Številka:	U-I-182/21-15
	U-I-184/21-14
Datum:	9. 5. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Franca Vukajča, Radenci, in drugih, vsi Radenci, ter skupine občinskih svetnikov Občine Radenci s prvopodpisanim Dragom Kocbekom, Radenci, na seji 9. maja 2024

1. Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 36/21) se odpravi.

2. Do drugačne ureditve se za poimenovanje sporne ulice uporablja Odlok o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradne objave občin Gornja Radgona, Lendava, Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79, Uradni list RS, št. 45/96, ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20, 41/20 in 9/21) brez spremembe, ki jo je povzročila uveljavitev predpisa iz 1. točke izreka te odločbe.

3. Nasprotna udeleženka sama nosi svoje stroške postopka.

1. Pobudniki Franc Vukajč, Marta Vukajč, Stanislav Toplak, Leon Klemenčič in Primož Mauko so stanovalci Titove ulice v Občini Radenci (v nadaljevanju sporna ulica). Pobudniki (v nadaljevanju tudi pobudniki stanovalci) Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (v nadaljevanju Odlok) očitajo, da je bil sprejet v neskladju s 70., 77. in 78. členom Poslovnika Občinskega sveta Občine Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 6/15, 32/16, 11/20 in 62/20 – v nadaljevanju Poslovnik), tretjim odstavkom 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – nadaljevanju ZLS), 22. in 90. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Pobudniki navajajo, da župan pri sprejemanju Odloka ni upošteval odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19) – zlasti od 26. do 38. točke obrazložitve odločbe, ki jih tudi povzemajo v pobudi. Navajajo, da župan po sprejetju Odloka v občinskem svetu kljub pobudi za razpis lokalnega referenduma, ki je bila vložena 13. 7. 2021, ni zadržal njegove objave, ampak je sprejel Sklep o zadržanju izvajanja Odloka št. 031-0001/2021-18 z dne 14. 7. 2021 (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 38/21 – v nadaljevanju Sklep), kar pa ni njegova pristojnost. Menijo, da je zato očitno in zavestno kršil pravilo o nujnosti zadržanja objave sprejetega Odloka (tretji odstavek 46. člena ZLS). Pobudniki navajajo še, da je župan njihovo pobudo za razpis referenduma zavrnil kot nedopustno z Obvestilom št. 031-0001/2021-22 z dne 20. 7. 2021 (v nadaljevanju Obvestilo), ne da bi jih pozval k odpravi morebitnih nepravilnosti. Postopku sprejemanja Odloka pa očitajo tudi druge nepravilnosti, ki so se zgodile pred njegovim sprejetjem v občinskem svetu. Pobudniki zatrjujejo, da je župan za vodenje predhodnega posvetovalnega postopka imenoval posebno komisijo, vendar za to ni imel pristojnosti. Navajajo, da se občinski svetniki niso imeli možnosti opredeliti do vseh pripomb, ki so bile podane v svetovalnem postopku. H gradivu za sejo občinskega sveta, na kateri je bil sprejet Odlok, naj bi bile priložene zgolj pripombe Krajevne skupnosti Radence in zapisnik »nepristojne komisije«, niso pa bile priložene pripombe družbe Erinox, d. o. o., Radenci, in stanovalcev sporne ulice. To naj bi preprečilo seznanitev občinskih svetnikov z vsemi pripombami in jim onemogočilo sprejetje ustreznih stališč. Pobudniki menijo še, da zaradi vsega navedenega tudi vsebina predhodnega posvetovalnega postopka ni bila objavljena v skladu z zakonom.

2. Pobudniki Drago Kocbek, Štefanija Lesjak in Toni Žitek so v času vložitve pobude opravljali funkcijo občinskih svetnikov v Občini Radenci (v nadaljevanju tudi pobudniki svetniki). Izpodbijanemu odloku očitajo, da je bil sprejet v neskladju s prvim odstavkom 17. člena in tretjim odstavkom 21. člena Zakona o določanju območij ter o imenovanju in označevanju naselij, ulic in stavb (Uradni list RS, št. 25/08 – v nadaljevanju ZDOIONUS), saj jim ni bilo omogočeno, da bi se v postopku sprejemanja Odloka seznanili z vsemi pripombami, podanimi v predhodnem posvetovalnem postopku. Navajajo, da h gradivu za sejo niso bile priložene pripombe, ki naj bi jih podali prebivalci sporne ulice, in pripombe družbe Erinox, ki ima sedež na sporni ulici. Prejeli naj bi zgolj zapisnik Komisije za poimenovanje ulic, trgov, naselij in cest v Občini Radenci, iz katerega pa ni izhajala vsebina podanih pripomb. Pobudniki postopku sprejemanja Odloka očitajo tudi neskladje s 70. in 77. členom Poslovnika, ker je bil sprejet po skrajšanem postopku in ne po rednem postopku za sprejemanje splošnih aktov občine. Odlok naj bi bil sprejet tudi v nasprotju z 78. členom Poslovnika, 84. členom Statuta Občine Radenci (Uradni glasilo slovenskih občin, št. 2/21 in 67/15 – v nadaljevanju Statut), tretjim odstavkom 46. člena ZLS, 22. in 90. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21. Pobudniki menijo, da je župan zavestno kršil zakonodajo, saj naj bi kljub jasni napotitvi Ustavnega sodišča, da je treba z objavo sprejetega predpisa počakati petnajst dni, Odlok objavil že tretji dan po njegovem sprejetju, 2. 7. 2021. Pobudniki zatrjujejo, da je bil župan 5. 7. 2021 pisno seznanjen z namenom vložitve pobude za razpis referenduma, a se na to obvestilo ni odzval. Navajajo, da je bila 13. 7. 2021 pobuda tudi vložena, župan pa je izdal Sklep, s katerim naj bi onemogočil uveljavitev Odloka. Menijo, da je bilo takšno ravnanje župana protipravno, ter ponavljajo, da gre za zavestno kršitev vseh predhodno navedenih določb Ustave in drugih predpisov.

3. Obe pobudi sta bili posredovani v odgovor Občini Radenci (v nadaljevanju Občina). Ta najprej ugovarja obstoju pravnega interesa pobudnikov.¹ Meni, da želijo pobudniki z razveljavitvijo Odloka doseči poimenovanje sporne ulice, ki ni skladno z Ustavo. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-109/10 z dne 26. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 78/11, in OdlUS XIX, 26), v kateri je Ustavno sodišče odločilo, da je novo poimenovaje ulice »Titova cesta« s strani občine protiustavno. Meni, da dejstvo, da se sporna ulica že od leta 1979 imenuje Titova ulica, ne pomeni bistvene razlikovalne okoliščine glede na navedeno odločitev. Trenutno poimenovanje ulice naj bi poveličevalo prejšnji režim in naj bi negiralo vse grozote, ki so jih še danes živeči občani morali trpeti v tem režimu. Pri tem opozarja, da so ravno na sporni ulici potekale »borbene aktivnosti« za osamosvojitev Slovenije ter da naj bi bilo s »področja Radencev« nasilno izseljenih 129 posameznikov in še danes naj bi v Občini živeli ljudje, ki jim je bilo v času prejšnjega režima odvzeto premoženje, in občani, ki so jim bile zaradi političnega prepričanja izrečene zaporne kazni ali so bili celo izgnani na Goli otok. Opozarja še na Resolucijo Evropskega parlamenta z dne 2. aprila 2009 o evropski zavesti in totalitarizmu (UL C 137 E, 27. 5. 2010) in Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 19/91 – popr.). Občina zato meni, da pobudniki zasledujejo protiustavni namen, kar naj bi pomenilo, da ne morejo izkazati pravnega interesa za vložitev pobude.

4. Občina zavrača očitke pobudnikov in navaja, da v postopku sprejemanja Odloka ni bilo storjenih nobenih kršitev. Pojasni, da je občinski svet na 22. redni seji 29. 6. 2021 sprejel izpodbijani odlok. Župan v času po njegovem sprejetju naj ne bi vedel, da bo vložena pobuda volivcem za razpis referenduma, zato naj bi Odlok objavil v Uradnem glasilu slovenskih občin 2. 7. 2021. Občina navaja, da so pobudniki pobudo za razpis referenduma o uveljavitvi Odloka vložili 13. 7. 2021. Naslednji dan, 14. 7. 2021, naj bi župan na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZLS sprejel Sklep, s katerim naj bi zadržal izvrševanje Odloka. Hkrati pa je preizkusil vloženo pobudo in izdal Obvestilo, s katerim naj bi odločil, da je bila pobuda nedopustna, ker naj bi bila v neskladju z Ustavo (iz razlogov, navedenih pri ugovoru zoper obstoj pravnega interesa). Občina meni, da ni mogoče slediti razlogom pobudnikov, da je bil Odlok sprejet v neskladju z ZLS zgolj zato, ker ga je župan objavil le tri dni po poteku seje, na kateri je bil sprejet. Navaja, da so pobudniki prezrli dejstvo, da predpis postane veljaven šele, ko poteče vacatio legis, ki pa se lahko v skladu s 66. členom ZLS določi v poljubnem razponu, v konkretnem primeru je bil sprejet rok petnajst dni. Občina navaja, da pobudnikom ni bila kršena pravica za vložitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, saj so imeli sedemnajst dni časa, da jo vložijo. Meni, da bi o kršitvi lahko govorili le, če bi bilo pobudnikom onemogočeno, da bi v petnajstih dneh vložili pobudo za razpis referenduma, v vmesnem času pa bi predpis že začel veljati. To pa se v obravnavni zadevi naj ne bi zgodilo, saj Odlok sploh še ni bil uveljavljen. Občina meni, da takšno stališče izhaja tudi iz 13. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21.

5. Občina navaja, da je zmotno stališče pobudnikov, da bi moral župan z objavo Odloka čakati petnajst dni po njegovem sprejetju. Meni, da takšna razlaga nesorazmerno posega v avtonomijo občin pri sprejemanju predpisov, ki urejajo lokalno samoupravo. Prav tako naj bi bilo ohromljeno izvajanje predpisov in zadev lokalnega pomena, saj bi morale občine ob sprejetju vsakega predpisa, tudi ko gre za zadeve »tehničnega pomena«, kot naj bi šlo v obravnavni zadevi (šlo naj bi zgolj za preimenovanje ulice), čakati petnajst dni. Občina meni, da je takšna razlaga tudi v nasprotju s pravico do referenduma, saj pušča odprto polje za zlorabe pri sprejemanju občinskih predpisov. Navaja, da če bi se morala občina držati roka petnajst dni, bi to pomenilo, da noben občan petnajst dni po njegovem sprejetju ne bi bil seznanjen z njegovo vsebino in noben občan ne bi mogel vložiti pobude za razpis referenduma, s čimer naj bi bili dejansko bistveno okrnjeni pravica do referenduma in možnost sodelovanja pri upravljanju zadev lokalnega pomena.

6. Občina zavrača tudi očitke glede kršitve določb Poslovnika in kršitve ZDOIONUS. Glede prvih navaja, da Ustavno sodišče ni pristojno za njihovo presojo. Glede drugih pa navaja, da je bila s sklepom št. 031-0004/2020 z dne 28. 8. 2020 imenovana tričlanska komisija, ki je vodila formalni postopek preimenovanja sporne ulice. Ta naj bi se opredelila do vseh pripomb, ki so bile podane v okviru postopka preimenovanja sporne ulice, njen zapisnik pa je bil posredovan vsem članom občinskega sveta kot gradivo za 22. redno sejo. Z zapisnikom naj bi bila seznanjena tudi širša javnost, saj naj bi bil objavljen na spletni strani. Občinski svetniki pa naj bi imeli možnost podajanja pripomb na predlog izpodbijanega odloka v skladu s Poslovnikom. Vendar v postopku sprejemanja Odloka svetniki naj ne bi imeli pripomb in Odlok je bil sprejet. Občina glede na vse navedeno Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrne kot neutemeljeno in pobudnikom naloži plačilo svojih stroškov.

7. Odgovor Občine je bil posredovan pobudnikom. Odzval se je le pobudnik Drago Kocbek, ki zavrača navedbe Občine. Nasprotuje stališču, da pobudniki nimajo pravnega interesa za presojo Odloka. Pojasnjuje, da je pravni položaj v obravnavni zadevi drugačen kot pri poimenovanju v Ljubljani, ki ga je Ustavno sodišče presojalo v odločbi št. U-I-109/10. V Radencih naj bi Titova cesta obstajala neprekinjeno od leta 1979. V Ljubljani pa naj bi šlo za poimenovanje nove ceste. Pobudnik zavrača tudi navedbe Občine, da župan naj ne bi vedel, da je bila vložena pobuda za razpis referenduma, saj naj bi ga o tem obvestili tako predstavnik civilne iniciative kot tudi posamezni občinski svetniki. Navaja še, da naj bi župan zavestno kršil pravico do odločanja na referendumu, ki je temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odločanja občanov v lokalni skupnosti.

8. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 154/21) izvrševanje Odloka zadržalo do končne odločitve Ustavnega sodišča.

9. Ustavno sodišče vodi že tretji postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja občinskega predpisa za preimenovanje iste sporne ulice v Občini. Prvič je zadržalo izvrševanje Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20) s sklepom št. U-I-228/20 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 107/20 in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 1/21). Med odločanjem o pobudi je občinski svet Občine 30. 7. 2020 sprejel sklep, s katerim je ta predpis razveljavil.² Ustavno sodišče je pobudo s sklepom št. U-I-228/20 z dne 4. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20) zavrglo, ker občinski predpis ni več veljal in ker pobudnik ni izkazal pravovarstvene potrebe za njegovo presojo. Drugič je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 71/20) s sklepom št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 21. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 10/21, Uradno glasilo slovenskih občin št. 4/21). V tej zadevi je sprejelo odločbo št. U-I-2/21, U-I-3/21, s katero je odpravilo izpodbijani občinski predpis. Ugotovilo je, da je bil izpodbijani občinski predpis sprejet v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS in tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

10. V obravnavani zadevi Občina najprej ugovarja obstoju pravnega interesa. Navaja, da pobudniki pravnega interesa ne izkazujejo, ker naj bi z razveljavitvijo Odloka skušali ohraniti protiustavno poimenovanje sporne ulice – z vložitvijo pobude naj bi zato zasledovali protiustaven namen. Ugovor Občine je neutemeljen, saj ocena izkazanosti pravnega interesa ne vključuje presoje namena pobudnikov, ampak zgolj oceno, ali izpodbijani predpis neposredno posega v njihove pravice, pravne interese oziroma v njihov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po ustaljeni ustavnosodni presoji pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil sprejet občinski predpis, izkazuje tisti, ki zatrjuje, da je bila v postopku sprejemanja tega predpisa kršena kakšna njegova pravica.³ V primeru, da pobudo vlagajo občinski svetniki, pravni interes izkazujejo, če zatrjujejo, da je bil občinski predpis sprejet po nezakonitem postopku.⁴

11. V odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za presojo zakonitosti in ustavnosti postopka sprejemanja občinskega predpisa, s katerim je Občina želela spremiti ime sporne ulice, pobudnikom stanovalcem in pobudnikom občinskim svetnikom (glej 16. in 17. točko obrazložitve). Ker pobudniki stanovalci in pobudniki svetniki tudi v obravnavni zadevi navajajo smiselno enake kršitve njihovih pravic oziroma nepravilnosti v postopku sprejemanja Odloka, obe skupini pobudnikov tudi tokrat izkazujeta pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Odloka.

12. Ustavno sodišče je v skladu z ustaljeno presojo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS pristojno odločati le o vprašanju, ali so bili občinski predpisi sprejeti po postopku, določenem z Ustavo in zakoni, ne pa o tem, ali so bili ti akti sprejeti po postopku, ki ga urejajo predpisi lokalnih skupnosti.⁵ Ustavno sodišče zato ni presojalo očitkov pobudnikov, ali je bil Odlok sprejet v neskladju s Poslovnikom in Statutom Občine.

13. Ustavno sodišče je pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega odloka sprejelo in nadaljevalo odločanje o stvari sami, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS.

14. Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Določba ureja načelo zakonitosti delovanja občine na področju njenega normativnega delovanja, ki pomeni, da občinski predpisi ne smejo biti v nasprotju z zakoni.⁶ Načelo zakonitosti zajema zahtevo po materialni⁷ in formalni skladnosti občinskih predpisov z zakonom. Formalna skladnost vsebuje zahtevo, da je občinski predpis sprejet v skladu z zakonsko predvidenim postopkom.⁸ Oblika oziroma postopek sprejemanja predpisa prispeva k temu, da je nastajanje splošnih pravnih pravil demokratično, legitimno in pravno predvidljivo. Zgolj sprejetje predpisa po vnaprej predvidenem postopku preprečuje možnost zlorab in arbitrarnega izvajanja oblasti.⁹

15. Pri presoji postopka sprejemanja občinskih predpisov je pomembna tudi pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Ta določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Gre za splošno ustavno pravico, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti in z referendumskim odločanjem ter zakonsko iniciativo, bolj posredno pa z volitvami. Pravica nima samostojne zakonske ureditve, temveč se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum in ljudsko iniciativo ter volitve.¹⁰

16. Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev je konkretizirana v ZLS, ki ureja načine odločanja občanov o lokalnih javnih zadevah. Zakon ureja posredno odločanje občanov po voljenih predstavnikih lokalnih skupnosti (občinskih svetnikih) v občinskem svetu ter neposredno odločanje na zborih občanov, na podlagi ljudske iniciative in z referendumom (drugi in tretji odstavek 11. člena ter 44. člen ZLS). Zakonodajalec je za odločanje občanov o lokalnih zadevah predvidel več vrst referendumov, vendar je za izvrševanje normativne funkcije lokalne samouprave bistven naknadni referendum o splošnem aktu občine (v nadaljevanju lokalni referendum).¹¹

17. Postopek za preimenovanje ulice je sestavljen iz več faz.¹² Pobudniki uveljavljajo očitke o protiustavnostih in nezakonitostih v različnih fazah postopka sprejemanja predpisa, vendar bo Ustavno sodišče najprej ocenilo, ali je župan ustrezno vodil postopek sprejemanja občinskega predpisa v fazi od sprejetja predpisa v občinskem svetu do njegove razglasitve in objave v uradnem glasilu. Torej v fazi, v kateri se lahko začne referendumski postopek ter se v odločanje o lokalnih javnih zadevah lahko neposredno vključijo občani. Ustavno sodišče bo ta očitek najprej obravnavalo zato, ker je že v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 ugotovilo protiustavnost in nezakonitost postopka sprejemanja predpisa ravno v tej fazi. Očitek bo najprej presojan tudi zaradi velikega pomena lokalnega referenduma za izvajanje lokalne samouprave.

18. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalni referendum temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odločanja občanov v lokalni skupnosti.¹³ Občanom omogoča, da sami izvršujejo normativno funkcijo občine, zato je referendumski postopek del postopka sprejemanja splošnega akta občine v širšem smislu.¹⁴ Zakonodajalec je lokalni referendum uredil kot naknadni potrditveni oziroma zavrnitveni in ne kot razveljavitveni referendum. To pomeni, da občani odločajo o splošnem aktu, ki ga je občinski svet sprejel, za njegovo uveljavitev pa so potrebni še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka. Če bi bil splošni akt občine uveljavljen pred zaključkom referendumskega postopka, njegove veljavnosti ne bi bilo mogoče več razveljaviti z naknadnim odločanjem na lokalnem referendumu.¹⁵

19. Občani na lokalnem referendumu odločajo o vseh vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS). Referendum lahko razpiše občinski svet na predlog župana ali člana občinskega sveta, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine (drugi odstavek 46. člena ZLS). Predlog za razpis referenduma je treba vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v petnajstih dneh po sprejetju splošnega akta. Če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu (tretji odstavek 46. člena ZLS). Po opravljenem referendumu mora župan splošni akt, če je bil na referendumu potrjen, objaviti skupaj z objavo izida referenduma, oziroma ga ne sme objaviti, če je bil na referendumu zavrnjen. Odločitev volivcev na referendumu zavezuje občinski svet do konca njegovega mandata (četrti odstavek 46. člena ZLS).

20. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 podrobno pojasnilo obveznosti župana v fazi postopka sprejemanja predpisa, ko je predpis s strani občinskega sveta sprejet, ni pa še jasno, ali se bo začel referendumski postopek (pravni položaj iz prve povedi tretjega odstavka 46. člena ZLS). Sprejelo je stališče, da petnajstdnevni rok pomeni samostojno fazo postopka sprejemanja splošnega akta občine v širšem smislu. Gre za časovno obdobje med sprejetjem predpisa ter njegovo razglasitvijo in objavo. Zakonodajalec je z določitvijo tega roka predlagateljem oziroma pobudnikom referenduma omogočil, da se seznanijo s sprejetim predpisom in sprejmejo odločitev, ali bodo predlagali razpis referenduma oziroma podali pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma. Če gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, pa je rok namenjen tudi zbiranju ustreznega števila podpisov v podporo pobudi, če tako zahteva statut posamezne občine (30. točka obrazložitve).¹⁶

21. Ustavno sodišče je poudarilo, da zakonodajalec pri tem ni predvidel možnosti poseganja lokalnih oblastnih organov v dolžino roka. Aktivnost lokalnih oblasti je predvidel šele po njegovem poteku, ko ima župan dolžnost, da bodisi zadrži objavo predpisa (če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za njegov razpis) bodisi predpis razglasi in objavi v uradnem glasilu občine. Zakonodajalčev namen je bil, da se lokalnim oblastem prepove kakršnakoli nadaljnja aktivnost, povezana z uveljavitvijo sprejetega predpisa, dokler se rok ne izteče. Zato je ravnanje župana, ki sprejeti predpis razglasi in objavi pred potekom tega roka, samovoljno in arbitrarno dejanje oblastnega organa, ki občanom onemogoča neposredno sodelovanje pri upravljanju lokalnih javnih zadev. Občinski predpis, ki je uveljavljen na takšen način, pa je sprejet po protiustavnem in nezakonitem postopku (31. točka obrazložitve odločbe št. U-I-2/21, U-I-3/21).

22. V obravnavani zadevi je bil Odlok sprejet 29. 6. 2021. V Uradnem glasilu slovenskih občin je bil razglašen in objavljen 2. 7. 2021, veljati pa je začel 17. 7. 2021. Iz navedenega jasno izhaja, da je župan razglasil in objavil Odlok pred potekom petnajstdnevnega roka od njegovega sprejetja. S tem je župan občanom in občinskim svetnikom samovoljno onemogočil sprožitev začetka referendumskega postopka. Že iz tega razloga je bil predpis za spremembo imena sporne ulice ponovno sprejet po postopku, ki je protiustaven in nezakonit. Odlok je zato v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

23. Ustavno sodišče ugotavlja, da je župan kljub podrobno pojasnjeni obveznosti, da občinskega predpisa ne sme razglasiti in objaviti pred potekom petnajstdnevnega roka od njegovega sprejetja (v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21), v ponovnem postopku spreminjanja imena sporne ulice ponovno kršil to obveznost. Zato je treba pritrditi pobudnikom, da županovega ravnanja ni mogoče razumeti na drugačen način, kot da je namenoma ravnal v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča.

24. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da so njegove odločbe obvezne. To pravilo izhaja iz temeljnih ustavnih načel – načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Uzakonjeno pa je v tretjem odstavku 1. člena ZUstS.¹⁷ Vsebina te obveznosti je, da so vsi državni organi dolžni spoštovati in izvrševati odločbe, ki jih sprejme Ustavno sodišče kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Upoštevajoč ustavno določene pristojnosti Ustavnega sodišča (160. člen Ustave), pa je njegova pristojnost tudi, da v teh okvirih razlaga Ustavo in njenim določbam daje pomen, s katerim se zagotavljata vladavina prava ter svobodna in demokratična družbena ureditev. Iz temeljnih ustavnih načel, da je Republika Slovenija demokratična republika (1. člen Ustave) in pravna država (2. člen Ustave), v kateri se oblast izvršuje po načelu delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), izhaja, da je Republika Slovenija ustavna demokracija in ne država, v kateri bi lahko kateri koli državni organ štel odločitve Ustavnega sodišča za neobvezne, torej kot nekakšna priporočila. Temeljna in inherentna pristojnost sodišč je, da razlagajo pravo; prav to daje sodstvu položaj oblasti, kot ga terja Ustava z načelom delitve oblasti, saj so te pravne razlage dokončne in avtoritativne. To velja – toliko bolj – za pristojnost Ustavnega sodišča, da dokončno in avtoritativno razlaga Ustavo in s tem izvršuje oblast, ki mu je v ustavnem redu določena. Le če so njegove odločbe obvezne in kot take tudi dejansko učinkujejo, se lahko Ustavno sodišče odzove na ustavne pritožbe in pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti ter zagotovi posameznikom in pravnim osebam učinkovito varstvo njihovega ustavnopravnega položaja. Zanikanje obveznosti odločitev Ustavnega sodišča zato pomeni tudi zanikanje pravnega varstva prizadetih pritožnikov oziroma pobudnikov. Spoštovanje sodnih odločb, tudi odločb Ustavnega sodišča, je eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije.¹⁸

25. Zaradi navedenega je Ustavno sodišče že večkrat ugotovilo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), ko zakonodajalec ni uresničil predhodne ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča na način, da ni uzakonil nove pravne ureditve.¹⁹ Vendar enako velja tudi v primeru, ko občina ali njen župan pri izvajanju normativne funkcije lokalne samouprave, pri ponovnem urejanju istega vprašanja, izvedeta postopek sprejemanja občinskega predpisa v očitnem nasprotju s predhodno odločbo Ustavnega sodišča. S takšnim ravnanjem zanikata pravno varstvo pobudnikov, ki so pred Ustavnim sodiščem že izkazali, da je takšno vodenje postopka v nasprotju z Ustavo in zakonom, ter hkrati zanikata vlogo Ustavnega sodišča v ustavnem redu. Zato takšno ravnanje župana pomeni tudi kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave).

26. Ustavno sodišče pojasnjuje, da je ena od temeljnih funkcij župana, da skrbi za zakonito in ustavno delovanje občine, ne pa da s svojimi ravnanji namenoma povzroča protiustavnosti in nezakonitosti. Zato opozarja, da je mogoče župana predčasno razrešiti, če ne izvršuje odločb Ustavnega sodišča, ki mu nalagajo z Ustavo in zakonom skladno ravnanje (drugi odstavek 90.b člena ZLS). O njegovi razrešitvi na predlog Vlade odloča Državni zbor, ki lahko s sklepom predčasno razreši župana, če ga je predhodno pozval k odpravi nepravilnosti, če so bili uporabljeni vsi milejši zakoniti ukrepi in če je predčasna razrešitev župana v danem primeru primeren in nujen ukrep za zagotovitev lokalne samouprave v občini (prvi, drugi in tretji odstavek 90.c člena ZLS).

27. Glede na dejstvo, da se Ustavno sodišče že tretjič ukvarja z vprašanjem ustavnoskladne in zakonite izvedbe postopka spreminjanja imena iste sporne ulice v Občini ter da že drugič ugotavlja protiustavnost in nezakonitost vodenja postopka v fazi, ko bi se v postopek sprejemanja občinskega predpisa lahko neposredno vključili občani, je Ustavno sodišče dodatno pojasnilo, katere so pristojnosti župana v razmerju do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma.

28. Župan predpisa po sprejetju v občinskem svetu ne sme razglasiti in objaviti v petnajstih dneh od njegovega sprejetja (prva poved tretjega odstavka 46. člena ZLS). Če je v tem roku vložena pobuda, mora župan zadržati objavo občinskega predpisa do odločitve o pravilnosti oblikovanja pobude oziroma do odločitve o predpisu na referendumu (druga poved tretjega odstavka 46. člena in drugi odstavek 47. člena ZLS). Župan mora v osmih dneh od prejema pobude odločiti, ali je ta oblikovana v skladu s prvim odstavkom 47. člena ZLS²⁰ in ali je oblikovana v skladu z zakonom in statutom občine (drugi odstavek 47. člena ZLS). Če odloči, da je pobuda pravilno oblikovana, sprejme akt, s katerim določi obrazec seznama ali obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem in rok za zbiranje podpisov občanov v podporo zahtevi (četrti odstavek 47. člena ZLS). Če odloči, da je pobuda oblikovana nezakonito, o tem obvesti pobudnika in ga pozove, naj ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (drugi odstavek 47. člena ZLS). Njegova odločitev o tem, da pobuda ni pravilno oblikovana, je podvržena sodnemu nadzoru Upravnega sodišča (tretji odstavek 47. člena ZLS).

29. Zakonodajalec je županu podelil 1) obveznost upoštevanja petnajstdnevnega roka, v katerem ne sme razglasiti in objaviti predpisa, 2) obveznost zadržanja objave občinskega predpisa, če je pobuda volivcem vložena v tem roku, in 3) pristojnost predhodnega preizkusa pobude. Namen obeh obveznosti je omogočiti izvedbo lokalnega referenduma, ki je potrditveni oziroma zavrnitveni in ne razveljavitveni (podrobneje glej 18. točko obrazložitve). Namen predhodnega preizkusa pobude je v preverjanju, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke za začetek referendumskega postopka.²¹ Zakonodajalec pa županu ni podelil pristojnosti, da bi odločal o vsebinski ustreznosti pobude. Župan torej nima pristojnosti, da bi odločal o tem, ali gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, na katerem bi se odločalo o proračunu in zaključnem proračunu občine; na katerem bi se odločalo o splošnih aktih, s katerimi se predpisujejo občinski davki in druge dajatve (prvi odstavek 46. člena ZLS); oziroma na katerem bi se odločalo o vprašanjih, ki so v neskladju z Ustavo. Zakonodajalec je odločanje o vsebinski (ne)ustreznosti pobude zaupal Ustavnemu sodišču. Vendar je možnost odločanja o tem predvidel šele, če pobudnikom referenduma uspe zbrati zadostno število podpore občanov in razpolagajo z zahtevo za razpis referenduma. V tem primeru je dovolil občinskemu svetu, da vloži zahtevo na Ustavno sodišče, če meni, da je vsebina vložene zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo in zakonom (drugi odstavek 47.a člena ZLS).²² Takšen namen zakonodajalca jasno izhaja iz dejstva, da je pri določitvi pristojnosti Ustavnega sodišča uporabil pojem vsebina vložene zahteve, s čimer je podal očiten razlikovalni element glede na določitev pristojnosti odločanja župana, v kateri je uporabil pojem oblikovanje pobude. Zakonodajalec tako županu ni podelil pristojnosti za sprejetje akta, s katerim bi zadržal izvrševanje razglašenega in objavljenega občinskega predpisa, prav tako mu ni podelil pristojnosti, da odloči o tem, ali je pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma po vsebini protiustavna in nezakonita.

30. Ustavno sodišče je odločilo, da je bil postopek sprejemanja Odloka v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Zaradi nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 pa je bil postopek izveden tudi v neskladju z 2. členom in drugim stavkom drugega odstavka 3. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo navedene protiustavnosti in nezakonitosti, ni ocenjevalo drugih očitkov pobudnikov. V skladu s prvim odstavkom 161. člena Ustave in 45. členom ZUstS lahko Ustavno sodišče protiustaven ali nezakonit podzakonski predpis odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče podzakonski predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Ustavno sodišče je enako kot v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 odločilo, da se Odlok odpravi (1. točka izreka). Z odpravo odloka lahko občani, ki so v času od sprejetja predpisa do zadržanja njegovega izvrševanja izvedli prilagoditve z zamenjavo osebnih dokumentov oziroma druge spremembe, povezane s protiustavnim in nezakonitim postopkom preimenovanja imena sporne ulice, zahtevajo povrnitev neupravičeno nastalih denarnih obremenitev (glej tretji in četrti odstavek 46. člena ZUstS).

31. Odprava Odloka bi povzročila, da bi sporna ulica ostala brez imena, dokler Občina ne bi ponovno izvedla postopka za njeno poimenovanje. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavno sodišče v takšnih primerih za način izvršitve določi pravno ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo presojanega predpisa.²³ Zato je Ustavno sodišče, enako kot v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21, v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe – da se v obdobju do uveljavitve nove ureditve (novega imena sporne ulice) uporablja ureditev, ki bi veljala brez uveljavitve Odloka. To pomeni, da se za poimenovanje sporne ulice uporablja Odlok o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradne objave občin Gornja Radgona, Lendava, Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79, Uradni list RS, št. 45/96, ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20, 41/20 in 9/21) brez spremembe, ki jo je povzročil Odlok (2. točka izreka).

32. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je odločilo, da Občina sama nosi svoje stroške postopka (3. točka izreka).

33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točki 1 in 2 izreka odločbe je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Ustavno sodišče je 3. točko izreka odločbe sprejelo soglasno. Sodnik Svetlič je dal odklonilno ločeno mnenje, sodnica Kogovšek Šalamon in sodnik Knez pa sta dala pritrdilni ločeni mnenji.

¹ Izraz pobudniki se v nadaljevanju odločbe uporablja za vse pobudnike iz obeh pobud. Skupini pobudnikov se obravnavata ločeno le, če je to potrebno zaradi različnosti njunega pravnega položaja.

² Sklep o odpravi Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Zdraviliškem kraju Radenci, št. 031-0001/2020-16, z dne 28. 5. 2020 (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 41/20).

³ Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 16. točka obrazložitve, št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123), 42. točka obrazložitve.

⁴ Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 16. točka obrazložitve, št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, 64/95, in OdlUS IV, 98), 3. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115), 2. točka obrazložitve.

⁵ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 19. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265), 20. točka obrazložitve.

⁶ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 9. točka obrazložitve.

⁷ Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21, in OdlUS XXVI, 3), 34. in 43. točka obrazložitve, št. U-I-210/14 z dne 10. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 69/15), 5. in 6. točka obrazložitve, in št. U-I-348/96, 13. točka obrazložitve.

⁸ Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, 17. in 18. točka obrazložitve, št. U-I-169/13 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 16/15), 8. točka obrazložitve, in št. U-I-219/09 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 40/10), 16. točka obrazložitve.

⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 33. točka obrazložitve.

¹⁰ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 22. točka obrazložitve, in J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 490.

¹¹ Zakonodajalec je v ZLS ob referendumu o splošnem aktu občine uredil še svetovalni referendum, referendum o drugih vprašanjih ter referendum o ustanovitvi in preoblikovanju občine. V Zakonu o samoprispevku (Uradni list RS, št. 87/01 – ZSam-1) pa je predvidel tudi posebno obliko lokalnega referenduma – referendum o samoprispevku.

¹² Za podroben opis posameznih faz glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 24.–26. točka obrazložitve.

¹³ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, 12. točka obrazložitve.

¹⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 26. točka obrazložitve.

¹⁵ Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 37. točka obrazložitve, in št. U-I-5/19, 13. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-II-1/21 z dne 11. 3. 2021, 4. točka obrazložitve. Glej tudi drugo poved prvega odstavka in četrti odstavek 46. člena ZLS.

¹⁶ V obravnavani zadevi Statut določa, da mora biti pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma podprta s podpisi najmanj stotih volivcev v občini. Pri tem morajo volivci podporo podati na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva, naslov stalnega prebivališča in podpis (86. člen Statuta).

¹⁷ Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71), 60. točka obrazložitve.

¹⁸ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 2), 33. točka obrazložitve, ter primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. št. U-I-248/08, 12.–14. točka obrazložitve.

¹⁹ Glej na primer predhodno navedene odločbe Ustavnega sodišča.

²⁰ Prvi odstavek 47. člena ZLS določa: »Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča.«

²¹ I. Kaučič, Pravna ureditev lokalnega referenduma, v: S. Kukovič in M. Haček (ur.), Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2020, str. 50.

²² Drugi odstavek 47.a člena ZLS določa: »Če občinski svet meni, da je vsebina vložene zahteve za razpis referenduma v nasprotju z ustavo in zakonom, lahko zahteva, da o tem odloči ustavno sodišče. Zahtevo lahko občinski svet vloži od dne vložitve zahteve in najkasneje do izteka roka za razpis referenduma. Ustavno sodišče odloči o zahtevi občinskega sveta v 15 dneh.«

²³ Gre za ustaljeno metodo določanja načina izvršitve pri odločanju Ustavnega sodišča. Ob odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 35. točka obrazložitve, glej tudi npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-480/20 z dne 11. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21, in OdlUS XXVI, 9), 40. točka obrazložitve, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22), 90. točka obrazložitve, št. U-I-169/13 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 16/15), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-327/94 z dne 16. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 20/95, in OdlUS IV, 25), 3. točka obrazložitve.