Številka:	U-I-77/24-13
Datum:	13. 3. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 13. marca 2025

Drugi odstavek 110.b člena Zakona o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 6/16 – uradno prečiščeno besedilo, 67/19, 94/21 in 23/24) ni v neskladju z Ustavo.

1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 110.b člena Zakona o prevozih v cestnem prometu (v nadaljevanju ZPCP-2). Navaja, da izpodbijana določba vodi do neutemeljene diskriminatorne obravnave pošiljateljev in prejemnikov blaga, ki naj bi bila v neskladju z 2. členom v zvezi s 14. členom Ustave. Pošiljatelji in prejemniki blaga naj bi bili diskriminirani v primerjavi z (1) imetniki nevarnih stvari in obratovalci nevarnih dejavnosti, ker naj bi bila odgovornost pošiljateljev in prejemnikov brez stvarnega razloga celo strožja, brez vsake možnosti razbremenitve,¹ ter (2) prevozniki, ker naj bi pošiljatelji in prejemniki morali plačati stojnino tudi, če zamuda z nakladanjem in razkladanjem nastopi zaradi razlogov na strani prevoznika ali objektivnih razlogov, ki niso na strani nobene od strank.² Ne bi naj bilo razumne sorazmerne povezave med uporabljenimi sredstvi in ciljem, ki naj ga uresniči zakonska ureditev.

2. Predlagatelj meni, da je drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 tudi protiustavno nedoločen in nejasen, kar naj bi bilo v neskladju z 2. členom v zvezi s 153. členom Ustave. Iz navedene določbe naj niti z jezikovno niti z namensko razlago ne bi bilo mogoče priti do zaključka, kdaj je zavezanec za plačilo stojnine pošiljatelj blaga, kdaj pa njegov prejemnik. To naj ne bi izhajalo niti iz zakonodajnega gradiva. Predlagatelj pogreša tudi določen odgovor na vprašanje, kdo odgovarja v primerih, ko je čas nakladanja oziroma razkladanja določila tretja, od pošiljatelja in prejemnika neodvisna oseba in ko pošiljatelj in prejemnik na ta čas niti ne moreta vplivati.

3. Predlagatelj višini stojnine (100 EUR za začeto uro čakanja) očita arbitrarnost in nesorazmernost, kar naj bi bilo v neskladju z 2. členom v zvezi s 14. členom v zvezi s 153. členom Ustave. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi izhajalo, zakaj je tako visoko določena stojnina primerna in ustrezna za dosego cilja zakonodajalca, to je za zmanjševanje zamud pri nakladanju in razkladanju. Zakonodajalec naj sploh ne bi tehtal, ali je breme ukrepa določitve stojnine v razumnem sorazmerju z učinki, ki naj jih ta doseže. Višina stojnine naj ne bi smela biti v očitnem nesorazmerju s škodo, ki prevoznikom zaradi zamud dejansko nastaja. Isti očitek predlagatelj namenja izpodbijani ureditvi kot celoti; zakonodajalec naj ne bi pretehtal primernosti, nujnosti in sorazmernosti ukrepa. Predlagatelj trdi, da bi bila pavšalna odškodnina lahko sorazmerna, če bi bil razlog zamude na strani pošiljateljev ali prejemnikov blaga in ob ustrezni argumentaciji glede višine pavšalne odškodnine.

4. Predlagatelj drugemu odstavku 110.b člena ZPCP-2 očita neskladje s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave (»smiselno« tudi s 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Razlogi za poseg v svobodno gospodarsko pobudo naj iz zakonodajnega gradiva ne bi bili razvidni. V vsakem primeru pa naj bi šlo za nesorazmeren ukrep, ki zmanjšuje konkurenčnost pošiljateljev oziroma prejemnikov blaga na notranjem trgu Evropske unije (v nadaljevanju EU). Predlagatelj poudarja, da pri ukrepu obveznega plačila stojnin ne gre za izbiro takšnega ukrepa, ki bi zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in ob tem kar najmanj posegel v ustavno pravico pošiljateljev in prejemnikov blaga do svobodne gospodarske pobude. Možnost, da se stranke dogovorijo tudi drugače, naj bi pošiljatelje in prejemnike blaga postavljala v neprimerno slabši pogajalski položaj. Poleg tega naj bi se bilo mogoče o stojninah drugače dogovoriti le z ločeno pogodbo. Predlagatelj izpostavlja, da bi bil izpodbijani ukrep protiustaven tudi, če bi šlo le za način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bilo mogoče razbrati nobenega razumnega razloga zanj.

5. Predlagatelj pojem »pošiljatelji oziroma prejemniki blaga« iz sporne določbe razlaga tako, da gre v praksi pogosto za subjekte, ki niso naročniki prevoza, ne sklepajo pogodb o prevozu, hkrati pa naj bi jim bilo naloženo plačilo stojnin. Nasploh naj bi iz drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 izhajalo, da so pošiljatelji oziroma prejemniki blaga vedno zavezani plačati stojnino v primeru zamude pri nakladanju in razkladanju blaga, ne glede na razlog za nastalo zamudo in ne glede na to, da so lahko okoliščine, ki vodijo do zamud, popolnoma neodvisne od ravnanja pošiljateljev in prejemnikov in so lahko celo na strani prevoznikov oziroma tretjih oseb. Pošiljatelji in prejemniki naj pogosto ne bi bili vključeni v organizacijo prevoza niti v določanje časa dostave blaga oziroma časa nakladanja/razkladanja. To naj bi bila v številnih primerih naloga logističnih in špedicijskih družb. Predlagatelj navaja, da je pogosto določen le dan ali okvirni čas nakladanja in razkladanja, nato pa prevoznik (ali posredniška družba) sam izbere točen čas, ko bo prišel na ustrezno lokacijo. To je lahko tudi čas, ko je na kraju nakladanja ali razkladanja drug prevoznik, zaradi česar je treba počakati. Jezikovna in namenska razlaga izpodbijane določbe naj bi nasprotovali možnosti razbremenitve odgovornosti pošiljatelja in prejemnika blaga v takih primerih. To naj bi bilo pravno nevzdržno.

6. Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Ne pritrjuje navedbam predlagatelja, da izpodbijana določba ureja objektivno odgovornost pošiljateljev oziroma prejemnikov blaga. Pošiljanja in prejemanja blaga naj ne bi bilo mogoče primerjati z imetništvom nevarne stvari in opravljanjem nevarne dejavnosti. To naj ne bi bil namen zakonodajalca. Po mnenju Državnega zbora na to kaže tudi dejstvo, da se drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 ne uporablja za prevoze nevarnega blaga (7. točka četrtega odstavka 110.b člena ZPCP-2). Nasploh naj izpodbijana določba ne bi ničesar določala o škodi, ki je posledica zamude.

7. Pošiljatelji oziroma prejemniki naj ne bi bili v bistveno enakem položaju kot prevozniki; prevozniki naj bi bili v razmerju do pošiljateljev oziroma prejemnikov v slabšem in podrejenem položaju, ker naj bi bili pri nakladanju in razkladanju blaga od njih odvisni in ker naj bi zamuda pri teh opravilih nanje močneje vplivala. Državni zbor meni, da se ukrep stojnine uporablja le za primere, ko je bila ura nakladanja oziroma razkladanja določena. Za primere, ko pošiljatelji in prejemniki ure ne bi določili sami, pa naj bi veljalo, da so o njej vnaprej obveščeni, in lahko na nakladalnih oziroma razkladalnih mestih poskrbijo za take okoliščine, da do (večje) zamude ne pride. Tudi sicer pa naj bi se bilo o stojnini mogoče pogodbeno dogovoriti. Državni zbor ne sprejema razlage, da so pošiljatelji in prejemniki »vedno« dolžni plačati stojnino. Že jezikovna razlaga naj bi dala jasen odgovor na vprašanje, kdo je zavezanec za plačilo stojnine: pošiljatelj, če je prevoznik čakal več kot eno uro po času, ki je bil določen za nakladanje, oziroma prejemnik, če je prevoznik čakal več kot eno uro po času, ki je bil določen za razkladanje. Po mnenju Državnega zbora pa naj za nastanek obveznosti plačila stojnine ne bi bilo bistveno, kdo je za zamudo odgovoren.

8. Državni zbor navaja, da je stojnina določena v pavšalnem znesku, za katerega je Državni zbor glede na zavezance (gospodarske družbe) in lahko tudi zelo visoko vrednost blaga, ki je predmet prevoza, ocenil, da je primeren, nujen in sorazmeren. Zgornja omejitev skupne višine stojnine naj ne bi bila smiselna, saj naj bi bila stojnina v primeru daljše zamude še toliko bolj upravičena in nujna.

9. Na trditve o kršitvi 74. člena Ustave Državni zbor odgovarja z opozorilom na možnost drugačnega pogodbenega dogovora o stojnini (o stojnini naj bi se s prevoznikom lahko pogodbeno dogovoril tudi špediter). Državni zbor trdi, da drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 zagotavlja konkurenco prevoznikov na trgu in da pomeni razumen način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, ki zasleduje zmanjšanje zamud pri nakladanju oziroma razkladanju blaga, ki vplivajo na celotno verigo prevozov in najbolj obremenjujejo prav prevoznike. Če naj bi šlo za poseg v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave, naj bi bil ta poseg sorazmeren.

10. O zahtevi je dala mnenje Vlada. Vlada navaja, da drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 omogoča, da lahko pogodba o prevozu določi tudi drugačne pogoje (npr. v primeru zamud zaradi opustitve prevoznika). Zaradi možnosti drugačnega pogodbenega dogovora naj ne bi šlo za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Ureditev naj bi bila sicer utemeljena z dejstvom, da so prevozniki najšibkejši člen v oskrbovalni verigi. Zamude pri nakladanju in razkladanju naj bi bile zelo velika težava in vzrok za verižne zamude pri vseh nadaljnjih dobavah in tudi pri vseh drugih prevoznikih. Vlada meni, da bo sistemska neurejenost tega področja pripeljala do položaja, da bo posel dobil tisti, ki bo šel naročniku najbolj na roko tudi s potencialno škodljivimi ravnanji (npr. kršenje pravil o času vožnje in počitku).

11. Predlagatelj se je odzval na mnenje Vlade (ne pa tudi na odgovor Državnega zbora). Iz njegovega odziva izhaja, da vztraja pri očitkih iz zahteve.

12. Na podlagi tretje alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) lahko začne Državni svet z zahtevo postopek za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Državni svet je vložil popolno zahtevo za oceno ustavnosti veljavnega predpisa (drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2), zato mora Ustavno sodišče o njej meritorno odločiti.

13. Predlagatelj drugemu odstavku 110.b člena ZPCP-2 med drugim očita, da je protiustavno nedoločen in nejasen, kar naj bi bilo v neskladju z 2. členom v zvezi s 153. členom Ustave. Ustavno sodišče je te očitke obravnavalo z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki je eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave.³ To načelo zahteva, da so norme opredeljene jasno in pomensko določljivo tako, da je mogoče nedvomno ugotoviti njihovo vsebino in namen.⁴ To ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo pravil o razlagi ne moremo priti do njegove jasne vsebine oziroma ko z ustaljenimi metodami razlage ne moremo ugotoviti vsebine norme (ne pa že tedaj, ko besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).⁵ Zakonska norma torej izpolnjuje zahteve po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti njeno vsebino in je na ta način ravnanje organov, ki morajo izvajati zakon, določno in predvidljivo.⁶ Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave dejansko pomeni prepoved izpostavljanja naslovnikov pravnih norm stopnji nepredvidljivosti in negotovosti pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva.⁷

14. Ustavno sodišče je, da bi odgovorilo na očitke o kršitvi 2. člena Ustave, moralo razložiti drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2. Navedeno zakonsko določbo je razložilo širše, kot bi bilo treba, če bi jo predlagatelj izpodbijal le z vidika 2. člena Ustave,⁸ oziroma tako, da se je lahko soočilo z vsemi očitki zahteve. Izpodbijana določba je začela veljati z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 23/24 – v nadaljevanju ZPCP-2I), torej 3. 4. 2024. Ustavno sodišče jo je za namene odločanja o tej zahtevi moralo razložiti ob odsotnosti ustaljene sodne prakse. Pri tem je izhajalo iz običajnih metod razlage zakona, ob posebnem poudarku na potrebo po razlagi, ki ob doseganju cilja oziroma namena zakona zagotovi, kolikor je mogoče, uravnoteženo uskladitev nasprotujočih si interesov, brez izpostavljanja naslovnikov norme tveganjem in nevarnostim, na katere ne morejo imeti nobenega vpliva oziroma ki jih ne morejo obvladati.⁹ Ustavno sodišče pri razlagi zakona za namen odločanja o zahtevi ali pobudi za oceno njegove ustavnosti upošteva odgovor zakonodajalca, a tudi nanj ni vezano.

15. Drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 se glasi: »Če vozilo čaka na nakladanje ali razkladanje blaga več kot eno uro po času, ki je bil določen za naklad ali razklad blaga,¹⁰ mora pošiljatelj oziroma prejemnik plačati prevozniku znesek 100 eurov za vsako začeto nadaljnjo uro čakanja, razen če pogodba o prevozu določa drugačne pogoje.« Kot velja za 110.b člen ZPCP-2 v celoti, se navedeno določilo ne uporablja za prevozne pogodbe, sklenjene pred uveljavitvijo ZPCP-2I (56. člen ZPCP-2I). Četrti odstavek 110.b člena ZPCP-2 določa, da se prvi in drugi odstavek tega člena ne uporabljata za taksativno naštete prevoze blaga s tovornimi vozili, ki zahtevajo posebno prilagoditev nadgradnje oziroma posebno opremo.¹¹ Očitno je, da se drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 uporablja za prevoznike, ki opravljajo dejavnost cestnega prevoza blaga.¹²

16. Pri iskanju namena izpodbijane zakonske določbe si je treba pomagati z gradivi iz zakonodajnega postopka. V Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prevozih v cestnem prometu, prva obravnava, EVA 2022-2430-0060, str. 4, je Vlada zapisala: »Določba glede predpisovanja stroška stojnine lajša težave prevoznikov, ki vse pogosteje po več ur čakajo na naklad oziroma razklad. Uro predvidenega nakladanja oziroma razkladanja imajo vedno vnaprej določeno, vendar pa se te ure praviloma ne upoštevajo več. Tako neupoštevanje določenega časa povzroča težave pri nadaljnji organizaciji prevozov, pri organizaciji razporeditve dela in prevoznikom dodatne stroške.« Na 42. strani istega gradiva je dodatna utemeljitev, iz katere izhajajo ugotovitve, da prevozniki na nakladanje in razkladanje čakajo tudi po več ur, da se v posameznih primerih sicer lahko pojavijo okoliščine, ki so objektivno upoštevne pri zamudah, vendar pa zamujanje pri nakladanju ali razkladanju blaga ne sme postati praksa, in da iz izkušenj prevoznikov izhaja, da imajo prednost tisti, ki prevažajo večje količine ali dražji tovor, kar za preostale prevoznike pomeni, da se jim s prvo zamudo v dnevu podre celoten nadaljnji sistem organizacije dela.

17. Predlog ZPCP-2I je obravnaval Odbor Državnega zbora za infrastrukturo, okolje in prostor. V poročilu k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prevozih v cestnem prometu (ZPCP-2I), druga obravnava, EPA 1249-IX, z dne 20. 2. 2024 (v nadaljevanju Poročilo), str. 2, je zabeležena razprava državnega sekretarja na Ministrstvu za infrastrukturo mag. Andreja Rajha, ki je poudaril, da se (med drugim) z določbo o predpisovanju stroška stojnine v primeru prekomernega čakanja na nakladanje ali razkladanje rešujejo težave v delovanju prevozniških podjetij (oziroma »težave prevoznikov, s katerimi se srečujejo pri izvajanju svoje dejavnosti«), s ciljem zagotavljanja varnega izvajanja cestnega prevoza in zagotavljanja konkurenčnosti. Ta problematika naj bi se reševala na pobudo predstavnikov cestnih prevoznikov v okviru Obrtno-podjetniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju OZS) in Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju GZS). Podporo rešitvam v predlogu zakona sta izrazila tudi predstavnika OZS in GZS (glej Poročilo, str. 3 in 4). Glede novega drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 sta poudarila, da imajo vozniki omejen vozni čas in je vsaka ura izrednega pomena, velikokrat pa naj bi se zgodilo, da vozniki čakajo na nakladanje ali razkladanje tudi po več ur, s čimer naj bi se prevozniku porušil celoten logistični proces. V tem primeru naj bi bil prevoznik v podrejenem položaju v primerjavi s pošiljateljem oziroma naročnikom prevoza, ker naj bi ta imel pravico do t. i. »just in time« prevoza. Ko naj bi pošiljatelj naročil prevoz, naj bi naročil tudi točno uro dostave in v tem primeru naj bi vse sankcije v primeru zamude nosil prevoznik. Predstavnica Trgovinske zbornice Slovenije (glej Poročilo, str. 4) pa je predlagala dopolnitev predlagane določbe z enako rešitvijo za pošiljatelja in prejemnika, kadar je razlog za zamudo na strani prevoznika. Zamuda prevoznika naj bi imela negativne posledice na oba, saj naj bi neposredno vplivala na organizacijo ter razporeditev dela v skladiščih in v nadaljnjih poslovnih procesih.

18. Komisija predlagatelja (Mnenje Komisije Državnega sveta za lokalno samoupravo in regionalni razvoj k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prevozih v cestnem prometu (ZPCP-2I) – druga obravnava, EPA 1249-IX, z dne 9. 2. 2024, str. 3) je predlog zakona podprla in pozitivno ocenila dejstvo, da je predlagatelj prisluhnil dolgoletnim opozorilom prevoznikov ter pripravil z Združenjem za promet pri GZS in s Sekcijo za promet pri OZS usklajene zakonske rešitve, ki se ukvarjajo z izzivi prevozniškega sektorja. Ob tem je komisija predlagatelja ugotovila, da na Ministrstvu za infrastrukturo zagovarjajo stališče, da so izpostavljena odprta vprašanja prevozov predmet pogodbenih razmerij med naročnikom in prevoznikom, vendar so kljub temu prisluhnili opozorilom GZS in OZS, saj naj vsi prevozniki ne bi imeli sklenjenih ustreznih pogodb.

19. Iz navedenega izhaja, da je cilj oziroma namen drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 določena zaščita prevoznikov oziroma krepitev njihovega položaja v razmerju do naročnikov prevozov, ki naj bi lajšala v praksi razširjeno težavo prevoznikov, da morajo pogosto dolgo čakati na nakladanje oziroma razkladanje tovora, tudi več ur po za začetek teh opravil dogovorjeni uri. Zakonska ureditev t. i. stojnine naj bi torej vplivala na pošiljatelje oziroma prejemnike blaga, da ne bi več zamujali z nakladanjem in razkladanjem, saj naj bi te zamude prevoznikom povzročale velike organizacijske težave in stroške zaradi porušitve logističnega načrta dela in plačevanja sankcij za zamudo.¹³ Zakonodajalec želi z drugim odstavkom 110.b člena ZPCP-2 v bistvu zavarovati prevoznika kot (po oceni zakonodajalca) šibkejšo stran v prevoznih obligacijskih razmerjih.¹⁴

20. Izpodbijana določba nalaga »pošiljatelju oziroma prejemniku«, naj v primeru več kot eno uro trajajoče zamude z začetkom nakladanja ali razkladanja vozila, kakor je bilo pogodbeno določeno, plača prevozniku znesek 100 EUR za vsako začeto uro čakanja na začetek nakladanja ali razkladanja (neupoštevaje prvo uro zamude). Kumulativni znesek stojnine v primeru dolgo trajajoče zamude ni omejen navzgor. To, da drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 izrecno dovoljuje, da prevozna pogodba glede stojnine določi »drugačne pogoje«, po oceni Ustavnega sodišča pomeni, da lahko stranki pogodbe stojnino celovito drugače uredita. Lahko določita, da je sploh ni, zvišata ali znižata njeno višino, določita, da začne nastajati po določenem času, ki je daljši ali krajši od ene ure, jo vežeta na pogodbeno specificirane pogoje itd. Ni videti razloga, zakaj bi bilo treba dobesedno razumeti odkazilo zakonskega besedila prav na »pogodbo o prevozu«, ki naj vsebuje komentirano drugačno ureditev. O stojnini se lahko stranki prevozne pogodbe drugače dogovorita v sami prevozni pogodbi, pa tudi v ločeni pogodbi, v aneksu k prevozni pogodbi ali ločeni pogodbi (ipd.); važno je, da je doseženo soglasje volj.

21. Predlagatelj sam pojasnjuje, da se je stojnina v sodni praksi pred ZPCP-2I razumela kot odškodnina, ki jo mora ob izpolnjenih predpostavkah (poslovne) odškodninske odgovornosti plačati povzročitelj škode.¹⁵ Po mnenju Ustavnega sodišča ima terjatev stojnine iz presojane ureditve podobno funkcijo kot terjatev iz poslovne odškodninske odgovornosti, pri čemer pa je pravni položaj prevoznika kot upravičenca do stojnine (kot je bil namen zakonodajalca) olajšan v primerjavi s položajem upravičenca do poslovne odškodninske terjatve. Stojnina iz drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 je (zakonita) pogodbena kazen kot civilna sankcija (dodatna pravica pogodbi zveste stranke) za kršitev obveznosti opraviti izpolnitveno ravnanje, ki se ga je s pogodbo zavezala opraviti pogodbena stranka.¹⁶ Ker je tako, se zanjo – z določenimi prilagoditvami, ki logično izhajajo iz njene zakonite podlage – zagotovo uporabljajo pravila Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ) o pogodbeni kazni. Treba jo je razumeti kot pogodbeno kazen za neizpolnitev pogodbene obveznosti v dogovorjenem času začeti nakladanje blaga na prevoznikovo vozilo oziroma razkladanje blaga s prevoznikovega vozila,¹⁷ torej za zamudo z začetkom nakladanja ali razkladanja. Iz sporne določbe že jezikovno izhaja, da se stojnina plačuje za zamudno čakanje na nakladanje ali razkladanje blaga, ne pa npr. za prepočasno, četudi pravočasno začeto nakladanje ali razkladanje. Obveznost plačila stojnine sploh ne more nastati, če čas začetka nakladanja ali razkladanja ni bil, izrecno ali konkludentno, natančno pogodbeno določen,¹⁸ kar izpostavlja tudi Državni zbor.

22. Pogodbeno kazen je lahko dolžna plačati le stranka pogodbe, v tem primeru prevozne pogodbe. To stranko drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 imenuje »pošiljatelj oziroma prejemnik«. Pošiljatelja oziroma prejemnika iz navedene zakonske določbe ne gre vedno enačiti z »izvornim«, prvim pošiljateljem ali s končnim prejemnikom blaga (zdi se, da tako razmišlja predlagatelj, ki v zahtevi logiste, špediterje, pošte in zbirne centre dosledno pojmuje kot »tretje osebe«, ki ne morejo biti pošiljatelj ali prejemnik iz izpodbijane določbe), saj ta subjekta nista vedno v pogodbenem razmerju s prevoznikom kot upravičencem do stojnine.¹⁹Položaji v logistični verigi so lahko zelo različni. Pošiljatelj oziroma prejemnik iz drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 je enostavno tisti poslovni subjekt, ki je sklenil prevozno pogodbo s prevoznikom in ki je stranka prevozne pogodbe, zatorej ga je mogoče imenovati tudi »naročnik prevoza« (ta termin v nadaljevanju kot sopomenko za »pošiljatelja oziroma prejemnika« uporablja tudi Ustavno sodišče).²⁰ S tega vidika niti ni bistveno, ali ta subjekt »pošilja« ali »prejema« blago, ki se prevaža, saj je mogoče eno ali drugo in je pač odločilno, kateri subjekt je dejansko naročil prevoz.²¹ Predvsem pa so naročniki prevoza lahko subjekti, umeščeni na različna mesta v verigi poslovnih odnosov in v blagovnem toku. Naročnik prevoza je lahko proizvajalec, dobavitelj, trgovec na debelo ali drobno. Lahko pa je naročnik prevoza tudi logistična oziroma špediterska družba. Za prevoznika je pomembno predvsem to, da ima nasproti svojemu pogodbenemu partnerju (kdorkoli to že je) pravico uveljavljati stojnino v višini 100 EUR za vsako naslednjo uro zamude z začetkom nakladanja ali razkladanja po prvi uri zamude. Nasproti prevozniku je lahko stojnino dolžan plačati le njegov pogodbeni partner, ne glede na to, ali si pri izpolnjevanju prevozne pogodbe pomaga z izpolnitvenimi pomočniki, in to le, če je za zamudo odgovoren po pravilih poslovne odškodninske odgovornosti.²²

23. To tudi pomeni, da naročnik prevoza na podlagi drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 za zamudo z začetkom nakladanja ali razkladanja ne odgovarja po pravilih objektivne neposlovne odškodninske odgovornosti za škodo od nevarne stvari ali dejavnosti ali še strožje (za vsa naključja), kot navaja predlagatelj. Člen 250 OZ, ki se uporablja tudi za obravnavane prevozne stojnine, se v praksi razlaga v povezavi s pravili o poslovni odškodninski odgovornosti iz drugega in tretjega odstavka 239. člena²³ in 240. člena OZ.²⁴ Ta oblika odškodninske odgovornosti je sicer razmeroma stroga in se neposlovni objektivni odgovornosti za nevarno stvar ali dejavnost celo približuje, vendar je z njo kljub temu ni mogoče enačiti.²⁵

24. Povezava med kriteriji za poslovno odškodninsko odgovornost in kriteriji za odgovornost za plačilo pogodbene kazni izhaja tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča. Vrhovno sodišče poudarja, da upnik pridobi pravico do pogodbene kazni, če dolžnik krši izpolnitveno ravnanje na način, za katerega je dogovorjena pogodbena kazen, in če so glede te kršitve podane še dodatne predpostavke odgovornosti dolžnika za kršitev, in sicer: a) ima kršitev pogodbene obveznosti znake protipravnega stanja in b) vzrok za kršitev izvira iz sfere pogodbene stranke, ki bi morala opraviti izpolnitev obveznosti.²⁶ Notranja tveganja naj bi izvirala iz sfere pravnega subjekta in naj bi jih ta mogel oziroma moral obvladovati, druga pa naj bi bila zunaj njegove sfere in naj jih ta subjekt ne bi mogel oziroma bil dolžan obvladovati. V notranjo sfero tveganj, ki jih mora stranka obvladovati oziroma nositi njihove negativne posledice, naj bi spadala tudi ravnanja tretjih, s katerimi je pogodbena stranka v drugem poslovnem razmerju.²⁷ Vrhovno sodišče meni, da bi bil ničen dogovor o pogodbeni kazni, ki bi slednjo navezoval na dejstvo, ki z dolžnikovo kršitvijo pogodbene obveznosti ne bi imelo nikakršne vsebinske zveze. Tak dogovor naj namreč niti ne bi ustrezal pojmu pogodbene kazni, katere osrednja prvina po prvem odstavku 247. člena OZ je, da dolžnik zamudi z izpolnitvijo svoje obveznosti ali je sploh ne izpolni.²⁸Ni mogoče pritrditi stališču iz odgovora Državnega zbora, da za stojnino niti ni odločilno, kdo odgovarja za zamudo. To bi namreč dejansko pomenilo objektivno odgovornost pošiljateljev oziroma prejemnikov za zamudo z začetkom nakladanja oziroma razkladanja, ki jo Državni zbor v svojem odgovoru po drugi strani odločno zavrača.

25. Očitno je, da ni mogoče pritrditi predlagatelju, ki drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 razlaga tako, da morajo pošiljatelji in prejemniki plačati stojnino tudi, ko zamuda z začetkom nakladanja in razkladanja nastopi zaradi razlogov na strani prevoznika ali iz objektivnih razlogov, ki niso na strani nobene od strank prevozne pogodbe. Pošiljatelji oziroma prejemniki so dolžni stojnino plačati tedaj, ko vzrok za zamudo izvira iz njihove poslovne sfere, sfere, ki jo v temelju lahko in morajo obvladovati. Razumljivo je – in ne pretirano obremenilno zanje –, da pošiljatelji oziroma prejemniki odgovarjajo, če je do zamude prišlo zaradi storitev ali opustitev tretjih oseb, s katerimi je pošiljatelj ali prejemnik v drugem poslovnem razmerju, npr. njegovih izpolnitvenih pomočnikov, ki dejansko organizirajo prevoz. Finančna tveganja iz take odgovornosti za ravnanje tretjega so razumno obvladljiva prek umestitve ustreznih klavzul v pogodbo s tretjim, ki bo praviloma špedicijska pogodba.²⁹ Špediter bo zgolj izpolnitveni pomočnik v primerih, ko bo njegova stranka pošiljatelj oziroma prejemnik iz drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2, ker je špediter prevozno pogodbo sklenil v njenem imenu (drugi odstavek 851. člena OZ). Če špediter sklepa prevozne pogodbe v svojem imenu (čeprav za račun svoje stranke), je to položaj iz prvega odstavka 851. člena OZ in se špediter šteje za pošiljatelja oziroma prejemnika iz drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2. Prevozniku tedaj on odgovarja za plačilo morebitne stojnine, vprašanja morebitnega zahtevka za povračilo plačane stojnine, naslovljenega na špediterjevo stranko, in finančna tveganja špediterjevih strank v zvezi s tem pa so razumno obvladljiva prek ustreznih dogovorov v špedicijski pogodbi, tudi sicer pa sodna praksa zavrača možnost zahtevkov špediterja do naročitelja za povračilo plačane stojnine, razen v primerih škodljivih navodil naročitelja in podobno.³⁰

26. Predlagatelj odpira vprašanje odgovornosti nekaterih poslovnih subjektov za plačilo stojnine tudi v primerih, ko je čas nakladanja oziroma razkladanja določila tretja oseba in poslovni subjekt na to ni mogel vplivati. Jasno je, da proizvajalci, trgovci, distributerji, prodajalci in kupci ter drugi poslovni subjekti v logistični verigi pogosto vsa opravila v zvezi s transportom blaga pogodbeno prenesejo na tretje osebe, ki se poklicno ukvarjajo s špedicijo, skladiščenjem in prevozi. Vendar jih drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 ne izpostavlja težko razumljivim in obvladljivim tveganjem oziroma jim pušča dovolj možnosti, da se zaščitijo pred bremeni in posledicami dejanj tretjih, na katere niso mogli in niso bili dolžni vplivati.³¹ Če se izpodbijana zakonska določba opazuje v kontekstu obligacijskega prava kot celote, učinkuje tako, da se poslovnemu subjektu, še posebej, če ravna pri sklepanju pravnih poslov vestno in skrbno, ni treba bati, da bo nosil ekonomsko breme stojnin, ki so bile plačane zaradi zamud, za katere odgovarjajo drugi členi logistične verige, ki niso del notranje sfere poslovnega subjekta.

27. Predlagatelj trdi, da je drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave zato, ker naj (1) ne bi bilo jasno, kdaj je zavezanec za plačilo stojnine pošiljatelj blaga, kdaj pa prejemnik blaga, in ker naj (2) ne bi bilo mogoče ugotoviti, kdo odgovarja v primerih, ko je čas nakladanja oziroma razkladanja določila tretja, od pošiljatelja in prejemnika neodvisna oseba, in na ta čas nista mogla vplivati. Iz navedene razlage izpodbijane zakonske določbe izhaja, da je iz nje mogoče izluščiti jasen odgovor na obe vprašanji, ki ju zastavlja predlagatelj. Drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 zato ni v neskladju z 2. členom Ustave.

28. Predlagatelj drugemu odstavku 110.b člena ZPCP-2 med drugim očita tudi neutemeljeno diskriminatorno obravnavo, kar naj bi bilo v neskladju z 2. členom v zvezi s 14. členom Ustave. Ustavno sodišče je te očitke obravnavalo z vidika načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

29. Predlagatelj navedene trditve opira na tezo o neupravičeno slabši obravnavi pošiljateljev in prejemnikov blaga v primerjavi z imetniki nevarnih stvari in obratovalci nevarnih dejavnosti, ker naj bi bila odgovornost pošiljateljev in prejemnikov za zamude pri nakladanju in razkladanju brez stvarnega razloga celo strožja ali v najboljšem primeru (a neutemeljeno) enaka neposlovni objektivni odgovornosti, in v primerjavi s prevozniki, ker naj bi pošiljatelji in prejemniki morali plačati stojnino tudi, ko zamuda z nakladanjem in razkladanjem nastopi zaradi razlogov na strani prevoznika ali iz objektivnih razlogov, ki niso na strani nobene od strank.

30. Kot je razvidno iz oddelka B. – I. te odločbe, je zgrešena že sama razlaga izpodbijane določbe, iz katere izhaja predlagatelj. Odgovornost pošiljateljev in prejemnikov blaga ni niti strožja niti enaka objektivni odgovornosti imetnikov nevarnih stvari in obratovalcev nevarnih dejavnosti, pač pa je od nje blažja (23. točka obrazložitve te odločbe). Pošiljatelji oziroma prejemniki so dolžni stojnino plačati le tedaj, ko vzrok za zamudo izvira iz njihove poslovne sfere, sfere, ki jo v temelju morejo in morajo obvladovati (23. do 25. točka obrazložitve te odločbe).

31. Ker predlagatelj kršitev načela enakosti pred zakonom opira na razlago drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2, kakršne Ustavno sodišče ni sprejelo za izhodišče svoje ustavne presoje, je mogoč le zaključek, da izpodbijana določba ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

32. Predlagatelj meni, da je drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave). Ustavno sodišče je z vidika te ustavne pravice preizkusilo ne le tiste njegove očitke, glede katerih se izrecno sklicuje nanjo, pač pa tudi tiste, glede katerih zatrjuje neskladje z 2. členom v zvezi s 14. členom v zvezi s 153. členom Ustave (domnevno arbitrarno in nesorazmerno visoko določena stojnina v višini 100 EUR za začeto uro čakanja). Tudi pri teh očitkih gre po vsebini za zatrjevanje neskladja s prvim odstavkom 74. člena Ustave.

33. Ustava zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. Vendar to ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. V prvem stavku drugega odstavka 74. člena Ustava pooblašča zakonodajalca, da opredeli pogoje za ustanavljanje gospodarskih subjektov, s čimer se glede na ustaljeno ustavnosodno presojo³² določa način uresničevanja te človekove pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Zakonodajalec ima prav na podlagi slednje ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje za najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.³³ Kajti kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče (npr. v odločbi št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja ali življenja ljudi, varstvo narave, varstvo potrošnikov, zaposlenih ipd.), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico oziroma temeljno svoboščino, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi. Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude (drugi odstavek 15. člena in prvi odstavek 74. člena Ustave) ali pomeni že njeno omejevanje – torej že poseg v to človekovo pravico in temeljno svoboščino (tretji odstavek 15. člena in drugi stavek drugega odstavka 74. člena Ustave), je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva in težko določljiva.³⁴

34. Ko Ustavno sodišče presoja, ali posamezna ureditev pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali pa gre že za njeno omejitev in s tem poseg vanjo, upošteva, kako močno predpis oži polje podjetniškega udejstvovanja. Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.³⁵ Za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude gre praviloma takrat, ko zakonodajalec subjektom neko ravnanje prepoveduje (npr. prepoved oglaševanja odvetniške dejavnosti³⁶ ali prepoved ustanovitve gospodarske družbe³⁷ ali prepoved določitve obratovalnega časa trgovin na nedelje in dneve, ki so po zakonu dela prosti³⁸) ali zapoveduje točno določeno ravnanje, ki subjektu ne omogoča prav nikakršnega polja za prosto podjetniško odločanje (npr. določitev, da je za pridobitev licence za opravljanje dejavnosti treba minimalno število ustrezno kvalificiranega osebja zaposliti za nedoločen čas s polnim delovnim časom³⁹). Če pa ima subjekt v pretežni meri še zmeraj možnost svobodnega podjetniškega odločanja, gre za način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude (npr. določitev najvišjih stroškov zamude, ki jih lahko kreditodajalec zaračuna potrošniku⁴⁰). Vendar pa gre pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti za določanje načina uresničevanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.⁴¹ To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).⁴² Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma za omejitev te pravice.⁴³

35. V obravnavani zadevi je treba odgovoriti na vprašanje, ali je dispozitivno pravilo iz izpodbijane določbe, da mora pošiljatelj oziroma prejemnik prevozniku plačati znesek 100 EUR za vsako začeto nadaljnjo uro čakanja na nakladanje ali razkladanje blaga (po prvi uri zamude z začetkom nakladanja ali razkladanja), način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali pa gre že za njeno omejitev oziroma poseg vanjo. Pri odgovoru na zastavljeno vprašanje Ustavno sodišče izhaja iz razlage drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 iz oddelka B. – I. te odločbe. Za navedeni odgovor je pomembna zlasti možnost, da se stranki prevozne pogodbe glede stojnine dogovorita drugače (tudi tako, da je sploh ni).⁴⁴ Predlagatelj sicer trdi, da je doseganje takega dogovora sedaj oteženo, vendar po drugi strani ne zatrjuje, da niso pravilne navedbe iz zakonodajnih gradiv in mnenja Vlade, da so prevozniki v pogajalskem smislu tipično šibkejša stran v razmerju do naročnikov prevozov. Ustavno sodišče zato ni prepričano, da je možnost drugačnega (za pošiljatelja/prejemnika ugodnejšega) dogovora glede stojnine izrazito odmaknjena. Glede učinka na pogodbeno svobodo strank prevozne pogodbe ni nepomembno, da je plačilo zakonsko določene stojnine ne le dispozitivno pravilo, pač pa tudi pravilo, ki se ne nanaša na glavno obveznost naročnika prevoza (plačilo prevoznine),⁴⁵ pač pa na eno od stranskih obveznosti (ob dogovorjenem času začeti nakladanje ali razkladanje prevoznega sredstva).⁴⁶

36. Teža učinka izpodbijane določbe je omiljena tudi na račun tega, da se ne uporablja za prevozne pogodbe, sklenjene pred uveljavitvijo ZPCP-2I (56. člen ZPCP-2I),⁴⁷ in tega, da se ne uporablja za nekatere prevoze blaga s tovornimi vozili, ki zahtevajo posebno prilagoditev nadgradnje oziroma posebno opremo (četrti odstavek 110.b člena ZPCP-2). Poleg tega mora naročnik prevoza stojnino plačati le, če vzrok za zamudo izvira iz njegove poslovne sfere, sfere, ki jo more in mora obvladovati. Drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 ima brez dvoma realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo cestnega prevoza blaga. Zakonodajalec želi z njim zavarovati prevoznika kot šibkejšo stran v poslovnih razmerjih, ki nastajajo v tej dejavnosti.⁴⁸ Nazadnje je treba upoštevati, da celotna mreža obligacijskih pravil, ki jo pretežno tvorijo dispozitivna pravila obligacijskega prava,⁴⁹ v dobršni meri ni povsem nevtralna; po razporeditvi bremen in tveganj oziroma ugodnosti in koristi se posamezna pravila relativno bolj nagibajo k tej ali oni stranki obligacijskega razmerja. Za večino teh pravil (prav zato, ker so dispozitivna, torej jih je mogoče sporazumno modificirati ali izključiti) bi bilo očitno absurdno šteti, da gre za posege v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ki so ustavno skladni le, če so sorazmerni.

37. Upoštevaje vse navedeno, Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana ureditev stojnine za zamudo z začetkom nakladanja ali razkladanja blaga v cestnem prometu pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Ustavno sodišče v takem primeru preizkusi, ali je zakonodajalec za ukrep imel razumen razlog. Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.⁵⁰ To tudi pomeni, da Ustavno sodišče skladnosti drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 s prvim odstavkom 74. člena Ustave ne more presojati glede na njegovo sorazmernost (ali koristi izpodbijane ureditve za doseganje zasledovanih ciljev pretehtajo nad težo posledic posega v pravico do svobodne gospodarske pobude), kot zahteva predlagatelj. To presojo namreč Ustavno sodišče opravlja le v primerih posegov v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave.

38. Namen drugega odstavka 110.b člena ZPCP-2 je, kot je že bilo navedeno, v prvi vrsti varstvo prevoznikov kot šibkejše strani nasproti pošiljateljem in prejemnikom blaga tako, da naj bi obveznost plačila stojnine vplivala na pošiljatelje in prejemnike blaga na način, da ne bi več zamujali z nakladanjem in razkladanjem. S tem naj bi se preprečilo nastajanje (verižnih) zamud, ki prevoznikom povzročajo velike organizacijske težave in stroške, vključno s plačevanjem sankcij za (prevozniške) zamude proti drugim naročnikom prevozov. V tem smislu naj bi grozeča stojnina generalno preventivno preprečevala kršenje pogodbeno dogovorjenega začetka nakladanja ali razkladanja blaga. Ustavno sodišče meni, da ima drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 še en konkretnejši cilj (v okviru splošnega cilja varstva prevoznikov), ki je enak enemu od ciljev pogodbene kazni – da naj se pogodbi zvesti stranki omogoči, da na učinkovit način (ker je njen dokazni položaj olajšan)⁵¹ doseže povrnitev škode, ki ji lahko nastane zaradi kršitve obveznosti druge pogodbene stranke. Sama po sebi sta oba cilja izpodbijane ureditve – generalno preventivni in kompenzacijski – zagotovo razumna.⁵² Vendar je treba presoditi še, ali obstaja stvarna povezanost med tema ciljema in izpodbijanim ukrepom.

39. Zakonsko določena stojnina znaša 100 EUR za vsako začeto nadaljnjo uro čakanja na začetek nakladanja ali razkladanja blaga (po prvi uri zamude). Predlagatelj ji očita arbitrarnost in očitno nesorazmerje s škodo, ki prevoznikom zaradi zamud dejansko nastaja. Ustavno sodišče tem trditvam ne pritrjuje. Stojnino je mogoče tudi pogodbeno znižati. Dalje, kar se tiče višine škode, ki nastaja prevoznikom zaradi protipravnega čakanja na začetek nakladanja ali razkladanja, je jasno, da je njena višina zelo odvisna od primera do primera. So primeri, ko škode dejansko ni, primeri, ko je škoda zelo visoka (prevoznik lahko npr. izgubi pomembnega pogodbenega partnerja, ker mu zaradi zamud predhodnega naročnika pri pomembnem poslu ni mogel zagotoviti pravočasnega prihoda na lokacijo prevzema ali dostave blaga), in verjetno najpogostejši primeri, ko je prevoznikova škoda med obema skrajnostma. Upoštevaje tudi generalno preventivno komponento stojnine (ki mora biti, da bi tako delovala, v višini, ki bo pošiljatelja ali prejemnika ustrezno prizadela), njeni višini ni mogoče očitati nerazumnosti.

40. Podobno je treba zavrniti preostale očitke predlagatelja, ki sestojijo predvsem iz: (a) splošnega očitanja nesorazmernosti spornega ukrepa, pri čemer Ustavno sodišče tega merila presoje niti ne more uporabiti, in iz (b) zatrjevane odsotnosti vsakega dopustnega ali razumnega razloga ureditve, za kar pa, po doslej povedanem, tudi ne gre.

41. Zakonodajalec je za drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 imel razumen razlog. To pomeni, da izpodbijana določba ustavno dopustno ureja način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave in zato z njo ni v neskladju.

42. Ustavno sodišče še pojasnjuje, da se mu z očitkom kršitve 16. člena Listine ni bilo treba ukvarjati. Ne gre namreč za položaj iz prvega odstavka 51. člena Listine, ko bi Republika Slovenija s sprejetjem in izvajanjem izpodbijane določbe izvajala pravo Evropske unije (v nadaljevanju EU) in bi se zato uporabljale določbe Listine.

43. Drži stališče predlagatelja, da je drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 »nacionalna določba, ki ne izhaja iz evropskega pravnega reda«. Drugače povedano, izpodbijana določba ne prenaša nobene direktive EU v pravni red. Prav tako ne gre za izvajanje prava EU v pomenu iz prvega odstavka 51. člena Listine, ker bi šlo za položaj, ko bi imele na podlagi akta EU države članice svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU, ali pa bi šlo za sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja Pogodba o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU).⁵³ Prevozne storitve so izvzete iz Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah).⁵⁴

44. PDEU določa, da je področje prometa področje deljene pristojnosti med državami članicami in EU (točka g drugega odstavka 4. člena PDEU).⁵⁵ Vendar, kot je že poudarilo Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU), zgolj to, da nacionalni ukrep spada na področje, na katerem ima (tudi) EU pristojnosti, tega ukrepa ne umesti na področje uporabe prava EU in torej ne povzroči uporabe Listine.⁵⁶ Tega zaključka ne more spremeniti niti morebiten posredni učinek izpodbijane določbe na skupni notranji trg prevoznih storitev.⁵⁷

45. Ustavno sodišče je odločilo, da drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 ni v neskladju z Ustavo.

46. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Ali v najboljšem primeru enaka odgovornosti za nevarno stvar in dejavnost – a tedaj naj bi šlo za protiustavno enako obravnavo različnih položajev.

² Predlagatelj našteva številne primere iz prakse, ko pride do zamude zaradi razlogov na strani prevoznika ali zaradi povsem objektivnih okoliščin.

³ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 33. točka obrazložitve.

⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), 8. točka obrazložitve.

⁵ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 45. točka obrazložitve.

⁶ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-28/16 z dne 12. 5. 2016 (Uradni list RS, št. 42/16, in OdlUS XXI, 25), 15. točka obrazložitve.

⁷ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.

⁸ Glede na njegove konkretne trditve o protiustavni nejasnosti.

⁹ Ustavno sodišče to izpostavlja glede na (zdi se) drugačno razlagalno izhodišče predlagatelja, ki v svoji zahtevi – tudi ob prisotnosti širšega razlagalnega prostora – drugi odstavek 110.b člena ZPCP-2 dosledno razlaga izredno neugodno za pošiljatelje oziroma prejemnike blaga.

¹⁰ Ustavno sodišče v tej odločbi, razen če izrecno povzema dikcijo ZPCP-2 ali zakonodajna gradiva, dosledno uporablja (slovnično pravilna) izraza »nakladanje blaga« in »razkladanje blaga«.

¹¹ Prevoz vozil, prevoz v cisternah, prevoz živali, mešalniki betona, prevoz prekucnikov, prevoz z vozili z vgrajenimi napravami za naklad ali razklad blaga, prevoz nevarnega blaga in prevoz delovnih vozil, kot so opredeljena v zakonu, ki ureja motorna vozila.

¹² Točka 31 3. člena ZPCP-2 se glasi: »opravljanje dejavnosti cestnega prevoza blaga je prevoz blaga v cestnem prometu, ki ga opravi podjetje, z motornim vozilom za prevoz blaga ali kombinacijo takih vozil za najem ali za plačilo«.

¹³ Razumeti je: nadaljnjim naročnikom prevozov, ki se jih je prevoznik zavezal oskrbeti, pa tega pravočasno ni mogel narediti zaradi zamude pri nakladanju ali razkladanju enega od pošiljateljev ali prejemnikov kot predhodnih členov v logistični verigi.

¹⁴ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-491/18 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 86/21, in OdlUS XXVI, 14), 38. točka obrazložitve.

¹⁵ Tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi št. III Ips 47/2019 z dne 11. 2. 2020, 11. točka obrazložitve: stojnina je škoda, za katero mora odškodnino plačati tisti, ki jo je povzročil, torej tisti, ki je odgovoren za zastoj pri prevozu.

¹⁶ Primerjaj N. Plavšak v: N. Plavšak, M. Juhart, R. Vrenčur, Obligacijsko pravo, splošni del, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 871. Avtorica pojasnjuje, da je eden od namenov pogodbene kazni olajšanje položaja upnika v primeru kršitve pogodbene obveznosti dolžnika, in pojasnjuje, da je lažje dokazati obstoj predpostavk za uveljavitev pogodbene kazni kot pa predpostavk za uveljavitev odškodninske terjatve, predvsem zato, ker upravičencu do pogodbene kazni ni treba dokazovati obstoja škode zaradi kršitve dolžnikove pogodbene obveznosti.

¹⁷ Člen 247 OZ določa, da se lahko upnik in dolžnik dogovorita, da bo dolžnik plačal upniku določen denarni znesek ali mu preskrbel kakšno drugo premoženjsko korist, če ne izpolni svoje obveznosti ali če zamudi z njeno izpolnitvijo (pogodbena kazen). Če iz pogodbe ne izhaja kaj drugega, se šteje, da je kazen dogovorjena za primer, če dolžnik zamudi z izpolnitvijo.

¹⁸ Če je, kot trdi predlagatelj, pogosto pogodbeno določen le dan ali okvirni čas nakladanja in razkladanja, nato pa prevoznik sam izbere točen čas, ko bo prišel na lokacijo teh opravil, je vprašanje razlage, ali je v konkretnem primeru taka prepustitev enostranske določitve časa prihoda prevozniku že tudi nujno pogodbeni dogovor o tem, da se prevozniku prepusti zavezujoča enostranska določitev trenutka začetka nakladanja vozila. V vsakem primeru lahko pošiljatelji ali prejemniki z dolžno skrbnostjo preprečijo sklepanje tako tveganih pogodbenih določil ali pa izrecno pogodbeno opredelijo njihov pomen.

¹⁹ Paradoksalno se zdi, da podobno kot predlagatelj razmišlja Državni zbor, ki ne navaja, da bi stojnino bila dolžna plačati le stranka prevozne pogodbe. Državni zbor je v svojem odgovoru precej nejasen glede pravne narave stojnine in jo imenuje »denarna sankcija«. Pogodbena kazen seveda je vrsta civilnopravne sankcije. Niti iz zakonodajnega gradiva niti iz odgovora Državnega zbora kot celote pa ne izhaja, da bi zakonodajalec z drugim odstavkom 110.b člena ZPCP-2 želel določiti prekrškovno ali drugačno javnopravno odgovornost pošiljateljev oziroma prejemnikov.

²⁰ Predlagatelj pojem pošiljatelji oziroma prejemniki blaga iz izpodbijane določbe razlaga drugače, tako da zajame tudi subjekte, ki niso naročniki prevoza in ne sklepajo pogodb o prevozu.

²¹ V določenih primerih je navsezadnje lahko ista oseba pošiljatelj in prejemnik (prevoz blaga med poslovnimi enotami iste pravne osebe).

²² Člen 250 OZ se glasi: »Upnik ne more zahtevati pogodbene kazni, če je do neizpolnitve ali zamude prišlo iz vzroka, za katerega dolžnik ne odgovarja.«

²³ Drugi in tretji odstavek 239. člena OZ se glasita: »(2) Če dolžnik ne izpolni obveznosti ali zamudi z njeno izpolnitvijo, je upnik upravičen zahtevati tudi povrnitev škode, ki mu je zaradi tega nastala. (3) Za škodo zaradi zamude z izpolnitvijo je odgovoren tudi dolžnik, ki mu je upnik dal primeren dodatni rok za izpolnitev.«

²⁴ Člen 240 OZ se glasi: »Dolžnik je prost odgovornosti za škodo, če dokaže, da ni mogel izpolniti svoje obveznosti oziroma da je zamudil z izpolnitvijo obveznosti zaradi okoliščin, nastalih po sklenitvi pogodbe, ki jih ni mogel preprečiti, ne odpraviti in se jim tudi ne izogniti.«

²⁵ Krivda ni predpostavka poslovne odškodninske odgovornosti. Vendar se stranka, ki je kršila pogodbeno obveznost, lahko razbremeni odgovornosti za nepravilno izpolnitev, če dokaže, da je vzrok za kršitev nastal zunaj njene sfere, torej sfere, ki jo stranka obvladuje. V notranjo sfero spadajo ravnanja same stranke in tretjih, s katerimi je stranka v drugem poslovnem razmerju, za profesionalne stranke pa vsa tveganja, ki izvirajo iz poslovanja – dejavnosti, ki jo opravlja. Glej pri N. Plavšak v: N. Plavšak, M. Juhart, R. Vrenčur, nav. delo, str. 753–757 in 859.

²⁶ Sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 11/2023 z dne 10. 5. 2023, 23. točka obrazložitve.

²⁷ Prav tam, 24. točka obrazložitve, s sklicevanjem na N. Plavšak v: N. Plavšak in M. Juhart (ur.), Obligacijski zakonik s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2003, 2. knjiga, str. 215–216 in 239–240.

²⁸ Prav tam, 40. točka obrazložitve.

²⁹ Člen 851 OZ se glasi: »(1) S špedicijsko pogodbo se špediter zavezuje, da bo za prevoz določene stvari sklenil v svojem imenu na račun naročitelja prevozno pogodbo in druge za to potrebne pogodbe ter opravil druge običajne posle in dejanja, naročitelj pa se zavezuje, da mu bo za to dal določeno plačilo. (2) Če je v pogodbi tako dogovorjeno, lahko špediter sklene prevozno pogodbo in opravi druga pravna dejanja v imenu in na račun naročitelja.«

³⁰ Sodba Vrhovnega sodišča št. III Ips 47/2019: »[….] Glede na navedeno sodno prakso namreč prevoznik ne more špediterju kot naročniku prevoza zaračunati stojnine kot stroška iz prevozne pogodbe, ampak lahko terja njeno plačilo le kot odškodnino, torej iz naslova odgovornosti za zastoj pri prevozu. Ker je v takem primeru v razmerju do prevoznika špediter odgovoren za zastoj, gotovo ne more zahtevati od naročitelja, da mu plačano stojnino povrne kot strošek špedicije po prvem odstavku 865. člena OZ. Lahko bi jo terjal kvečjemu iz naslova odškodninske odgovornosti naročitelja.« (11. točka obrazložitve.)

³¹ Navedeni subjekti niti niso vedno »pošiljatelji oziroma prejemniki« iz izpodbijane določbe.

³² Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/97 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 43) in št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 37/02, in OdlUS XI, 60).

³³ Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.

³⁴ Tako Ustavno sodišče npr. v odločbah št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 32. točka obrazložitve.

³⁵ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.

³⁶ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05, in OdlUS XIV, 84).

³⁷ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 44/13, in OdlUS XX, 6).

³⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13).

³⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-285/08.

⁴⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-27/17 z dne 18. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 29/21, in OdlUS XXVI, 7).

⁴¹ Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.

⁴² Prav tam.

⁴³ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08.

⁴⁴ To, da stojnine iz ZPCP-2 kot zakonite pogodbene kazni ni, sicer samo po sebi ne izključuje zahtevka prevoznika za povračilo škode zaradi protipravnega odloga začetka nakladanja ali razkladanja blaga iz naslova pogodbene odškodninske odgovornosti po splošnih pravilih OZ. Mora pa v takem primeru tožnik posebej dokazati obstoj škode.

⁴⁵ Prvi odstavek 666. člena OZ se glasi: »S prevozno pogodbo se prevoznik zavezuje, da bo prepeljal na določen kraj kakšno osebo ali kakšno stvar, potnik oziroma pošiljatelj pa, da mu bo za to dal določeno plačilo.«

⁴⁶ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), v kateri je Ustavno sodišče za ureditev, ki je, z učinkom za obstoječa razmerja, obvezno omejila stroške upravljanja računa nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki jih je borznoposredniška družba lahko zaračunala fizični osebi (pri čemer je šlo za »bistveni element pogodbenih razmerij med pobudnicami in imetniki nematerializiranih vrednostnih papirjev«), presodilo, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude.

⁴⁷ Kar pomeni, da so imeli pošiljatelji in prejemniki od samega začetka učinkovanja izpodbijane določbe učinkovito možnost v pogajanjih doseči, da se sporna stojnina v njihovih pogodbenih razmerjih izključi, zniža, naveže na nekatere dodatne pogoje itd.

⁴⁸ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-491/18, 38. točka obrazložitve.

⁴⁹ Člen 2 OZ se glasi: »Udeleženci oziroma udeleženke (v nadaljnjem besedilu: udeleženci) lahko uredijo svoje obligacijsko razmerje drugače, kot je določeno v tem zakoniku, če iz posamezne določbe tega zakonika ali iz njenega smisla ne izhaja kaj drugega.«

⁵⁰ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-189/10, 10. točka obrazložitve, št. U-I-27/17, 19. točka obrazložitve, in št. U-I-158/17 z dne 13. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22), 44. točka obrazložitve.

⁵¹ N. Plavšak v: N. Plavšak in M. Juhart (ur.), nav. delo, str. 245. Upoštevati je treba, da 253. člen OZ določa, da ima upnik pravico zahtevati pogodbeno kazen, tudi če presega škodo, ki mu je nastala, in celo če mu ni nastala nobena škoda. Če pa je škoda, ki je upniku nastala, večja od pogodbene kazni, ima pravico zahtevati razliko do popolne odškodnine.

⁵² Primerjaj z ugotovitvijo Ustavnega sodišča v 40. točki obrazložitve odločbe št. U-I-491/18, da ureditvi, ki od pobudnic zahteva, da na posebej občutljivem področju poslovanja upoštevajo nekatere omejitve poslovanja v razmerju do šibkejšega pogodbenega partnerja, ni mogoče odreči razumnosti.

⁵³ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 48/23).

⁵⁴ Točka (d) drugega odstavka 2. člena Direktive o storitvah.

⁵⁵ Glej podrobneje tudi Naslov VI PDEU.

⁵⁶ Sodba SEU v zadevi Víctor Manuel Julian Hernández in drugi proti Reino de España in drugi, C-198/13, z dne 10. 7. 2014, 36. in 46. točka obrazložitve.

⁵⁷ SEU je v sodbi v zadevi Cruciano Siragusa proti Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo, C-206/13, z dne 6. 3. 2014, 24. in 29. točka obrazložitve, navedlo, da pojem izvajanje prava EU v smislu 51. člena Listine zahteva obstoj navezne okoliščine določene stopnje, ki presega sorodnost zadevnih področij ali posredne učinke enega od področij na drugega; le okoliščina, da lahko nacionalni zakon posredno vpliva na delovanje skupne ureditve (na primer) kmetijskih trgov, ne more pomeniti zadostne navezne okoliščine za uporabo Listine.