Številka:		U-I-109/24-9
Datum:		20. 11. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo politične stranke Slovenske demokratske stranke, Ljubljana, na seji 20. novembra 2024

Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) (Uradni list RS, št. 83/24) ni v neskladju z Ustavo.

1. Predlagateljica (pobudnica referenduma) navaja, da je Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) (v nadaljevanju Sklep) v neskladju s 1., 2., 3., 44., 90. in 93. členom Ustave, da posega v pravico do referenduma in jo bistveno omejuje ter pomeni zlorabo zakonodajne pristojnosti. Po mnenju predlagateljice Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) (v nadaljevanju ZPPre-A) ni zakon, ki bi odpravljal protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost in ni zakon, ki ga je imel ustavodajalec v mislih v četrti alineji drugega odstavka 90. člena Ustave. Predlagateljica meni, da je bil ZPPre-A sprejet avtoritarno, samovoljno in z zlorabo zakonodajne pristojnosti, saj predloga ZPPre-A ni pripravljala posebna delovna skupina, ki bi jo sestavljali predstavniki vseh poslanskih skupin in bi bila ustanovljena z namenom, da se pripravijo in uskladijo rešitve Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 – v nadaljevanju ZPPre) in Poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03 – v nadaljevanju PoPP), ki bi bile sistemske in bi sledile namenu vseh treh odločb Ustavnega sodišča, ampak je bil ZPPre-A s podporo poslank in poslancev koalicije brez širše uskladitve z Ministrstvom za pravosodje, Vrhovnim sodiščem, Sodnim svetom, Vrhovnim državnim tožilstvom in Državnotožilskim svetom sprejet po skrajšanem postopku. Zato naj se ne bi bilo mogoče znebiti vtisa, da je bil namen takšnega postopka omejevanje dela preiskovalnih komisij, kar naj bi bilo v nasprotju s 93. členom Ustave.

2. Po mnenju predlagateljice ZPPre-A protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče, ne odpravlja na ustavnoskladen način, kar pomeni, da zavrnitev ZPPre-A na referendumu ne bi onemogočila odprave ugotovljene protiustavnosti. Člen 1 ZPPre-A naj bi s tem, da ureja naknadno sodno varstvo zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave, sicer deloma sledil odločbama Ustavnega sodišča št. U-l-246/19 z dne 7. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 22/21, in OdlUS XXVI, 1) in št. U-l-214/19, Up-1011/19 z dne 8. 7. 2021 (Uradni list RS, št. 130/21, in OdlUS XXVI, 24), vendar ne v skladu z navedbami v obrazložitvi odločbe in namenom, da se parlamentarna preiskava čim manj zavlačuje in ovira. Po mnenju predlagateljice namreč roki, ki so določeni za vložitev zahteve in odločitev Ustavnega sodišča, ne sledijo namenu iz 93. člena Ustave. Tudi 2. člen ZPPre-A naj bi deloma sledil odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-50/11 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11, in OdlUS XIX, 24), v kateri je bilo opozorjeno, da ne ZPPre ne PoPP ne vsebujeta posebnega postopkovnega mehanizma, ki bi učinkovito preprečeval sistematično naklepno oviranje dela preiskovalne komisije s predlaganjem za priče in posledičnim izločanjem članov komisije, vključno s predsednikom. Vendar naj bi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora opozorila, da so te vsebine v ZPPre-A premalo premišljene, slabo predstavljene ter predvsem nezadostno pojasnjene in utemeljene, kar naj bi izkazovalo, da ZPPre-A ne odpravlja v odločbi Ustavnega sodišča iz leta 2011 ugotovljenih protiustavnosti, temveč bo povzročil nove. Povzročil pa naj bi tudi pravno negotovost, ki ne bo sledila vsebini in namenu 93. člena Ustave. V zvezi z 2. in 3. členom ZPPre-A, ki urejata izločitev poslanca iz parlamentarne komisije, predlagateljica navaja, da sprejeta ureditev zaradi dolgih rokov pomeni nevarnost posega v delo preiskovalne komisije. Opozarja, da izločeni poslanec v tem času ne bo mogel več sodelovati pri delu preiskovalne komisije, kar prav tako ne sledi vsebini in namenu 93. člena Ustave. Navaja tudi, da iz ZPPre-A izhaja, da bo možno vložiti več zaporednih predlogov zoper istega poslanca z drugačno vsebino obrazložitve, kar pomeni pravno negotovost in nevarnost za zavlačevanje, na katero opozarja Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-50/11. Takšna ureditev, na spornost katere naj bi opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba, naj bi povzročila protiustavno okrnjeno učinkovitost parlamentarne preiskave, ki jo zahteva 93. člen Ustave. V neskladju s 93. členom Ustave naj bi bila tudi določba ZPPre, ki omejuje število zunanjih strokovnih sodelavcev. Šlo naj bi za določbo, ki naj ne bi sledila odpravljanju ugotovljenih protiustavnosti in naj bi bila povsem nepotrebna, njen namen pa naj bi bil izključno omejevanje dela preiskovalnih komisij.

3. Predlagateljica glede na navedeno meni, da ZPPre-A po vsebini ne odpravlja protiustavnosti skladno z vsebino vseh treh navedenih odločb Ustavnega sodišča, zato z njegovo zavrnitvijo na zakonodajnem referendumu ne bi nastale protiustavne posledice. Navaja, da bi z njegovo uveljavitvijo nastale dodatne protiustavnosti, zato bi bilo treba pri presoji o dopustnosti referenduma slediti doktrini o zlorabi zakonodajne pristojnosti ter tehtati med težo in namenom zlorabe in med protiustavnostmi, ki bi ostale v veljavi, če bi bil zakon na referendumu zavrnjen. Predlagateljica navaja, da bi morala imeti prednost pravica zahtevati zakonodajni referendum. Meni tudi, da je Sklep vsebinsko prazen.

4. Državni zbor v odgovoru navaja, da se opredeljuje le do navedb predlagateljice, da ZPPre-A v celoti ne pomeni zakona, ki odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ker ugotovljenih protiustavnosti ne odpravlja v celoti in ker ureja tudi druga z odpravo ugotovljenih protiustavnosti nepovezana pravna vprašanja. Po mnenju Državnega zbora druge navedbe, ki se nanašajo na postopkovno in vsebinsko protiustavnost ZPPre-A, v skladu z ustavnosodno presojo v tem postopku niso upoštevne. Državni zbor opozarja, da je zakonodajalec sledil mnenju Zakonodajno-pravne službe, na katero se na več mestih sklicuje predlagateljica, razen kolikor se mnenje nanaša na domnevno protiustavnost ZPPre-A, ki ni predmet presoje v tem postopku. Po mnenju Državnega zbora 1. člen ZPPre-A odpravlja protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19, ter z uvedbo možnosti ustavnosodnega nadzora na zahtevo Sodnega sveta oziroma Državnotožilskega sveta zapolnjuje ugotovljeno pravno praznino na področju preprečevanja posegov v neodvisnost sodstva in državnega tožilstva. Člen 3 ZPPre-A naj bi uredil mehanizem, s katerim se želi preprečiti sistematično naklepno oviranje dela preiskovalnih komisij s predlaganjem za priče in posledičnim izločanjem članov komisije, vključno s predsednikom komisije. S tem naj bi bil povezan tudi 2. člen ZPPre-A, ki ureja izločitev člana iz preiskovalne komisije. Državni zbor navaja, da je s tem zakonodajalec zapolnil pravno praznino, ki jo je v tem delu ugotovilo Ustavno sodišče z odločbo št. U-l-50/11, oziroma je uredil vsebino, ki je z ugotovljeno protiustavnostjo v neposredni zvezi.

5. Državni zbor navaja, da 4. člen ZPPre-A, ki določa število zunanjih strokovnih sodelavcev, sicer ni v neposredni zvezi z ugotovljeno protiustavnostjo iz navedenih odločb Ustavnega sodišča, vendar gre po njegovem mnenju za manj pomembno oziroma stransko vprašanje pri urejanju parlamentarne preiskave, ki je po vsebinski plati le »pritiklina« ključnih vsebinskih vprašanj iz ZPPre-A. Izpostavlja tudi, da so v 1. členu ZPPre-A poleg odprave protiustavnosti, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19, z uvedbo možnosti ustavnosodnega nadzora na zahtevo urejeni tudi drugi predlagatelji, ki lahko vložijo zahtevo za ustavnosodni nadzor (tretjina poslancev, Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče, samoupravna lokalna skupnost, preiskovanec ter fizična in pravna oseba zasebnega prava). ZPPre-A naj bi tako v tem delu presegal golo odpravljanje ugotovljene protipravnosti. Vendar Državni zbor poudarja, da je takšno ravnanje zakonodajalca v skladu s stališčem Ustavnega sodišča, po katerem je Državni zbor ob odpravi protiustavnosti upravičen urediti tista vprašanja, ki se nanašajo na isto vsebino in so z odpravo protiustavnosti neločljivo povezana, še posebej, da se preprečijo nove protiustavnosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 11), 38. in 39. točka obrazložitve). Pri tem opozarja, da je Ustavno sodišče v odločbah št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19 izrecno navedlo, da se z vprašanjem, ali bi moralo biti v postopku odreditve parlamentarne preiskave zagotovljeno tudi varstvo drugih ustavnih vrednot (torej ne samo neodvisnost sodnikov in tožilcev), ni ukvarjalo, ker to ni bilo predmet zahteve pred Ustavnim sodiščem, in da se Ustavnemu sodišču tudi še ni bilo treba opredeliti do vprašanja, kako naj ravna Državni zbor, če oceni, da je zahteva za odreditev parlamentarne preiskave v neskladju z Ustavo. Upoštevaje navedeno, je po mnenju Državnega zbora ZPPre-A v delu presegel odpravo neskladij z Ustavo, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbah št. U-l-50/11, št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19, vendar ne bistveno. Poleg ureditve, ki se nanaša na odpravo ugotovljenih neskladnosti z Ustavo, naj bi zakonodajalec v ZPPre-A uredil nekatere vsebine, ki so z odpravo protiustavnosti neločljivo povezane ali so manj pomembnega oziroma stranskega pomena.

6. Odgovor Državnega zbora je bil posredovan v izjavo predlagateljici, ki vztraja pri navedbah v zahtevi in navaja dodatne razloge za domnevno protiustavnost nove zakonske ureditve. Problematizira dolžino rokov za vložitev zahteve za ustavnosodno varstvo in odločanje Ustavnega sodišča, odlog imenovanja parlamentarne komisije do končne odločitve Ustavnega sodišča, odsotnost prepovedi vlaganja ponovnih zahtev z isto vsebino, o kateri je že bilo presojano na Ustavnem sodišču, in določitev preiskovanca kot upravičenca za vložitev zahteve za ustavnosodno varstvo.

7. Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti zakonodajni referendum pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti zakonodajnega predstavniškega telesa.¹ V tem primeru se ob Državnem zboru kot zakonodajalec pojavi tudi ljudstvo.

8. Ustava v 90. členu predvideva zakonodajni referendum kot naknadni zavrnitveni referendum o zakonu, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena).² Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24 – v nadaljevanju ZRLI) ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. V postopku po 21.a členu ZRLI Ustavno sodišče presoja zakon, ki je že začel veljati, v postopku po 21. členu ZRLI pa sklep Državnega zbora, s katerim je ta prepovedal referendum o zakonu, katerega uveljavitev je s tem odložena.

9. Na podlagi 21. člena ZRLI Državni zbor, če oceni, da gre za zakon iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, v štirinajstih dneh po vložitvi referendumske pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik lahko v petnajstih dneh od objave tega sklepa zahteva, naj Ustavno sodišče preizkusi njegovo ustavnost. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh. Drugače kot v postopku po 21.a členu ZRLI, v katerem Ustavno sodišče svojo pristojnost ustavnosodnega varstva referenduma izvršuje v postopku za oceno ustavnosti zakona, ki je že bil uveljavljen, je v postopku po 21. členu ZRLI predmet presoje sklep Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, ustavnosodno varstvo referenduma pa je zagotovljeno še pred uveljavitvijo zakona.³ Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma v neskladju z Ustavo, ga razveljavi, postopek referenduma o zakonu pa se po objavi odločitve Ustavnega sodišča nadaljuje.⁴ Gre za posebna postopkovna pravila, ki so lex specialis v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Glede vprašanj, ki z ZRLI niso posebej urejena, veljajo splošna pravila, ki jih predvidevata Ustava in ZUstS.

10. Drugi odstavek 90. člena Ustave določa primere nedopustnosti zakonodajnega referenduma, in sicer referenduma ni dopustno razpisati:

– o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,

– o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,

– o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb,

– o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.

11. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da ti primeri nedopustnih referendumov pomenijo, da je ustavodajalec vnaprej izključil referendum o zakonih, navedenih v drugem odstavku 90. člena Ustave.⁵V teh primerih sploh ni mogoče govoriti o pravici zahtevati referendum,⁶ kar pomeni, da Ustavno sodišče pri presoji odločitve Državnega zbora, da je referendum nedopusten, ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen), temveč v mejah pravnega sklepanja in ob upoštevanju vseh okoliščin primera oceni, ali gre v konkretnem primeru za zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave.⁷

12. Tako v postopku po 21.a členu ZRLI (peti odstavek 21.a člena ZRLI) kot v postopku po 21. členu ZRLI (prvi odstavek 21. člena ZRLI) je torej presoja Ustavnega sodišča (poleg preverjanja izpolnjenosti pogojev iz 21. in 21.a člena ZRLI oziroma ZUstS)⁸ omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.⁹ Povedano drugače, Ustavno sodišče mora presoditi le, ali gre za zakon v smislu iz prve do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. To hkrati pomeni, da Ustavno sodišče v postopku ustavnosodnega varstva referenduma po 21. in 21.a členu ZRLI ne presoja ustavne skladnosti nove ureditve, s katero naj bi se odpravljala ugotovljena protiustavnost. Takšna zakonska ureditev varstva zakonodajnega referenduma sledi namenu ustavodajalca, da je z izrecno opredelitvijo primerov, ko referenduma ni dopustno razpisati, odpravil nepredvidljivosti in nejasnosti na občutljivem področju izvrševanja pravice zahtevati razpis referenduma oziroma pravice glasovati na referendumu. Ureditev zagotavlja jasen, določen in pregleden referendumski postopek, ustvarja pogoje za hitrejše dokončanje zakonodajnega postopka in vnaša predvidljivost v referendumski postopek ter s tem izboljšuje položaj zainteresiranih subjektov (možnih pobudnikov in predlagateljev referenduma ter tudi Državnega zbora), hkrati pa z izključitvijo referenduma v vnaprej določenih primerih učinkovito varuje pomembne ustavne dobrine, ki bi bile zaradi njegove izvedbe ogrožene. Izrecna določitev zakonov, o katerih razpis referenduma ni dopusten, odpravlja tudi nevarnosti arbitrarne presoje dopustnosti referenduma, saj postavlja jasnejše kriterije za to presojo in hkrati potencialnim predlagateljem jasno pove, kdaj referendum ni dopusten. Bolj ko so pravila jasna in nedvoumna, manj je nejasnosti glede njihove razlage in uporabe ter posledično tudi manj sporov.¹⁰

13. Državni zbor je 15. 7. 2024 sprejel ZPPre-A. Državni svet je 19. 7. 2024 sprejel zahtevo, naj Državni zbor ponovno odloča o ZPPre-A, nakar je Državni zbor ZPPre-A 10. 9. 2024 ponovno sprejel. Predlagateljica kot pobudnica referenduma je vložila pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma o ZPPre-A. Državni zbor je 26. 9. 2024 sprejel izpodbijani sklep, 27. 9. 2024 pa je bil Sklep objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Predlagateljica je 10. 10. 2024 vložila zahtevo za oceno ustavnosti Sklepa. Glede na navedeno so za obravnavo zahteve izpolnjeni procesni pogoji iz drugega odstavka 21. člena ZRLI.

14. Predlagateljica sicer priznava, da ZPPre-A deloma sledi odločbam Ustavnega sodišča št. U-I-50/11, št. U-I-246/19 in št. U-I-214/19, Up-1011/19, vendar zatrjuje, da ne glede na navedeno ZPPre-A ni zakon iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ker ne sledi navedbam oziroma razlogom iz obrazložitev odločb Ustavnega sodišča in namenu parlamentarne preiskave, kot izhaja iz 93. člena Ustave. Povzročal naj bi nove protiustavnosti. Predlagateljica tudi trdi, da je bil ZPPre-A sprejet po skrajšanem postopku, samovoljno in z zlorabo zakonodajne oblasti ter je v neskladju z 2. in 93. členom Ustave.

15. Ustavno sodišče je že pojasnilo svoje uveljavljeno stališče (glej 12. točko obrazložitve te odločbe), da v postopku po 21. členu ZRLI poleg preverjanja procesnih pogojev iz te določbe presoja le, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. To hkrati pomeni, da Ustavno sodišče v tem postopku ne presoja skladnosti nove ureditve z Ustavo in ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen). V obravnavanem primeru mora tako Ustavno sodišče presoditi le, ali gre v primeru ZPPre-A za zakon, ki odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost (četrta alineja drugega odstavka 90. člena Ustave), zaradi česar je o njem izključen zakonodajni referendum. Glede na navedeno so tako očitki predlagateljice o protiustavnosti postopka sprejemanja ZPPre-A kot očitki o protiustavnosti vsebine tega zakona neupoštevni oziroma ne morejo biti predmet presoje v postopku po 21. členu ZRLI. Ti očitki bodo lahko, pod pogoji, ki jih določa ZUstS, predmet presoje v postopku za oceno ustavnosti ZPPre-A, ko bo ta začel veljati.

16. V odločbi št. U-I-50/11 je Ustavno sodišče ugotovilo, da ureditev v ZPPre in PoPP nasprotuje ustavni zapovedi učinkovitosti parlamentarne preiskave (93. člen Ustave), saj je v 3. členu ZPPre določeno, da v preiskovalni komisiji ne sme sodelovati poslanec, če je preiskovanec ali priča v zadevi, ki se preiskuje, ob tem pa ni nikakršnih varovalk, ki bi preprečevale, da bi tretjina poslancev (ki lahko po PoPP brez posebne obrazložitve zahteva zaslišanje katere koli priče) ponavljajoče kot pričo predlagala predsednika ali člana preiskovalne komisije ter na tak način dosegla izločitev teh oseb in s tem ovirala delo komisije. Ustavno sodišče je menilo, da bi ureditev morala vsebovati mehanizem, ki bi hitro, objektivno, predvidljivo, zanesljivo in z glavnim namenom zagotovitve integritete pravnega reda (ne pa varovanja posameznika) zagotovil zavračanje dokaznih predlogov, ki so očitno zavlačevalni, zlonamerni ali popolnoma nepovezani s predmetom parlamentarne preiskave. V odločbi št. U-I-246/19 je Ustavno sodišče (med drugim) presodilo, da je obstoj ustreznega postopka za preprečevanje parlamentarnih preiskav, ki protiustavno posegajo v neodvisnost sodnikov, ključnega pomena za zagotavljanje neodvisnosti opravljanja sodniške funkcije in s tem pravice vsakogar do neodvisnega in nepristranskega sodišča (prvi odstavek 23. člena Ustave). Odločilo je, da sta ZPPre in PoPP v neskladju s 125. členom Ustave, ker zakonodajalec varstva sodniške neodvisnosti v postopku odrejanja parlamentarne preiskave ni uredil. Določilo je način izvršitve svoje odločbe, v skladu s katerim je do odprave ugotovljene protiustavnosti za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave z ustavno neodvisnostjo sodnikov pristojno Ustavno sodišče, pri čemer lahko zahtevo za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave vloži Sodni svet v roku 30 dni od objave akta o odreditvi parlamentarne preiskave v Uradnem listu Republike Slovenije. Z odločbo št. U-I-214/19, Up-1011/19 pa je Ustavno sodišče (med drugim) odločilo, da sta ZPPre in PoPP v neskladju s prvim odstavkom 135. člena in drugim stavkom drugega odstavka 3. člena Ustave, ker v postopku odreditve parlamentarne preiskave ne urejata varstva neodvisnosti državnih tožilcev. Tudi v tej odločbi je Ustavno sodišče določilo način izvršitve odločbe, in sicer je do odprave ugotovljene protiustavnosti za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave z ustavno neodvisnostjo državnih tožilcev pristojno Ustavno sodišče, pri čemer lahko zahtevo za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave vloži generalni državni tožilec v roku 30 dni od objave akta o odreditvi parlamentarne preiskave v Uradnem listu Republike Slovenije. Rok za odpravo protiustavnosti, ugotovljenih z navedenimi odločbami Ustavnega sodišča, je že potekel.

17. Člen 1 ZPPre-A ureja naknadno ustavnosodno varstvo v obliki ustavnega spora o skladnosti akta, s katerim se odredi parlamentarna preiskava, z Ustavo in zakonom.¹¹ Določena je možnost vložitve zahteve zoper navedeni akt, pri čemer sta upravičenca za vložitev tega pravnega sredstva tudi Sodni svet, če meni, da je akt v neskladju z neodvisnostjo sodnikov ali neodvisnostjo sodstva, in Državnotožilski svet, če meni, da je akt v neskladju z neodvisnostjo državnih tožilcev. S tem je zakonodajalec odpravil protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-I-246/19 in št. U-I-214/19, Up-1011/19. V 2. in 3. členu ZPPre-A so določeni postopek in razlogi za izločitev poslancev oziroma članov in namestnikov članov preiskovalne komisije iz preiskovalne komisije, postopek predlaganja poslancev oziroma članov in namestnikov članov preiskovalne komisije za pridobitev statusa preiskovanca ali priče in sodno varstvo zoper takšne odločitve.¹² Nova ureditev (drugače kot predhodna) zahteva obrazložitev dokaznega predloga za zaslišanje priče in določa, da o predlogu odloči preiskovalna komisija. Če preiskovalna komisija predlog sprejme, sta določena hitro odločanje o razrešitvi (najkasneje na naslednji seji Državnega zbora) in hitro sodno varstvo pred Vrhovnim sodiščem. Če parlamentarna komisija predloga ne sprejme, pa je predvidena prepoved ponovnih vsebinsko enakih predlogov. S tem je zakonodajalec odpravil protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbi št. U-I-50/11.

18. Predlagateljica opozarja tudi na 4. člen ZPPre-A, ki ureja zunanjo strokovno pomoč parlamentarni komisiji pri njenem delu.¹³ Šlo naj bi za povsem nepotrebno določbo, ki naj ne bi sledila odpravljanju ugotovljenih protiustavnosti. Njen namen naj bi bil izključno omejevanje dela preiskovalnih komisij. Predlagateljica s temi navedbami smiselno zatrjuje, da ZPPre-A ni zakon iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ker presega z odločbami Ustavnega sodišča ugotovljene protiustavnosti. V odločbi št. U-II-1/15 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da v skladu s četrto alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave referenduma ni dopustno razpisati le o tistih zakonih, ki odpravljajo protiustavnost, ki jo je predhodno že ugotovilo Ustavno sodišče (poleg tega pa še o zakonih, ki odpravljajo kršitev človekove pravice, ugotovljene s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice – v nadaljevanju ESČP). Pojasnilo je, da te določbe ni mogoče razlagati tako, da referenduma ni dopustno razpisati v primerih, ko zakonodajalec sprejme zakonsko ureditev, s katero sicer posredno, prek njenih refleksnih učinkov na druga pravna področja, odpravlja protiustavnost, ki jo je že ugotovilo Ustavno sodišče ali ESČP, vendar je to le manjši del spremenjene ureditve. V takih primerih namreč zakonodajalec spreminja ureditev vprašanj, ki z ugotovljeno protiustavnostjo niso v neposredni zvezi.¹⁴

19. V obravnavani zadevi je zakonodajalec v 1., 2. in 3. členu ZPPre-A odpravil prav tiste protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče z navedenimi odločbami, v 4. členu ZPPre-A pa je določil, da ima lahko preiskovalna komisija do štiri zunanje strokovne svetovalce, ki strokovno svetujejo predsedniku ali članom preiskovalne komisije. Gre za določbo, s katero se ureja organizacija dela preiskovalne komisije. Ta določba pomeni minimalen del vsebine ZPPre-A in je zaradi svoje organizacijske narave podredna do bistvene (pretežne) vsebine ZPPre-A, s katero se uresničujejo odločbe Ustavnega sodišča. Zato z vidika četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ni upoštevna navedba predlagateljice, da ZPPre-A ne pomeni odprave protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče.

20. Očitek predlagateljice, da je Sklep vsebinsko prazen, je pavšalen. Zato ga Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.

21. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da ZPPre-A je zakon v smislu četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, glede katerega je referendum po Ustavi izključen. Izpodbijani sklep posledično ni v neskladju z Ustavo.

22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZRLI v zvezi z 21. členom ZUstS in prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.

¹ Prim I. Kaučič v: I. Kaučič (ur.), Zakonodajni referendum, Inštitut za primerjalno pravo, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 21.

² Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.

³ Če je zoper sklep Državnega zbora na Ustavno sodišče vložena zahteva za oceno ustavnosti, Državni zbor zakona ne pošlje v razglasitev do objave odločitve Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, da sklep Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo, oziroma do seznanitve, da je zahteva umaknjena (drugi stavek tretjega odstavka 21. člena ZRLI).

⁴ Četrti in peti odstavek 21. člena ZRLI določata:
»Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora iz prvega odstavka tega člena v neskladju z Ustavo, ga razveljavi.
Sklep iz prvega odstavka tega člena zadrži zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, kar se objavi na spletni strani Državnega zbora.«

⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/15 z dne 28. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 80/15, in OdlUS XXI, 5), 49. točka obrazložitve.

⁶ Glede četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ki se nanaša na odpravo protiustavnosti, je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ima Državni zbor celo dolžnost preprečiti referendum o zakonu, ki odpravlja protiustavnost (prav tam).

⁷ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-480/20 z dne 11. 3. 2021(Uradni list RS, št. 57/21, in OdlUS XXVI, 9), 20. točka obrazložitve, št. U-I-483/20 z dne 1. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 64/21, in OdlUS XXVI, 11), 23. točka obrazložitve, št. U-I-25/22 z dne 17. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 52/22), 18. točka obrazložitve, št. U-I-71/22 z dne 14. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 59/22), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-398/22 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 4/23), 12. točka obrazložitve.

⁸ Npr. ali je zahtevo vložil upravičen predlagatelj, ali je bila zahteva vložena v predpisanem roku, ali ima vse sestavine, ali sklep o nedopustnosti referenduma vsebuje razloge, zaradi katerih referenduma ni dopustno razpisati.

⁹ Glede presoje po 21.a členu ZRLI glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-480/20, 13. točka obrazložitve, št. U-I-483/20, 19. točka obrazložitve, in št. U-I-25/22, 11. točka obrazložitve. Glede presoje po 21. členu ZRLI glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-321/22 z dne 15. 9. 2022, 12. točka obrazložitve, št. U-I-328/22 z dne 15. 9. 2022, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-330/22 z dne 15. 9. 2022, 4. točka obrazložitve.

¹⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/15, 46. točka obrazložitve.

¹¹ Člen 1 ZPPre-A določa:
»V Zakonu o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93, 63/94 – KZ, 22/21 – odl. US in 130/21 – odl. US) se za 1. členom doda nov 1.a člen, ki se glasi:
ʹ1.a člen
(1) V 30 dneh po objavi akta, s katerim se odredi parlamentarna preiskava (v nadaljnjem besedilu: akt), v Uradnem listu Republike Slovenije lahko zahteva, da o skladnosti akta z ustavo in zakonom odloči Ustavno sodišče:
− najmanj tretjina vseh poslancev, ki niso vložili predloga oziroma zahteve za uvedbo parlamentarne preiskave,
− Sodni svet, če meni, da je akt v neskladju z neodvisnostjo sodnikov ali neodvisnostjo sodstva,
− Državnotožilski svet, če meni, da je akt v neskladju z neodvisnostjo državnih tožilcev,
− Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče, če menijo, da je akt v neskladju z njihovo samostojnostjo in neodvisnostjo,
− samoupravna lokalna skupnost, če meni, da je akt v neskladju z avtonomijo lokalne samouprave,
− preiskovanec, če meni, da akt nedopustno posega v njegove človekove pravice ali temeljne svoboščine,
− fizična in pravna oseba zasebnega prava, ki je zajeta v predmetu preiskave, če meni, da v aktu za preiskavo te osebe ni izkazan javni interes.
(2) Ne glede na prejšnji odstavek lahko zahteva, da o skladnosti akta z ustavo in zakonom odloči Ustavno sodišče tudi preiskovanec, ki je bil določen z dokaznim sklepom preiskovalne komisije oziroma z njegovo dopolnitvijo, če meni, da akt nedopustno posega v njegove človekove pravice ali temeljne svoboščine. Preiskovanec lahko zahtevo vloži v 30 dneh po sprejetju dokaznega sklepa oziroma njegove dopolnitve.
(3) Ustavno sodišče zahtevo iz prvega in drugega odstavka tega člena obravnava absolutno prednostno in o njej odloči najkasneje v 60 dneh v skladu z zakonom, ki ureja ustavno sodišče.
(4) Pred odločitvijo Ustavnega sodišča o zahtevi Državni zbor ne more imenovati preiskovalne komisije.
(5) Če Ustavno sodišče ugotovi, da je akt v nasprotju z ustavo ali zakonom, ga razveljavi. S tem je postopek odreditve parlamentarne preiskave končan.ʹ.«

¹² Člen 2 ZPPre-A določa:
»3. člen se spremeni tako, da se glasi:
'3. člen
(1) V preiskovalni komisiji ne sme sodelovati poslanec:
− če je preiskovanec ali priča v zadevi, ki se preiskuje,
− če je ali je bil s preiskovancem ali njegovim pravnim pooblaščencem v zakonski zvezi oziroma živi ali je živel z njim v zunajzakonski skupnosti ali če je s preiskovancem ali njegovim pravnim pooblaščencem v sorodstvu v ravni vrsti do kateregakoli kolena ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena ali v svaštvu do vštetega drugega kolena, ali če je ali je bil njegov oskrbovanec, posvojitelj, posvojenec, rejnik ali rejenec, ali
− če je bil sam ali je oziroma je bila katera od oseb iz prejšnje alineje v časovnem obdobju, na katerega se nanaša parlamentarna preiskava, odgovorna oseba v organu ali pravni osebi, katere dejavnost se preiskuje,
− če je ali je bil kakorkoli udeležen v kazenskem ali drugem sodnem ali upravnem postopku ali postopku o prekršku, ki je v neposredni zvezi s predmetom parlamentarne preiskave.
(2) Če so okoliščine iz prejšnjega odstavka znane ob imenovanju preiskovalne komisije, poslanec ne sme biti imenovan v preiskovalno komisijo. O njihovem obstoju je poslanec dolžan takoj obvestiti tudi poslansko skupino.
(3) Član ali namestnik člana preiskovalne komisije mora o obstoju izločitvenih razlogov iz druge, tretje ali četrte alineje prvega odstavka tega člena pisno obvestiti predsednika preiskovalne komisije ter prenehati z delom v preiskovalni komisiji takoj, ko ti nastopijo oziroma ko izve zanje. Predsednik oziroma, če je obvestilo zase podal predsednik, podpredsednik preiskovalne komisije o tem s predlogom za razrešitev takoj obvesti predsednika Državnega zbora in poslansko skupino, katere član je poslanec, poslancu pa se onemogoči dostop do gradiva preiskovalne komisije do odločitve Državnega zbora.
(4) Če član ali namestnik člana preiskovalne komisije pisno obvesti preiskovalno komisijo, da obstajajo izločitveni razlogi iz druge, tretje ali četrte alineje prvega odstavka tega člena, ki se nanašajo na drugega člana ali namestnika člana, preiskovalna komisija brez nepotrebnega odlašanja v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, na nejavni seji z večino glasov vseh članov odloči o obstoju izločitvenega razloga iz obvestila. V obrazloženem obvestilu o obstoju izločitvenih razlogov mora biti naveden izločitveni razlog in priložena ustrezna dokazila. Pred odločanjem ima poslanec, na katerega se obvestilo nanaša, pravico, da se do tega opredeli. Poslanec ne sme glasovati o obstoju izločitvenega razloga, ki se nanaša nanj. Po odločitvi preiskovalne komisije o obstoju izločitvenega razloga poslanec, pri katerem je podan izločitveni razlog, preneha z delom v preiskovalni komisiji, predsednik oziroma podpredsednik preiskovalne komisije pa o tem s predlogom za razrešitev obvesti predsednika Državnega zbora in poslansko skupino, katere član je poslanec, ter poslancu začasno onemogoči dostop do gradiva preiskovalne komisije do odločitve Državnega zbora. Državni zbor o predlogu preiskovalne komisije za razrešitev člana ali namestnika člana odloči najkasneje na prvi naslednji seji.
(5) Zoper odločitev Državnega zbora iz prejšnjega odstavka lahko član ali namestnik člana v osmih dneh vloži tožbo na Vrhovno sodišče. Vrhovno sodišče o tožbi odloči najkasneje v 30 dneh od njene vložitve.
(6) V postopku izvajanja parlamentarne preiskave preiskovanci ne morejo zahtevati izločitve članov preiskovalne komisije zaradi dvoma o njihovi nepristranosti.'.«
Člen 3 ZPPre-A določa:
ʺZa 3. členom se doda nov 3.a člen, ki se glasi:
'3.a člen
(1) Predlog, s katerim se člana ali namestnika člana preiskovalne komisije določi za preiskovanca ali za pričo, mora biti obrazložen. Iz obrazložitve morajo izhajati razlogi in okoliščine, da se člana ali namestnika člana preiskovalne komisije predlaga za preiskovanca oziroma razlogi, ki narekujejo, da bi kot priča lahko izpovedal bistvene okoliščine glede predmeta odrejene parlamentarne preiskave.
(2) Član ali namestnik člana z dnem določitve za preiskovanca ali pričo preneha z delom v preiskovalni komisiji.
(3) Predsednik oziroma podpredsednik preiskovalne komisije o odločitvi preiskovalne komisije iz prejšnjega odstavka skupaj s predlogom za razrešitev obvesti predsednika Državnega zbora in poslansko skupino, katere član je poslanec, poslancu pa se onemogoči dostop do gradiva preiskovalne komisije do odločitve Državnega zbora.
(4) Če preiskovalna komisija ne sprejme predloga iz prvega odstavka tega člena, vsebinsko enakega predloga v času trajanja parlamentarne preiskave ni dopustno ponovno vložiti.
(5) Državni zbor o predlogu preiskovalne komisije za razrešitev člana ali namestnika člana odloči najkasneje na prvi naslednji seji.
(6) Zoper odločitev Državnega zbora iz prejšnjega odstavka lahko član ali namestnik člana v osmih dneh vloži tožbo na Vrhovno sodišče. Vrhovno sodišče o tožbi odloči najkasneje v 30 dneh od njene vložitve.'.«

¹³ Člen 4 ZPPre-A določa:
»V 5. členu se za drugim odstavkom doda nov tretji odstavek, ki se glasi:
'(3) Preiskovalna komisija ima lahko do štiri zunanje strokovne svetovalce, ki strokovno svetujejo predsedniku ali članom preiskovalne komisije, pri čemer ima predsednik pravico do najmanj enega zunanjega strokovnega svetovalca. O zunanjih strokovnih svetovalcih, njihovih nalogah in nagradah odloča preiskovalna komisija.'.«

¹⁴ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/15, 51. točka obrazložitve.