| | |
| Številka: | U-I-474/22-15 |
| Datum: | 20. 3. 2025 |
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 20. marca 2025
1. Prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24) so v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije, pod pogoji in po postopku, določenimi v 52. točki obrazložitve te odločbe.
4. Pobudniki, ki so zoper prostorske izvedbene akte po 1. 6. 2022 namesto tožbe pred Upravnim sodiščem vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče, pa do objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije o njihovi pobudi še ni bilo odločeno, lahko v treh mesecih od vročitve sklepa Ustavnega sodišča, s katerim se to izreče za nepristojno, vložijo tožbo v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem.
1. Upravno sodišče je prekinilo postopek odločanja o tožbi, vloženi na podlagi 61. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), zoper občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost 61. člena ZUreP-3.
2. Predlagatelj navaja, da ima 61. člen ZUreP-3 v bistvenem podobno vsebino kot prej veljavni 58. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), glede katerega je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22, in OdlUS XXVII, 2) ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Pojasnjuje, da 61. člen ZUreP-3 prav tako kot prej 58. člen ZUreP-2 uvaja novo pravno sredstvo zoper prostorske izvedbene akte, tj. upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo upravni spor, če ZUreP-3 ne določa drugače, ter povzema vsebino izpodbijanega 61. člena ZUreP-3. Predlagatelj navaja, da ZUreP-3 v primerjavi z ZUreP-2 še razširja vrste prostorskih izvedbenih aktov, o katerih sodišče odloča v upravnem sporu, in utemeljuje, da prav vsi ustrezajo materialnim kriterijem za splošni pravni akt. Ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 predlagatelj trdi, da je za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali predpise lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave). Z izpodbijanim 61. členom ZUreP-3 je bila zato po predlagateljevem mnenju Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki po vsebini ustreza navedenim pristojnostim Ustavnega sodišča. Predlagatelj v utemeljitev povzema ustavna izhodišča razmejitve pristojnosti med Ustavnim in Upravnim sodiščem, podprta z dosedanjo ustavnosodno presojo. Trdi, da tudi iz mednarodnih aktov, katerih podpisnica je Republika Slovenija, ne izhaja zahteva po drugačnem odločanju o zakonitosti teh aktov. Niti Ustava niti Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) naj ne bi zahtevali sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte. Predlagatelj trdi, da je bila zato že pred uveljavitvijo ZUreP-2 in nato ZUreP-3 ustavna ureditev, ki sodnega varstva pred rednimi sodišči ni predvidevala, skladna z EKČP, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9).Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 61. člen ZUreP-3 v neskladju z Ustavo, in ga odpravi ali razveljavi.
3. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je dala Vlada, ki pritrjuje predlagatelju, da je vsebina 61. člena ZUreP-3 materialnopravno v bistvenem podobna vsebini 58. člena ZUreP-2 in zato glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 v nasprotju s 160. členom Ustave. Vlada dodaja, da bo ob prvih spremembah in dopolnitvah ZUreP-3 obravnavala ustrezno spremembo zakonske ureditve.
Procesne predpostavke in obseg presoje
4. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.1 Takó dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno.2
5. Izpodbijani 61. člen ZUreP-3 določa:
(1) Zoper prostorske izvedbene akte je mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: sodišče), za katerega se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo upravni spor, če ta zakon ne določa drugače.
(2) V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti DPN, uredbe o najustreznejši varianti, državnega prostorskega ureditvenega načrta, OPN, OPPN in sklepa o lokacijski preveritvi kot splošnih pravnih aktov.
(3) Prostorski izvedbeni akt iz prejšnjega odstavka se v upravnem sporu izpodbija:
– v delu določitve namenske rabe prostora;
– v delu določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele;
– v delu, ki se nanaša na določitev zasnove in območja najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti, ali
– glede mnenja, da celovite presoje vplivov na okolje ni treba izvesti, ali glede mnenja o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru celovite presoje vplivov na okolje oziroma presoje sprejemljivosti na varovana območja in
– glede upoštevanja pogojev, določenih v mnenju o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru celovite presoje vplivov na okolje oziroma presoje sprejemljivosti na varovana območja, v prostorskem izvedbenem aktu.
(4) Tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži:
– oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski izvedbeni akt v tem delu zanjo bistvene posledice;
– nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, če vlaga tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnemu interesu s svojega področja delovanja, ali
– državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa.
(5) Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta.
(6) V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno s parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se nanaša tožba.
(7) Prejšnji odstavek se ne uporablja, če se tožba vlaga iz razlogov iz četrte alineje tretjega odstavka tega člena in se z njo izpodbija celoten prostorski izvedbeni akt.
(8) Upravno sodišče postopek prekine, če o istih določbah prostorskega izvedbenega akta odloča Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ustavno sodišče). Ta prekinitev traja do odločitve ustavnega sodišča. Zoper sklep o prekinitvi postopka ni dovoljena pritožba.
(9) Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega izvedbenega akta, zadrži pa njegovo dokončnost. Obvestilo o vsebini prostorskega izvedbenega akta, zoper katerega je vložena tožba, se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in v uradnem glasilu občine, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt. Vložena tožba se obravnava prednostno.
(10) Sodišče sme do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Tudi če je izvajanje prostorskega izvedbenega akta zadržano, so dovoljeni vzdrževanje, rekonstrukcija in manjša rekonstrukcija obstoječih objektov.
(11) Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, zakonitost katerega izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve.
(12) Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegovo sprejetje, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo ustavno sodišče.
(13) Sodišče odloči tudi o načinu izvršitve odločbe do vzpostavitve nove ureditve tako, da določi uporabo prej veljavnega prostorskega akta ali dopusti le vzdrževanje, rekonstrukcijo oziroma manjšo rekonstrukcijo obstoječih objektov.
(14) Odločba v upravnem sporu po tem členu se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in uradnem glasilu občine, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt.
(15) Vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo, razen če je zavrnil sodelovanje v upravnem sporu, h kateremu je bil pozvan po uradni dolžnosti ali na predlog stranke. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji, in sicer v treh mesecih od javne objave iz prejšnjega odstavka.
(16) Ta člen ne vpliva na vložitev upravnega spora zoper prostorski izvedbeni akt, če ta ureja posamična razmerja.«
6. Zahtevo za oceno ustavnosti je vložilo Upravno sodišče, ki je prekinilo postopek v posamični zadevi, v kateri bo moralo odločiti o tožbi, vloženi zoper Odlok o Občinskem podrobnem prostorskem načrtu za večstanovanjsko gradnjo ob Planinski cesti (Uradni list RS, št. 41/22 – v nadaljevanju Odlok). Odlok je bil sprejet še na podlagi ZUreP-2, vendar velja kot OPPN v skladu z ZUreP-3,3 zato so tudi zanj upoštevne določbe o sodnem varstvu, kot ga ureja 61. člen ZUreP-3. Ta v prvem do tretjem odstavku določa pristojnost Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu, nadaljnji odstavki pa urejajo postopek navedenega sodnega varstva, vključno s pooblastilom Upravnemu sodišču, da nezakonit prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi, zato mora predlagatelj pri odločanju uporabiti izpodbijane določbe. Predlagatelj pri tem nasprotuje že svoji stvarni pristojnosti za odločanje o tožbi, zato je izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča neizogibno potrebna za odločanje v upravnem sporu, ki ga je prekinil.
7. Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20, na katero se sklicuje tudi predlagatelj, presoje 58. člena ZUreP-2 ni omejilo zgolj na obseg, kolikor so se njegove določbe uporabljale prav za tista postopka, v katerih je moralo Upravno sodišče kot predlagatelj odločiti o tožbah. Ker je bila glede na navedbe predlagatelja primarno ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, je Ustavno sodišče ocenilo, da je šlo v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se je spor nanašal. Ustavno sodišče je zato ocenilo ustavnost zakonske ureditve sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu, tj. 58. člen ZUreP-2 kot celoto.4 Tudi v obravnavani zadevi je zahteva za oceno ustavnosti širša od dejstev primera, iz katerega izvira, glede na navedbe predlagatelja pa je ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu. V tem pogledu gre v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se spor nanaša. Ustavno sodišče je štelo, da predlagatelj oporeka ustavni skladnosti zakonske pristojnosti Upravnega sodišča, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov. Z drugimi vidiki skladnosti izpodbijanega 61. člena ZUreP-3 z Ustavo se zato Ustavno sodišče v obravnavani zadevi ni ukvarjalo. Glede na navedbe predlagatelja se Ustavno sodišče tako ni spuščalo v presojo ustavnosti ureditve samega postopka sodnega varstva (četrti do šestnajsti odstavek 61. člena ZUreP-3), temveč je presojo omejilo na vprašanje pristojnosti Upravnega sodišča, kot jo opredeljujejo prvi do tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, in predlagateljeve očitke presojalo z vidika tretje oziroma četrte alineje prvega odstavka 160. člena in prvega odstavka 161. člena Ustave.
Oris zakonske ureditve in upoštevnost prava Evropske unije
8. Člen 61 ZUreP-3 ureja sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem. Namen zakonodajalca, da gre za splošne pravne akte – in ne za akte, ki urejajo posamična razmerja in za presojo katerih bi bilo Upravno sodišče pristojno že po določbah Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – v nadaljevanju ZUS-1) –, je razviden tudi iz drugega odstavka 50. člena ZUreP-3. Predmet presoje zakonitosti so glede na drugi odstavek 61. člena ZUreP-3 lahko vsi prostorski izvedbeni akti, razen odloka o urejenosti naselij in krajine. Prostorskim izvedbenim aktom, ki jih je v skladu z izpodbijano zakonsko ureditvijo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, je skupno, da so podlaga za graditev objektov v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, oziroma so podlaga za dovoljevanje in izvajanje negradbenih posegov. Izjema je le uredba o najustreznejši varianti, ki je podlaga za podrobnejše načrtovanje in izdajo celovitega dovoljenja ter sprejetje uredbe o državnem prostorskem ureditvenem načrtu.5 Z načrtovanjem posegov v prostor ti prostorski izvedbeni akti vplivajo na posamezne dele okolja (vode, zrak, tla, rastline, živali itd.) in zato spadajo med akte, ki segajo tudi na področje varstva okolja.6
9. Prostorski izvedbeni akti se pripravijo, spreminjajo in dopolnjujejo po postopku, ki ga določa ZUreP-3.7 Eno temeljnih pravil urejanja prostora pri tem je, da se vplivi odločitev na gospodarstvo, družbo in okolje vrednotijo že v postopku priprave prostorskega akta, ko so mogoče še različne rešitve in se lahko izbere taka, ki je vsestransko sprejemljiva in ugodno ovrednotena.8 Kadar je treba v skladu z ZUreP-3 izvesti celovito presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO) in presojo sprejemljivosti planov na varovana območja narave (v nadaljevanju PSP), se ti presoji izvedeta v postopku priprave prostorskega akta in pomenita vrednotenje vplivov za obravnavani področji.9 V skladu s petim odstavkom 19. člena ZUreP-3 – drugače, kot je to urejal ZUreP-2 – sta odločanje o obveznosti izvedbe CPVO in sama CPVO nesamostojna dela postopka priprave prostorskega izvedbenega akta. Zakonodajalec je temu prilagodil tudi sodno varstvo, saj je prostorski izvedbeni akt med drugim mogoče izpodbijati glede mnenja, da CPVO sploh ni treba izvesti, oziroma glede mnenja o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma PSP in glede upoštevanja pogojev, določenih v mnenju o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma PSP, v prostorskem izvedbenem aktu.10
10. V skladu z ZUreP-311 je CPVO običajni sestavni del postopka priprave prostorskih izvedbenih aktov.12 V postopku priprave in sprejetja državnega prostorskega načrta in uredbe o najustreznejši varianti je tako opustitev CPVO dopustna izjemoma, ob predhodni pridobitvi mnenja ministrstva, pristojnega za CPVO (84. člen ZUreP-3). Enako velja za postopek priprave in sprejetja občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN), v katerem je CPVO obvezna, izjemoma pa je dopustna njena opustitev v postopku sprememb in dopolnitev OPN, ob predhodni pridobitvi mnenja ministrstva, pristojnega za CPVO (118. člen ZUreP-3). V določenih primerih je izvedba CPVO potrebna tudi v postopku priprave in sprejetja OPPN, za katerega se načeloma CPVO ne izvede (128. člen ZUreP-3). V vseh teh primerih pa je potrebna pridobitev mnenja zavoda, pristojnega za ohranjanje narave, o obveznosti izvedbe PSP.
11. Zahteva po okoljski presoji prostorskih izvedbenih aktov, ki bodo verjetno vplivali na okolje, je urejena tudi na ravni Evropske unije (v nadaljevanju EU).13 Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001 – v nadaljevanju Direktiva 2001/42/ES) državam članicam nalaga obveznost, da za načrte in programe, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, med drugim za načrte in programe, ki so pripravljeni za prostorsko načrtovanje in določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, izvedejo okoljsko presojo.14 Okoljsko presojo je treba izvesti tudi za vse načrte in programe, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, pri katerih je treba, kot je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, opraviti presojo njihovih posledic glede na cilje ohranjanja območja v skladu z Direktivo Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992), zadnjič spremenjeno z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 o prilagoditvi nekaterih direktiv na področju okolja zaradi pristopa Republike Hrvaške (UL L 158, 10. 6. 2013) (v nadaljevanju Direktiva 92/43/EGS).15
12. Cilj Direktive 2001/42/ES, ki je sicer predvsem postopkovne narave,16 je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni (vzdržni) razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.17 V ta namen Direktiva 2001/42/ES države članice obvezuje, da med pripravo18 načrta ali programa s področja uporabe navedene direktive zagotovijo izvedbo okoljske presoje s pripravo okoljskega poročila.19 Osnutek načrta ali programa in okoljsko poročilo morata biti dana na voljo javnosti,20 ki mora imeti učinkovito možnost, da o njiju poda mnenje, slednje pa je treba upoštevati med pripravljanjem načrta ali programa, še preden se ta sprejme.21
13. Cilj Direktive 92/43/EGS je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu EU.22 K izpolnjevanju tega cilja ukrepov in splošnejšega cilja direktive zagotoviti visoko stopnjo varstva okolja glede območij, ki so zaščitena na njeni podlagi, prispeva zahteva, da je treba pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in ko, če je primerno, pridobijo mnenje javnosti.23
14. Zakonodajalec je Direktivo 2001/42/ES v delu, ki se nanaša na presojo vplivov načrtov in programov na okolje, če gre za prostorske akte, v slovenski pravni red prenesel z ZUreP-3. Z ZUreP-3 je bila v nacionalni pravni red prenesena tudi Direktiva 92/43/EGS v delu, ki se nanaša na presojo sprejemljivosti načrtov in programov ter posegov v naravo, če so ti združeni tako s CPVO prostorskih aktov kot s presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) v okviru postopka umeščanja, podrobnejšega načrtovanja in dovoljevanja prostorskih ureditev državnega pomena.24
15. Direktiva 2001/42/ES ne vsebuje določb o posledicah kršitve postopkovnih določb, ki jih vsebuje, in ne ureja sodnega varstva. Vendar pa je SEU že pojasnilo, da je zato naloga držav članic, da v mejah svojih pristojnosti sprejmejo vse potrebne splošne ali posebne ukrepe, da se pred sprejetjem vseh »načrtov« ali »programov«, ki bodo verjetno »znatno vplivali na okolje« v smislu Direktive 2001/42/ES, opravi okoljska presoja v skladu s procesnimi pravili in merili, določenimi v navedeni direktivi.25 Glede Direktive 92/43/EGS, ki prav tako ne vsebuje določb o posledicah kršitve obveznosti predhodne presoje posledic načrta ali projekta,26 iz sodne prakse SEU izhaja, da morajo nacionalni organi držav članic v okviru svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne ukrepe, da odpravijo opustitev presoje posledic načrta ali projekta za okolje.27 SEU je tudi že pojasnilo, da bi bil zlasti v primerih, ko direktiva državam članicam nalaga obveznost, naj ravnajo na določen način, njen koristni učinek okrnjen, če se posamezniki na te obveznosti, naložene z direktivo, ne bi mogli sklicevati v postopku pred nacionalnim sodiščem.28 Vsaj fizične ali pravne osebe, ki jih kršitev določb direktive neposredno zadeva, morajo imeti možnost, da pri pristojnih organih – po potrebi po sodni poti – zahtevajo spoštovanje zadevnih obveznosti.29 Obseg sodnega nadzora nacionalnih odločb, sprejetih na podlagi pravnega akta EU, mora biti pri tem zadosten, da upošteva cilj direktive in zagotovi, da se ne poseže v njeno učinkovitost.30
16. Obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih podeljujejo določbe okoljskega prava EU, določa tretji odstavek 9. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija) v zvezi s prvim odstavkom 19. člena Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU) in 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina).31 Polje proste presoje, ki je podeljeno državam članicam, da določijo pravila, ki urejajo pravico do pravnega sredstva iz tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije, je omejeno z njihovo obveznostjo, ki je določena v 47. členu Listine, da zagotovijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.32 Procesnim pravicam, namenjenim zagotavljanju učinkovitega izvajanja okoljskega prava EU, ki jih zagotavljata Direktiva 2001/42/ES33 in Direktiva 92/43/EGS,34 mora biti kot pravicam, ki jih posameznikom daje pravo EU, zagotovljeno varstvo pred nacionalnimi sodišči, upoštevaje načelo enakovrednosti in načelo učinkovitosti.35
17. Glede na navedeno izpodbijana zakonska ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte pomeni tudi izvajanje prava EU na področju varovanja okolja in ohranjanja narave. Ustavno sodišče mora pri odločanju o zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prava EU, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. Republika Slovenija je izvrševanje dela svojih suverenih pravic prenesla na EU. Nanjo je prenesla tudi normativno urejanje na nekaterih področjih, ki ga je treba upoštevati pri odločanju. To pomeni, da mora Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, ki obenem pomeni tudi sodno varstvo zoper odločitve (mnenja) o izvedbi CPVO in o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma v okviru PSP, razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.36
Dosedanja ustavnosodna presoja glede pravnega varstva zoper prostorske izvedbene akte
18. Prostorski izvedbeni akti so predpisi. Ustavno sodišče pri presoji njihove vsebine upošteva tudi dejstvo, da gre zaradi predmeta urejanja za splošne pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.37
19. V skladu z drugo povedjo drugega odstavka 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga pobudnik, neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.38 Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, kadar predpis oziroma njegova izpodbijana določba ne učinkuje neposredno, pobuda lahko vloži šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo. V primeru posegov v prostor se v pravice posameznikov praviloma poseže šele z gradbenim dovoljenjem, zato morajo imeti ti posamezniki možnost, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja uveljavljajo pravna in dejanska vprašanja, ki so povezana z zaščito njihovega pravno varovanega položaja, in da v upravnem sporu varujejo svoj pravni položaj tudi z ugovori, ki se nanašajo na pravno podlago za izdajo gradbenega dovoljenja.39 To pomeni, da morajo pobudniki prostorski izvedbeni akt, ki po njihovem mnenju posega v njihove pravice, pravne interese oziroma v njihov pravni položaj, praviloma najprej izpodbijati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za posege, načrtovane s prostorskim izvedbenim aktom, in v upravnem sporu, preden lahko – če so v postopku sodnega varstva neuspešni – dosežejo vsebinsko obravnavo njihovih očitkov pred Ustavnim sodiščem.40 Ustavno sodišče torej, upoštevaje svojo subsidiarno vlogo,41 ustaljeno zahteva t. i. formalno in materialno izčrpanje.
20. V odločbi št. U-I-6/17 je Ustavno sodišče zakonsko ureditev, ki ni omogočala sodnega varstva zoper občinski prostorski akt, s katerim je bila namenska raba zemljišč spremenjena iz zemljišč, predvidenih za pozidavo, v nezazidljiva zemljišča, presojalo z vidika ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu pravnega položaja lastnikov teh zemljišč. Odločilo je, da taka ureditev ni bila v neskladju z Ustavo, saj prvi odstavek 23. člena in 25. člen Ustave sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte ne zahtevata, pravno varstvo pa je v primerih, ko predpis neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takega predpisa. Po stališču Ustavnega sodišča pogoj pomembnega pravnega vprašanja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS ni pomenil ovire za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov, ki bi pobudnikom nesorazmerno oteževala dostop do učinkovitega pravnega varstva njihovih pravic, saj je Ustavno sodišče izpolnjevanje tega pogoja doslej tolmačilo široko, upoštevajoč tudi, da posameznikom v okviru izpodbijane ureditve ni bilo na voljo nobeno drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovali svoj pravni položaj in ki bi bilo glede na posebno pravno naravo določb o spremembi namenske rabe zemljišč lahko ustreznejše.42 V odločbi št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6) je Ustavno sodišče nato poudarilo, da mora lokalna skupnost že v fazi sprejemanja OPN ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi tudi, ali je zagotovila pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, je mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo lastninske pravice zoper OPN, ki spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem.43 V nadaljnji odločbi št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11) je Ustavno sodišče še dodatno utemeljilo postopkovne zahteve z vidika varstva lastninske pravice v postopku sprejemanja občinskih prostorskih aktov. V odločitvah, ki so sledile navedenim, Ustavno sodišče, ob ustreznem izpolnjevanju procesnih predpostavk in pogoja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS, da pobuda ni očitno neutemeljena, posameznikom zagotavlja pravno varstvo njihove lastninske pravice v postopkih sprejemanja OPN tako z vidika spoštovanja načela zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja44 kot z vidika ustavno varovane pravice do zasebne lastnine.45
21. V 28. točki obrazložitve odločbe št. U-I-327/20 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ustavnopravni položaj Ustavnega sodišča v okviru sodne veje oblasti in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Ustavno sodišče je na tej podlagi ugotovilo, da je bila izpodbijana zakonska ureditev (58. člen ZUreP-2), ki je glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov enake pristojnosti in pooblastila podeljevala Upravnemu sodišču, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave.
22. Po sprejetju odločbe št. U-I-327/20 je Ustavno sodišče, tudi ob zavedanju, da je v slovenskem pravnem redu edino pristojno razveljaviti ali odpraviti prostorske izvedbene akte, spremenilo svoje dotedanje stališče in nevladni organizaciji na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, v zadevi št. U-I-25/17 priznalo neposredni pravni interes za presojo očitkov, povezanih s postopkom okoljske presoje izpodbijanega državnega prostorskega izvedbenega akta, neodvisno od siceršnje zahteve po predhodnem izčrpanju pravnih sredstev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.46 Pri vsebinski presoji je Ustavno sodišče upoštevalo očitke, ki so zasledovali namen varstva okolja,47 obseg presoje pa je zamejilo tudi ob upoštevanju dejstva, da je bil po takrat upoštevni zakonski ureditvi postopek CPVO samostojen upravni postopek, ki se je zaključil z izdajo odločbe o CPVO,48 ter da je bilo zoper ta dokončni upravni akt zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.49
23. Pregled ustavnosodne presoje kaže, da pobudniki izkazujejo neposredni pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, ne da bi jim bilo treba predhodno izčrpati pravna sredstva zoper upravni akt, izdan na njihovi podlagi, le v dveh primerih: (1) če gre za lastnike zemljišč, ki jim že s prostorskim izvedbenim aktom opredeljena dopustna raba njihovih zemljišč onemogoča posege v prostor na zemljiščih v njihovi lasti, ter (2) če gre za nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja, svojih očitkov pa ne morejo uveljavljati v kakšnem drugem postopku. V vseh preostalih primerih je dostop do Ustavnega sodišča po ustaljeni presoji pogojen s predhodnim izčrpanjem ugovorov, ki se nanašajo na prostorski izvedbeni akt, v postopkih s pravnimi sredstvi zoper posamični akt, izdan na njegovi podlagi.
Presoja izpodbijane zakonske ureditve z vidika 160. in 161. člena Ustave
24. Državni prostorski načrt, uredba o najustreznejši varianti in državni prostorski ureditveni načrt kot državni prostorski izvedbeni akti ter OPN, OPPN in sklep o lokacijski preveritvi kot trije izmed štirih zakonsko urejenih občinskih prostorskih izvedbenih aktov so splošni pravni akti.50 Državne prostorske izvedbene akte sprejme Vlada z uredbo,51 občinske prostorske izvedbene akte pa občina z odlokom52 oziroma sklepom.53 Državni prostorski izvedbeni akti so torej podzakonski predpisi izvršilno-upravnih organov, občinski prostorski izvedbeni akti pa so predpisi lokalnih skupnosti.
25. Po Ustavi je za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave),54 ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali predpise lokalnih skupnosti razveljavi ali odpravi (prvi odstavek 161. člena Ustave).55
26. Zakonodajalec je z izpodbijano zakonsko ureditvijo Upravnemu sodišču podelil pristojnost, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, navedenih v drugem odstavku 61. člena ZUreP-3, v delih, opredeljenih v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, kot splošnih pravnih aktov. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki sicer vsebinsko ustreza pristojnostim in pooblastilom Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave. Pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni, s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, je izključne narave.56 Izpodbijana zakonska ureditev, tj. prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, ki glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov Upravnemu sodišču podeljuje pristojnost za odločanje v upravnem sporu (in z učinki odločitev, ki jih zakon določa za ta upravni spor), je zato iz enakih razlogov, kot so navedeni v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave.
O učinkovitosti ustavnosodnega varstva
27. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je zakon protiustaven, ga v celoti ali delno razveljavi (prva poved prvega odstavka 161. člena Ustave). V obravnavanem primeru bi razveljavitev 61. člena ZUreP-3 povzročila, da bi bilo za presojo zakonitosti vseh vidikov prostorskih izvedbenih aktov (ponovno) izključno pristojno Ustavno sodišče, ki bi ponovno imelo edino pooblastilo za njihovo razveljavitev ali odpravo. Vendar pa takšna posledica sproža vprašanje različnih vidikov učinkovitosti sodnega varstva. Zakonska ureditev CPVO, vključno s PSP, v postopku priprave prostorskega izvedbenega akta v ZUreP-3 se namreč od prej veljavne zakonske ureditve v bistvenem razlikuje glede pravne narave odločanja o obveznosti izvedbe CPVO in same CPVO (peti odstavek 19. člena ZUreP-3). Upoštevajoč spremenjeno zakonsko ureditev, ki posledično opušča posebno sodno varstvo zoper CPVO oziroma PSP ter sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte po vsebini širi tudi na odločitve o izvedbi CPVO ter o sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma v okviru PSP na varovana območja narave, bi to pomenilo, da bi bil obseg presoje Ustavnega sodišča razširjen tudi na (novo) odločanje o teh okoljskih vidikih prostorskega načrtovanja.
28. Ustavno sodišče mora pri odločanju o zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prava EU, upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. Ustavno sodišče je zato moralo, upoštevaje primarno in sekundarno pravo EU, kot ga je že večkrat razložilo SEU, ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi metod razlage, ki jih to pravo priznava,57preveriti, ali nacionalna ureditev ustavnosodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti še zadosti zahtevam prava EU po učinkovitem varstvu pravic iz Direktive 2001/42/ES in Direktive 92/43/EGS. Načelo evropskoskladne razlage, utemeljeno v načelu primarnosti prava EU, je omejeno le s splošnimi načeli prava, zlasti z načelom pravne varnosti in prepovedjo retroaktivnosti. Načelo evropskoskladne razlage tudi ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem:58 obveznost evropskoskladne razlage preneha, če nacionalnega prava ni mogoče uporabiti tako, da bi bil dosežen rezultat, skladen s tistim, ki je določen s pravom EU, v obravnavanem primeru z zahtevo po spoštovanju pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
29. Iz sodne prakse SEU izhaja, da ob neobstoju pravil prava EU notranji pravni red vsake države članice določi pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki naj bi zagotovila varstvo pravic, ki jih posameznikom daje pravni akt EU. Ta pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in v praksi ne smejo onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red EU (načelo učinkovitosti).59 Pravica do učinkovitega pravnega sredstva pred nepristranskim sodiščem je določena tudi v 47. členu Listine, ki pomeni potrditev načela učinkovitega sodnega varstva.60 Glede pravnih sredstev za zagotovitev spoštovanja prava okolja je ta pravica do učinkovitega pravnega sredstva določena tudi v tretjem in četrtem odstavku 9. člena Aarhuške konvencije.61 Obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva na področju varovanja okolja je torej mednarodna obveznost,62 k spoštovanju katere je Republika Slovenija zavezana tudi na podlagi 8. člena Ustave.63 Zahteva po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva na področjih, urejenih z okoljskim pravom EU, v primeru prostorskih izvedbenih aktov terja razlago nacionalnega prava, ki je v največji možni meri skladna tako z namenom tretjega in četrtega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije kot s ciljem učinkovitega varstva pravic, ki jih daje pravo EU.64
30. Pri tem ne gre prezreti, da tudi iz Ustave izhaja zahteva po učinkovitem sodnem varstvu pravic (23. člen Ustave), sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa še posebej in izrecno zagotavlja četrti odstavek 15. člena Ustave. Pravica do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave, ki je najtesneje povezana z varstvom okolja (tudi okolja kot takega),65 po ustaljeni ustavnosodni presoji uživa enako varstvo kot druge človekove pravice in temeljne svoboščine.66 V primeru pravice do sodnega varstva pravice do zdravega življenjskega okolja zato tudi načelo največjega varstva človekovih pravic iz petega odstavka 15. člena v zvezi z 8. členom Ustave zagotavlja, da raven varstva te pravice ni nižja od zahtevane ravni varstva po mednarodnih instrumentih. Ustavno zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu na področju pravil varovanja okolja in narave je treba razlagati ob upoštevanju prava EU in mednarodnih obveznosti.67
31. Pri tem je pomembno poudariti, da so se v obdobju po sprejetju Ustave, ki je opredelila pristojnosti in pooblastila Ustavnega sodišča in jih razmejila od pristojnosti rednih sodišč, vključno z Upravnim sodiščem (157. člen Ustave),pravila varovanja okolja in ohranjanja narave, ki predvsem izvirajo iz prava EU, močno razvila, ne le količinsko, temveč tudi oziroma predvsem vsebinsko. Vsebinski razvoj je vključeval tudi vzpostavitev vedno strožjih pogojev za poseganje v okolje, še strožji pa so pogoji za poseganje v naravo. Ta strogost se kaže tudi pri izvedbah CPVO, PVO in PSP ter njihovi integraciji v splošne in posamične pravne akte. Te okoljske presoje zahtevajo interdisciplinarne pristope in pogosto odgovore na kompleksna strokovna vprašanja.68 Razvoj prava varovanja okolja in ohranjanja narave zahteva tudi vzpostavitev zagotavljanja ustrezno učinkovitega sodnega varstva, ne glede na pravno naravo akta, ki vsebuje posamezen ukrep varstva okolja. Glede na navedeno se po mnenju Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi postavlja vprašanje, ali določitev izključne pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo podzakonskih splošnih aktov in predpisov lokalnih skupnosti (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), tudi za presojo prostorskih izvedbenih aktov, trči ne le z zahtevami Aarhuške konvencije in prava EU, temveč tudi z ustavno zahtevo po učinkovitosti sodnega varstva.
32. V zvezi z učinkovitostjo ustavnosodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, ki bi ob razveljavitvi izpodbijane zakonske ureditve obsegalo tudi pravno varstvo v zvezi z okoljsko presojo teh aktov, se zastavljata tako vprašanje ustreznosti procesnih predpostavk za dostop do Ustavnega sodišča kot vprašanje obsega presoje (standarda nadzora), ki ga v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, upoštevajoč njegov položaj v sistemu oblasti, lahko zagotavlja Ustavno sodišče.
33. Za presojo učinkovitosti dostopa do Ustavnega sodišča, ki je – razen v izjemnih primerih (glej 23. točko obrazložitve) – pogojen s predhodnim izčrpanjem ugovorov zoper prostorski izvedbeni akt kot pravno podlago za izdajo gradbenega dovoljenja v samem postopku izdaje gradbenega dovoljenja (formalno in materialno izčrpanje pravnih sredstev), je bistvenega pomena zahteva prava EU, da je treba celovito okoljsko presojo izvesti čim prej, ko se še lahko vpliva na morebitne odločitve, torej na stopnji, ko je mogoče analizirati različne možnosti in izvesti strateške odločitve.69 Kot je tudi že pojasnilo Ustavno sodišče,70 mora tej zahtevi po čimprejšnji okoljski presoji ter zahtevi po zagotovitvi učinkovitega sodelovanja javnosti v fazi, ko so še vse možnosti odprte, biti prilagojeno tudi pravno varstvo. Varstvo okolja, ki so mu te zahteve namenjene, je namreč lahko učinkovito le, če je pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, ki bodo verjetno vplivali na okolje, zagotovljeno v dovolj zgodnji fazi prostorskega načrtovanja in na način, ki omogoča, da se prepreči, da bi se takšen akt, vključno s projekti za posege v prostor, ki bi jih bilo treba izvesti na njegovi podlagi, sprejel in izvedel brez okoljske presoje oziroma bi bila ta pomanjkljiva.71 V takšnih primerih se morajo odpraviti protipravne posledice take opustitve ali pomanjkljivosti.
34. Z zahtevo po formalnem in materialnem izčrpanju, ki sicer odseva subsidiarno vlogo Ustavnega sodišča (19. točka obrazložitve), je takšno pravno varstvo odloženo in se ne izvede v fazi, ko se še lahko vpliva na strateške odločitve, ki so integrirane v prostorski izvedbeni akt. Odloženo pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte zato tem zahtevam prava EU ne zadosti. Graditev objektov kot temeljna dejavnost, ki se izvaja na podlagi prostorskih izvedbenih aktov, se lahko praviloma začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.72 Če ne gre za objekt z vplivi na okolje ali gre za objekt, ki ne potrebuje PSP po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave, GZ-1 dopušča celo začetek gradnje na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja, torej pred pravnomočnostjo.73 ZUS-1 sicer Upravnemu sodišču omogoča, da ob vložitvi tožbe zoper gradbeno dovoljenje ob izpolnjevanju zakonsko predpisanih meril odloži njegovo izvršitev do izdaje pravnomočne odločbe.74 Izdaja začasne odredbe je mogoča tudi v revizijskem postopku,75 pri čemer pa iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je dopustitev revizije pogoj za obravnavo predloga za začasne odredbe v revizijskem postopku.76 Navedeno pomeni, da je zadržanje izvršitve gradbenega dovoljenja odvisno od presoje Vrhovnega sodišča, da konkretna zadeva odpira pomembno pravno vprašanje, ki terja obravnavo revizije po vsebini.77 Za vložitev ustavne pritožbe se zahteva izčrpanje vseh, ne le rednih pravnih sredstev,78 zato ni mogoče izključiti, da do trenutka, ko so izpolnjeni pogoji za vložitev ustavne pritožbe zoper posamični akt79 in hkrati pobude zoper prostorski izvedbeni akt, na katerem temelji gradbeno dovoljenje, že pride do (dovoljenega) posega v prostor. Faza, ko se še lahko vpliva na strateške odločitve, je tako zamujena. Obenem tudi ni mogoče prezreti, da sta zahteva po izčrpanju pravnih sredstev pri ustavnih pritožbah in z njo povezan pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta vedno vezana na konkreten poseg v prostor. V primerih prostorskih izvedbenih aktov, s katerimi se ne načrtuje le umestitev posamezne prostorske ureditve v prostor, temveč gre za podlago za izdajo raznovrstnih gradbenih dovoljenj (OPN), je možnost, da pride do posega v prostor na podlagi takega akta, ki bi se kasneje izkazal za nezakonitega oziroma protiustavnega, še toliko večja. Kot je že večkrat pojasnilo tudi Ustavno sodišče, so škodljive posledice, ki jih povzroči gradnja v prostoru, lahko težko popravljive.80 Izvedba posega v prostor v primeru, ko bi se naknadno v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta izkazalo, da bi morala biti zanj izvedena CPVO oziroma da je bila ta izvedena pomanjkljivo ali nepravilno, bi bila v nasprotju s temeljnim ciljem Direktive 2001/42/ES.81 Ker vprašanja potrebnosti in pravilnosti izvedbe okoljske presoje prostorskih izvedbenih aktov z vidika zahtev prava EU v nobenem primeru ni mogoče z gotovostjo izključiti, je mogoče na splošno zaključiti, da je sodno varstvo zoper te akte lahko učinkovito le, če je izvedeno pravočasno, tj. v fazi po sprejetju prostorskega izvedbenega akta (ko so tudi vse možnosti odprte) in pred izvedbo s tem aktom načrtovanih posegov v prostor.
35. Obveznost evropskoskladne razlage nacionalnim sodiščem nalaga, da po potrebi spremenijo sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji upoštevnega prava EU.82 Vendar pa iz razlogov, pojasnjenih v nadaljevanju, sprememba ustaljene ustavnosodne presoje, tj. opustitev zahteve po predhodnem izčrpanju očitkov o nezakonitosti prostorskih izvedbenih aktov v upravnem sporu, ne bi mogla rešiti trka med ustavno določenimi izključnimi pristojnostmi Ustavnega sodišča na eni strani in zahtevo po učinkovitem varstvu pravic okoljskega prava EU in mednarodnih obvez na drugi strani.
36. Iz sodne prakse SEU izhaja, da je treba tudi pri določitvi obsega sodnega nadzora nacionalnih odločb, sprejetih na podlagi pravnega akta EU, upoštevati cilj direktive in zagotoviti, da se ne poseže v njeno učinkovitost.83
37. Cilj Direktive 2001/42/ES je, kot je bilo že pojasnjeno (12. točka obrazložitve), zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj. Iz zahteve po okoljski presoji prostorskih izvedbenih aktov in učinkovitosti sodnega nadzora izhaja, da presoja zakonitosti v primeru, ko sodišče presoja posamezen prostorski izvedbeni akt, kjer ta presoja ni bila opravljena,84 ob ustreznem zatrjevanju strank vključuje vprašanje, ali bi obravnavani akt lahko znatno vplival na okolje, med drugim torej presojo, ali prostorski izvedbeni akt določa okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, ki bi lahko pomembno vplivali na okolje in bi torej presoja morala biti opravljena.85 V primeru, ko je CPVO bila opravljena, pa mora sodišče v okviru ocene zakonitosti preveriti tudi, ali je bila ta presoja pravilna.86 To velja še toliko bolj, če CPVO temelji tudi na PSP.
38. V primerih, ko je oziroma bi morala biti v okoljsko presojo prostorskega izvedbenega akta vključena tudi PSP tega akta (tj. vprašanje možnosti poseganja v naravo), je treba pri določitvi obsega sodnega nadzora upoštevati tudi Direktivo 92/43/EGS, katere cilj je zagotoviti visoko stopnjo varstva okolja glede območij narave, ki so zaščitena na njeni podlagi. Nacionalni organi lahko dejavnost na zavarovanem območju, upoštevajoč ugotovitve ustrezne presoje vplivov plana na varovano območje narave in cilje ohranjanja tega območja, dovolijo le, če z znanstvenega stališča ne obstaja razumen dvom o tem, da dejavnost ne bo škodljivo vplivala na to območje narave.87 Iz ustaljene sodne prakse SEU izhaja, da mora biti načrt ali projekt predmet take presoje, če obstaja verjetnost ali tveganje, da bi na zadevno območje pomembno vplival. Ta pogoj je izpolnjen, če, zlasti ob upoštevanju previdnostnega načela, obstoja verjetnosti ali tveganja pomembnih negativnih vplivov na to območje narave ni mogoče izključiti na podlagi najboljših znanstvenih spoznanj na tem področju, zlasti ob upoštevanju značilnosti in posebnih okoljskih razmer obravnavanega območja.88 Če je PSP izvedena, mora biti ustrezna, kar pomeni, da je treba pred soglasjem k načrtu ali programu, ob upoštevanju najboljših znanstvenih dognanj na tem področju, opredeliti vse vidike tega načrta ali tega projekta, ki lahko sam ali skupaj z drugimi načrti ali drugimi projekti vpliva na cilje ohranjanja zavarovanega območja.89 PSP ne sme biti pomanjkljiva in mora obsegati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi se ovrže vsak razumen znanstveni dvom glede vplivov tega načrta ali projekta na zadevno območje.90 Iz teh zahtev izhaja, da mora tudi sodišče, ko odloča o zakonitosti načrta, za katerega je bila oziroma bi morala biti izvedena PSP, ugotoviti, ali znanstveni dokazi, na katere se sklicuje pripravljavec akta, ne puščajo razumnega dvoma o tem, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje.
39. Vsebinsko presojo prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti opredeljujeta in omejujeta ustavni položaj Ustavnega sodišča v nacionalnem pravnem redu ter narava postopka ocene ustavnosti in zakonitosti predpisov.
40. Ustavni položaj Ustavnega sodišča poleg nekaterih izrecnih določb Ustave o pristojnostih ter pooblastilih in načinu odločanja pomembno sodoloča načelo delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, saj je Ustavno sodišče eden od osrednjih organov državne oblasti.91 V sistemu delitve oblasti je Ustavno sodišče organ sodne veje oblasti in ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti. Da je Ustavno sodišče najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kot je izrecno navedel zakonodajalec,92 izhaja že iz njegovih ustavno določenih pristojnosti, kot jih v bistvenem določa 160. člen Ustave.93 Glede na ustavno določene pristojnosti je tako Ustavno sodišče ključni akter v sistemu zavor in ravnovesij (nadzora in ravnotežij), saj lahko bistveno vpliva na delovanje vseh treh vej oblasti.94 Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je morebitne dodatne pristojnosti Ustavnega sodišča, za določitev katerih ima zakonodajalec ustavno pooblastilo v enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave, dopustno določiti le tako, da je ohranjen konsistenten pravni sistem in da te ne posegajo v položaj Ustavnega sodišča v celotnem pravnem sistemu v razmerju do zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti.95 Spoštovanje te vloge Ustavnega sodišča mora biti temeljno vodilo tudi pri določanju morebitnih novih vsebinskih obsegov pristojnosti.
41. Ustavno sodišče je že odločilo, da ko v okviru svojih pristojnosti odloča o skladnosti podzakonskih predpisov – vključno s prostorskimi izvedbenimi akti kot splošnimi pravnimi akti sui generis – z Ustavo in zakoni (160. člen Ustave), ne ocenjuje primernosti ureditve s stališča različnih strok96 in ne odloča o strokovnih vprašanjih.97 Ustavno sodišče je tudi že sprejelo stališče, da v primeru, ko izpodbijana ureditev terja obravnavo kompleksnih strokovnih vprašanj, ki niso zgolj pravne narave, Ustavno sodišče ne more biti tisto, ki kot prvi organ presoja ta vprašanja, saj te vloge Ustavno sodišče nima.98 Skladno s pravom EU mora sodno varstvo okoljske presoje prostorskih izvedbenih aktov zajemati tudi presojo strokovnih vprašanj. Pravo EU zahteva tudi, da nacionalno sodišče prouči tako postopkovno kot vsebinsko zakonitost dejanj in opustitev, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.99 Presoja mora biti izvedena tako, da so učinkovito zavarovane pravice, ki jih daje okoljsko pravo EU, in je zagotovljeno spoštovanje ciljev upoštevne zakonodaje EU.100 Še strožje se ta zahteva kaže pri sodnem varstvu zoper akte, ki dovoljujejo posege v naravo.
42. Vprašanja, ali bi prostorski izvedbeni akt lahko znatno vplival na okolje in, kadar je to upoštevno, ali je mogoče na podlagi znanstvenih dokazov, ki so bili upoštevani pri sprejetju odločitve glede neizvedbe presoje sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta na varovano območje, brez razumnega dvoma zaključiti, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje, so v samem bistvu vprašanja dejanske narave. Čeprav iz prava EU ne izhaja zahteva, da bi sodišče samo ugotavljalo dejstva, pa je za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva v okoljskih zadevah treba pri proučitvi dejstev zagotoviti vsaj, da je ob nasprotovanju sprejeti odločitvi pravno varstvo učinkovito tudi glede dejstev, na podlagi katerih je upravni organ sprejel izpodbijano odločitev.101 Kot izhaja iz 139. točke Sporočila Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, lahko nepopolna ali napačna ugotovitev dejanskega stanja oziroma napačna razlaga dejstev neposredno vpliva na kakovost sprejete upravne odločitve in ogrozi cilje okoljskega prava EU.
43. Sodna presoja, ali bi bila potrebna CPVO za sprejetje prostorskega izvedbenega akta (pa ni bila izvedena), in sodna presoja glede samih vplivov prostorskega izvedbenega akta (ugotovljenih bodisi v okviru CPVO bodisi v okviru PSP) se ne smeta ustaviti pri presoji skladnosti prostorskega izvedbenega akta z določbami ZUreP-3, ki urejajo postopek priprave in sprejetja posamezne vrste prostorskega izvedbenega akta, v smislu klasične abstraktne presoje predpisa. Ocena zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov zahteva presojo dejanskih in strokovnih vprašanj, ki so iz različnih strokovnih področij (in iz presoj CPVO in PSP) integrirana v akt. Presoja zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov je torej upoštevno drugačna. Tako za zaključek, ali bi morala biti za konkreten prostorski izvedbeni akt izvedena okoljska presoja, pa ni bila, kot tudi za sprejetje morebitne odločitve (kadar je to upoštevno) o pravilnosti izključitve razumnega dvoma, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje narave, je potrebna preveritev dejanskih okoliščin, povezanih s stanjem okolja in narave ter okoljskimi značilnostmi območja prostorskega načrtovanja. Enako velja za samo presojo ugotovitev in ocene vplivov prostorskega izvedbenega akta na okolje ter za presojo, ali so bile pri njegovem sprejemanju spoštovane zahteve varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja, podnebnih ciljev in odpornosti proti podnebnim spremembam, varstva krajine in kulturne dediščine,102 vključno z morebitnimi vplivi na varovana območja narave.103 V vseh primerih gre za presojo kompleksnih interdisciplinarnih strokovnih vprašanj, pri katerih v ospredju niso pravni vidiki, temveč zahteve okoljevarstvene in naravovarstvene stroke ter drugih strok.
44. Ustavno sodišče ni organ, ki bi o vprašanjih okoljske presoje, ki niso le pravne narave in ki so po drugi strani neizbežno vpeta v postopek priprave vsakršnega prostorskega izvedbenega akta, lahko odločalo kot edini organ.104 Reševanje kompleksnih strokovnih okoljskih vprašanj, ki običajno terjajo angažiranje ustreznih izvedencev posameznih strok, ter preučevanje dejstev, ki za seboj praviloma potegne zahtevo po izvedbi glavne obravnave, na kateri se presojajo dejstva in dokazi, v primeru ocene zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov ne ustreza naravi ustavnega spora. Ustavno sodišče po svojih pristojnostih in nasploh po položaju v sistemu državne oblasti ni sodišče, ki bi lahko – tudi če bi prezrlo načelo subsidiarne pristojnosti in s tem zahtevo po formalnem in materialnem izčrpanju ter omogočilo presojo, ko so vse strateške možnosti še odprte – kot prvo in edino sodišče zagotavljalo učinkovito sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte sui generis, katerih običajni sestavni del je tudi njihova predhodna okoljska presoja. Ker gre za kompleksna interdisciplinarna strokovna vprašanja, je še toliko bolj utemeljena zahteva po predhodnem izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi prostorskega izvedbenega akta.105 Vendar pa, kot je bilo pojasnjeno (34. točka obrazložitve), vztrajanje pri spoštovanju te procesne predpostavke, ki bi po vsebinski plati omogočalo, da bi se do upoštevnih vidikov zakonitosti prostorskega izvedbenega akta predhodno opredelila že redna sodišča, ni združljivo z zahtevo po pravočasnem in učinkovitem sodnem varstvu (ko so vse možnosti še odprte) zoper prostorski izvedbeni akt. Pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti ne zadosti zahtevam učinkovitega varstva pravic, ki jih daje pravo EU.
45. Kot izhaja iz 30. točke obrazložitve, je pravica do učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih daje okoljsko pravo EU, varovana tudi v okviru 23. člena Ustave. Zahteve varstva okolja, ki izvirajo iz prava EU, obenem zavezujejo državo k izpolnjevanju njene ustavne dolžnosti, da skrbi za visoko raven varstva okolja (prva poved drugega odstavka 72. člena Ustave) in s tem za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja,106 katere sodno varstvo Ustava zagotavlja v okviru četrtega odstavka 15. člena. Ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte v postopku pred Ustavnim sodiščem kot edinim sodiščem (tretja oziroma četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in prvi odstavek 161. člena Ustave) tako ne zadosti ne zahtevam učinkovitega varstva pravic, ki jih daje pravo EU, ne ustavni zahtevi po učinkovitem sodnem varstvu pravic in človekovih pravic na področju varovanja okolja in ohranjanja narave, ki je urejeno tudi na ravni EU.
46. Pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, omejeno z naravo tega postopka in ustavnim položajem Ustavnega sodišča, kot je bilo pojasnjeno, ne zadosti zahtevam po učinkovitosti, kot izvirajo iz prava EU. Izključna pristojnost Ustavnega sodišča za presojo prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, utemeljena v načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) ter jasno določno izpeljana v 160. členu Ustave,107 se tako izkaže za oviro, ki onemogoča evropskoskladno razlago.
O izbiri vrste odločitve
47. Iz sodne prakse SEU izhaja, da ima na podlagi načela primarnosti nacionalno sodišče, ki v okviru svojih pristojnosti uporablja določbe prava EU, v primeru, ko ne more podati razlage nacionalne ureditve, ki bi bila skladna z zahtevami prava EU, dolžnost zagotoviti polni učinek teh določb.108
48. Po vsebinski plati nadalje tudi ni mogoče prezreti, da gre v primeru izpodbijane ureditve za omejen nabor vprašanj zakonitosti (tretji odstavek 61. člena ZUreP-3), ki po naravi stvari ne dosegajo ravni pomembnejših ustavnopravnih vprašanj. Ker je pri tem nabor vprašanj v primerjavi s predhodno zakonsko ureditvijo širši, pa mora Ustavno sodišče pri oceni posledic svoje odločitve, ki se bodo odražale v dodatnem obsegu pristojnosti Ustavnega sodišča, upoštevati tudi svoj pomen in vlogo v ustavnem sistemu.109 Presoja vprašanj potrebnosti in ustreznosti presoje sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta na varovana območja narave in presoje vplivov prostorskega izvedbenega akta na okolje, ki je bila pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve pridržana Upravnemu sodišču, je v svojem bistvu pretežno dejanske in kompleksno strokovne narave. Takšen dodaten obseg pristojnosti Ustavnega sodišča je v neskladju z njegovo vlogo v pravnem sistemu.
49. Ustavno sodišče se tudi zaveda, da imajo praktični problemi glede zagotovitve ustreznega sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte nasploh, povezani z zamejitvami pristojnosti, izvirajočimi iz Ustave, zdaj že razmeroma dolgo zgodovino110 in da zakonodajalčev poskus zakonske ureditve področja temelji na – po oceni Ustavnega sodišča pravilni – ugotovitvi, da Ustavno sodišče ni tisto sodišče, ki bi lahko zagotavljalo učinkovito sodno varstvo. Prav tako Ustavno sodišče ni prezrlo, da želi izpodbijani zakonodajalčev ukrep udejanjiti zahteve Aarhuške konvencije in s tem tudi prava EU po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva v primeru prostorskih izvedbenih aktov kot aktov, ki segajo tudi na področje varstva okolja in ohranjanja narave.111
50. Zagotavljanje učinkovitosti prava EU je ustavno posebej varovana dobrina,112 ki je Ustavno sodišče pri svojem odločanju ne more prezreti. Obenem pa te zahteve Ustavno sodišče v postopkih za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov samo ne more uresničevati. Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja tudi dolžnost države, da naj raven varstva okolja ne bo nižja kot v pravu EU.113 Zato je Ustavno sodišče z izbiro načina odločitve zagotovilo, da je ta zahteva v največji možni meri spoštovana.
51. Ustavno sodišče glede na vse navedeno prvega, drugega in tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3 ni razveljavilo, temveč je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). To pomeni, da prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, za katere je sicer Ustavno sodišče ugotovilo, da so v neskladju z ustavno določeno izključno pristojnostjo Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, ostanejo v veljavi. Določitev razmejitve pristojnosti in pooblastil med Ustavnim in Upravnim sodiščem, ki bo zagotavljala spoštovanje prava EU, mednarodnih obveznosti in ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu, je v pristojnosti ustavodajalca114 in zakonodajalca. Ustavno sodišče ustavodajalcu ne more narekovati ravnanja in mu nalagati spremembe Ustave. V okviru svojih pristojnosti lahko Ustavno sodišče odpravo ugotovljene protiustavnosti zakonske ureditve naloži izključno zakonodajalcu. Ustavno sodišče je zato le zakonodajalcu na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS določilo rok, da ugotovljeno protiustavnost odpravi v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).
52. Ustavno sodišče v obravnavanem primeru zaradi ugotovljenega trka med ustavno določeno pristojnostjo za presojo prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov ter zahtevami Ustave, prava EU in Aarhuške konvencije z načinom izvršitve ni moglo sámo začasno določiti ustavnoskladne zakonske ureditve. Kljub ugotovitvi protiustavnosti izpodbijane zakonske ureditve je zato Ustavno sodišče, da bi zavarovalo ustavno, mednarodno in evropsko zahtevo učinkovitega sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS omogočilo nadaljnjo uporabo protiustavne zakonske ureditve (3. točka izreka). Po oceni Ustavnega sodišča je nadaljevanje izvrševanja zakonske ureditve, ki ni v skladu z ustavno določenimi izključnimi pristojnostmi in pooblastili Ustavnega sodišča, blažja posledica, kot pa bi bila tista, do katere bi prišlo s ponovno vzpostavitvijo pravnega varstva v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, v katerem ni mogoče zagotoviti učinkovitega sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, in ki bi povzročala kršitve prava EU in Aarhuške konvencije. Le na ta način – z izbiro ustrezne vrste odločitve in določitvijo, da je do odprave ugotovljenega neskladja Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu zoper prostorske izvedbene akte, opredeljene v drugem odstavku 61. člena ZUreP-3 – je po presoji Ustavnega sodišča ob obstoječi ustavni ureditvi lahko tudi zagotovljeno ustrezno spoštovanje zahteve po zagotavljanju učinkovitosti prava EU in mednarodnih zavez, k čemur se je država zavezala na podlagi tretjega odstavka 3.a člena in 8. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo, da za sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte iz drugega odstavka 61. člena ZUreP-3 kot splošne pravne akte v okviru, opredeljenem v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, ostaja pristojno Upravno sodišče, ki ima pri tem pooblastilo, da izpodbijani prostorski izvedbeni akt, če ugotovi, da je nezakonit, odpravi ali razveljavi v obsegu in pod pogoji, kot jih določata enajsti in dvanajsti odstavek 61. člena ZUreP-3. Pogoje za vložitev tožbe in postopek upravnega spora urejajo četrti do šestnajsti odstavek 61. člena ZUreP-3. Da bi Ustavno sodišče v največji meri zagotovilo spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva vsem vlagateljem, ki so zoper prostorski izvedbeni akt že vložili pravno sredstvo, pa o njem še ni bilo odločeno, je z načinom izvršitve na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS tudi pobudnikom, ki so po 1. 6. 2022, ko se je začel uporabljati ZUreP-3, namesto tožbe pred Upravnim sodiščem vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče, pa o njej do objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije še ni bilo odločeno, omogočilo, da vložijo tožbo v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem,kot to izhaja iz 4. točke izreka te odločbe. V upravnem sporu na podlagi 61. člena ZUreP-3 se za te tožbe ne uporablja peti odstavek 61. člena ZUreP-3.
53. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnica in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Točki 1 in 2 izreka je sprejelo soglasno. Točki 3 in 4 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič. Sodnika Accetto in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
predsednik
1 Vsebinsko enako določbo vsebuje prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Zakon dopolnjuje Ustavo v tem, da jasneje določa, da sodišče začne postopek pred Ustavnim sodiščem z zahtevo za oceno ustavnosti, pri čemer lahko izpodbija tudi le del zakona.
2 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15), 7. točka obrazložitve.
3 Tretji odstavek 294. člena ZUreP-3.
4 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, 13. točka obrazložitve.
5 Tretji odstavek 50. člena ZUreP-3.
6 Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 24. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 22. točka obrazložitve.
7 Prvi in drugi odstavek 51. člena ZUreP-3.
8 Prvi odstavek 19. člena ZUreP-3.
9 Tretji odstavek 19. člena ZUreP-3.
10 Četrta in peta alineja tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3.
11 V Zakonu o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 78/23 in 95/24 – v nadaljevanju ZUNPEOVE) je predvidena posebna ureditev okoljske presoje v primeru prostorskega načrtovanja in umeščanja naprav in objektov, ki proizvajajo električno energijo iz obnovljivih virov energije, v prostor. Zakonodajalec je ZUNPEOVE sprejel med drugim za izvajanje Uredbe Sveta (EU) 2022/2577 z dne 22. decembra 2022 o okviru za pospešitev uvajanja energije iz obnovljivih virov (UL L 335, 29. 12. 2022), ki je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) 2024/223 z dne 22. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) 2022/2577 o okviru za pospešitev uvajanja energije iz obnovljivih virov (UL L, 10. 1. 2024).
12 Izjemi sta državni prostorski ureditveni načrt, ki temelji na uredbi o najustreznejši varianti, v katere postopku priprave se izvede CPVO, ter sklep o lokacijski preveritvi, za katero se CPVO ne izvede (tretji odstavek 134. člena ZUreP-3).
13 Tako tudi že sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 25. točka obrazložitve.
14 Točka a) drugega odstavka 3. člena Direktive 2001/42/ES. Iz sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) izhaja, da navedena določba (njeni drugi, tretji in peti odstavek) stremi k temu, da noben načrt ali program, ki bo verjetno znatno vplival na okolje, ni izključen iz okoljske presoje (glej sodbi SEU v zadevah Valčiukienė in drugi, C-295/10, z dne 22. 9. 2011, 53. točka obrazložitve, in Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, z dne 21. 12. 2016, 54. točka obrazložitve).
15 Točka b drugega odstavka 3. člena Direktive 2001/42/ES.
16 Glej deveto uvodno izjavo Direktive 2001/42/ES.
17 Člen 1 Direktive 2001/42/ES. O spoštovanju tega cilja v postopkih sprememb in dopolnitev načrtov in programov glej sodbo SEU v zadevi An Bord Pleanála in drugi (Site de St Teresa’s Gardens), C-9/22, z dne 9. 3. 2023, 42. in 43. točka obrazložitve.
18 Prvi odstavek 4. člena Direktive 2001/42/ES.
19 Člen 5 Direktive 2001/42/ES.
20 V skladu s četrtim odstavkom 6. člena Direktive 2001/42/ES države članice opredelijo pojem javnost, vključno z javnostjo, ki jo bo ali bi jo lahko odločanje po tej direktivi prizadelo ali ki ima interes pri takem odločanju, skupaj z ustreznimi nevladnimi organizacijami, kakršne so organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja, in drugimi zadevnimi organizacijami.
21 Prvi in drugi odstavek 6. člena ter 8. člen Direktive 2001/42/ES.
22 Prvi in drugi odstavek 2. člena Direktive 92/43/EGS.
23 Tretji odstavek 6. člena Direktive 92/43/EGS. Glej tudi sodbo velikega senata SEU v zadevi Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, z dne 8. 11. 2016, 43., 46. do 48. in 58. točka obrazložitve.
24 Glej drugo in tretjo alinejo 1. člena ZUreP-3.
25 Sodba SEU v zadevi Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne, C-41/11, z dne 28. 2. 2012, 42. točka obrazložitve.
26 Primerjaj sodbo SEU v zadevi Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, z dne 29. 7. 2019, 169. točka obrazložitve.
27 Sodba SEU v zadevi Latvijas valsts meži, C-434/22, z dne 7. 12. 2023, 81. točka obrazložitve.
28 Sodbe SEU v zadevah Kraaijeveld in drugi, C-72/95, z dne 24. 10. 1996, 56. točka obrazložitve, Waddenvereniging in Vogelsbeschermingvereniging, C-127/02, z dne 7. 9. 2004, 66. točka obrazložitve, in Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation, C-664/15, z dne 20. 12. 2017, 34. točka obrazložitve.
29 Sodba SEU v zadevi Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland in drugi, C-197/18, z dne 3. 10. 2019, 32. točka obrazložitve.
30 Sodba SEU v zadevi Craeynest in drugi, C-723/17, z dne 26. 6. 2019, 46. točka obrazložitve.
31 Glej Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, UL C 275, 18. 8. 2017, 22. točka. To sporočilo ima naravo razlagalnega priročnika o tem, kaj je na nacionalni ravni potrebno za izpolnitev zahtev prava EU na tem področju. Glej tudi sodbi SEU v zadevah Craeynest in drugi, 33. točka obrazložitve, in Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation, 35. in 45. točka obrazložitve, ter sodbo velikega senata SEU v zadevi Lesoochranárske zoskupenie VLK, 50. točka obrazložitve.
32 Sodba velikega senata SEU v zadevi Deutsche Umwelthilfe (homologacija motornih vozil), C-873/19, z dne 8. 11. 2022, 79. točka obrazložitve.
33 Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 47. točka.
34 Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi Lesoochranárske zoskupenie VLK, 45. do 50. točka obrazložitve.
35 Tako na primer sodbe SEU v zadevah Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, z dne 12. 5. 2011, 43. točka obrazložitve, East Sussex County Council, C-71/14, z dne 6. 10. 2015, 52. točka obrazložitve, in Craeynest in drugi, 54. točka obrazložitve.
36 Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 34. točka obrazložitve, in št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 35/23), 32. točka obrazložitve.
37 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 22. točka obrazložitve.
38 Glej drugi odstavek 24. člena ZUstS.
39 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 89/15), 8. točka obrazložitve.
40 Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-199/23 z dne 24. 10. 2023, št. U-I-237/23 z dne 28. 12. 2023, št. U-I-472/22 z dne 13. 1. 2023 in št. U-I-339/22 z dne 25. 10. 2022.
41 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 79), 5. točka obrazložitve.
42 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 26. točka obrazložitve.
43 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve.
44 Tako odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), št. U-I-218/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), št. U-I-268/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25) in št. U-I-265/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25).
45 Tako odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-217/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), št. U-I-332/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25) in št. U-I-329/22 z dne 22. 1. 2025 (Uradni list RS, št. 12/25).
46 Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 27. točka obrazložitve.
47 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 4/23), 19. in 20. točka obrazložitve.
48 Prav tam, 28. in 29. točka obrazložitve.
49 Prav tam, 44. točka obrazložitve.
50 Kot take jih izrecno opredeljuje drugi odstavek 50. člena ZUreP-3. Vsebina državnih prostorskih aktov je opredeljena v 83. členu ZUreP-3, vsebina OPN v 117. členu ZUreP-3, vsebina OPPN v 127. členu ZUreP-3, vsebina sklepa o lokacijski preveritvi pa v 134. do 137. členu ZUreP-3.
51 Prvi odstavek 97. člena, prvi odstavek 101. člena in prvi odstavek 108. člena ZUreP-3.
52 Drugi odstavek 124. člena in prvi odstavek 129. člena v zvezi z drugim odstavkom 124. člena ZUreP-3.
53 Sedmi odstavek 138. člena ZUreP-3.
54 Enako določata tretja in četrta alineja prvega odstavka 21. člena ZUstS.
55 Enako določbo vsebuje tudi ZUstS (prvi odstavek 45. člena), ki navedeno ustavno določbo vsebinsko dopolnjuje z opredelitvijo pogojev za odpravo predpisa ter učinka odprave (drugi odstavek 45. člena ZUstS) in učinka razveljavitve predpisa (tretji odstavek 45. člena ZUstS).
56 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, 28. točka obrazložitve.
57 Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi Deutsche Umwelthilfe, C-752/18, z dne 19. 12. 2019, 40. točka obrazložitve.
58 Sodba velikega senata SEU v zadevi Popławski, C-573/17, z dne 24. 6. 2019, 76. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa SEU. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-165/19 z dne 8. 6. 2023, 11. točka obrazložitve.
59 Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi Craeynest in drugi, 54. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa SEU.
60 Prav tam. Člen 47 Listine ustreza 6. in 13. členu EKČP, v katerih sta določeni pravica do poštenega sojenja in pravica do učinkovitega pravnega sredstva (glej Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 22. točka). Primerjaj tudi sodbo SEU v zadevi Unibet, C-432/05, z dne 13. 3. 2007, 37. točka obrazložitve.
61 Glej sodbo velikega senata SEU v zadevi Deutsche Umwelthilfe, 34. in 39. točka obrazložitve.
62 Več o razvoju te mednarodne obveznosti J. Jedrośka, Access to Justice in the Aarhus Convention – Genesis, Legislative History and Overview of the Main Interpretation Dilemmas, Journal for European Environmental & Planning Law, let. 17, št. 4 (2020), str. 375–376.
63 Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).
64 Primerjaj sodbi velikega senata SEU v zadevah Deutsche Umwelthilfe, 39. točka obrazložitve, in Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, z dne 8. 3. 2011, 50. in 51. točka obrazložitve.
65 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30), 23. točka obrazložitve.
66 Glej prav tam in sklep Ustavnega sodišča št. Up-88/94 z dne 31. 5. 1996 (OdlUS V, 201).
67 Posledično se posredno varuje tudi ustavna pravica do zasebne lastnine. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 sicer sprejelo stališče, da je lastninska pravica učinkovito varovana s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta, ki spreminja namensko rabo zemljišča, vendar to ni edini vidik presoje, ki ga ureja 61. člen ZUreP-3. Člen 61 ZUreP-3 ureja sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte z različnih vidikov. Pri načrtovanju posegov v prostor je treba na prvem mestu upoštevati javne interese, vprašanja varovanja okolja in ohranjanja narave ter zagotavljati zdravo življenjsko okolje za sedanje in prihodnje generacije (glej 6. in 9. člen ZUreP-3). S tem sta povezani tudi CPVO in PSP, ki ju je treba integrirati v prostorske izvedbene akte. Zasebni interesi, ki izhajajo iz varstva lastninske pravice, so pogosto v trku z varstvom javnih interesov, zato tudi pristojnosti sodišč iz 61. člena ZUreP-3 ni mogoče deliti. To ne pomeni, da mora Ustavno sodišče odstopiti od stališč v odločbi št. U-I-6/17, saj tam vprašanja varovanja drugih interesov kot lastninske pravice niso bila v osrčju odločitve in se Ustavno sodišče do njih ni opredeljevalo.
68 Pravila varovanja okolja in ohranjanja narave urejajo poseganje v okolje v različnih korakih, ki zahtevajo tudi različno presojo vplivov na okolje in naravo (npr. korak strateške presoje vplivov na okolje je ločen od koraka presoje vplivov na okolje določenega projekta). To so vsebinsko zelo različne presoje, ki se morajo nato integrirati v različne akte. Strateška presoja vplivov na okolje (CPVO) in presoja vplivov posameznega projekta na okolje (PVO) kot dve pomembno ločeni fazi presoje poseganja v okolje sta vedno bolj določno razmejeni. V slovenskem pravu je prva, CPVO, integrirana v splošni akt, druga, PVO, pa v posamični akt (okoljevarstveno soglasje ali integralno gradbeno dovoljenje). Pravo EU in Aarhuška konvencija zahtevata učinkovito pravno varstvo za vsako od omenjenih faz. Še strožja pravila veljajo tudi za presojo PSP, kjer se odloča, ali ena in druga presoja sledita pravilom ohranjanja narave.
69 Primerjaj sodbo SEU v zadevi Thybaut in drugi, C-160/17, z dne 7. 6. 2018, 62. točka obrazložitve: »Ob tem je iz člena 6(2) te direktive razvidno, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 39 sklepnih predlogov, da je treba okoljsko presojo izvesti čim prej, da se še lahko vpliva na morebitne odločitve. Na tej stopnji je namreč mogoče analizirati različne možnosti in izvesti strateške odločitve.« Glej tudi sodbo velikega senata SEU v zadevi Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne, 42. do 44. točka obrazložitve.
70 Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 25. točka obrazložitve.
71 Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne, 42. do 47. točka obrazložitve.
72 Prvi odstavek 5. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 in 133/23 – v nadaljevanju GZ-1).
73 Četrti odstavek 5. člena GZ-1.
74 Drugi odstavek 32. člena ZUS-1.
75 Drugi odstavek 84. člena ZUS-1.
76 Glej na primer sklepe Vrhovnega sodišča št. X DoR 150/2021 z dne 8. 7. 2021, št. X DoR 298/2020 z dne 24. 9. 2020 in št. X DoR 240/2020 z dne 20. 1. 2021.
77 Člen 367a Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.
78 Člen 51 ZUstS.
79 Ob sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo zakon predvideva tudi možnost zadržanja izvršitve izpodbijanega posamičnega akta, če bi z izvršitvijo lahko nastale težko popravljive posledice (58. člen ZUstS).
80 Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19, in OdlUS XXVI, 6), št. U-I-86/13 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 40/13) in št. U-I-188/12 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12).
81 Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne, 47. točka obrazložitve.
82 Glej sodbo velikega senata SEU v zadevi Popławski, 78. točka obrazložitve.
83 Sodba SEU v zadevi Craeynest in drugi, 46. točka obrazložitve.
84 Primerjaj sodbo SEU v zadevi Mellor, C-75/08, z dne 30. 4. 2009, 58. in 59. točka obrazložitve, sprejeto v zvezi z razlago Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (kodificirano besedilo) (UL L 26, 28. 1. 2012).
85 Primerjaj Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 143. točka.
86 Primerjaj prav tam.
87 Glej sodbo SEU v zadevi Komisija proti Portugalski, C-239/04, z dne 26. 10. 2006, 20. in 24. točka in tam navedena sodna praksa SEU.
88 Sodbe SEU v zadevah Waddenvereniging in Vogelsbeschermingvereniging, 43. do 45. ter 49. točka obrazložitve, Friends of the Irish Environment, C-254/19, z dne 9. 9. 2020, 50. in 51. točka obrazložitve, in AquaPri, C-278/21, z dne 10. 11. 2022, 50. točka obrazložitve.
89 Sodba SEU v zadevi Eco Advocacy, C-721/21, z dne 15. 6. 2023, 38. točka obrazložitve.
90 Prav tam, 39. točka obrazložitve, ter sodbi SEU v zadevah Friends of the Irish Environment, 53. točka obrazložitve, in AquaPri, 51. točka obrazložitve.
91 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 26), 18. točka obrazložitve.
92 Prvi odstavek 1. člena ZUstS.
93 Dodatne pristojnosti Ustavnega sodišča so v Ustavi določene še v tretjem odstavku 82. člena ter 109. in 119. členu.
94 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 20. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147), 15. točka obrazložitve.
95 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 16), 20. točka obrazložitve.
96 Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2006, 6. točka obrazložitve.
97 Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve, št. U-I-332/22, 42. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22, 40. točka obrazložitve. Glej tudi S. Nerad v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1420.
98 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/24 z dne 19. 9. 2024, 23. točka obrazložitve.
99 Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 128. točka obrazložitve.
100 Prav tam, 131. točka obrazložitve.
101 Prav tam, 139. točka obrazložitve.
102 Primerjaj prvi odstavek 77. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24 – ZVO-2).
103 Primerjaj 101.b člen Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – ZON).
104 Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/24, 23. točka obrazložitve.
105 Prav tam.
106 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 23.–25. točka obrazložitve.
107 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, 23.–26. točka obrazložitve.
108 Sodba velikega senata SEU v zadevi Popławski, 58. točka obrazložitve.
109 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/06, 20. in 21. točka obrazložitve.
110 Ustavne dimenzije navedenega problema so bile na primer prepoznane že v Predlogu za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (EVA 2009-2011-0037) leta 2009.
111 Primerjaj Predlog zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), prva obravnava (EVA: 2020-2550-0074), 24. 6. 2021, str. 232.
112 Primerjaj odločbo št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39), 53. točka obrazložitve.
113 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-416/19, 16. točka obrazložitve.
114 Pristojnost Upravnega sodišča za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov v upravnem sporu predvideva tudi zadnji Predlog za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (UZ160,161,162) (EPA 818-IX). Tako zakonodajalec v ZUreP-2 in ZUreP-3 kot ustavodajalec sta torej že zaznala potrebo po določitvi pristojnosti Upravnega sodišča v teh primerih.
