. člena Ustave.
9. Izpodbijana zakonska ureditev je po mnenju predlagatelja tudi v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Predlagatelj navaja, da zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati. Vendar pa naj bi razlaga izpodbijane zakonske določbe zahtevala poznavanje različnih posledic, ki sledijo kršitvam različnih predpisov, in naj bi tako naslovniku nalagala preveliko breme razlage. Zveza med prekrškom in njegovo posledico naj bi bila zabrisana, saj naj bi jo bilo mogoče razbrati šele z vpogledom v vse druge predpise, na katere se sklicuje 42. člen ZZSDT.
10. V nadaljevanju zahteve predlagatelj opozarja še na neskladje izpodbijane ureditve z 49. členom Ustave. Navaja, da se pravica do proste izbire zaposlitve iz drugega odstavka 49. člena Ustave nanaša na varstvo pred posegi, ki preprečujejo, da si posameznik sam izbere delo. Pojasnjuje, da se v to pravico največkrat posega s predpisovanjem različnih pogojev za opravljanje določenega dela ali poklica, kar naj bi pomenila tudi izpodbijana ureditev. V nadaljevanju dodaja, da pravica do dostopnosti do delovnega mesta pod enakimi pogoji (tretji odstavek 49. člena Ustave) pomeni zagotavljanje enakih pogojev pri zaposlovanju in tudi pri prenehanju zaposlitve. Ob tem navaja še, da se, če razlikovanje temelji na določeni osebni okoliščini, ki pomeni diskriminacijo, varstvo zagotavlja tudi v okviru prvega odstavka 14. člena Ustave. Sklicujoč se na 13. člen Ustave predlagatelj poudarja, da je svoboda dela zagotovljena vsakomur, tudi tujcem. Dodaja, da zaposlitev posamezniku zagotavlja pridobivanje sredstev za preživljanje sebe in svoje družine, kar omogoča tudi uresničevanje nekaterih drugih človekovih pravic, npr. pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave), človekovega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave), socialne varnosti (50. člen Ustave) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave).
11. Predlagatelj meni, da izpodbijani ukrep prepovedi zaposlovanja tujcev ni primeren za dosego zasledovanega cilja, to je varstva pravic delavcev. Zatrjuje, da sta zaradi izpodbijane ureditve onemogočena zaposlovanje in delo tujih delavcev, ki sploh niso kršitelji predpisov. Poleg tega naj bi izpodbijana ureditev učinkovala tudi na delovna razmerja pri delodajalcu kršitelju že zaposlenih delavcev, ker naj bi bilo v primeru pomanjkanja delavcev še bolj ogroženo spoštovanje njihovih pravic. Predlagatelj dodaja še, da ukrep vpliva tudi na obseg razvoja in obseg poslovanja podjetij ter na likvidnost podjetij in tveganje za njihov stečaj. Kot takšen naj bi učinkoval tudi na javnofinančna sredstva.
12. Po mnenju predlagatelja ukrep tudi ni nujen za dosego zastavljenega cilja, ki naj bi ga bilo mogoče doseči tudi z drugimi, blažjimi ukrepi (npr. dovolj visokimi globami za kršitve, višjimi prispevki, večjo preglednostjo, poročanjem inšpekciji za delo, možnostjo anonimnega prijavljanja kršitev, javno objavo ugotovljenih kršitev).
13. Izpodbijana ureditev je po mnenju predlagatelja tudi v neskladju s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Predlagatelj navaja, da prepoved zaposlovanja, ki sledi pravnomočno izrečeni globi za prekršek, posredno učinkuje tudi na tujce, ki niso storilci prekrška, pa se zaradi izpodbijane ureditve ne morejo zaposliti pri delodajalcih, ki so bili oglobljeni zaradi prekrškov, na katere se nanaša izpodbijana ureditev. Opozarja, da te osebe v postopku odločanja o prekršku delodajalca ne morejo sodelovati niti ne morejo učinkovito varovati svojega položaja v postopku podaje soglasja k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja, modre karte EU ali dovoljenja za sezonsko delo. Zatrjuje, da pravica do pravnega sredstva naslovnikom zagotavlja pravno sredstvo v razmerju do oblastnega posega v njihov pravni položaj.
14. Na koncu zahteve predlagatelj še enkrat poudarja, da se s prepovedmi zaposlovanja iz 42. člena ZZSDT ne uresničuje namen izpodbijane ureditve, to je varstvo delavcev. Opozarja, da se prepoved zaposlovanja ne nanaša na vse tujce (peti odstavek 42. člena ZZSDT) in v primerih nekaterih kršitev ne velja v postopku podaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja, modre karte EU ali v postopku podaljšanja dovoljenja za sezonsko delo (šesti odstavek 42. člena ZZSDT). Glede na to naj bi izpodbijana ureditev veliko bolj prizadela delavce kot delodajalce, ki so kršitelji predpisov. Upoštevaje izjeme iz šestega odstavka 42. člena ZZSDT naj bi bila onemogočena razbremenitev tistih domačih in tujih delavcev, ki so jim bile že kršene pravice (npr. glede delovnega časa in počitkov), saj naj delodajalec ne bi mogel zaposliti novih tujih delavcev.
15. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
16. Mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Sklicuje se na določbe več direktiv EU, ki se nanašajo na delo državljanov tretjih držav v državah članicah EU. Omenja 6. in 17. uvodno izjavo Direktive 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici (UL L 343, 23. 12. 2011); točko d) prvega odstavka 7. člena, točki b) in d) drugega odstavka 7. člena ter točki b) in d) drugega odstavka 8. člena Direktive (EU) 2021/1883 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2021 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namen visokokvalificirane zaposlitve in razveljavitve Direktive Sveta 2009/50/ES (UL L 382, 28. 10. 2021; in 5. uvodno izjavo Direktive 2009/52/ES. V nadaljevanju Vlada v grobem opisuje ureditev (zaposlovanja) tujcev. Sklicuje se na prvi odstavek 1. člena, drugi odstavek 4. člena, drugi odstavek 5. člena in 37. člen Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23 – v nadaljevanju ZTuj-2) ter na 1. člen, prvi in drugi odstavek 5. člena, prvi odstavek 6. člena, 13., 14., 41. in 42. člen ZZSDT.
17. Po mnenju Vlade je 42. člen ZZSDT jasen in določen. Delodajalci in tujci se po mnenju Vlade na njegovi podlagi lahko seznanijo s tem, zaradi katerih kršitev bo zanje veljala prepoved zaposlovanja.
18. V zvezi z navedbami predlagatelja o učinku izpodbijane ureditve na delavce, ki niso kršitelji, ter o neskladju izpodbijane ureditve s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave) in s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave) Vlada navaja, da zaradi prepovedi zaposlovanja delodajalci ne morejo zaposlovati tujcev, ki še ne prebivajo v Republiki Sloveniji oziroma ki še nimajo dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji; tujcev, ki v Republiki Sloveniji zakonito prebivajo zaradi izvajanja storitev kot napoteni delavci tujega delodajalca; tujcev, ki imajo dovoljenje za prebivanje zaradi zaposlitve (nimajo prostega dostopa na slovenski trg dela, nimajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, izdanega na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev in delo) in bi želeli zamenjati delodajalca oziroma se zaposliti pri delodajalcu, ki mu je prepovedano zaposlovanje in delo tujcev; ter tujcev, ki želijo podaljšati enotno dovoljenje za prebivanje in delo (nimajo prostega dostopa na slovenski trg dela, nimajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, izdanega na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev in delo), v skladu s šestim odstavkom 42. člena ZZSDT.
19. Vlada opozarja, da je želela v postopku sprejemanja novele ZZSDT dodatno omiliti prepovedi v postopku podaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja, modre karte EU ali v postopku podaljšanja dovoljenja za sezonsko delo, vendar je zaradi odločnega nasprotovanja sindikalne strani od tega odstopila. Pojasnjuje še, da se od septembra 2015 delovna dovoljenja izdajajo le še za zaposlovanje državljanov Bosne in Hercegovine in državljanov Srbije v Republiki Sloveniji ter za sezonska dela, drugi državljani tretjih držav pa pridobivajo enotno dovoljenje za prebivanje in delo. Navaja, da je prepoved novega zaposlovanja v veljavi že od leta 2000 in so jo v okviru razprave na Ekonomsko-socialnem svetu podprli vsi socialni partnerji. Poglavitni razlog, zakaj naj bi se ta določba ohranila celih 22 let, naj bi bil v zaščiti delavcev iz tretjih držav oziroma upoštevanju njihovega ranljivega položaja nasproti delodajalcem. Tuji delavci naj bi se še vedno premalo zavedali svojih pravic in naj ne bi prijavljali kršitev delovnopravne zakonodaje s strani delodajalcev. V zvezi s tem Vlada pojasnjuje, da se na področju zaposlitev tujcev najpogosteje pojavljajo kršitve v zvezi s plačilom plač in regresa, odjavljanjem iz obveznega socialnega zavarovanja brez prenehanja delovnega razmerja, nezagotavljanjem varne delovne opreme in organiziranjem dela v nevarnem delovnem okolju, zaposlovanjem na črno in t. i. »posojanjem delavcev«, ko delodajalci, ki niso registrirani za zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku, opravljajo to dejavnost. Republika Slovenija naj bi od drugih držav članic EU že večkrat prejela hude kritike v zvezi s tem, da so napotenim delavcem iz Republike Slovenije, predvsem tujim delavcem, kršene pravice iz delovnopravne zakonodaje. Vlada Republike Srbije pa naj bi opozarjala na potrebo po zaščiti svojih državljanov pri zaposlovanju v Republiki Sloveniji in pozdravila določbo o prepovedi zaposlovanja pri kršiteljih delovnopravne zakonodaje.
20. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve s 74. členom Ustave Vlada navaja, da se morajo gospodarski subjekti zavedati, da so za zaposlovanje tujcev predpisani določeni zakonski pogoji, ki jih morata izpolnjevati delodajalec in tujec, zaradi česar delodajalec gospodarske pobude in konkurenčnosti ne more snovati na gotovosti zaposlovanja tujcev. Opozarja, da nekateri delodajalci kršijo 49., 50. in 51. člen Ustave.
21. Vlada se strinja z navedbami predlagatelja, da so za kršitve delovnopravne zakonodaje predvidene že kazni za prekrške ter za najhujše kršitve tudi kazenske sankcije, vendar meni, da dodatna prepoved zaposlovanja in dela tujcev za določen čas preventivno učinkuje na spoštovanje delovnopravne zakonodaje s strani delodajalcev ter je sorazmerna, upravičena in odvračilna.
22. Ustavno sodišče je z mnenjem Vlade seznanilo predlagatelja. Ta se o njem ni izrekel.
Predstavitev izpodbijane ureditve in obseg zahteve
23. Predlagatelj navaja, da izpodbija 42. člen ZZSDT. Ta člen določa:
»(prepoved zaposlovanja, samozaposlovanja in dela tujcev)
(1) Delodajalcu, tujemu delodajalcu ali naročniku dela je prepovedano zaposlovanje in delo tujcev oziroma izvajanje storitev, če mu je bila:
1. pravnomočno izrečena globa po 52. ali 58. členu tega zakona ali za prekršek po 21. členu ZPDZC-1 ali po prvi, drugi ali tretji alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1 – dve leti od pravnomočnosti odločbe;
2. pravnomočno izrečena globa po 54., 55., 59. ali 65. členu tega zakona – eno leto od pravnomočnosti odločbe;
3. pravnomočno izrečena globa po 1., 3., 8., 9., 12., 23., 27., 29. ali 31. točki prvega odstavka oziroma po drugem ali tretjem odstavku 217. člena ZDR-1 – dve leti od pravnomočnosti odločbe;
4. pravnomočno izrečena globa po 14., 17., 19., 24., 25., 26. ali 28. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1 ali po 8., 9., 11., 13., 15. ali 16. točki prvega odstavka oziroma po drugem ali tretjem odstavku 217.a člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 47/15 – ZZSDT, 33/16 – PZ-F, 52/16 in 15/17 – odl. US; v nadaljnjem besedilu: ZDR-1) – eno leto od pravnomočnosti odločbe;
5. pravnomočno izrečena globa po peti alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1 – pet let od pravnomočnosti odločbe;
6. pravnomočno izrečena globa po 1., 18. in 19. točki prvega odstavka 76. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 43/11; v nadaljnjem besedilu: ZVZD-1) – eno leto od pravnomočnosti odločbe;
7. pravnomočno izrečena globa po 8., 11., 29. in 34. točki prvega odstavka 76. člena ZVZD-1 – dve leti od pravnomočnosti odločbe;
8. pravnomočno izrečena globa po 179. členu Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 40/12 – ZUJF, 21/13, 63/13, 100/13, 32/14 – ZPDZC-1, 47/15 – ZZSDT, 55/17, 75/19 in 11/20 – odl. US) – dve leti od pravnomočnosti odločbe.
(2) Dve leti od pravnomočnosti odločbe je prepovedano zaposlovanje in delo tujcev pri delodajalcu oziroma naročniku dela, ki mu je bila pravnomočno izrečena globa po 50. členu tega zakona, ter tujcu, ki mu je bila pravnomočno izrečena globa po 51. členu tega zakona ali po tretjem odstavku 23. člena ZPDZC-1.
(3) Pet let od pravnomočnosti sodbe je prepovedano zaposlovanje in delo tujcev pri delodajalcu ali naročniku dela oziroma delo delavcev tujega delodajalca, ki je bil pravnomočno obsojen zaradi kaznivega dejanja zlorabe prostitucije, spravljanja v suženjsko razmerje, trgovine z ljudmi, kršitve temeljnih pravic delavcev, kršitve pravic iz socialnega zavarovanja, zaposlovanje na črno.
(4) Pet let od pravnomočnosti sodbe je prepovedana zaposlitev, samozaposlitev in delo tujca, ki je bil pravnomočno obsojen zaradi predložitve ponarejenega dokazila.
(5) Prepovedi iz tega člena veljajo za zaposlovanje, samozaposlovanje in delo tistih tujcev, ki v Republiki Sloveniji ne uživajo pravice do prostega dostopa na slovenski trg dela oziroma v Republiki Sloveniji ne prebivajo na podlagi enotnega dovoljenja, izdanega na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo.
(6) Prepoved v skladu z 2. točko prvega odstavka tega člena, razen v primeru pravnomočno izrečene globe po 54. členu tega zakona, in prepoved v skladu s 4. točko prvega odstavka tega člena, razen v primeru pravnomočno izrečene globe po 17. ali 24. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1 ali po 9., 13. ali 15. točki prvega odstavka 217.a člena ZDR-1, v postopku podaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja, modre karte EU ali v postopku podaljšanja dovoljenja za sezonsko delo ne velja.«
24. Iz navedene določbe izhaja, da se njen pretežni del nanaša na prepoved, da delodajalci, tuji delodajalci in naročniki del (v nadaljevanju delodajalci), ki so pravnomočno obsojeni za določena kazniva dejanja oziroma oglobljeni za določene prekrške, določeno obdobje od pravnomočnosti obsodbe za kaznivo dejanje oziroma izreka globe za prekršek zaposlijo, delajo oziroma izvajajo storitve s tujci (v nadaljevanju zaposlovanje tujcev) (prvi odstavek, prvi del drugega odstavka in tretji odstavek 42. člena ZZSDT). Del 42. člena ZZSDT se nanaša na prepoved zaposlitve, samozaposlitve ali dela tujca, ki sam krši določene predpise (drugi del drugega odstavka 42. člena in del četrtega odstavka 42. člena ZZSDT). Upoštevaje peti odstavek 42. člena ZZSDT, prepovedi iz 42. člena ZZSDT ne veljajo za vse tujce. Glede na šesti odstavek 42. člena ZZSDT pa prepovedi iz 42. člena ZZSDT v primeru nekaterih kršitev ne veljajo v postopku podaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja, modre karte EU ali v postopku podaljšanja dovoljenja za sezonsko delo.
25. Člen 42 ZZSDT je del ureditve o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev v Republiki Sloveniji. V temelju to področje urejata ZZSDT in ZTuj-2. Tujec je oseba, ki nima državljanstva Republike Slovenije (glej 10. točko prvega odstavka 4. člena ZZSDT in 1. točko prvega odstavka 2. člena ZTuj-2). Iz navedenih predpisov izhaja, da je podlaga za zaposlitev, samozaposlitev in delo tujcev v Republiki Sloveniji enotno dovoljenje za prebivanje in delo, ki ga v skladu z zakonom, ki ureja vstop v Republiko Slovenijo in prebivanje tujcev v njej, izda pristojni organ (upravna enota). To dovoljenje tujcu omogoča, da vstopi v Republiko Slovenijo ter prebiva in dela v njej. Tujcu, ki želi prebivati v Republiki Sloveniji zaradi visokokvalificirane zaposlitve, se v primeru izpolnjevanja zakonskih pogojev izda enotno dovoljenje, imenovano modra karta EU. V postopku izdaje enotnega dovoljenja in modre karte EU mora pristojni organ praviloma pridobiti soglasje Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ). Gre za potrdilo o izpolnjevanju pogojev za zaposlitev, določenih z ZZSDT. Za zaposlitev državljanov Bosne in Hercegovine ali Republike Srbije je na podlagi sporazuma med državama podlaga za zaposlitev delovno dovoljenje, ki ga izda ZRSZ. To dovoljenje se upošteva kot soglasje v postopku pridobivanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, ki ga izda upravna enota. Tujci z dovoljenjem za začasno prebivanje, ki ni izdano zaradi zaposlitve, samozaposlitve ali dela, pač pa iz drugih razlogov (npr. zaradi študija), se lahko zaposlijo na podlagi pridobljenega informativnega lista, ki ga izda ZRSZ (glej III. poglavje ZZSDT).
26. K navedenemu kaže dodati, da, upoštevaje 5. člen ZZSDT, ta zakon ne velja za vse tujce. Ta člen namreč določa, da določbe tega zakona veljajo za vse tujce, razen če ta zakon1 ali mednarodna pogodba, ki zavezuje Republiko Slovenijo, določa drugače. Poleg tega imajo nekateri tujci prost dostop na trg dela, kar pomeni, da se lahko v Republiki Sloveniji zaposlijo, samozaposlijo ali opravljajo delo brez soglasja k enotnemu dovoljenju ali modri karti EU ali brez dovoljenja za sezonsko delo (prvi odstavek 6. člena ZZSDT).2
27. Predlagatelj navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 42. člena ZZSDT, kar bi lahko kazalo na to, da ta člen izpodbija v celoti. Vendar pa iz obrazložitve zahteve izhaja, da se zahteva nanaša le na nekatere dele te zakonske določbe. Predlagatelj dejansko izpostavlja le prepoved zaposlovanja tujcev v primerih, ko so kršitelji predpisov delodajalci in ne tujci, ter le če so delodajalci oglobljeni za prekrške (prvi odstavek in prvi del drugega odstavka 42. člena ZZSDT). Glede na to Ustavno sodišče šteje, da predlagatelj 42. člena ZZSDT ne izpodbija v delu, v katerem je z njim določena prepoved zaposlovanja tujcev zaradi pravnomočne obsodbe delodajalca za kazniva dejanja (tretji odstavek 42. člena ZZSDT), prav tako pa tudi ne v delu, v katerem je določena prepoved zaposlitve, samozaposlitve in dela tujcev v primerih, ko predpise krši sam tujec (drugi del drugega odstavka 42. člena in del četrtega odstavka 42. člena ZZSDT).
28. Prav tako obrazložitev zahteve ne daje podlage za ugotovitev, da predlagatelj izpodbija peti in šesti odstavek 42. člena ZZSDT. Na navedeni zakonski določbi se sicer predlagatelj sklicuje proti koncu zahteve. Vendar pa ju omenja le v zvezi z utemeljevanjem tega, da se z izpodbijanim ukrepom prepovedi zaposlovanja tujcev ne uresničuje cilj te ureditve, ki naj bi bil v varstvu delavcev, ne zatrjuje pa protiustavnosti teh dveh odstavkov, ki določata izjeme od navedenega ukrepa.
29. Zaključka Ustavnega sodišča, da predlagatelj ne izpodbija petega odstavka 42. člena ZZSDT, ne morejo spremeniti niti navedbe predlagatelja, podane v uvodu zahteve, ko predlagatelj v zvezi z zatrjevanima kršitvama prvega odstavka 14. člena in tretjega odstavka 49. člena Ustave navaja, da 42. člen nima enakih posledic za vse tujce. Te navedbe bi se sicer lahko nanašale na peti odstavek 42. člena ZZSDT, po katerem se prepoved zaposlovanja ne nanaša na vse tujce. Vendar pa bi moral predlagatelj za to, da bi Ustavno sodišče štelo, da izpodbija tudi to zakonsko določbo, to izrecno navesti. Upoštevati je namreč treba, da je predlagatelj z Ustavo predviden državni organ, ki mu Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Gre za kvalificiranega udeleženca postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od katerega se utemeljeno pričakuje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene.3 Glede na navedeno lahko Ustavno sodišče obravnava le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni.4 Gole navedbe predlagatelja, da 42. člen ZZSDT nima enakih posledic za vse tujce, ne da bi predlagatelj konkretiziral določbo, iz katere to izhaja, to niso. Četudi bi Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija peti odstavek 42. člena ZZSDT, pa bi šlo za premalo konkretiziran očitek o neskladju te določbe z Ustavo. Predlagatelj namreč ne navaja nobenih razlogov, zakaj naj bi bila neenaka obravnava posameznih skupin tujcev v neskladju z Ustavo.
30. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija prvi odstavek 42. člena ZZSDT in drugi odstavek 42. člena ZZSDT v delu, v katerem se nanaša na prepoved zaposlovanja in dela tujcev pri delodajalcu oziroma naročniku dela, ki je bil pravnomočno oglobljen za prekršek.
31. Upoštevaje določbe predpisov, na katere se sklicuje 42. člen ZZSDT v izpodbijanem delu, je mogoče ugotoviti, da je delodajalcem za določen čas od pravnomočnosti prekrškovne odločbe5 prepovedano zaposlovanje tujcev v naslednjih primerih:
a) Prepoved zaposlovanja v obdobju petih let od pravnomočnosti odločbe velja, če je delodajalec pravnomočno oglobljen za prekršek nezakonite zaposlitve državljana tretje države (5. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s peto alinejo prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1 in peto alinejo prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1).
b) Prepoved zaposlovanja v obdobju dveh let od pravnomočnosti odločbe velja, če je delodajalec pravnomočno oglobljen za naslednje prekrške:
– delodajalec, ki mu zakon dovoljuje opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, sklene pogodbo o zaposlitvi s tujcem, ki v Republiki Sloveniji ne prebiva na podlagi modre karte EU, oziroma s tujcem, za katerega v postopku izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja, v postopku zamenjave delodajalca, delovnega mesta pri istem delodajalcu ali zaposlitve pri dveh ali več delodajalcih ni bilo podano soglasje za zaposlitev, samozaposlitev ali delo oziroma ki nima prostega dostopa na slovenski trg dela (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 52. členom in petim odstavkom 7. člena ZZSDT);
– tuji delodajalec izvaja storitve v Republiki Sloveniji z delavci, ki pri njem niso zaposleni, ali izvaja storitve kljub prepovedi dela tujcev (prvi odstavek 36. člena ZZSDT6 oziroma prvi odstavek 42. člena ZZSDT) (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 58. členom ZZSDT);
– delodajalec, subjekt gostitelj oziroma naročnik dela tujcu omogoči opravljanje dela, za katero v postopku izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja oziroma modre karte EU ni bilo podano soglasje ali za katero mu ni bilo podano soglasje za zamenjavo ali izdano dovoljenje za sezonsko delo (drugi odstavek 42. člena v zvezi s prvim odstavkom 50. člena in četrtim odstavkom 7. člena ZZSDT);
– delodajalec tujcu z dovoljenjem za začasno prebivanje, ki ni izdano zaradi zaposlitve, samozaposlitve ali dela, omogoči opravljanje dela v nasprotju s pogoji in elementi zaposlitve, navedenimi na informativnem listu (drugi odstavek 42. člena v zvezi z drugim odstavkom 50. člena ZZSDT in petim odstavkom 33. člena ZZSDT);
– pravna oseba ali tuji pravni subjekt, ki je pravna oseba, opravlja dejavnost, ki ni določena v ustanovitvenem aktu, ali nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti, določene v ustanovitvenem aktu (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s prvim odstavkom 21. člena in prvo alinejo 3. člena ZPDZC-1);
– samozaposlena oseba ali tuji pravni subjekt, ki je samozaposlena oseba, opravlja dejavnost, ki ni vpisana v register, ali nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje te dejavnosti (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z drugim odstavkom 21. člena in drugo alinejo 3. člena ZPDZC-1);
– tuji pravni subjekt opravlja dejavnost v Republiki Sloveniji brez registrirane podružnice ali brez predpisanega dovoljenja (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s tretjim odstavkom 21. člena in četrto alinejo 3. člena ZPDZC-1);
– pravni subjekt, ki ima sedež v državi članici EU, Evropskem gospodarskem prostoru ali Švicarski konfederaciji, ne opravlja dejavnosti storitev v skladu z zakonom, ki ureja storitve na notranjem trgu (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s četrtim odstavkom 21. člena in peto alinejo 3. člena ZPDZC-1);
– delodajalec, ki ni posameznik, omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja ali ga je v času trajanja delovnega razmerja odjavil iz obveznih socialnih zavarovanj (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s prvo alinejo prvega odstavka 23. člena in prvo alinejo prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1);
– delodajalec, ki ni posameznik, omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe civilnega prava, na podlagi katere se lahko opravlja delo, oziroma ki ga ni zavaroval v skladu z zakoni, ki urejajo obvezna socialna zavarovanja, ali z upokojencem ni sklenil pogodbe o opravljanju začasnega ali občasnega dela v skladu z zakonom, ki ureja trg dela (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z drugo alinejo prvega odstavka 23. člena in drugo alinejo prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1);
– delodajalec, ki ni posameznik, omogoči delo dijaku ali študentu v nasprotju s predpisi, ki urejajo občasno ali začasno delo dijakov in študentov (1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s tretjo alinejo prvega odstavka 23. člena in tretjo alinejo prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1);
– delodajalec iskalca zaposlitve ali delavca postavlja v neenakopraven položaj (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 1. točko prvega odstavka 217. člena in 6. členom ZDR-1);
– delodajalec, pri katerem opravlja delavec delo na podlagi pogodbe civilnega prava v nasprotju z drugim odstavkom 13. člena ZDR-1 (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 3. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec sklene pogodbo o zaposlitvi za določen čas zunaj primerov iz 54. člena ZDR-1 (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 8. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec sklene eno ali več zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v nasprotju s 55. členom ZDR-1 (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 9. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec zagotavlja delo delavca uporabniku v nasprotju s 60. členom ZDR-1 (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 12. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);7
– delodajalec pri določitvi plače delavca ne upošteva minimuma, določenega s posebnim zakonom oziroma kolektivno pogodbo, ki neposredno zavezuje delodajalca (prvi odstavek 126. člena ZDR-1) (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 23. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec delavcu ne izplača plače ali mu ne izda pisnega obračuna v skladu s 134. in 135. členom ZDR-1 (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 27. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);8
– delodajalec delavcu ne zagotovi nadomestila plače v skladu s 137. in 138. členom ZDR-1 (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 29. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec napotenim delavcem, ki začasno opravljajo delo v Republiki Sloveniji, ne zagotovi pravic iz drugega odstavka 210. člena ZDR-1 (3. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 31. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);9
– delodajalec delavcem ne zagotavlja osebne varovalne opreme in njene uporabe, če sredstva za delo in delovno okolje kljub varnostnim ukrepom ne zagotavljajo varnosti in zdravja pri delu (7. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 8. točko prvega odstavka 76. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu, Uradni list RS, št. 43/11 – v nadaljevanju ZVZD-1);
– delodajalec ne zagotavlja varnega delovnega okolja in uporabe varne delovne opreme (sedma alineja 19. člena ZVZD-1) (7. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 11. točko prvega odstavka 76. člena ZVZD-1);
– delodajalec ne zagotovi zdravstvenih pregledov delavcev, ki ustrezajo tveganjem za varnost in zdravje pri delu (prvi odstavek 36. člena ZVZD-1) (7. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 29. točko prvega odstavka 76. člena ZVZD-1);
– delodajalec ne usposablja delavcev za varno opravljanje dela ali ne prilagaja in po potrebi obnavlja ter spreminja vsebine usposabljanja (prvi in drugi odstavek 38. člena ZVZD-1) (7. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 34. točko prvega odstavka 76. člena ZVZD-1);
– delodajalec opravlja dejavnost in nima dovoljenja za opravljanje dejavnosti ter ni vpisan v register ali evidenco (168. in 169. člen ZUTD) (8. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 179. členom ZUTD).
c) Prepoved zaposlovanja v obdobju enega leta od pravnomočnosti odločbe velja, če je delodajalec pravnomočno oglobljen za prekrške:
– delodajalec oziroma naročnik dela ne zagotovi minimalnih bivanjskih ali higienskih standardov (2. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 54. členom in prvim odstavkom 10. člena ZZSDT);
– naročnik dela ali delodajalec v predpisanem roku ne vrne dovoljenja za sezonsko delo za tujca, s katerim ni sklenil delovnega ali pogodbenega razmerja oziroma čigar pogodba o zaposlitvi ali pogodba civilnega prava je prenehala veljati pred iztekom veljavnosti dovoljenja za sezonsko delo (2. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 55. in 31. členom ZZSDT);
– tuji delodajalec, zavezanec za prijavo, ne prijavi začetka izvajanja storitve v Republiki Sloveniji oziroma njegovi delavci izvajajo storitve, ki niso vezane na dobavo blaga in servisiranje (2. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 59. členom ter drugim in tretjim odstavkom 36. člena ZZSDT);
– tuji delodajalec med obdobjem napotitve svojih delavcev v Republiko Slovenijo ne hrani dokumentacije iz četrtega odstavka 45. člena ZZSDT10 oziroma je ne predloži na poziv nadzornega organa (2. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 65. členom in četrtim odstavkom 45. člena ZZSDT);
– delodajalec delavcu, ki mu je prenehala pogodba o zaposlitvi za določen čas, ne izplača odpravnine v skladu z 79. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 14. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec ne izrazi v pisni obliki redne ali izredne odpovedi pogodbe o zaposlitvi (87. člen ZDR-1) ali delavcu ne vroči redne ali izredne odpovedi pogodbe o zaposlitvi v skladu z 88. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 17. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec delavcu, ki mu odpove pogodbo o zaposlitvi, ne izplača odpravnine v skladu s 108. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 19. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec delavcu ne zagotavlja dodatkov k plači v skladu s 128. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 24. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec delavcu ne izplača regresa v skladu s 131. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 25. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec delavcu ne izplača odpravnine ob upokojitvi v skladu s 132. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 26. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec pobota svojo terjatev do delavca s svojo obveznostjo plačila brez delavčevega pisnega soglasja (drugi odstavek 136. člena ZDR-1) (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 28. točko prvega odstavka 217. člena ZDR-1);
– delodajalec določi polni delovni čas v nasprotju s prvim odstavkom 143. člena ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 8. točko prvega odstavka 217.a člena ZDR-1);
– delodajalec uvede oziroma odredi delo preko polnega delovnega časa v nasprotju s 144. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 9. točko prvega odstavka 217.a člena ZDR-1);
– delodajalec razporedi delovni čas v nasprotju s 148. členom ZDR-1 (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 11. točko prvega odstavka 217.a člena ZDR-1);
– delodajalec ne zagotavlja posebnega varstva delavcev pri delu ponoči ali ne upošteva časovnih omejitev dela ponoči (151. in 152. člen ZDR-1) (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 13. točko prvega odstavka 217.a člena ZDR-1);
– delodajalec delavcu ne zagotovi odmora med delovnim časom, počitka med zaporednima delovnima dnevoma in tedenskega počitka (154., 155. in 156. člen ZDR-1) (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 15. točko prvega odstavka 217.a člena ZDR-1);
– delodajalec delavcu ne zagotovi pravice do letnega dopusta v skladu s tem zakonom (tretji odstavek 66. člena, 159. člen, tretji, četrti in peti odstavek 160. člena, 161., 162. in 163. člen ZDR-1) (4. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 16. točko prvega odstavka 217.a člena ZDR-1);
– delodajalec pisno ne oceni tveganj, ki so jim delavci izpostavljeni ali bi jim lahko bili izpostavljeni pri delu (prvi odstavek 17. člena ZVZD-1) (6. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 1. točko prvega odstavka 76. člena ZVZD-1);
– delodajalec da v uporabo delovno opremo in druga sredstva za delo, ne da bi pridobil potrebno dokumentacijo, ki zagotavlja njihovo skladnost z bistvenimi zdravstvenimi in varnostnimi zahtevami, oziroma potrebno dokumentacijo po predpisih o varnosti in zdravju pri uporabi sredstev za delo (drugi odstavek 25. člena ZVZD-1) (6. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 18. točko prvega odstavka 76. člena ZVZD-1);
– delodajalec da delavcem v uporabo nevarne kemične snovi, ki niso opremljene z varnostnim listom, v katerem je proizvajalec oziroma dobavitelj navedel vse varnostno-tehnične podatke, ki so pomembni za ocenjevanje tveganja pri delu s temi snovmi, in ne zagotovi vseh varnostnih ukrepov, ki izhajajo iz varnostnega lista (prvi odstavek 26. člena ZVZD-1) (6. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 19. točko prvega odstavka 76. člena ZVZD-1).
Presoja z vidika 2. člena Ustave
32. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave, ker naj ne bi bila jasna. Navaja, da zahteva po jasnosti in določnosti predpisov ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati, vendar pa naj bi bila razlaga izpodbijane ureditve preveč zahtevna. To pojasnjuje s tem, da je vsebino kršitev, ki jim sledi prepoved zaposlovanja, mogoče spoznati le ob upoštevanju določb več različnih predpisov, na katere se sklicuje 42. člen ZZSDT, pri čemer naj bi bila zveza med kršitvami in izpodbijano posledico zabrisana.
33. Zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen, izhaja iz načela jasnosti in pomenske določljivosti kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.11 Kot navaja že predlagatelj sam, to sicer ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine oziroma kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegove vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).12 Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.13 Gre za prepoved, da bi bili naslovniki pravnih norm izpostavljeni ustavnopravno nevzdržni in nesprejemljivi stopnji nepredvidljivosti in negotovosti glede pravnih posledic njihovih storitev in opustitev.14
34. V 42. členu ZZSDT izbrani način določanja kršitev (prekrškov), v primerih oglobljenja za katere je delodajalcem prepovedano zaposlovanje tujcev, od razlagalca pravne norme sicer res zahteva poznavanje vsebine večjega števila določb različnih predpisov. Kršitve, ki jim sledi prepoved zaposlovanja, so namreč v 42. členu ZZSDT določene (zgolj) s sklicevanjem na določbe drugih predpisov, ne da bi bil njihov opis vsebovan že v samem 42. členu ZZSDT. To gotovo pomeni nekoliko bolj zahteven način ugotavljanja vsebine izpodbijane zakonske ureditve, vendar pa takšen način določanja vsebine pravnih norm sam po sebi ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov. Vsebino ureditve, ki se sklicuje na druge predpise, je namreč v takšnih primerih mogoče določiti z uporabo teh drugih predpisov, kar z vidika skladnosti z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov zadošča. Zato izpodbijani ureditvi le iz tega razloga ni mogoče očitati neskladja z 2. členom Ustave. Kolikor pa predlagatelj meni, da je nejasna vsebina katere izmed določb, na katere se sklicuje izpodbijana ureditev, pa bi moral očitke o kršitvi 2. člena Ustave predstaviti s tega vidika, česar pa ni storil.
Presoja z vidika 74. člena Ustave
35. Predlagatelj očita izpodbijani ureditvi tudi neskladje s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Gre za očitek o neskladju izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 74. člena Ustave kot temeljno določbo, ki zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, preobsežna prepoved zaposlovanja tujcev pa naj bi pomenila tudi prekomerno omejitev konkurence, varovano s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Po tretjem odstavku 74. člena Ustave so prepovedana dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Prvi del tretjega odstavka 74. člena Ustave zavezuje udeležence na trgu in že zato v obravnavanem primeru ne pride v poštev. Drugi del tretjega odstavka 74. člena Ustave se sicer lahko nanaša tudi na oblastne akte in oblastna dejanja, vendar ne na zakon. Zakonodajalec mora na podlagi te določbe sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, drugi subjekti pa konkurence ne smejo omejevati v nasprotju s tem zakonom. Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja torej pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon.15 Ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence (npr. med subjekti, ki opravljajo dejavnost potrošniškega kreditiranja), torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu nedopusten poseg v prvi odstavek 74. člena Ustave.16 Zato bo Ustavno sodišče presojo tega očitka opravilo v okviru presoje skladnosti izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
36. Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, ki jamči tudi svobodo vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli.17 Gre za skup pravic in upravičenj, ki med drugim obsegajo pravico opravljati gospodarsko oziroma pridobitno dejavnost, pravico ustanoviti gospodarski subjekt in pravico do izbire njegove pravnoorganizacijske oblike, kot tudi pravico biti lastnik oziroma družbenik gospodarskega subjekta, pravico vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli, svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekt uresničuje svoje pridobitne interese v konkurenci na trgu, izbiro poslovnih partnerjev, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.18 Prvi odstavek 74. člena Ustave tako zagotavlja svobodo sprejemanja vsakršnih odločitev o opravljanju gospodarske dejavnosti,19 vključno s pogodbeno svobodo.20 Zakonodajalec ima na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti.21 Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.22 Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki prepoveduje izvajanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.23
37. Meja med določitvijo načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude in njenim omejevanjem, torej posegom v to človekovo pravico, je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva in težko določljiva.24 Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.25 Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre lahko za določanje načina uresničevanja pravice le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.26 To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).27 Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma za omejitev te pravice.28
38. Na podlagi izpodbijane ureditve delodajalec, ki je pravnomočno oglobljen zaradi zgoraj navedenih prekrškov, v obdobju enega, dveh ali petih let od pravnomočnosti izreka globe za prekršek ne sme zaposlovati tujcev. Ta prepoved ga omejuje pri svobodni izbiri delavcev, s katerimi bo izvajal gospodarsko dejavnost, in s tem pri svobodi sprejemanja odločitev v zvezi z opravljanjem gospodarske dejavnosti. Glede na to, da delodajalci ne zaposlujejo le tujcev in da tudi za vse tujce ne velja izpodbijana prepoved (glej peti odstavek 42. člena ZDR-1), sicer ni mogoče pritrditi navedbam predlagatelja, da se izpodbijani ukrep približuje ukrepu splošne prepovedi zaposlovanja, ki naj bi pomenil celo izvotlitev pravice do svobodne gospodarske pobude. Vendar pa lahko, upoštevaje splošno znano dejstvo pomanjkanja delavcev v nekaterih gospodarskih dejavnostih, izpodbijana ureditev v določenih primerih tako intenzivno vpliva na možnost zaposlovanja pri delodajalcu in posledično na sam obseg opravljanja gospodarske dejavnosti, da je treba šteti, da posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
39. Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
40. Ali za ureditev, s katero se posega v pravico do svobodne gospodarske pobudo, obstaja javna korist, je mogoče presoditi ob upoštevanju ciljev, ki se zasledujejo z izpodbijano ureditvijo, in tega, ali se z izpodbijanim ukrepom dejansko zasledujejo ti cilji. Cilji, ki jih je zakonodajalec s sprejetjem 42. člena ZZSDT skušal doseči, v obrazložitvi predloga za sprejetje te zakonske določbe niso navedeni (Predlog zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev, EPA 426-VII – Predlog ZZSDT). Vlada v mnenju o zahtevi navaja, da je cilj izpodbijane ureditve zaščita delavcev iz tretjih držav oziroma upoštevanje njihovega ranljivega položaja nasproti delodajalcem. Ta cilj je, sicer ne v zvezi z izpodbijano določbo, temveč med splošnimi cilji oziroma rešitvami, ki se zasledujejo z ZZSDT, predstavljen tudi v splošnem delu Predloga ZZSDT. Med poglavitnimi rešitvami, ki naj bi jih prinašal ZZSDT, je namreč navedena tudi zaščita pravic tujcev, ki so zaposleni ali delajo pri slovenskih delodajalcih oziroma v Republiki Sloveniji. Predlog ZZSDT se sicer v zvezi s tem sklicuje na določene konkretne predlagane rešitve, kar pa ne pomeni, da zaščite tujcev, ki se nameravajo zaposliti ali delati v Republiki Sloveniji, ni mogoče razumeti kot splošnega cilja ZZSDT.
41. Zaščita tujih delavcev, na katere se nanaša prepoved zaposlovanja, pred zaposlitvijo pri delodajalcih z negativnimi referencami29 je v javni koristi. Gre za posebej občutljivo skupino delavcev, ki se znajde v tujem okolju in še težje kot drugi zaposleni varuje svoje pravice. Zato kaže to skupino delavcev še posebej zaščititi pred zaposlitvijo pri delodajalcih, ki so že kršili pravice delavcev, zaradi česar se je mogoče bati, da bodo takšne kršitve ponavljali.
42. Navedeni cilj se uresničuje s prepovedjo zaposlovanja tujcev v primerih, ko je delodajalec oglobljen zaradi kršitve določb zakonov, s katerimi so določene pravice delavcev, njihov položaj, ter pravila v zvezi z zagotavljanjem varnosti in zdravja delavcev pri delu. V to skupino kršitev sodijo vsi navedeni prekrški po ZDR-1 (glej 3. in 4. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z določbami ZDR-1, na katere se sklicujeta) in po ZVZD-1 (glej 6. in 7. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z določbami ZVZD-1, na katere se sklicujeta), v določenem obsegu pa tudi po ZZSDT (glej 2. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 54. členom ZZSDT) in ZPDZC-1 (glej 1. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s prvo alinejo prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1 in delom druge alineje prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1).30
43. Upoštevaje vsebino kršitev, na katere se sklicuje preostali del izpodbijanega 42. člena ZZSDT, je treba ugotoviti, da ne gre za kršitve, ki bi se nanašale na kršitev zakonskih določb o pravicah in položaju delavcev oziroma na zdravje in varnost delavcev pri delu. Glede na to ni mogoče šteti, da se tudi s prepovedjo zaposlovanja tujcev v teh primerih zasleduje cilj zaščite tujcev, ki se nameravajo zaposliti oziroma delati v Republiki Sloveniji. Gre za primere kršitev določb zakonske ureditve o zaposlovanju tujcev in za primere kršitev določenih drugih predpisov, ki jih morajo spoštovati gospodarski subjekti. V prvo skupino sodijo primeri sklicevanja 42. člena ZZSDT na večino prekrškov po ZZSDT (glej 1. točko prvega odstavka 42. člena v zvezi z 52. in 58. členom ZZSDT, 2. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 55., 59. in 65. členom ZZSDT ter drugi odstavek 42. člena v zvezi s 50. členom ZZSDT)31ter na prekršek po ZPDZC-1 (glej 5. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s peto alinejo prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1).32 V drugo skupino sodijo primeri sklicevanja 42. člena ZZSDT na več prekrškov po ZPDZC-1 (glej 1. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi z 21. členom in delom 23. člena ZPDZC-1, delom 2. točke prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1 in 3. točko prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1)33 in na prekršek po ZUTD (glej 8. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT v zvezi s 179. členom ZUTD).34
44. Določitev prepovedi zaposlovanja tujcev je v teh primerih treba razumeti kot ukrep, ki naj spodbuja gospodarske subjekte k spoštovanju navedenih predpisov. Namen teh določb je torej preprečevanje zlorab oziroma kršitev zakonskih določb v zvezi z zaposlovanjem tujcev (to je bilo kot cilj ureditve o prepovedi zaposlovanja tujcev navedeno že v obrazložitvi predloga za sprejetje 7. člena Zakona o zaposlovanju in delu tujcev, Uradni list RS, št. 76/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZZDT, kot enega od predhodnikov 42. člena ZZSDT) in preprečevanje kršitev drugih zakonskih določb, ki jih morajo spoštovati gospodarski subjekti. Povedano drugače: gre za cilj preprečevanja kršitev pravnega reda. Tudi ta cilj in ureditev, ki mu sledi, sta v javni koristi. Spoštovanje pravnega reda je namreč ena izmed temeljnih predpostavk mirnega sobivanja ljudi v družbi in temeljna pravna vrednota, ki ji je treba pripisati veliko težo.
45. Z izpodbijano ureditvijo se torej zasleduje javna korist. V zvezi s tem Ustavno sodišče, ne da bi se ukvarjalo s tem, ali so to z vidika presoje skladnosti izpodbijane ureditve s pravico do svobodne gospodarske pobude sploh upoštevni očitki, odgovarja še na očitke predlagatelja, da naj bi bila zasledovana javna korist varovana že na številne druge načine.35 V zvezi s tem Ustavno sodišče predlagatelju pojasnjuje, da z vidika cilja zaščite tujcev kot potencialnih delavcev v Republiki Sloveniji navedeni drugi ukrepi sploh ne morejo biti primerljivi z izpodbijanim ukrepom. Le s prepovedjo zaposlovanja tujcev pri delodajalcih z negativnimi referencami se namreč navedena skupina delavcev za določeno obdobje, ko po oceni delodajalca še ni mogoče šteti za izkazano, da ti delodajalci ne bodo več ponavljali kršitev delavskih pravic, dejansko zaščiti pred zaposlitvijo pri takšnih delodajalcih. Kolikor gre za zasledovanje cilja zagotovitve spoštovanja pravnega reda, ki ga predlagatelj sicer niti ne omenja, pa Ustavno sodišče šteje, da tudi morebiten obstoj več ukrepov, ki pripomorejo k doseganju tega cilja, ne more utemeljiti nepotrebnosti posameznih ukrepov ali izničiti pomena vsakega posameznega ukrepa.
46. Ker izpodbijana ureditev sledi ciljem v javni koristi, mora Ustavno sodišče v nadaljevanju presoditi še, ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
47. Pri presoji dopustnosti posega v 74. člen Ustave Ustavno sodišče uporablja prilagojen test sorazmernosti, v okviru katerega se presoja le, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale.36
48. Kot je že bilo navedeno, prepoved zaposlovanja tujcev gospodarske subjekte omejuje pri izbiri delavcev. V primerih, ko domačih delavcev oziroma tujih delavcev, za katere prepoved zaposlovanja ne velja (peti odstavek 42. člena ZZSDT) oziroma se ZZSDT zanje sploh ne uporablja (5. člen ZZSDT37), zelo primanjkuje, lahko ta ukrep tudi zelo intenzivno vpliva na možnost opravljanja gospodarske dejavnosti oziroma na njen obseg. Vendar pa je ob ocenjevanju sorazmernosti tega posega treba upoštevati, da se z izpodbijano ureditvijo varujejo interesi, ki jih je prav tako treba ustrezno zaščititi.
49. Zaščiti tujcev, ki se nameravajo zaposliti ali delati v Republiki Sloveniji, pred zaposlitvijo pri delodajalcih z negativnimi referencami vsaj določeno obdobje po tem, ko so bili ti delodajalci oglobljeni zaradi kršitve pravic delavcev, je treba po oceni Ustavnega sodišča dati prednost pred neomejeno podjetniško svobodo delodajalcev, ki bi jih želeli zaposliti. To velja tudi v primerih, ko lahko izpodbijani ukrep zaradi pomanjkanja delavcev zelo intenzivno poseže v pravico do svobodne gospodarske pobude z ukrepom prizadetih subjektov. Kot je že bilo navedeno, gre namreč za zaščito ranljive skupine delavcev, ki se znajdejo v povsem tujem okolju in še težje kot drugi delavci varujejo svoje pravice. Po drugi strani delodajalci, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, niso omejeni pri zaposlovanju vseh delavcev. V zvezi z okoliščino morebitnega hudega pomanjkanja (drugih) delavcev je treba upoštevati, da lahko s ponudbo stimulativnega plačila in ugodnih delovnih pogojev gotovo pripomorejo k temu, da se delavci, ki so na razpolago, odločijo za zaposlitev pri njih. Poleg tega pa je izpodbijana prepoved zaposlovanja tudi časovno omejena, kar prav tako omili težo posega.
50. Pri tehtanju med koristmi, ki bi jih za gospodarske subjekte oziroma njihovo neomejeno podjetniško svobodo pomenil neobstoj izpodbijanega ukrepa, in koristmi, ki se zasledujejo z izpodbijanim ukrepom, je treba slednjim po oceni Ustavnega sodišča dati prednost tudi v primerih, ko se s prepovedmi zaposlovanja zasleduje cilj spoštovanja pravnega reda. Kot je že bilo navedeno, kaže zasledovanju tega cilja pripisati veliko težo. Pri tem pomena posameznega ukrepa ne more zmanjševati niti to, da k zasledovanemu cilju morda stremijo še morebitni drugi ukrepi. Kar se tiče teže posega v svobodno gospodarsko pobudo, velja vse, kar je v zvezi s tem navedeno že v zvezi s ciljem zaščite tujih delavcev. Izpodbijani ukrep je časovno omejen. Prav tako ne pomeni prepovedi zaposlovanja vseh delavcev. Kolikor gre za veliko pomanjkanje delavcev, ko je lahko še posebej pomembna tudi možnost zaposlovanja tujcev, na katere se nanaša izpodbijana prepoved, pa lahko delodajalci težo izpodbijanega ukrepa omilijo sami s tem, da razpoložljivim delavcem ponudijo stimulativno plačilo in dovolj ugodne druge delovne pogoje ter jih na ta način spodbudijo, da se zaposlijo pri njih.
51. Ustavno sodišče se mora opredeliti še do očitkov predlagatelja, da ni mogoče ugotoviti povezave med dolžino prepovedi zaposlovanja tujcev in izrečeno globo za prekrške oziroma da ni mogoče ugotoviti kriterijev, po katerih je bilo za posamezne prekrške določeno trajanje prepovedi zaposlovanja, v zvezi s čimer predlagatelj opozarja tudi na to, da za različno obravnavanje primerljivih položajev naj ne bi bilo mogoče najti razumne in stvarne podlage. Kolikor to pomeni očitek o nesorazmerno dolgem trajanju prepovedi zaposlovanja, ki bi lahko bil bistven z vidika presoje sorazmernosti posega v svobodno gospodarsko pobudo v ožjem smislu, Ustavno sodišče ugotavlja, da gre za premalo konkretiziran očitek. Ob tem ne glede na navedeno dodaja, da sodi določitev dolžine trajanja prepovedi zaposlovanja v primeru posameznih kršitev praviloma v polje proste presoje zakonodajalca, Ustavno sodišče pa bi lahko vanjo poseglo le, če bi šlo za očitno nesorazmerno določen ukrep. Kolikor omenjene navedbe pomenijo očitek o kršitvi načela enakosti, pa bodo obravnavane v nadaljevanju.
52. Izpodbijani ukrep prepovedi zaposlovanja tujcev v svobodno gospodarsko pobudo torej ne posega nesorazmerno.
53. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s človekovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, posledično pa tudi ne s pravico do poštene konkurence iz tretjega odstavka 74. člena Ustave.
54. Očitki predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve s pravico do dostopnosti vsakogar do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji (tretji odstavek 49. člena Ustave) in pravico do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave) niso dovolj konkretizirani, da bi jih Ustavno sodišče lahko obravnavalo. To še posebej velja, ker, kot je že bilo navedeno, sodi predlagatelj med kvalificirane udeležence postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od katerega se utemeljeno pričakuje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene. Zato lahko Ustavno sodišče obravnava le tiste očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni. V zvezi z navedenima ustavnima določbama predlagatelj v uvodu zahteve zgolj pavšalno navaja, da izpodbijana ureditev nima enakih posledic za vse tujce, ne da bi navedel vsaj to, na kateri del 42. člena ZZSDT se ti očitki nanašajo in zakaj meni, da gre za položaje, ki bi jih bilo treba obravnavati enako. Prav tako iz zahteve ne izhaja dovolj jasno, ali se predlagatelj na neenako obravnavo oziroma na prepoved diskriminacije sklicuje tudi z vidika primerjave položaja tujcev in slovenskih državljanov.
55. Predlagatelj se v zahtevi sklicuje tudi na to, da je z izpodbijano ureditvijo za prekrške, za katere je predpisana globa v isti zakonski določbi in v enaki višini, v nekaterih primerih določeno različno dolgo trajanje prepovedi zaposlovanja. V zvezi s tem omenja 3. in 4. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT, kolikor se nanašata na prekrške po 217. členu ZDR-1, pri čemer naj bi bila po 3. točki prvega odstavka 42. člena ZZSDT določena prepoved zaposlovanja dve leti od pravnomočnosti odločbe, po 4. točki prvega odstavka 42. člena ZZSDT pa eno leto od pravnomočnosti odločbe. Za takšno razlikovanje po mnenju predlagatelja ni mogoče najti razumne in stvarne podlage. Predlagatelj torej meni, da bi morali biti delodajalci, ki so oglobljeni za prekrške, določene v isti zakonski določbi, za katere je predpisana globa enake višine, enako obravnavani tudi, kar se tiče dolžine prepovedi zaposlovanja tujcev v teh primerih. Gre za smiseln očitek o neskladju izpodbijane ureditve z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, po katerem je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako, v bistvenem različne položaje pa različno, če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, pa mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog).38
56. Ustavno sodišče ugotavlja, da je za vse prekrške iz 217. člena ZDR-1 res določena globa v enaki višini, trajanje prepovedi zaposlovanja v primeru teh prekrškov pa ni vedno enako. Vendar pa določitev globe za posamezne prekrške v enaki višini sama po sebi še ne pomeni, da se mora to odraziti tudi v enaki dolžini trajanja prepovedi zaposlovanja v primeru teh prekrškov. Z vidika ciljev, ki se zasledujejo s prepovedjo zaposlovanja tujcev, lahko imajo namreč posamezne kršitve drugačno težo, kot jo imajo z vidika teže prekrška kot takšnega. Tega, da imajo kršitve, za katere je predpisana različno dolga prepoved zaposlovanja, enako težo z vidika ciljev, ki se zasledujejo z izpodbijano ureditvijo, pa predlagatelj niti ne zatrjuje niti ne izkaže. Zato o neskladju izpodbijane ureditve z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave ni mogoče govoriti.
57. Očitek predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 49. člena Ustave, po katerem vsakdo prosto izbira zaposlitev, je neutemeljen. V zvezi s tem sicer predlagatelj pravilno navaja, da se ta pravica nanaša na varstvo pred posegi, ki bi preprečevali, da si posameznik sam izbere delo, kar bi na prvi pogled lahko pomenila tudi izpodbijana ureditev. Vendar pa svoboda dela ne zagotavlja pravice do zaposlitve pri točno določenem delodajalcu, izpodbijana ureditev pa jo omejuje le v tem smislu.39
58. Neutemeljeno je tudi sklicevanje predlagatelja na drugi odstavek 15. člena Ustave, ker naj bi izpodbijana ureditev nedopustno posegala v človekovo pravico (predlagatelj niti ne konkretizira, v katero). Varstvo pred ustavno nedopustnimi posegi se zagotavlja v okviru presoje skladnosti izpodbijane ureditve s posamezno človekovo pravico, ne pa v okviru presoje skladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 15. člena Ustave.
59. Prav tako je neutemeljeno sklicevanje predlagatelja na neskladje s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Predlagatelj ta očitek utemeljuje s tem, da tujci, na katere vpliva izpodbijana prepoved zaposlovanja, ne morejo sodelovati v postopku, v katerem je delodajalec oglobljen za prekršek, ki mu sledi prepoved zaposlovanja, niti ne morejo kršitvi, ki je očitana delodajalcu, nasprotovati v kakšnem drugem postopku. Kot je mogoče razumeti te očitke, predlagatelj meni, da pravica do pravnega sredstva osebam, na katere na kakršenkoli način vpliva določena odločitev, zagotavlja pravico do pritožbe zoper takšno odločitev, kar pa ne drži. Pravica do pravnega sredstva se nanaša na primere, ko sodišča, drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika. Zgolj posreden in oddaljen vpliv odločitve o prekršku delodajalca na možnost zaposlitve tujcev pri tem delodajalcu pa ne pomeni odločitve o pravici, dolžnosti ali pravnih interesih tujcev kot potencialnih delavcev delodajalca kršitelja. Zato tudi ne gre za kršitev pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
Odločitev Ustavnega sodišča
60. Glede na vse navedeno prvi odstavek in izpodbijani del drugega odstavka 42. člena ZZSDT nista v neskladju z Ustavo.
61. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.
1 Izpostaviti kaže npr. 18. točko prvega odstavka 5. člena ZZSDT, po kateri se določbe ZZSDT ne uporabljajo za tujce, ki na podlagi mednarodnih pogodb, ki zavezujejo Republiko Slovenijo, ali prava EU uživajo pravico do prostega pretoka delavcev.
2 Po drugem odstavku 6. člena ZZSDT imajo pravico do prostega dostopa na trg dela:
1. tujec, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine s slovenskim državljanom; 2. tujec, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje; 3. tujec, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje za tujca slovenskega rodu; 4. tujec, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje kot žrtev trgovine z ljudmi; 5. tujec, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje kot žrtev nezakonitega zaposlovanja; 6. tujec, ki mu je v Republiki Sloveniji priznana pravica do mednarodne zaščite, ter njegov družinski član, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine; 7. tujec, ki mu je v Republiki Sloveniji priznan status osebe z začasno zaščito, kar dokazuje z izkaznico osebe z začasno zaščito; 8. tujec, čigar istovetnost je nesporno ugotovljena in ki ima v Republiki Sloveniji status prosilca za mednarodno zaščito, in sicer po treh mesecih od vložitve prošnje za mednarodno zaščito, če mu v tem času ni bila vročena odločitev pristojnega organa in te zamude ni mogoče pripisati tujcu.
3 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 72. točka obrazložitve, št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 65/20, in OdlUS XXV, 7), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-191/19 z dne 18. 5. 2023 (Uradni list RS, št. 63/23), 20. točka obrazložitve.
4 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/19, 20. točka obrazložitve.
5 Temin odločba uporablja ZZSDT in ves čas v tej odločbi tudi Ustavno sodišče, ne da bi se spuščalo v presojo, ali ta pojem zajema tudi primere, ko se v postopku o prekršku izda sodba.
6 Prvi odstavek 36. člena ZZSDT določa, da lahko tuji delodajalec z napotenimi delavci v Republiki Sloveniji izvaja storitve, vezane na dobavo blaga in servisiranje, na podlagi prijave začetka izvajanja storitev.
7 Člen 60 ZDR-1 se nanaša na sklepanje pogodb o zaposlitvi delodajalca, ki lahko v skladu s predpisi o urejanju trga dela opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu delodajalcu, z delavci za nedoločen ali določen čas.
8 S 137. in 138. členom ZDR-1 so določeni plačilni dan, kraj plačila in način plačila.
9 Člen 210 ZDR-1 ureja položaj delavcev, ki jih tuji delodajalec napoti na začasno delo v Republiko Slovenijo. Z določenimi izjemami mora delodajalec takšnemu delavcu zagotoviti pravice po predpisih Republike Slovenije in po določbah kolektivne pogodbe na ravni dejavnosti, ki urejajo delovni čas, odmore in počitke, nočno delo, minimalni letni dopust, plačilo za delo, pogodbo o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, varnost in zdravje pri delu, posebno varstvo delavcev in zagotavljanje enakopravnosti, če je to za delavca ugodneje.
10 Potrdilo o opravljeni prijavi začetka izvajanja storitev in izvode pogodb o zaposlitvi (in njihov prevod v slovenski jezik) za vse napotene delavce, potrdila o njihovi vključenosti v sistem socialnega zavarovanja na podlagi zaposlitve v državi, v kateri ima tuji delodajalec sedež, ter listine s področja varnosti in zdravja pri delu (in njihov prevod v slovenski jezik).
11 Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 41. točka obrazložitve; št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74), 56. točka obrazložitve; in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 28. točka obrazložitve.
12 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 45. točka obrazložitve.
13 Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2004, 6. točka obrazložitve.
14 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.
15 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 31. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13, 28. točka obrazložitve.
16 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-211/00 z dne 22. 1. 2004 (Uradni list RS, št. 16/04, in OdlUS XIII, 4). Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 28. točka obrazložitve.
17 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 61/04, in OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve.
18 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-140/99 z dne 8. 7. 1999 (OdlUS VIII, 183), 3. točka obrazložitve, št. U-I-59/03, 7. točka obrazložitve, in št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21, in OdlUS XXVI, 32), 18. točka obrazložitve.
19 R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 1. del: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 588, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-155/20, 18. točka obrazložitve.
20 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65), 22. točka obrazložitve, in št. U-I-202/93 z dne 6. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 74/94, in OdlUS III, 99), 4. točka obrazložitve.
21 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 21. točka obrazložitve.
22 Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.
23 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14, 21. točka obrazložitve.
24 Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 83. točka obrazložitve; in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 32. točka obrazložitve.
25 Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve; in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
26 Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.
27 Prav tam.
28 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
29 Ta pojem za delodajalca, ki ne spoštuje delovnopravne zakonodaje in zaposlenim ne izplačuje plač ali prispevkov za socialno varnost, jih odpušča v nasprotju s predpisi ali kako drugače grobo krši pravice delavcev iz dela, uporablja prvi odstavek 27. člena ZUTD. V podobnem, morda celo nekoliko širšem pomenu je uporabljen tudi v tej odločbi.
30 V smeri zaščite delavcev (vsaj v širšem smislu) učinkujejo prepovedi zaposlovanja oziroma dela tujcev v primerih, ko delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi, oziroma ga ne prijavi v obvezna socialna zavarovanja ali ga v času trajanja delovnega razmerja iz teh zavarovanj odjavi, omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe civilnega prava, na podlagi katere lahko opravlja delo, oziroma ga ne zavaruje v skladu z zakoni, ki urejajo obvezna zavarovanja.
31 Gre za naslednje prekrške:
– Delodajalec, ki mu zakon dovoljuje opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, sklene pogodbo o zaposlitvi s tujcem, ki v Republiki Sloveniji ne prebiva na podlagi modre karte EU, oziroma s tujcem, za katerega v postopku izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja, v postopku zamenjave delodajalca, delovnega mesta pri istem delodajalcu ali zaposlitve pri dveh ali več delodajalcih ni bilo podano soglasje za zaposlitev, samozaposlitev ali delo oziroma ki nima prostega dostopa na slovenski trg dela.
– Tuji delodajalec izvaja storitve v Republiki Sloveniji z delavci, ki pri njem niso zaposleni, ali izvaja storitve kljub prepovedi dela tujcev.
– Naročnik dela ali delodajalec v predpisanem roku ne vrne dovoljenja za sezonsko delo za tujca, s katerim ni sklenil delovnega ali pogodbenega razmerja oziroma je pogodba o zaposlitvi ali pogodba civilnega prava prenehala pred iztekom veljavnosti dovoljenja za sezonsko delo.
– Tuji delodajalec, zavezanec za prijavo, ne prijavi začetka izvajanja storitve v Republiki Sloveniji oziroma njegovi delavci izvajajo storitve, ki niso vezane na dobavo blaga in servisiranje.
– Tuji delodajalec med obdobjem napotitve svojih delavcev v Republiko Slovenijo ne hrani dokumentacije iz četrtega odstavka 45. člena ZZSDT oziroma je ne predloži na poziv nadzornega organa.
– Delodajalec, subjekt gostitelj oziroma naročnik dela omogoči opravljanje dela tujcu, za katerega v postopku izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja oziroma modre karte EU ni bilo podano soglasje ali za katerega mu ni bilo podano soglasje za zamenjavo ali izdano dovoljenje za sezonsko delo.
– Delodajalec tujcu z dovoljenjem za začasno prebivanje, ki ni izdano zaradi zaposlitve, samozaposlitve ali dela, omogoči opravljanje dela v nasprotju s pogoji in elementi zaposlitve, navedenimi na informativnem listu.
32 Gre za primer nezakonite zaposlitve državljana tretje države.
33 Gre za prepovedi zaposlovanja tujcev v primerih naslednjih prekrškov:
– Pravna oseba oziroma samozaposlena oseba opravlja dejavnost, ki ni določena v ustanovitvenem aktu oziroma vpisana v register, ali nima z zakonom predpisanih listin za opravljanje dejavnosti.
– Samozaposlena oseba ali tuji pravni subjekt, ki je samozaposlena oseba, opravlja dejavnost, ki ni vpisana v register, ali nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje te dejavnosti.
– Tuji pravni subjekt opravlja dejavnost v Republiki Sloveniji brez registrirane dejavnosti ali brez predpisanega dovoljenja.
– Pravni subjekt, ki ima sedež v državi članici EU, Evropskem gospodarskem prostoru ali v Švicarski konfederaciji opravlja dejavnost v nasprotju z zakonom, ki ureja storitve na notranjem trgu.
– Delodajalec, ki ni posameznik, z upokojencem ne sklene pogodbe o opravljanju začasnega ali občasnega dela v skladu z zakonom, ki ureja trg dela.
– Delodajalec, ki ni posameznik, omogoči delo dijaku ali študentu v nasprotju s predpisi, ki urejajo občasno ali začasno delo dijakov ali študentov.
34 Gre za primer, ko delodajalec opravlja dejavnost in nima dovoljenja za opravljanje dejavnosti ter ni vpisan v register ali v evidenco.
35 Šlo naj bi za primere kazenske odgovornosti, za omejitve v zvezi z ustanavljanjem družb in pridobitvijo statusa družbenika, za izločitev iz postopkov javnega naročanja, za izgubo ali omejitev pravic do javnih sredstev ter obveznost njihovega vračila, za odklonitev posredovanja delavcev, za izbris iz registra delodajalcev za zagotavljanje dela in za umik soglasja k enotnemu dovoljenju, modri karti EU ali pisni odobritvi po 38. členu ZZSDT.
36 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/08, 86. točka obrazložitve. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-52/16 z dne 12. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 5/17, in OdlUS XXII, 1), 22. točka obrazložitve; in št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 24. točka obrazložitve.
37 Izpostaviti kaže npr., da se ZZSDT ne uporablja za tujce, ki na podlagi mednarodnih pogodb, ki zavezujejo Republiko Slovenijo, ali prava EU uživajo pravico do prostega pretoka delavcev (18. točka drugega odstavka 5. člena ZZSDT).
38 Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-512/18 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 8), 10. točka obrazložitve.
39 Primerjaj s sklepom št. U-I-300/09, Up-1466/09 z dne 7. 10. 2010, 6. točka obrazložitve, v katerem je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi. Podobno Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-84/15 z dne 18. 5. 2017 (Uradni list RS, št. 40/17, in OdlUS XXII, 8), 22. točka obrazložitve, v kateri je v zvezi s presojo določbe, po kateri se sodni izvedenci ali sodni cenilci, ko opravljajo svoje delo ali dejavnost prosto na trgu, ne smejo sklicevati na ta status, zavzelo stališče, da svoboda dela ne zagotavlja opravljanja dela v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.
