Številka:	U-I-11/20-14
	Up-85/20-12
Datum:	3. 10. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in v postopku odločanja o ustavni pritožbi javnega zavoda Akademska in raziskovalna mreža Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Tičar, d. o. o., Maribor, na seji 3. oktobra 2024

1. Člen 8 Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 57/15) se razveljavi.

2. Sodba Upravnega sodišča št. I U 1361/2017 z dne 10. 4. 2018 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

3. Pobudnik oziroma pritožnik sam nosi svoje stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.

1. Finančna uprava je z odločbo v1. točki izreka odredila, da se gospodarski družbi NAJDICENEJE, družba za trgovino in storitve, d. o. o., Maribor, zapečati spletna domena mobisvet.si, ki jo družba uporablja pri opravljanju dejavnosti trgovine na drobno po internetu, in sicer do odprave nepravilnosti, ki so bile ugotovljene v tam navedenih, predhodno izdanih odločbah Finančne uprave (navedena družba naj bi kršila zakonska določila, ki ji nalagajo vključitev v sistem davka na dodano vrednost; z eno od teh odločb pa je bila družbi odrejena tudi prepoved opravljanja dejavnosti). V 2. točki izreka iste odločbe je odredila, da pritožnik takoj po prejemu odločbe onemogoči dostop do domene mobisvet.si ter za primere poskusa dostopanja do navedene domene objavi obvestilo o zapečatenju spletne strani. Finančna uprava je odločbo izdala na podlagi 37. člena Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, 39/22 in 14/23 – v nadaljevanju ZFU) in 8. člena Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik). Ministrstvo za finance je pritožbo zavrnilo.

2. O pritožnikovi tožbi zoper odločbo Finančne uprave je Upravno sodišče odločilo s sodbo in sklepom št. I U 1361/2017 z dne 10. 4. 2018. S sklepom je zavrglo tožbo zoper 1. točko izreka odločbe, ker z njo ni bilo poseženo v pritožnikov pravni položaj, temveč v pravni položaj gospodarske družbe, ki ji je bil izrečen ukrep zapečatenja spletne domene. S sodbo pa je zavrnilo tožbo zoper 2. točko izreka odločbe Finančne uprave. V obrazložitvi sodbe je zavrnilo pritožnikov ugovor, da davčni organ za odreditev izvršitve ukrepa zapečatenja spletne strani pritožniku kot ponudniku storitev informacijske družbe nima zakonske podlage v 37. členu ZFU in da je 8. člen Pravilnika nezakonit, ker presega zakonsko pooblastilo. Presodilo je, da ob upoštevanju namenske, logične, sistemske in besedne metode razlage zakonska dikcija prvega odstavka 37. člena ZFU v delu, ki Finančni upravi omogoča, da izreče »prepoved opravljanja dejavnosti ter hkrati zapečati poslovne prostore, dokumente ali predmete«, smiselno zajema tudi zapečatenje spletne strani oziroma v danem primeru onemogočanje dostopa do domene mobisvet.si, saj se kršitve zakona in izvajanje prepovedane dejavnosti trgovine na drobno vršijo preko te domene. Člen 8 Pravilnika naj bi zgolj konkretiziral način izvršitve prepovedi opravljanja dejavnosti v primeru, ko se dejavnost opravlja preko spletne strani. Razlogov za uporabo instituta exceptio illegalis naj ne bi bilo. Izvršitev izrečenega ukrepa, ki je bila naložena pritožniku, naj tudi ne bi pomenila prekomernega posega in naj bi bila v okviru tehničnih možnosti pritožnika. Neutemeljeni naj bi bili ugovori glede poseganja v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude. Ta pravica naj se pritožniku ne bi omejevala, razen v delu, ki nasprotuje zakonu oziroma javni koristi, kar pa je ustavno dopustno. Od pritožnika kot ponudnika storitev informacijske družbe odredba izvršitve izrečenega ukrepa terja zgolj to, da omeji dostop do domene mobisvet.si, preko katere družba kršiteljica opravlja prepovedano dejavnost.

3. Vrhovno sodišče je predlog za dopustitev revizije zoper sodbo Upravnega sodišča zavrnilo, v obrazložitvi pa zgolj na splošno navedlo, da zakonski pogoji za dopustitev revizije niso izpolnjeni.

4. V ustavni pritožbi pritožnik uveljavlja kršitev 2., 15., 22., 120. in 153. člena Ustave. Meni, da je 37. člen ZFU, ki določa tri pravne kategorije, ki jih je mogoče zapečatiti (poslovne prostore, dokumente in predmete), natančen in pomensko zaprt, 8. člen Pravilnika pa naj bi uvajal povsem nov ukrep »zapečatenja spletne strani«. Zakonske podlage za sprejetje takega ukrepa naj ne bi bilo. Ukrep naj bi posegal v pravice posameznikov. Zavezancem za davek prepoveduje uporabo spletne strani oziroma domene, pritožnika pa obvezuje k določenemu pozitivnemu ravnanju, ki ni odvisno od njegove volje. Pravilnik naj bi tako nudil podlago za poseg v lastninsko pravico in pravico do svobodne gospodarske pobude. Poseg v pravice naj bi bil pridržan le zakonu. Besedna (gramatikalna) razlaga 37. člena ZFU naj ne bi dopuščala zapečatenja domene. Razlaga Upravnega sodišča naj bi bila napačna. Tudi nobena od pomožnih razlag, na katere se sklicuje Upravno sodišče, naj ne bi mogla spremeniti dejstva, da je 37. člen ZFU glede možnosti zapečatenja domen (pa tudi spletnih strani) pomanjkljiv in nima vsebine, ki mu jo pripisuje Upravno sodišče. Če bi bila res želja in namen zakonodajalca, da upravnemu organu omogoči zapečatenje spletnih domen, bi to lahko izrecno uredil. Sam obstoj 8. člena Pravilnika naj bi pričal o tem, da je 37. člen ZFU z vidika ukrepa zapečatenja domene normativno očitno nezadosten. Če pa bi 37. člen ZFU resnično nudil podlago za izrek ukrepa zapečatenja domene, po mnenju pritožnika razlogov za sprejetje 8. člena Pravilnika ne bi bilo. Upravno sodišče naj bi s svojo razlago v delu, v katerem pritožniku nalaga določene obveznosti, pomensko popolnoma spremenilo 37. člen ZFU. Ta naj nikakor ne bi dajal podlage za to, da se lahko pritožniku naloži izvrševanje odločitev davčnega organa.

5. Pritožnik je vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 8. člena Pravilnika, ki jo utemeljuje z navedbami, ki so v bistvenem enake navedbam iz ustavne pritožbe. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani predpis odpravi. Pobudniku in zavezancem za davek, ki jim je bila na podlagi izpodbijanega predpisa zapečatena spletna stran, naj bi nastale škodljive posledice in samo, če bi Ustavno sodišče izpodbijani predpis odpravilo z učinkom za nazaj, bi po zatrjevanju pobudnika prizadeti lahko od Finančne uprave zahtevali odpravo škodljivih posledic, ki so nastale zaradi uporabe protiustavnega predpisa.

6. V postopku preizkusa pobude je Ustavno sodišče pobudo poslalo v izjasnitev ministru za finance kot izdajatelju predpisa. V svojem mnenju o pobudi je Ministrstvo za finance pojasnilo, da je bil ukrep zapečatenja spletnih strani zaradi razvoja informacijskih storitev in naraščajočega trenda uporabe in poslovanja preko spleta uveden v letu 2015. Zavezanci za davek, ki poslujejo v poslovnem prostoru, naj bi bili v neenakem položaju z zavezanci za davek, ki poslujejo zgolj preko spletne strani, saj se lahko pri prvih v primeru podanih najhujših kršitev davčnih obveznosti opravi zapečatenje poslovnega prostora in s tem dejansko zagotovi izvajanje ukrepa prepovedi opravljanja dejavnosti, pri drugih pa zapečatenje fizičnega poslovnega prostora ni mogoče, saj ga nimajo. Zato naj bi Finančna uprava morala imeti tudi v digitalnem okolju možnost, da hitro in učinkovito ustavi kršitev zakonodaje, zlasti kadar zavezanec prikrije svojo identiteto ali se preseli znotraj Evropske unije ali v tretjo državo, da bi se izognil izpolnjevanju davčnih obveznosti. Izpodbijani člen Pravilnika naj bi z določitvijo zapečatenja spletnega poslovnega prostora določal zgolj način izvedbe zapečatenja za primere, ko zavezanec posluje preko spletne strani. Šlo naj bi zgolj za način izvedbe zapečatenja, ki ga v takih primerih po naravi stvari ni mogoče storiti na enak način kot v primeru zapečatenja fizičnega prostora. Izpodbijani člen Pravilnika naj bi urejal položaj znotraj zakonsko predvidene kategorije poslovnih prostorov. Le podrobneje naj bi razčlenil določbo zakona, tako da konkretizira način izvršitve prepovedi opravljanja dejavnosti v primeru, ko se dejavnost opravlja preko spletne strani. Vsebine in namena pooblastila iz prvega odstavka 37. člena ZFU naj ne bi širil. Že ta naj bi Finančni upravi dajal zakonsko podlago za sprejetje ukrepa onemogočenja dostopa do spletne domene, v zvezi s tem pa ministrstvo pripominja, da se tudi na drugih področjih izpostavlja pomen možnosti blokiranja spletnih strani v skladu z nacionalno zakonodajo, brez intervencije sodišča.¹ Ministrstvo se strinja, da je na podlagi izpodbijanega člena Pravilnika davčni organ pobudniku naložil določeno obveznost oziroma določeno ravnanje, vendar naj bi pri tem šlo zgolj za izvršitveno ravnanje, ki ima podlago v zakonu. Izvajanje zapečatenja naj po vsebini, čeprav zahteva aktivno ravnanje ponudnika storitev informacijske tehnologije, ne bi pomenilo posega v njegovo svobodno gospodarsko pobudo, saj pobudnik v skladu z 8. točko drugega odstavka 4. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Akademska in raziskovalna mreža Slovenije (Uradni list RS, št. 24/14, 61/16 in 4/17) opravlja funkcijo nacionalnega registra za vrhnjo domeno ».si«. Zato naj bi tudi opravila v zvezi z blokado predmetne domene sodila v obseg njegove dejavnosti. Izvršitev izrečenega ukrepa naj tudi ne bi pomenila prekomernega posega. Naložena obveznost naj ne bi posegala v svobodno gospodarsko pobudo ponudnika storitev informacijske tehnologije, saj se mu ta ne omejuje, razen v delu, ki nasprotuje zakonu oziroma javni koristi, kar pa je ustavno dopustno.

7. Mnenje ministrstva je bilo vročeno pobudniku. V odgovoru pobudnik navaja, da ministrstvo zamenjuje pojma domena in spletna stran, hkrati pa uvaja povsem nov in doslej nepoznan pojem »spletni poslovni prostori«. Pojasnjuje, da domena za razliko od spletne strani nima vsebine, pač pa gre le tekstovni zapis numeričnega internetnega protokola, ki omogoča oziroma olajša internetno komunikacijo. Četudi bi sprejeli premiso, da 8. člen Pravilnika le podrobneje razčlenjuje 37. člen ZFU, ostaja dejstvo, da Pravilnik možnosti zapečatenja domene besedno niti ne ureja, poleg tega pa naj bi bilo zapečatenje domene nesorazmerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja izvršitve prepovedi opravljanja dejavnosti. Pobudnik nadalje navaja, da 45. člen ZFU taksativno našteva tiste člene zakona, glede katerih ministra, pristojnega za finance, pooblašča, da podrobneje predpiše način njihovega izvajanja, pri čemer pa ne omenja 37. člena ZFU. Pravilnik naj bi bil protiustaven že iz tega razloga. Poleg tega naj gramatikalna primerjava ubeseditve ZFU in Pravilnika ne bi dopuščala dvoma o tem, da se določbi besedno razlikujeta in da določba Pravilnika brez podlage v ZFU uvaja nov termin zapečatenje spletnih strani. Pri spletnih straneh in domenah naj bi šlo za poseben fenomen, ki je ločen in se razlikuje tako od poslovnih prostorov, predmetov in dokumentov. Šlo naj bi za posebni kategoriji, ki terjata posebno zakonsko urejanje. Različne sistemske zakonske ureditve svetovnega spleta (internetnega prostora) naj bi potrjevale njegovo specifičnost in neustreznost analogne uporabe splošnih pravil. Nikakor naj tudi ne bi držalo, da nacionalna zakonodaja na drugih področjih omogoča izrekanje ukrepov omejevanja dostopa do spletnih strani brez intervencije sodišča. Veljalo naj bi prav nasprotno. Podobni ukrepi glede omejevanja dostopa do spletnih strani (domen) naj bi bili urejeni v zakonu, mogoči pa naj bi bili izključno in samo na podlagi sodne odločbe (Upravnega sodišča). Izpodbijani Pravilnik naj bi bil v tem pogledu svojevrsten normativni unikum, saj gre za edini predpis, ki omogoča omejevanje komunikacijske zasebnosti brez jasne zakonske podlage in brez sodnega nadzora. Pobudnik končno ocenjuje, da je na načelni ravni najverjetneje ustavno dopustno normirati tako zapečatenje domen kot spletnih strani, vendar le z zakonom. Zahteva po zakonski ureditvi in sodnem nadzoru v konkretnem primeru pa po njegovi oceni zagotovo ni pretirana.

8. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-11/20, U-85/20 z dne 13. 6. 2024 sprejelo v obravnavo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 8. člena Pravilnika ter ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 1361/2017 z dne 10. 4. 2018. O sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo je obvestilo pritožnika in Upravno sodišče.

9. Izpodbijana sodba Upravnega sodišča temelji na 8. členu Pravilnika, zato je Ustavno sodišče najprej odločilo o utemeljenosti pobude. Preizkus ustavnosti je opravilo samo z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave, ker pobudnik kršitev drugih določb Ustave konkretizirano in po vsebini ne očita. Pri tem ni spregledalo pobudnikovega zatrjevanja, da izpodbijana določba Pravilnika omogoča posege v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave), vendar je upoštevalo, da s tem ne zatrjuje, kot izrecno izhaja iz njegovega odgovora na mnenje ministrstva, da je izpodbijana določba Pravilnika tudi v neskladju s temi ustavnimi pravicami. S temi zatrjevanji pobudnik torej samo dodatno utemeljuje očitek o kršitvi drugega odstavka 120. člena Ustave.

10. Ustavno sodišče podzakonske akte, ki jih izda Vlada, minister ali drug upravno-izvršilni organ, ali splošne akte, ki so jih izdali nosilci javnega pooblastila, presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave, ki ureja t. i. načelo legalitete ali legalitetno načelo. Drugi odstavek 120. člena Ustave določa, da so upravni organi pri izdajanju podzakonskih predpisov vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon. Zakon mora v temelju urediti vsebinsko podlago oziroma vsebinski okvir za sprejetje podzakonskih predpisov. Podzakonski predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države ter da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje. Le tako se preprečuje, da bi izvršilna veja oblasti samostojno urejala vprašanja, ki spadajo v polje zakonodajalca. Ustavno sodišče v tistih primerih, ko presoja ustavnost in zakonitost pravilnikov, redno poudarja, da je pravilnik po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Z njim se podrobneje razčlenijo posamezne določbe zakona ali drugega predpisa (tretji odstavek 74. člena Zakona o državni upravi, Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22 in 18/23 – ZDU-1). Zato so pravilniki na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Torej smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb.²

11. Člen 37 ZFU določa:

»(1) Če uradna oseba pri opravljanju nalog finančne uprave ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje, lahko, če je to nujno potrebno zaradi preprečitve nadaljnje kršitve, do odprave nepravilnosti z odločbo prepove opravljanje dejavnosti ter hkrati zapečati poslovne prostore, dokumente ali predmete.

(2) Uradna oseba pri opravljanju nalog finančne uprave za največ 15 dni zapečati poslovne prostore, dokumente ali predmete, če obstaja sum, da bodo odtujeni ali uničeni, oziroma po potrebi zaradi preprečitve nadaljnje kršitve. V zahtevnejših primerih se lahko ta rok izjemoma podaljša, vendar skupno do največ 60 dni.

(3) Pritožba zoper odločbo iz prvega odstavka tega člena ne zadrži izvršitve odločbe.«

12. Člen 8 izpodbijanega Pravilnika določa:

»(1) Če uradna oseba prepove zavezancu opravljanje dejavnosti, lahko zapečati tudi spletne strani, ki jih ta uporablja pri opravljanju dejavnosti, če je to nujno potrebno zaradi preprečitve nadaljnje kršitve zakona ali drugega predpisa, katerega izvajanje nadzoruje.

(2) Zapečatenje spletnih strani iz prejšnjega odstavka se v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZFU izvede z odredbo ponudniku storitev informacijske družbe, s katero se omeji dostop do spletnih strani, ki jih zavezanec uporablja pri opravljanju dejavnosti.

(3) Uradna oseba lahko v primerih iz prejšnjega odstavka naloži ponudniku storitev informacijske družbe tudi objavo obvestila o zapečatenju.«

13. Izpodbijana določba Pravilnika ureja dve ločeni, vendar povezani normativni vsebini: določa posebno vrsto omejitvenega ukrepa, ki ga lahko odredi uradna oseba (v prvem, deloma tudi v tretjem odstavku), ter način izvršitve ukrepa (v drugem, deloma v tretjem odstavku). Z vidika legalitetnega načela obe normativni vsebini ne odpirata povsem enakih vprašanj.

14. Določitev ukrepa zapečatenja spletnih strani odpira vprašanje, ali je v zakonu, ki ga Pravilnik izvršuje,³ podana zadostna vsebinska podlaga za izdajo takega ukrepa. Odgovor na to vprašanje je odvisen od tega, ali je vsaj z razlago zakona mogoče ugotoviti, da ta daje podlago za izdajo ukrepa zapečatenja spletnih strani. Na prvi pogled v prid tezi, da je to mogoče, govori okoliščina, da zakon pojma »dokument« podrobneje ne opredeljuje in tako ne ločuje med fizičnim ali elektronskim dokumentom, pri čemer pa ne more biti posebnega dvoma, da je dokument lahko tudi v elektronski obliki,⁴ torej tudi dokument, ki je na spletu. Tako bi bilo mogoče sklepati, da zakon dopušča tudi zapečatenje elektronskih dokumentov. Podobno bi bilo mogoče sklepati, da zato, ker zakon ne opredeljuje pojma »poslovni prostor«, ker ga ne omejuje na zgolj fizični poslovni prostor, po vsebini dopušča tudi zapečatenje »elektronskih« oziroma spletnih poslovnih prostorov,⁵ kot jih imenuje ministrstvo. Vendar navedeno sklepanje samo po sebi še ne zadošča za izpolnitev zahtev, ki izhajajo iz legalitetnega načela.

15. Samoumevno in brez posebnega utemeljevanja razvidno je, da ima svetovni splet kot tehnološki pojav v današnjem času izjemen pomen za delovanje držav, družb, podjetij in posameznikov. Zato ga je treba že na pojmovni ravni razumeti kot specifično kategorijo javnega življenja, ki nima enakega pomena kot kategoriji, kot sta dokument in prostor, in ki ti kategoriji presega. Že iz te okoliščine izhaja pričakovanje, da bo zakonodajalec pravna vprašanja, povezana s spletom, uredil izrecno. Dolžan pa je to storiti, ko gre za ukrepe, ki omejujejo dostop do spleta.⁶ Zahteva po odprtem dostopu do spleta oziroma svobodni uporabi spleta, ki se vse bolj uveljavlja kot posebna pravno varovana dobrina,⁷ izhaja iz ustavne zahteve po neposrednem uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Z uporabo spleta se udejanja vrsta človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med njimi tudi pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, te človekove pravice in temeljne svoboščine pa se, kot določa prvi odstavek 15. člena Ustave, uresničujejo neposredno na podlagi Ustave. Vse omejitvene norme, ki bodisi predpisujejo način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin (drugi odstavek 15. člena Ustave) bodisi jih omejujejo oziroma posegajo vanje (tretji odstavek 15. člena Ustave), morajo biti določene z zakonom. To ne pomeni, da je podzakonsko normiranje takih ukrepov v celoti izključeno, vendar mora zakonodajalec, če podzakonsko normiranje dopusti, upoštevati, da mora biti zakonsko pooblastilo za podzakonsko normiranje omejitvenih ukrepov toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večji je poseg in učinek omejitvenih ukrepov na posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine.⁸ Vselej pa mora biti dovolj natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega urejanja omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S tem se zagotavljata predvidljivost in pravna varnost v zvezi z udejanjanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, obenem pa se zmanjšuje nevarnost njihovega arbitrarnega oblastnega omejevanja. Z vidika vezanosti uprave na Ustavo in zakon pomeni dovolj določna zakonska podlaga ključno varovalo pred arbitrarnim poseganjem izvršilne oblasti v človekove pravice in temeljne svoboščine.⁹

16. Glede na to, da gre pri spletu za specifično pojmovno kategorijo, ki opisuje instrument, prek katerega se uresničuje vrsta človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustavno sodišče ocenjuje, da je zakon, ki izvršilne veje oblasti ne pooblašča izrecno za normiranje ukrepov, ki omejujejo dostop do spleta, lahko vsebinska podlaga za sprejetje takih ukrepov le, če vsaj na neki način (z določbami generalne ali specialne narave) uredi tudi vsebino, ki je povezana s spletom. Šele tedaj je namreč mogoče šteti, da zakon ureja tudi področje spleta, kar omogoči nadaljnjo razlago zakona, upoštevajoč njegovo notranjo sistematiko in vsebinsko povezanost zakonskih določb, za razrešitev vprašanja, ali daje vsebinsko podlago za podzakonsko normiranje ukrepov, ki omejujejo dostop do spleta. Če zakon na noben način ne ureja vprašanj, povezanih s spletom, ga ni dopustno razlagati, kot da določa vsebinsko podlago in okvire za podzakonsko normiranje spletnih omejitvenih ukrepov. Taki razlagi nasprotuje legalitetno načelo, ki za primere posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine zahteva precizno zakonsko pooblastilo.

17. V obravnavanem primeru je tako odločilno, da ZFU niti v 37. členu niti na nobenem drugem mestu ne ureja kakršnihkoli vprašanj, povezanih s spletom. Zato se ukrepi iz 37. člena ZFU ne morejo razlagati tako, da po vsebini dopuščajo ukrep, kot je zapečatenje spletne strani. Izpodbijana določba Pravilnika zato ni skladna z načelom legalitete že zato, ker določa ukrep zapečatenja spletne strani brez vsebinske podlage v zakonu.

18. Še očitneje pa je izpodbijana določba Pravilnika v neskladju z načelom legalitete v delu, v katerem določa, da ukrep zapečatenja spletnih strani izvede ponudnik storitev informacijske družbe. Obveznosti oseb lahko določa samo zakon (87. člen Ustave). ZFU takšne obveznosti ponudnikov informacijske družbe ne določa. Iz 37. člena ZFU izhaja, da zapečatenje poslovnih prostorov, dokumentov ali predmetov vselej opravi uradna oseba sama (»uradna oseba zapečati«), z ničimer pa ne nakazuje, da bi bilo izvedbo zapečatenja dopustno naložiti tudi kakšnemu drugemu subjektu. ZFU tega ne določa niti v kakšni drugi svoji določbi. Prav tako Ustavno sodišče ne najde podlage za naložitev take obveznosti ponudnikom informacijske družbe v nobenem drugem zakonu. Zakonske podlage za naložitev obvezne izvedbe ukrepa zapečatenja ponudnikom informacijske družbe tudi ne more pomeniti 297. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), ki ureja izvršbo po drugih osebah. Jasno in v pravni doktrini nesporno namreč je, da na podlagi te določbe ZUP druge osebe ni mogoče prisiliti, da opravi zavezančevo obveznost, da je potreben njen prostovoljni pristanek ter da je tej osebi upravni organ tovrstne storitve dolžan plačati v skladu z dogovorom (pogodbo).¹⁰ Zato v tem delu izpodbijana določba Pravilnika ponudniku storitev informacijske družbe nalaga obveznost, ki ni določena z zakonom.

19. Glede na navedeno je izpodbijana določba Pravilnika v navedenem obsegu v neskladju z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Ustavno sodišče jo je zato razveljavilo (1. točka izreka).

20. Protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno sodišče odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), pri čemer tak predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi njegove protiustavnosti ali nezakonitosti. Odprava učinkuje za nazaj (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Pobudnikovemu predlogu za odpravo izpodbijane določbe Pravilnika Ustavno sodišče ni sledilo, ker v njem niti ni konkretno pojasnjeno, kakšne škodljive posledice, ki bi jih bilo treba odpraviti, naj bi pobudniku z izvajanjem razveljavljene določbe Pravilnika nastale. Kolikor se pobudnik sklicuje na škodljive posledice, ki so nastale zavezancem za davek, ki jim je bil zaradi kršitve zakona ali drugega predpisa, katerega izvajanje nadzoruje Finančna uprava, izrečen ukrep prepovedi opravljanja dejavnosti in nato še ukrep zapečatenja spletnih strani, te škode ni mogoče upoštevati že zato, ker ne gre za pobudnikovo škodo. Pa tudi sicer ne gre za škodo, ki bi lahko bila upoštevna. Zavezanci za davek, ki jim je izrečen ukrep prepovedi opravljanja dejavnosti, so namreč že na podlagi tega ukrepa zavezani k prenehanju opravljanja dejavnosti, in če jo opravljajo prek spleta, so tudi dolžni prenehati opravljati dejavnost prek spletne strani. Ustavno sodišče je zato ugotovitvi o protiustavnosti izpodbijane določbe Pravilnika dalo učinek razveljavitve.

21. Glede na to, da izpodbijana sodba Upravnega sodišča temelji na razveljavljeni določbi Pravilnika, je Ustavno sodišče ustavni pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje (2. točka izreka).

22. V ponovljenem postopku bo moralo Upravno sodišče izhajati iz dejstva, da je izpodbijana določba Pravilnika razveljavljena, pri čemer pa bo moralo ob morebitnem prenehanju pravnega interesa za izpodbojno tožbo tožniku dopustiti, da tožbo spremeni v ugotovitveno tožbo. Okoliščina, da pritožnik v tožbi ni postavil ugotovitvenega zahtevka, namreč ni ovira, da Upravno sodišče v ponovljenem postopku ne bi moglo ugotoviti zgolj nezakonitosti izpodbijanega akta, če pritožnik izkazuje pravno korist za tako odločitev. Če tožnik zaradi spremenjenih okoliščin izgubi pravni interes za izpodbojno tožbo, lahko še vedno zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v njegove pravice in pravne koristi z ugotovitveno tožbo iz druge alineje 33. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – ZUS-1).¹¹

23. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Navedena določba se po prvem odstavku 49. člena ZUstS uporablja tudi v postopku z ustavno pritožbo. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 3. točke izreka.

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, prvega odstavka 59. člena, prvega odstavka 34. člena ter prvega odstavka 34. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Ustavno sodišče je 1. in 2. točko izreka sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Točko 3 izreka je sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.

¹ Pri tem se sklicuje na uvodne izjave Uredbe (EU) 2017/2394 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2017 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov, in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (UL L 345, 27. 12. 2017).

² Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/2020, in OdlUS XXV, 26), 44. in 45. točka obrazložitve.

³ V preambuli Pravilnika je navedeno, da ga je minister za finance izdal na podlagi 45. člena in za izvrševanje 37. člena ZFU.

⁴ Ustavno sodišče je v svoji presoji, ki sicer ni vsebinsko povezana z obravnavano zadevo, že sprejelo stališče, da dokument pomeni vsako obliko, ki je lahko nosilec informacije, kar zajema tudi elektronsko obliko. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 173/21, in OdlUS XXVI, 27), 52. točka obrazložitve.

⁵ Na spletu prosto dostopen Slovar slovenskega knjižnega jezika pojem spletna stran opredeljuje kot »mesto na spletu, na katerem so dostopne medijske, besedne, zvočne, filmske vsebine«.

⁶ Zakonodajalec se je potrebe po normiranju teh vprašanj zavedal, ko je urejal področje spletnih iger na srečo. Zakon o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 14/11 – uradno prečiščeno besedilo in 108/12 – ZIS) tako v 107.a členu izrecno določa, da lahko sodišče ponudniku storitev informacijske družbe odredi omejitev dostopa do spletnih strani, prek katerih se prirejajo spletne igre na srečo brez koncesije Vlade.

⁷ Glej npr. 3. člen Uredbe (EU) 2015/2120 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o določitvi ukrepov v zvezi z dostopom do odprtega interneta in spremembi Direktive 2002/22/ES o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami ter Uredbe (EU) št. 531/2012 o gostovanju v javnih mobilnih komunikacijskih omrežjih v Uniji (UL L 310, 26. 11. 2015) in 268. člen Zakona o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 130/22 – ZEKom-2). Glej tudi M. Damjan, Dostop do interneta kot temeljna pravica, Pravni letopis, št. 1 (2011), str. 361–371, 424–425.

⁸ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 150. točka obrazložitve.

⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18), 71. točka obrazložitve.

¹⁰ Glej E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Pravna obzorja, Ljubljana 2017, str. 490; J. Podlipnik v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 849.

¹¹ Odločba Ustavnega sodišča št. Up-51/13 z dne 21. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 101/13), 10. točka obrazložitve.