Številka:	U-I-60/24-20
Datum:	30. 5. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 30. maja 2024

Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (Uradni list RS, št. 35/24) ni v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (v nadaljevanju Odlok). Navaja, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče, ker ne opredeljuje, kaj pravica do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja obsega. Iz njega naj ne bi izhajalo, katere oblike pomoči pri končanju življenja naj bi uredil zakon, na katerega se nanaša posvetovalni referendum, oziroma naj bi bilo zavajajoče, ali poleg pomoči pri končanju življenja vsebuje tudi evtanazijo. Zato naj bi bil Odlok v neskladju z 2. členom Ustave (načelom pravne države, načelom jasnosti in pomenske določljivosti, načelom zaupanja v pravo in načelom sorazmernosti), pa tudi s samim bistvom referenduma kot oblike neposrednega odločanja državljank in državljanov, na katerem morajo biti volivke in volivci natančno seznanjeni z vsebino vprašanja, o katerem glasujejo.

2. Predlagatelj zatrjuje tudi, da je Odlok v neskladju s 87. členom Ustave in prvim odstavkom 184. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 111/21, 58/23 in 35/24 – v nadaljevanju PoDZ-1), ki zahteva, da mora biti vprašanje, ki naj bo predmet posvetovalnega referenduma, jasno izraženo. Meni, da bi bilo treba zaradi zahteve po jasnosti referendumskega vprašanja poznati vsebino bodoče zakonske ureditve, ki naj bi predlagano vprašanje udejanjila v zakonodaji, upoštevajoč ob tem 17. člen Ustave, ki določa, da je človekovo življenje nedotakljivo. Predlagatelj opozarja na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, ki naj bi prav tako opozorila, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče, zaradi česar naj bi bil Odlok v neskladju z 2., 44. in 87. členom Ustave ter prvim odstavkom 184. člena PoDZ-1.

3. Predlagatelj zatrjuje neskladje Odloka s prvim odstavkom 17. člena Ustave, ki določa, da je človekovo življenje nedotakljivo. Opozarja, da te človekove pravice nikoli ni dopustno začasno razveljaviti ali omejiti, niti v vojnem ali izrednem stanju ne (16. člen Ustave). Zato naj bi bila ta človekova pravica nedotakljiva.

4. Odlok oziroma referendumsko vprašanje naj ne bi določala konkretne vsebine, na kaj se odločanje na posvetovalnem referendumu navezuje. Preveč naj bi bilo subjektivnega načina ocenjevanja trpljenja pri prostovoljnem končanju življenja in pomoči. S tem naj bi se vzpostavljal standard, ki naj bi subjektivno izkušnjo trpljenja povzdignil nad objektivno oceno medicinske stroke v izvajanje samomora. Namesto da bi ustvarjali kulturo, v kateri bi se posamezniki počutili vredni, razumljeni in podprti pri svojih odločitvah, naj bi se z Odlokom in vprašanjem ustvarjala kultura, po kateri si ne pomagamo živeti, temveč umreti. Navedeni odlok naj bi bil zato tudi v neskladju s 34. in 35. členom Ustave. Predlagatelj meni, da gre pri Odloku za kompleksna vprašanja, ki terjajo jasnost besedila, brez možnosti različnih interpretacij in manipulacij, zato bi morale biti pri vprašanju dodane varovalke, ki bi sledile načelu pravne države (2. člen Ustave) ter 17., 34. in 35. členu Ustave. Ker naj bi šlo za odločanje o svetosti življenja, bi morala biti vprašanja jasna in nedvoumna, s celotnimi vsebinami, ki bi omogočale temeljit premislek.

5. Ravnanje Državnega zbora, ki je razpisal posvetovalni referendum istočasno z volitvami poslank in poslancev v Evropski parlament, naj bi kršilo dejansko učinkovito izvedbo človekove pravice do referenduma (ki naj bi tako ostala le na papirju) ter naj bi bilo v nasprotju s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, v nasprotju z načelom zaupanja v pravo ter načelom jasnosti in pomenske določljivosti. Predlagatelj meni, da je »predvideni dan glasovanja in odločanja na posvetovalnem referendumu o tako pomembnem vprašanju neskladen z Ustavo, saj [vprašanje] ni določno in predvidljivo in [je] tudi v nasprotju s samim namenom in naravo referenduma«.

6. Državni zbor v odgovoru glede jasnosti referendumskega vprašanja povzema mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora iz postopka odločanja o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja o tem, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče, glede povezave referendumskega vprašanja s Predlogom zakona o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (EPA 925-IX), ki je že bil v zakonodajnem postopku in ni bil sprejet, ter glede zahteve, da je v primeru posvetovalnega referenduma o bodoči zakonski ureditvi določenega vprašanja potrebna seznanitev z zakonskimi določbami, ki naj bi izhajale iz referendumskega vprašanja, kar po mnenju Zakonodajno-pravne službe smiselno izhaja tudi iz 28. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24 – v nadaljevanju ZRLI). Državni zbor navaja, da so bili v postopku odločanja o Predlogu za razpis posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (v nadaljevanju Predlog) poslanci mnenja, da mednarodna praksa jasno opredeljuje, da je pomoč pri prostovoljnem končanju življenja nadpomenka za pravico do pomoči pri samousmrtitvi in pravico do evtanazije, zato je Odbor za zdravstvo po opravljeni obravnavi kot pristojno delovno delo v Državnem zboru sprejel mnenje, da je Predlog primeren. Državni zbor opozarja, da pravna ureditev posvetovalnega referenduma niti v 26. do 29. členu ZRLI niti v 184. do 186. členu PoDZ-1 ne vsebuje posebnega pravnega sredstva ali sodnega varstva glede referendumskega vprašanja, kot to velja za druge oblike referenduma (npr. za referendum o spremembi Ustave, zakonodajni referendum in referendum o mednarodnih povezavah). Meni, da iz celotne pravne ureditve izhaja, da mora biti referendumsko vprašanje jasno določeno in v postopku ustavnosodnega varstva, če to obstaja, o njem odločeno pred razpisom referenduma, ne glede na vrsto referenduma. Po mnenju Državnega zbora je temeljna podlaga za jasnost referendumskega vprašanja načelo pravne države iz 2. člena Ustave, zato bo Ustavno sodišče, če bo odločalo o jasnosti referendumskega vprašanja pri posvetovalnem referendumu, presodilo, ali načelo iz 2. člena Ustave dopušča tako široko polje presoje, da so vprašanja pri posvetovalnem referendumu lahko zelo splošna in pomensko široka ali pa morajo biti določena oziroma določljiva.

7. Glede vsebinske skladnosti referendumskega vprašanja s 17., 34. in 35. členom Ustave Državni zbor zatrjuje, da posvetovalni referendum nima pravno zavezujočih učinkov, zato po naravi stvari z izvrševanjem Odloka ne morejo nastati nobene pravno upoštevne škodljive posledice, torej tudi ne za uresničevanje z Ustavo zagotovljenih pravic. Opozarja, da ima Ustavno sodišče pristojnost naknadne ustavnosodne presoje zakona, ki bo udejanjil izid in s tem vsebino posvetovalnega referenduma, nima pa pristojnosti predhodne ustavnosodne kontrole vsebine posvetovalnega referenduma oziroma referendumskega vprašanja in s tem morebitne bodoče zakonske ureditve. Takšna pristojnost Ustavnega sodišča bi morala biti po mnenju Državnega zbora v Ustavi ali na njeni podlagi v zakonu izrecno predpisana. Državni zbor opozarja na temeljno razliko med pravno ureditvijo ustavnosodnega varstva tega referenduma in pravno ureditvijo posvetovalnega referenduma, pri katerem ustavnosodno varstvo presoje skladnosti z Ustavo ni določeno. Pri tem opozarja na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04, in OdlUS XIII, 54, 31. točka obrazložitve), da se pri posvetovalnem referendumu volivci le izjavljajo o vsebini referendumskega vprašanja v okviru pravice do svobode izražanja in da Ustavno sodišče pri tem referendumu ne opravi tehtanja ustavnih vrednot, kar po mnenju Državnega zbora kaže, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo vsebine posvetovalnega referenduma, v kateri bi tehtalo ustavne vrednote.

8. Glede jasnosti in določnosti razpisa posvetovalnega referenduma ter razpisa na dan volitev poslancev v Evropski parlament Državni zbor poudarja, da sta v Odloku dan razpisa posvetovalnega referenduma in dan glasovanja na referendumu določena v zakonskem okviru, kot ga določa ZRLI, in da Odlok vsebuje določno opredelitev vseh obveznih sestavin, ki jih zahteva 30. člen ZRLI, zato so očitki predlagatelja neutemeljeni. Glede vprašanja sočasne izvedbe glasovanja na referendumu in volitvah navaja, da se je Ustavno sodišče o tem vprašanju že večkrat izreklo in presodilo, da ni ustavnopravnih ovir niti zahtev za hkratno izvedbo referenduma in volitev ter da takšna rešitev ustreza pravnim načelom racionalnosti in ekonomičnosti (odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-279/96 z dne 10. 9. 1996, Uradni list RS, št. 51/96, in OdlUS V, 126; št. U-l-304/96 z dne 7. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147; št. U-l-76/14 z dne 17. 4. 2014, Uradni list RS, št. 28/14, in OdlUS XX, 25; in št. U-l-263/18, Up-540/18 z dne 9. 4. 2018, Uradni list RS, št. 27/18, in OdlUS XXIII, 4). Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo v delu, glede katerega ni pristojno za odločanje, zavrže, v preostalem delu pa zavrne kot neutemeljeno.

9. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora poslalo predlagatelju, ki se je o njem izjavil. Ponavlja očitke, ki jih je navedel v zahtevi, in opozarja, da tudi Državni zbor priznava, da referendumsko vprašanje ni jasno. Meni, da Državni zbor v svojem odgovoru ni v ničemer argumentiral skladnosti izpodbijanega odloka z 2., 17., 34., 35., 44. in 87. členom Ustave. Navaja tudi, da Državni zbor v svojem odgovoru ni zavrnil utemeljitve iz zahteve za oceno ustavnosti glede zlorabe pravice do referenduma, ker je državnozborska večina z izpodbijanim odlokom referendum razpisala na dan volitev z namenom povečanja volilne udeležbe skupine volivcev, ki se zanimajo za vprašanja, povezana z referendumskimi vprašanji, in ki so očitno blizu tudi koalicijskim političnim strankam. Glede navedbe Državnega zbora, da Ustavno sodišče ni pristojno za oceno ustavnosti vsebine posvetovalnega referenduma, predlagatelj navaja, da je vsebina referendumskega vprašanja predpisana v Odloku in je del Odloka, ki je že veljaven in v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen predpis, zato je Ustavno sodišče v skladu s 160. členom Ustave in 21. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pristojno za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti.

10. Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni (tretja alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in tretja alineja prvega odstavka 21. člena ZUstS). Izpodbijani odlok je akt, s katerim je Državni zbor razpisal posvetovalni referendum. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je akt, s katerim se razpiše zakonodajni referendum, podzakonski predpis,¹ akt, s katerim se razpiše posvetovalni referendum v občini, pa podzakonski predpis lokalne skupnosti.² Izpodbijani odlok je torej podzakonski predpis, zato je Ustavno sodišče pristojno za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti.

11. Tretjina poslancev Državnega zbora lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil (druga alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS). Zahtevo vlaga dvaintrideset poslank in poslancev Državnega zbora, kar je več kot tretjina. Zato je predlagatelj upravičen za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka.

12. Ustava instituta posvetovalnega referenduma ne predvideva in ne ureja. Posvetovalni referendum je uredil zakonodajalec v ZRLI. Razpiše ga lahko Državni zbor o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI). Lahko ga razpiše na celotnem območju države ali na določenem ožjem območju, kadar vprašanje zadeva samo prebivalce tega ožjega območja (27. člen ZRLI). Državni zbor lahko razpiše posvetovalni referendum, preden končno odloči o posameznem vprašanju (28. člen ZRLI). Državni zbor ni vezan na izid posvetovalnega referenduma (29. člen ZRLI).

13. Postopek za izvedbo posvetovalnega referenduma je (enako kot postopek za izvedbo drugih vrst referendumov) urejen v III. poglavju ZRLI z naslovom Postopek za izvedbo referenduma. To ureja vsebino akta o razpisu referenduma in kje se ta objavi (30. člen ZRLI), kdaj začnejo teči roki za izvedbo referendumskih opravil (31. člen ZRLI), kdaj se določi dan glasovanja na referendumu in koliko referendumov se lahko razpiše na isti dan glasovanja (32. člen ZRLI), roke od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja (33. člen ZRLI) ter kdaj in kako se objavita akt o razpisu referenduma in besedilo akta, o katerem se odloča na referendumu (34. člen ZRLI).

14. Kot je bilo že pojasnjeno, Ustava posvetovalnega referenduma ne predvideva in tudi ne ureja postopka njegovega razpisa. Določa pa splošno pravilo, da Državni zbor sklepa, če je na seji navzoča večina poslancev, ter sprejema zakone in druge odločitve ter ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, kadar ni z Ustavo ali z zakonom določena drugačna večina (86. člen Ustave). ZRLI določa drugačno večino (dvotretjinsko večino navzočih poslancev) za določitev dneva glasovanja v primeru, ko od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja preteče več kot petinštirideset dni (prvi odstavek 33. člena ZRLI).

15. Posvetovalni referendum je institut neposredne demokracije, ki ga je uvedel zakonodajalec in služi kot pomoč pri odločanju in izvajanju njegovih pristojnosti. Razpiše ga lahko le Državni zbor sam in gre za predhodni referendum. Izid posvetovalnega referenduma Državnega zbora ne zavezuje, kar pomeni, da nima zavezujočih pravnih učinkov. Državni zbor ni dolžan spoštovati referendumskega izida; morebitna sankcija za nespoštovanje je lahko le politična; zakonodajalec lahko z neupoštevanjem referendumske volje izgublja svojo legitimnost.³ Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da izid posvetovalnega referenduma nima neposrednih in tudi ne posrednih pravnih učinkov.⁴ Referendumski izid zato ne nalaga pravic ali obveznosti pravnim subjektom. Te lahko ureja le zakon, ki (in če) je sprejet na podlagi predhodnega referendumskega izida. Tak zakon je lahko podvržen naknadnemu zakonodajnemu referendumu in tudi presoji skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem.

16. Državni zbor je pri uporabi referenduma dokaj svoboden, kar pomeni, da ga lahko razpiše tudi za posamezna ustavnorevizijska in zakonodajna vprašanja, torej tudi na področjih, kjer je predviden referendum z obvezno močjo. Posvetovalni referendum je učinkovito sredstvo za testiranje javnega mnenja o posebej zahtevnih vprašanjih in za ugotavljanje smeri reševanja določenega vprašanja. Drugače kot pri referendumih z obvezno pravno močjo, pri katerih volivci začasno jemljejo mandat predstavniškemu telesu, pri posvetovalnem referendumu parlament obdrži funkcijo samostojnega zakonodajalca.⁵

17. Državni zbor pri odločanju o razpisu posvetovalnega referenduma odloča tudi na podlagi PoDZ-1. Ustava določa, da ima Državni zbor poslovnik, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (94. člen Ustave). S tem je Državnemu zboru priznana parlamentarna avtonomija, ki izvira iz načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Bistvo parlamentarne avtonomije je, da si parlament sam določi pravila, s katerimi ureja svoje delo in poslovanje. V okviru tega poslovnik ureja konstituiranje, način dela (zasedanja in seje) in odločanja, zakonodajni postopek, vodenje parlamenta, notranjo organizacijo parlamenta, pravice in dolžnosti poslancev itd. Poleg teh vprašanj, ki se nanašajo na poslovanje parlamenta, pa poslovnik ureja tudi razmerja parlamenta do drugih organov državne oblasti, vendar tudi to v okviru sodelovanja teh organov pri njegovem delu. Avtonomija parlamenta pomeni tudi dolžnost parlamenta, da pravno uredi svoje delo in poslovanje ter da se po teh pravilih ravna.⁶ Iz navedenega izhaja, da je PoDZ-1 avtonomen pravni akt Državnega zbora, s katerim ta samostojno ureja svoje notranje delovanje in poslovanje.

18. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ima PoDZ-1 v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, pravno naravo predpisa in položaj zakona, čeprav formalno ni zakon, ampak svojevrsten pravni akt.⁷ Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti PoDZ-1 z Ustavo v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, saj ima PoDZ-1 v tem delu moč zakona. Ustavno sodišče pa ni pristojno za oceno skladnosti postopka sprejemanja podzakonskih predpisov Državnega zbora, s katerimi se razpiše posvetovalni referendum, s PoDZ-1. Pravila PoDZ-1, kolikor urejajo postopek za razpis posvetovalnega referenduma, namreč nimajo pravne narave predpisa, ki bi imel moč zakona. Postopek ni zakonodajni postopek, prav tako odločanje Državnega zbora o razpisu posvetovalnega referenduma zaradi posebnih značilnosti tega instituta ne more vplivati na druge državne organe ali subjekte, ki niso del notranjega delovanja Državnega zbora (npr. na Vlado, Državni svet). Gre torej za avtonomna pravila Državnega zbora, ki nimajo pravne narave predpisa oziroma moči zakona.Zato Ustavno sodišče ne more presojati skladnosti sprejemanja Odloka z določbami PoDZ-1, pristojno pa je za presojo skladnosti Odloka z Ustavo in zakoni.

19. Državni zbor pri razpisu posvetovalnega referenduma uživa široko polje proste presoje. Presoja ustavnosti in zakonitosti odloka, s katerim se referendum razpiše, pa je omejena. Ustavno sodišče lahko glede postopka sprejemanja odloka presoja zlasti, ali so poslanci v postopku sprejemanja odloka o razpisu posvetovalnega referenduma imeli možnost izvrševati svoj mandat oziroma pasivno volilno pravico (drugi odstavek 43. člena Ustave), ali je bil odlok v Državnem zboru sprejet z ustrezno večino (86. člen Ustave) in ali so bile spoštovane upoštevne določbe ZRLI, ki urejajo postopek za izvedbo referenduma (2. člen Ustave).⁸ Glede vsebine odloka (referendumskega vprašanja) je presoja Ustavnega sodišča omejena predvsem na vprašanje, ali je referendum razpisan o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI in 2. člen Ustave). Zaradi posebnih značilnosti posvetovalnega referenduma (zlasti njegove nezavezujoče narave) pri presoji Ustavnega sodišča niso sama po sebi upoštevna stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v zvezi z referendumi, ki imajo zavezujočo pravno naravo (obvezno pravno moč).⁹

20. Ker Ustavno sodišče ni pristojno presojati skladnosti Odloka s PoDZ-1 (torej tudi ne s prvim odstavkom 184. člena PoDZ-1), je v nadaljevanju v okviru očitkov predlagatelja opravljena presoja njegove skladnosti z Ustavo.

21. Z izpodbijanim odlokom je Državni zbor razpisal posvetovalni referendum o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja na celotnem območju Republike Slovenije (I. točka Odloka). Vprašanje, ki se daje na referendum, se glasi: »Ali ste za to, da se sprejme zakon, ki bo urejal pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja?« (II. točka Odloka). Za dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma, je določen ponedeljek, 6. 5. 2024 (III. točka Odloka). Glasovanje na referendumu se izvede v nedeljo, 9. 6. 2024 (IV. točka Odloka). Glede veljavnosti je določeno, da Odlok začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (V. točka Odloka). Odlok je bil 26. 4. 2024 objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije.

22. Izpodbijani odlok vsebuje vprašanje, ki se daje na referendum (II. točka Odloka). To vprašanje se nanaša na vprašanje iz pristojnosti Državnega zbora, ki je širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI), pri čemer Državni zbor o tem vprašanju še ni sprejel dokončne odločitve (28. člen ZRLI). Glavni očitek predlagatelja je, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče ter zato v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave, pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in zahtevo, da lahko pravice in obveznosti Državni zbor določa samo z zakonom iz 87. člena Ustave. Predlagatelj meni, da bi morale iz referendumskega vprašanja ali pa vsaj Predloga izhajati konkretne možne oziroma predvidene zakonske rešitve, saj bi bili le na ta način volivci ustrezno seznanjeni s tem, o čem bodo glasovali.

23. Kot je bilo že navedeno (19. točka obrazložitve te odločbe), je pri presoji vsebine odloka o razpisu posvetovalnega referenduma presoja Ustavnega sodišča omejena predvsem na vprašanje, ali je referendum razpisan o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI). Če Državni zbor ne bi upošteval te zakonske norme, ki jo je sprejel sam, bi bil odlok o razpisu referenduma v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave).

24. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave je načelo jasnosti in pomenske določljivosti, ki med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.¹⁰ Gre za prepoved, da bi bili naslovniki pravnih norm izpostavljeni ustavnopravno nevzdržni in nesprejemljivi stopnji nepredvidljivosti in negotovosti glede pravnih posledic njihovih storitev in opustitev.¹¹ Z vidika tega načela Ustavno sodišče torej praviloma presoja konkretne že veljavne pravne norme, ki imajo v pravnem redu pravno zavezujoče učinke oziroma za naslovnike pravnih norm ustvarjajo pravne posledice. Odlok pravne ureditve v zgoraj navedenem smislu ne vsebuje, temveč določa zgolj referendumsko vprašanje ter datum razpisa referenduma in datum glasovanja na referendumu.¹² Zato je treba zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti Odloka oziroma referendumskega vprašanja razlagati upoštevaje pravno naravo posvetovalnega referenduma (glej 15. točko obrazložitve te odločbe) v zvezi s 26. členom ZRLI, ki določa, katera vsebina je lahko predmet izjavljanja na posvetovalnem referendumu. Zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti iz 2. člena Ustave je tako praviloma zadoščeno, če je mogoče iz referendumskega vprašanja ugotoviti, na katero področje urejanja iz pristojnosti zakonodajalca se to vprašanje nanaša, in če je mogoče jasno opredeliti predmet zakonskega urejanja.

25. V obravnavani zadevi želi zakonodajalec ugotoviti voljo volivcev glede tega, ali naj z zakonom uredi pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja. Držijo navedbe predlagatelja, da obstaja več oblik prostovoljnega končanja življenja, ki se med seboj razlikujejo, zaradi česar je lahko vsebina bodoče zakonske ureditve, ki bi bila sprejeta na podlagi izida posvetovalnega referenduma, zelo različna. Vendar niti iz 2. člena Ustave niti iz katerekoli druge ustavne določbe ne izhaja zahteva, da bi morala biti že iz referendumskega vprašanja razvidna konkretna bodoča zakonska ureditev, v zvezi s katero je razpisan posvetovalni referendum. Prav tako ta zahteva ne izhaja iz ZRLI,¹³ saj za primer posvetovalnega referenduma ne določa pravila, kako mora biti oblikovano referendumsko vprašanje.¹⁴ Kot je bilo že navedeno, izid posvetovalnega referenduma nima neposrednih in tudi ne posrednih pravnih učinkov in zato ne nalaga pravic ali obveznosti pravnim subjektom. Zato je Državni zbor tako pri uporabi posvetovalnega referenduma kot pri oblikovanju referendumskega vprašanja dokaj svoboden, presoja Ustavnega sodišča pa zadržana. Če zakonodajalec referendumsko vprašanje oblikuje splošno, tvega, da bo referendumski izid nejasen, zaradi česar bo otežena realizacija referendumskega izida v skladu z resnično (pravo) voljo volivcev. Morebitna sankcija za nespoštovanje (neupoštevanje) prave volje volivcev je lahko le politična (izguba legitimnosti odločitve zakonodajalca). Vendar pa neupoštevanje prave volje volivcev lahko povzroči, da je zakon, ki (in če) je sprejet na podlagi nejasnega predhodnega referendumskega izida oziroma ni v skladu z večinsko voljo volivcev, podvržen naknadnemu zakonodajnemu referendumu, ki je zavezujoč,¹⁵ in tudi presoji skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem.

26. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da je z referendumskim vprašanjem, kot je določeno z izpodbijanim odlokom, dovolj jasno določeno področje in opredeljen predmet zakonskega urejanja, v zvezi s katerim je razpisan posvetovalni referendum, tj. pravica do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja. Zato Odlok ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave.

27. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje referendumskega vprašanja s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Ta pravica je klasična splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom jamči možnost za sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti, z referendumom itd.¹⁶ Z izpodbijanim odlokom je volivcem ta pravica zagotovljena, saj bodo z izjavljanjem na posvetovalnem referendumu lahko neposredno sodelovali pri izvrševanju oblasti oziroma demokratičnem odločanju. Zato izpodbijani odlok ni v neskladju s 44. členom Ustave.

28. Izpodbijani odlok oziroma referendumsko vprašanje ne vsebuje konkretne pravne ureditve, ki bi določala pravice ali obveznosti pravnih subjektov v zvezi s pravico do prostovoljnega končanja življenja. Zato že iz tega razloga ne more biti v neskladju s 87. členom Ustave, ki določa, da pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb Državni zbor lahko določa samo z zakonom.

29. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijanega odloka oziroma referendumskega vprašanja z ustavnimi določbami o nedotakljivosti človekovega življenja (prvi odstavek 17. člena Ustave), pravici do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave) ter varstvu pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave). Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v vprašanje, ali so navedene ustavne določbe lahko merilo presoje ustavnosti izpodbijanega odloka oziroma referendumskega vprašanja, ocenjuje, da so ti očitki neutemeljeni. Predlagatelj jih namreč usmerja zoper neobstoječo zakonsko ureditev, ki bo morda sprejeta na podlagi referendumskega izida. Z očitki o protiustavnosti neobstoječe zakonske ureditve (za katero še ni jasno, ali sploh bo sprejeta, in če bo, kakšna bo) predlagatelj ne more utemeljiti protiustavnosti referendumskega vprašanja. Predlagatelj bi moral vzpostaviti povezavo med področjem varovanja navedenih človekovih pravic in referendumskim vprašanjem, ne pa z vsebino morebitne bodoče zakonske ureditve, v zvezi s katero je razpisan posvetovalni referendum. Glede na navedeno Ustavno sodišče očitkov o neskladju s prvim odstavkom 17. člena ter 34. in 35. členom Ustave ni moglo presojati.

30. Predlagatelj še navaja, da predvideni dan glasovanja na referendumu ni jasno in predvidljivo določen ter je v nasprotju z naravo referenduma, ker bodo na isti dan volitve poslancev v Evropski parlament. Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijani odlok jasno in določno (ter v skladu s 33. členom ZRLI) določa dan razpisa posvetovalnega referenduma in dan glasovanja na referendumu. Zato ni v neskladju z 2. členom Ustave. Glede sočasne izvedbe volitev in referenduma pa je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147), ko je odločalo o ustavnosti in zakonitosti odloka za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, zavrnilo argument pobudnikov, da volivci niso sposobni na isti dan odgovorno glasovati na volitvah in referendumu.¹⁷ Sprejelo je stališče, da prepletanje referendumske in volilne kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice.¹⁸ Stališče, ki je bilo sprejeto pri referendumu z obvezno pravno močjo, še toliko bolj velja za referendum z nezavezujočo pravno naravo, pri razpisu katerega uživa zakonodajalec široko polje proste presoje. Zato tudi ni mogoče govoriti o zlorabi pravice do razpisa referenduma.

31. Predlagatelj v izjavi na odgovor Državnega zbora navaja, da se Državni zbor ni opredelil do njegovih navedb v zvezi z zlorabo pravice do razpisa referenduma. Predlagatelj v zahtevi tega očitka ni uveljavljal. Sicer pa je ta očitek neutemeljen iz razlogov, navedenih že v prejšnji točki obrazložitve, povezanih z zmožnostjo volivcev, da na volilni dan glasujejo tudi na referendumih. Prav tako je neutemeljen očitek, da bi razpis tega referenduma s povečanjem volilne udeležbe na volitvah v Evropski parlament določenim političnim strankam in njihovim kandidatom oteževal politično tekmo na volitvah. Povečanje volilne udeležbe, če bi do njega prišlo, samo po sebi ne more pomeniti protiustavnih posledic razpisa referenduma. Zato hkratna izvedba posvetovalnega referenduma z volitvami v Evropski parlament ne more pomeniti zlorabe posvetovalnega referenduma.¹⁹

32. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da Odlok ni v neskladju z Ustavo.

33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnika Jaklič in Šorli sta dala odklonilni ločeni mnenji.

¹ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/96 z dne 14. 6. 1996 (Uradni list RS, št. 34/96, in OdlUS V, 99), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-76/14, 31. točka obrazložitve.

² Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-389/20 z dne 8. 10. 2020 in št. U-I-133/09 z dne 27. 5. 2009 ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-449/20 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 16).

³ Prim. F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 271.

⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-311/97 z dne 13. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 50), 8. točka obrazložitve.

⁵ Povzeto po F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 271.

⁶ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-303/05 z dne 20. 9. 2007 (Uradni list RS, št. 89/07, in OdlUS XVI, 70), 3. točka obrazložitve.

⁷ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123), 17. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-6/16 z dne 27. 5. 2020, 4. točka obrazložitve.

⁸ Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da iz načel pravne države izhaja, da je zakonodajalec pri odločanju o ustanovitvi občin dolžan spoštovati zakonsko ureditev, ki jo je predhodno sprejel sam, in da pri odločanju ne sme ravnati arbitrarno (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/10 z dne 26. 11. 2010, Uradni list RS, št. 99/10, in OdlUS XIX, 9, 14. točka obrazložitve, in št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011, Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23, 10. točka obrazložitve). Enako velja tudi pri razpisu posvetovalnega referenduma.

⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/24 z dne 20. 5. 2024, 18. točka obrazložitve.

¹⁰ Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 41. točka obrazložitve; št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74), 56. točka obrazložitve; in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 28. točka obrazložitve.

¹¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.

¹² V skladu s 30. členom ZRLI akt o razpisu referenduma določa vrsto referenduma, akt, o katerem se odloča na referendumu, besedilo vprašanja, ki se daje na referendum, dan razpisa referenduma in dan glasovanja na referendumu. Akt o razpisu referenduma se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

¹³ Posvetovalni referendum je treba razlikovati od predhodnega zakonodajnega referenduma, ki ga je ZRLI (po prvotni zakonski ureditvi, ki je veljala od leta 1991 do leta 2006) urejal kot vrsto zakonodajnega referenduma (poleg naknadnega) in je omogočal izjavljanje volivcev o posameznih vprašanjih, ki so se urejala z zakonom. Takrat veljavni ZRLI je v prvem odstavku 17. člena določal, da se predlog ali zahteva za razpis predhodnega referenduma lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru, do začetka tretje obravnave predloga zakona. Predhodni zakonodajni referendum je bil torej možen, če sta se predlog oziroma zahteva za razpis referenduma nanašala na povsem določen predlog zakona, ki je že bil v zakonodajnem postopku. Vprašanje na predhodnem zakonodajnem referendumu je moralo biti zato jasno in pomensko določljivo, saj se je nanašalo na konkretno ureditev določenega vprašanja, ki ga je urejal predlog zakona. Od posvetovalnega referenduma se je razlikoval tudi po tem, da je bil rezultat glasovanja na referendumu za Državni zbor zavezujoč. ZRLI je že takrat urejal tudi posvetovalni referendum (poleg predhodnega zakonodajnega referenduma).

¹⁴ ZRLI pa vsebuje posebne določbe o vsebini referendumskega vprašanja pri referendumu o spremembi Ustave (5.c člen ZRLI), zakonodajnem referendumu (16.c člen ZRLI) in pri referendumu o mednarodnih povezavah (25.b člen ZRLI).

¹⁵ V skladu s prvim odstavkom 90. člena Ustave Državni zbor razpiše referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je sprejel, če to zahteva najmanj 40 000 volivcev.

¹⁶ Sklep Ustavnega sodišča št. Up-101/95 z dne 25. 3. 1996 (OdlUS V, 75), 8. točka obrazložitve. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94, in OdlUS III, 8) in št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4).

¹⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-304/96, 7. točka obrazložitve.

¹⁸ Prav tam, 9. točka obrazložitve.

¹⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/24, 27. točka obrazložitve.