Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13, 75/16 in 92/21), 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 6/18 – odl. US, 52/20 in 30/24) in 112. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 105/21 – odl. US, 111/21, 58/23 in 35/24) je Državni zbor na seji 26. septembra 2024 sprejel

Državni zbor ugotavlja, da zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) ni dopustno razpisati, ker gre za zakon iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13, 75/16 in 92/21).

Ta sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

Državni zbor je na 77. izredni seji dne 15. 7. 2024 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX; v nadaljnjem besedilu: ZPPre-A).

Državni svet Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: Državni svet) je na podlagi tretje alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13, 75/16 in 92/21; v nadaljnjem besedilu: Ustava) na 12. izredni seji dne 19. 7. 2024 ob obravnavi ZPPre-A sprejel zahtevo, da Državni zbor Republike Slovenije o njem ponovno odloča.

Državni zbor je o ZPPre-A ponovno odločal na 80. izredni seji dne 10. 9. 2024 in ga sprejel.

Slovenska demokratska stranka – SDS, Trstenjakova 8, 1000 Ljubljana je dne 17. 9. 2024, s prvopodpisanim Jožetom Tankom, vložila Pobudo volivcem za razpis zakonodajnega referenduma.

Referendumsko vprašanje se glasi: »Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A), EPA 1470-IX, ki ga je sprejel Državni zbor na seji dne 10. 9. 2024?«.

Drugi odstavek 90. člena Ustave določa, da referenduma ni dopustno razpisati o:

– zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,

– zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,

– zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb,

– zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.

Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 6/18 – odl. US, 52/20 in 30/24; v nadaljnjem besedilu: ZRLI) ureja dva postopka za presojo in odločanje Državnega zbora o nedopustnosti referenduma. Razlikujeta se glede na to, ali gre za presojo nedopustnosti referenduma o zakonih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ali iz druge, tretje in četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Postopek presoje in odločanja o dopustnosti referenduma iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ureja 21.a člen ZRLI, za zakone iz druge, tretje in četrte alineje tega člena (o davčnih, proračunskih in ratifikacijskih zakonih ter o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost) pa 21. člen ZRLI.

Postopek presoje dopustnosti referenduma opravljata Državni zbor in Ustavno sodišče. Državni zbor, ki je pristojen za razpis referenduma, mora najprej oceniti, ali je zakonodajni referendum sploh ustavno dopusten. Upoštevati je treba, da lahko razpiše referendum o zakonu, če je prepričan o njegovi ustavni dopustnosti. Če ugotovi, da ta ni ustavno dopusten, njegov razpis zavrne.

V zvezi z ZPPre-A se torej zastavlja vprašanje, ali gre z vidika materialnega kriterija za zakon, ki ga je mogoče uvrstiti v eno izmed navedenih kategorij iz drugega odstavka 90. člena Ustave, za katero velja prepoved referendumskega odločanja. Upoštevaje ureditev prepovedi zakonodajnega referenduma in ustavnosodno prakso, Državni zbor ugotavlja, da ZPPre-A izpolnjuje pogoje, predpisane za izključitev zakonodajnega referenduma o njem po četrti alineji drugega odstavka 90. člena Ustave. Državni zbor meni, da ima spoštovanje odločb Ustavnega sodišča (in tudi sodb Evropskega sodišča za človekove pravice) ter ustavne pravice in ustavne vrednote, ki jih te odločbe varujejo, pri tehtanju med njimi prednost pred izvrševanjem ustavne pravice volivcev do referenduma.

Glavni cilj in namen ZPPre-A je odprava ugotovljenih neskladnosti trenutno veljavnega ZPPre z Ustavo, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče v letih 2011 in 2021. ZPPre-A zasleduje ustavno načelo ustavnosti in zakonitosti, načelo delitve oblasti in poleg tega tudi načelo učinkovitosti in javnega interesa parlamentarne preiskave ter spoštovanja človekovih pravic in svoboščin. S sprejemom oziroma uveljavitvijo zakona bo tudi odpravljena zamuda glede realizacije omenjenih odločitev oziroma odločb Ustavnega sodišča, saj so roki za odpravo neustavnosti, ki jih je določilo Ustavno sodišče, že pretekli.

Ker se ZPPre-A po ciljih in namenu, ki jih zasleduje, ter rešitvah, ki jih uvaja, uvršča med zakone, ki odpravljajo protiustavnost, pride zanj v poštev postopek iz 21. člena ZRLI. Državni zbor skladno z določbo prvega odstavka 21. člena ZRLI v štirinajstih dneh po vložitvi pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. V sklepu se navedejo razlogi, zaradi katerih referenduma ni dopustno razpisati. Predlagatelj referenduma lahko v petnajstih dneh od objave sklepa iz prvega odstavka 21. člena zahteva, da Ustavno sodišče preizkusi ustavnost tega sklepa.

Ustavno sodišče je sicer že večkrat presojalo določbe Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93, 63/94 – KZ, 22/21 – odl. US in 130/21 – odl. US; v nadaljnjem besedilu: ZPPre) in Poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93, 33/03, 22/21 – odl. US in 130/21 – odl. US; v nadaljnjem besedilu: PoPP). Protiustavnost obeh aktov, ki še ni odpravljena, pa je Ustavno sodišče ugotovilo v treh odločbah in sicer v odločbi iz leta 2011, št. U-I-50/11-20 z dne 23. junija 2011, in v dveh odločbah iz leta 2021, št. U-I-246/19-41 z dne 7. januarja 2021 in št. U-I-214/19-54, Up-1011/19-52 z dne 8. julija 2021. Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta ZPPre in PoPP v neskladju s 93. členom Ustave, saj bi lahko dalj časa trajajoče, ponavljajoče se, neprekinjeno in sistematično izločanje določenih članov preiskovalne komisije z namenom oviranja dela komisije pripeljalo do daljših zastojev dela v parlamentarni komisiji, morda tudi za ves čas, do prenehanja njenega mandata, saj se parlamentarna preiskava, ki ni končana v mandatni dobi Državnega zbora, šteje za zaključeno. Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta ZPPre in PoPP v neskladju s 125. členom Ustave, ker v postopku odreditve parlamentarne preiskave ne urejata varstva sodniške neodvisnosti. Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta ZPPre in PoPP v neskladju s prvim odstavkom 135. člena in drugim stavkom drugega odstavka 3. člena Ustave, ker v postopku odreditve parlamentarne preiskave ne urejata varstva neodvisnosti državnih tožilcev.

Bistven cilj in namen ZPPre-A je kot že omenjeno odpraviti protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče v navedenih odločbah. Z uveljavitvijo ZPPre-A bodo tako deloma, vendar v pretežni meri odpravljene protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče. Pri tem je Državni zbor upošteval napotilo Ustavnega sodišča iz navedenih odločb, da je zakonska ureditev v njegovi prosti presoji.

V prvih treh členih ZPPre-A zagotavlja spoštovanje načela delitve oblasti iz 3. člena Ustave in skladnosti s 23. in 125. ter 135. členom Ustave, ker se v postopku odreditve parlamentarne preiskave ureja naknadno ustavnosodno kontrolo (1. člen ZPPre-A) zoper sprejeti akt, s katerim se odredi parlamentarno preiskavo in s tem zagotavlja sodniško neodvisnost in neodvisnost državnih tožilcev. Poleg neodvisnosti sodnikov ter pravice do sodnega varstva (125. in 23. člen Ustave) se z ZPPre-A zagotavlja tudi neodvisnost sodstva kot celote (t. i. kolektivna neodvisnost), saj se posegi v neodvisnost sodstva kot celote nujno odrazijo v neodvisnosti posameznih sodnikov. Zagotavlja se spoštovanje učinkovitosti parlamentarne preiskave oziroma skladnosti s 93. členom Ustave, saj zakon uvaja postopkovni mehanizem (2. in 3. člen ZPPre-A), s katerim spreminja postopek in razloge za izločitev poslancev oziroma članov in namestnikov članov preiskovalne komisije iz preiskovalne komisije, postopek predlaganja poslancev oziroma članov in namestnikov članov preiskovalne komisije za pridobitev statusa preiskovanca ali priče ter sodno varstvo zoper takšne odločitve, ki zagotavlja zavračanje izločanja poslancev oziroma članov in namestnikov članov preiskovalne komisije iz preiskovalne komisije ter zavračanje dokaznih predlogov oziroma določanje poslancev za preiskovance in priče, ki so zavlačevalni, šikanozni, zlonamerni ali povsem nepovezani s predmetom parlamentarne preiskave.

Poleg tega se z ZPPre-A zagotavlja tudi spoštovanje izkazanosti javnega interesa za preiskavo in skladnosti s 93. členom Ustave, ki je eden od pogojev za ustavno dopustnost parlamentarne preiskave, ker uvaja naknadno ustavnosodno kontrolo zoper sprejeti akt, s katerim se odredi parlamentarno preiskavo, tudi za zasebnopravne subjekte, ki so predmet parlamentarne preiskave, če ti menijo, da za preiskavo ni izkazan javni interes in da njihova dejavnost nima učinkov na področjih, za urejanje katerih je pristojna država, ali pa nimajo določenih povezav z državo. ZPPre-A zagotavlja tudi spoštovanje načela ustavnosti, spoštovanje človekovih pravic in svoboščin in skladnost z 2. in 15. členom Ustave, ker v postopku odreditve parlamentarne preiskave ureja oziroma uvaja naknadno ustavnosodno kontrolo zoper sprejeti akt, s katerim se odredi parlamentarno preiskavo, za preiskovanca, ki je bil določen že v aktu ali pa tudi za preiskovanca, ki je bil kasneje določen z dokaznim sklepom preiskovalne komisije oziroma z njegovo dopolnitvijo, če bo ta menil, da akt, s katerim se odredi parlamentarna preiskava, nedopustno posega v njegove človekove pravice ali temeljne svoboščine.

Zgolj v 4. členu ZPPre-A se ureja dodatna zakonska vsebina, ki je organizacijske narave in podredna do vsebine zakona, s katero se izvršujejo odločbe Ustavnega sodišča. V tem primeru gre sicer za pravno neurejeno področje oziroma pravno praznino, ki je v pristojnosti zakonodajalca in jo mora ta opredeliti oziroma urediti v zakonu. Določbe 4. člena dodatno urejajo organizacijo delovanja preiskovalne komisije oziroma strokovno pomoč zanjo. Slednja določba predstavlja ureditev organizacije služb Državnega zbora, ki nudijo strokovno pomoč preiskovalnim komisijam, ki se je doslej urejala zgolj na podlagi parlamentarne prakse. Računsko sodišče Republike Slovenije je pri dosedanjih revizijah Državnega zbora opozarjalo, da je treba zagotoviti ustrezno pravno (zakonsko) podlago za določanje in izplačila nagrad zunanjim strokovnim svetovalcem preiskovalnih komisij. Ustavno sodišče je z razlago 2. člena Ustave (načelo pravne države) ugotovilo, da določene opustitve zakonodajalca lahko pomenijo protiustavno pravno praznino, ki krši načelo pravne države iz 2. člena Ustave oziroma drugi odstavek 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti).

Državni zbor opozarja, da so roki za odpravo ugotovljenih protiustavnosti ZPPre že potekli: in sicer za prvo odločbo leta 2012, za ostali dve pa leta 2022. Kar pomeni, da je Državni zbor v prvem primeru pri spoštovanju obveznosti, ki izhajajo iz odločitev Ustavnega sodišča, v primeru prve odločbe neodziven že več kot 12 let, v primerih drugih dveh pa več kot dve leti. Odločbe Ustavnega sodišča so za Državni zbor obvezne, zato ima dolžnost, da jih izvrši v postavljenih rokih. Nespoštovanje pravne obveznosti za odpravo ugotovljene protiustavnosti vzdržuje ali poglablja protiustavno stanje, zato je Državni zbor kot zakonodajalec dolžan v danem roku sprejeti rešitve, ki iz pravnega reda izločajo protiustavne norme. Nespoštovanje teh odločb pomeni kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Prav tako bi cilj odprave protiustavnosti zavlekel ali celo onemogočil razpis zakonodajnega referenduma oziroma morebitna zavrnitev uveljavitve predloga zakona na referendumu, s čimer bi vsebina obveznosti izvršitve navedenih odločb Ustavnega sodišča ostala neizpolnjena.

Državni zbor opozarja, da referendum ne sme pomeniti odločanja o tem, ali naj se protiustavno stanje, ugotovljeno z navedenimi odločbami Ustavnega sodišča, še nadaljuje. Če je namreč cilj in namen zakona odprava protiustavnosti, potem pomeni razpis zakonodajnega referenduma podaljševanje že obstoječega protiustavnega stanja. Poleg tega pa protiustavnosti Državni zbor ne bi mogel odpraviti še eno leto potem, če bi bil zakon na referendumu zavrnjen. ZRLI namreč v 25. členu določa, da eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu Državni zbor ne sme sprejeti zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev.

Niti zakonodajalec niti ljudstvo nimata zakonodajne svobode, ko gre za obveznost izvršiti odločbe Ustavnega sodišča. Ustava in odločbe Ustavnega sodišča ne zavezujejo samo Državnega zbora kot zakonodajalca, temveč tudi državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno z odločanjem o posameznem zakonu na referendumu. Prav to je razlog, da ima v primerih iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave Državni zbor dolžnost preprečiti referendum.

Glede na navedeno Državni zbor ugotavlja, da se ZPPre-A nanaša na vsebino, glede katere v skladu s četrto alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave razpis zakonodajnega referenduma ni dopusten, ker se s tem zakonom deloma, vendar v pretežni meri, odpravljajo protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče.