Številka:	U-I-59/24-13
Datum:	20. 5. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 20. maja 2024

Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o gojenju in predelovanju konoplje v medicinske namene ter o gojenju in posedovanju konoplje za omejeno osebno rabo (Uradni list RS, št. 35/24) ni v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj zatrjuje, da je Državni zbor na 68. izredni seji 25. 4. 2024 sprejel Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o gojenju in predelovanju konoplje v medicinske namene ter o gojenju in posedovanju konoplje za omejeno osebno rabo (v nadaljevanju Odlok). Postopek njegovega sprejemanja naj bi bil izveden s hujšo kršitvijo Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 111/21 in 58/23 – v nadaljevanju PoDZ-1) ter v neskladju s 1., 2., 44., 72. in 86. členom Ustave. Zato predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je bil Odlok sprejet na protiustaven in nezakonit način, ter ga odpravi.

2. Predlagatelj navaja, da je skupina poslancev v postopek odločanja o razpisu posvetovalnega referenduma vložila Predlog za razpis posvetovalnega referenduma o pridelavi, predelavi, prometu in uporabi konoplje v medicinske namene št. EPA: 1401 - IX z vprašanjem: »Ali ste za to, da bi bila v Republiki Sloveniji pridelava, predelava, promet in uporaba konoplje v medicinske namene dovoljena?«. Na 34. nujni seji matičnega delovnega telesa (v nadaljevanju MDT) 15. 4. 2024 naj bi bili k predlogu vloženi amandmaji poslanskih skupin Levice in Gibanja Svobode, ki naj bi spremenili naslov predloga. Ta naj bi se po spremembi imenoval Predlog za razpis posvetovalnega referenduma o pridelavi, predelavi, prometu in uporabi konoplje v medicinske namene ter o gojenju in posedovanju konoplje za omejeno osebno rabo, vseboval pa naj bi dve vprašanji: »Ali ste za to, da bi bila v Republiki Sloveniji pridelava, predelava, promet in uporaba konoplje v medicinske namene dovoljena?« in »Ali naj Republika Slovenija na svojem ozemlju dopusti gojenje in predelavo konoplje?«. Predsedujoči MDT naj bi brez predhodnega glasovanja o zavrnitvi ali sprejetju predlaganih amandmajev spremenil naslov in vsebino vprašanja. Razložil naj bi, da bodo o spremembi glasovali, ko se bo glasovalo o predlogu kot celoti.

3. Predlagatelj zatrjuje, da je Državni zbor zaradi predhodno opisanih ravnanj Odlok sprejel v neskladju s 118. členom PoDZ-1 ter 1., 44. in 86. členom Ustave. Navaja, da PoDZ-1 ne predvideva možnosti spremembe referendumskega vprašanja na seji MDT. V 118. členu PoDZ-1, ki naj bi na podlagi 169.c člena PoDZ-1 veljal tudi v postopku o razpisu referenduma, naj bi bila predvidena možnost nadomestitve akta, o katerem odloča Državni zbor. Predlagatelj meni, da je predlagatelj referenduma pri obravnavi predloga za razpis referenduma na MDT svoj prvi predlog, ki je vseboval eno vprašanje, do te mere vsebinsko spremenil, da je šlo za nov predlog. Zato bi ga moral v skladu s 118. členom PoDZ-1 nadomestiti z drugim predlogom, ki bi vseboval dve referendumski vprašanji, kar pa bi terjalo sprožitev novega postopka odločanja. Predlagatelj navaja, da se predlagatelj referenduma za to možnost ni odločil, ker bi postopek razpisa referenduma začel teči znova, postopek obravnave predloga bi se podaljšal, referenduma pa ne bi bilo mogoče izvesti hkrati z volitvami v Evropski parlament. Zato meni, da je bil Odlok sprejet v neskladju s 118. členom PoDZ-1. Nadalje zatrjuje, da je bila poslancem na MDT odvzeta možnost glasovanja o predlaganih amandmajih, saj je bil prvi predlog kar zamenjan z drugim predlogom, ne da bi se o tem predhodno izrekli vsi člani MDT oziroma člani opozicijskih strank v MDT. Posledično naj bi bila odločitev o spremembi vsebine že vloženega predloga za razpis referenduma sprejeta brez potrebne večine glasov navzočih poslancev. Predlagatelj meni, da to pomeni bistveno kršitev pravil postopka oziroma PoDZ-1 ter hudo kršitev temeljnih pravic in obveznosti poslancev. Ker Državni zbor odloča z večino navzočih poslancev (86. člen Ustave), ker je pravica do odločanja na sejah Državnega zbora in njegovih delovnih telesih temeljna pravica vsakega poslanca (15. člen Zakona o poslancih, Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 39/11, 48/12 in 17/22 – v nadaljevanju ZPos), naj bi šlo za »grob poseg in kršitev« načela demokratičnosti (1. člen Ustave). Predlagatelj meni, da je bila poslancem kršena tudi pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave), saj če bi postopek začel teči znova, bi imeli poslanci čas za preučitev nove vsebine predlaganega posvetovalnega referenduma in seznanitev z njo, ki ga niso imeli.

4. Predlagatelj navaja, da je bilo predhodno opisano vodenje postopka v nasprotju z načelom zakonitosti, Ustavo, PoDZ-1 in ZPos ter da je državnozborska večina ravnala samovoljno, kar v pravni državi ni dopustno. Zatrjuje, da resnični namen izvedbe referenduma ni bil v tem, da se volivci povprašajo o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane, ampak v tem, da se vpliva na volilno udeležbo na volitvah v Evropski parlament. Pri tem predlagatelj citira izjaveposlancev Gibanja Svobode in državne sekretarke iz kabineta predsednika Vlade, ki naj bi dokazovale, da je bil resnični namen povečanje volilne udeležbe. To naj bi potrjevalo tudi ravnanje predlagatelja referenduma, ki je tudi s predhodno opisano kršitvijo PoDZ-1 dosegel pravočasno sprejetje Odloka. Predlagatelj navaja, da je splošno načelo prepovedi zlorabe pravice temeljno načelo vsakega pravnega reda in je varovano v 2. členu Ustave. Zatrjuje, da če se hkrati z volitvami glasuje tudi o referendumskem vprašanju, ki je blizu zgolj nekaterim političnim strankam, lahko to drugim političnim strankam otežuje volilno tekmo, saj stranke v tem primeru ne tekmujejo pod enakimi pogoji. Zato meni, da odločitev za izvedbo referenduma hkrati z volitvami izpolnjuje znake zlorabe pravice ter je v nasprotju z 2. členom Ustave. Predlagatelj opozarja še, da je Ustavno sodišče že ugotovilo zlorabo instituta referenduma v odločbah št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 44/04, in OdlUS XIII, 29), št. U-II-4/04 z dne 17. 6. 2004 (Uradni list RS, št. 72/04, in OdlUS XIII, 50) in št. U-II-5/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 82/04, in OdlUS XIII, 53). V sklepu št. U-I-85/16, Up-398/16 z dne 14. 7. 2016 (Uradni list RS, št. 52/16, in OdlUS XXI, 26) pa naj bi med drugim izpostavilo tudi javno izražanje stališč predlagateljev, v katerih ti navedejo cilj referendumske pobude, ki ni izvedba referenduma.

5. Predlagatelj postopku sprejemanja Odloka očita tudi neskladje z 72. členom Ustave. Zatrjuje, da pri obravnavi predloga za razpis posvetovalnega referenduma v nobeni fazi postopka ni bilo predstavljeno mnenje Vlade oziroma v njenem imenu Ministrstva za zdravje. To mnenje naj bi pojasnilo, kaj bi razpis referenduma ter morebitna dopustitev gojenja in posedovanja konoplje za omejeno osebno rabo pomenila za javno zdravje v Republiki Sloveniji. Predlagatelj meni, da naj bi iz 72. člena Ustave izhajala dolžnost države, da v postopku razpisa posvetovalnega referenduma poda mnenje glede vpliva predlaganega referenduma na javno zdravje. Predlagatelj domneva, da bi bilo mnenje ministrstva negativno, saj naj bi bila Republika Slovenija podpisnica treh mednarodnih konvencij, ki naj bi uvrščale konopljo med prepovedane in nevarne droge. Podobno naj bi izhajalo iz Zakona o proizvodnji in prometu s prepovedanimi drogami (Uradni list RS, št. 108/99 in 44/2000 – ZPPPD) ter iz Uredbe o razvrstitvi prepovedanih drog (Uradni list RS, št. 69/19, 157/20, 162/21, 8/23 in 113/23), ki konopljo, njeno smolo in izvlečke uvrščata med snovi, ki so zelo nevarne zaradi hudih posledic, ki jih lahko povzroči zloraba, lahko pa se uporabljajo v medicini. Predlagatelj opozarja tudi na Resolucijo o nacionalnem programu na področju prepovedanih drog 2023–2030 (Uradni list RS, št. 75/23 – v nadaljevanju Resolucija), v katero naj bi bil uvrščen ukrep ustanovitve medresorske delovne skupine, ki naj v treh letih preuči družbene učinke ter posledice rabe konoplje z vidika javne varnosti, varovanja javnega zdravja in zaščite ranljivih skupin. Navaja, da rezultati ugotovitev delovne skupine še niso znani ter da še ni potekel rok treh let. Meni, da zato ni razloga za hitenje s posvetovalnim referendumom, saj bi odsotnost ustreznih strokovnih analiz lahko pomenila odločanje volivcev o ureditvi, ki bi lahko bila škodljiva za javno zdravje oziroma bi bila v nasprotju z 72. členom Ustave.

6. Državni zbor v odgovoru navaja, da je bil z Odlokom razpisan posvetovalni referendum, ki ga ureja Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24 – v nadaljevanju ZRLI). Zatrjuje, da Državni zbor znotraj zakonskega okvira uživa široko polje proste presoje o vsebini, ki jo vključi v referendumsko vprašanje in glede katere želi izvedeti stališče volivcev. Pri uporabi tega referenduma je dokaj svoboden, saj ga lahko razpiše za posamezna ustavnorevizijska in zakonska vprašanja. Državni zbor meni, da je institut primerno sredstvo za testiranje javnega menja in ugotavljanje smeri reševanja določenega vprašanja. Državni zbor z njim lahko krepi svojo legitimnost, saj je njegova kasnejša odločitev, če temelji na ljudski volji, ugodneje sprejeta med ljudmi. Državni zbor poudarja, da referendum nima nobenih pravno zavezujočih učinkov, saj ima te lahko zgolj kasneje sprejeti zakon. Pojasnjuje, da ravno zaradi teh značilnosti posvetovalni referendum ni tako strogo formalno urejen kot drugi referendumi, ki so namenjeni neposrednemu odločanju volivcev in imajo zavezujočo pravno naravo. Zatrjuje, da poseben postopek v ZRLI ni urejen, in meni, da lahko zato v okviru svoje parlamentarne avtonomije sam uredi postopek razpisa referenduma s poslovnikom. Državni zbor pojasni, da posebne določbe o postopku razpisa posvetovalnega referenduma vsebuje 184. člen PoDZ-1, ter njegovo vsebino podrobno pojasni. Prav tako podrobno opiše običajni postopek razpisa referenduma, ki naj bi potekal tudi na podlagi 108. člena PoDZ-1 in dosedanje parlamentarne prakse. Šlo naj bi za dvofazni postopek, v katerem se v okviru prve faze odloča o predlogu za razpis referenduma, v drugi fazi pa se sprejme odlok, s katerim se referendum razpiše. V obeh fazah naj bi najprej odločalo MDT in potem Državni zbor. Državni zbor posebej poudarja, da predlog za razpis posvetovalnega referenduma, o katerem se odloča v prvi fazi, ni akt Državnega zbora, saj ga 107. člen PoDZ-1 ne opredeljuje kot takšnega, zato se določbe PoDZ-1, ki se nanašajo na postopek sprejemanja drugih aktov Državnega zbora, nanj ne nanašajo. Pojasni tudi, da se šele v drugi fazi postopka pri zasedanju MDT oblikuje predlog odloka o razpisu posvetovalnega referenduma v skladu z določbami ZRLI. Državni zbor pojasni tudi konkreten postopek razpisa referenduma. V prvi fazi postopka naj bi MDT 15. 4. 2024 sprejelo sklep, da je predlog primeren za nadaljnjo obravnavo. Nato naj bi Državni zbor na 67. izredni seji 17. 4. 2004 sprejel sklep, da se razpiše posvetovalni referendum o pridelavi, predelavi, prometu in uporabi konoplje v medicinske namene ter o gojenju in posedovanju konoplje za omejeno osebno rabo. Na tej podlagi naj bi se izvedla druga faza postopka. Najprej naj bi MDT na 35. seji 19. 4. 2024 izglasovalo predlog odloka o razpisu posvetovalnega referenduma. O tem predlogu pa je nato odločal tudi Državni zbor na 68. seji 25. 4. 2024, ki je Odlok sprejel. Državni zbor navaja, da iz tega izhaja, da so poslanci Državnega zbora odločali v obeh fazah postopka obravnave predloga za razpis referenduma. Zato meni, da so očitane kršitve Ustave neutemeljene in da Ustavno sodišče ni pristojno presojati, ali je postopek sprejemanja Odloka tekel skladno s PoDZ-1.

7. Državni zbor zavrača očitek predlagatelja, da naj bi pri razpisu spornega posvetovalnega referenduma šlo za zlorabo pravice in neskladje z 2. členom Ustave. Poudarja, da sta dan razpisa referenduma in dan glasovanja, ki sta določena z Odlokom, določena v zakonskem okviru, ki ga določa ZRLI. Glede sočasne izvedbe glasovanja in volitev v Evropski parlament pa opozarja na odločbo št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147), v kateri naj bi Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ni ustavnopravnih ovir za hkratno izvedbo referenduma in volitev. Pojasnilo naj bi, da je oportunost hkratne izvedbe referenduma in volitev stvar politične ocene, da sovpadanje datuma izvedbe referenduma in volitev ne otežuje glasovanja na referendumu ter da prepletanje referendumske in volilne kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice. Državni zbor meni, da ima v okviru zakonske ureditve prosto presojo, kdaj se izvede glasovanje na referendumu, ob upoštevanju drugih okoliščin, zlasti tudi okoliščine zagotovitve čim večje udeležbe državljanov na referendumu. Zato meni, da je tudi ta očitek predlagatelja neutemeljen. Zavrača tudi očitek predlagatelja o tem, da je bil Odlok sprejet v neskladju z 72. členom Ustave. Poudarja, da Odlok nima nobenih zavezujočih pravnih učinkov, zato z njegovim izvrševanjem ne morejo nastati nobene pravno upoštevne škodljive posledice. Pravne posledice vsebine referendumskega vprašanja bi lahko nastopile zgolj v primeru, če bi zakonodajalec to vprašanje udejanjil v naknadno sprejeti zakonski ureditvi, ki pa je lahko podvržena tudi presoji Ustavnega sodišča. Državni zbor meni še, da Ustavno sodišče nima pristojnosti za predhodno ustavnosodno kontrolo vsebine referendumskega vprašanja ter s tem morebitne bodoče zakonske ureditve.

8. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora poslalo predlagatelju, ki se je o njem izjavil. Glede očitka o kršitvi 1., 44. in 86. člena Ustave vztraja pri predhodnih navedbah. Dodatno zatrjuje, da Državni zbor v svojem odgovoru ni utemeljil pristojnosti predsednika MDT, da vložene amandmaje sam prekvalificira v spremembo predlaganega referendumskega vprašanja, ne da bi o amandmajih člani MDT sploh glasovali. Navaja, da gre za ravnanje, ki pomeni glavno kršitev pri sprejemanju Odloka, kar naj bi Državni zbor v odgovoru celo priznal. Meni, da je ravnanje predsednika MDT povzročilo, da MDT in Državni zbor nista odločala o vsebini predloga za razpis posvetovalnega referenduma, saj ta sploh ni bila vložena, niti se ni odločalo o njeni spremembi. Zato naj bi šlo za popolnoma arbitrarno ravnanje, ki naj bi bilo tudi v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Glede očitka o zlorabi pravice (2. člen Ustave) predlagatelj zatrjuje, da mu Državni zbor ne nasprotuje oziroma ga ni ustrezno zavrnil. Dodatno opozarja na komentar prof. dr. Kaučiča, ki naj bi na Radiu Slovenija izjavil, da v koaliciji računajo, da bodo referendumi, če bodo razpisani na isti dan, vplivali na volilni rezultat. Glede očitka o neskladju Odloka z 72. členom Ustave predlagatelj navaja, da je Odlok predpis, ki ima pravno zavezujoče učinke, čeprav izid posvetovalnega referenduma za zakonodajalca ni pravno zavezujoč, ter ima zato lahko pravno upoštevne škodljive posledice. Meni, da bi bilo v primeru, če bi Odlok vseboval vprašanje o odvzemu katere od človekovih pravic skupini oseb glede na narodnost ali raso, jasno, da ima Odlok tudi neposredne škodljive dejanske učinke. Zato vztraja, da bi tudi sporni referendum lahko imel negativne učinke na človeško zdravje, če bi o njem odločali volivci, ki ne bi bili predhodno seznanjeni s strokovnimi vidiki negativnega vpliva legalizacije droge na človeško zdravje.

9. Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni (tretja alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in tretja alineja prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Izpodbijani Odlok je akt, s katerim je Državni zbor razpisal posvetovalni referendum. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je akt, s katerim se razpiše zakonodajni referendum, podzakonski predpis,¹ akt, s katerim se razpiše posvetovalni referendum v občini, pa podzakonski predpis lokalne skupnosti.² Izpodbijani Odlok je torej podzakonski predpis, zato je Ustavno sodišče pristojno za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti.

10. Tretjina poslancev Državnega zbora lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil (druga alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS). Zahtevo vlaga dvaintrideset poslank in poslancev Državnega zbora, kar je več kot tretjina. Zato je predlagatelj upravičen za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka.

11. Ustava instituta posvetovalnega referenduma ne predvideva in ne ureja. Posvetovalni referendum je uredil zakonodajalec v ZRLI. Razpiše ga lahko Državni zbor o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI). Lahko ga razpiše na celotnem območju države ali na določenem ožjem območju, kadar vprašanje zadeva samo prebivalce tega ožjega območja (27. člen ZRLI). Državni zbor lahko razpiše posvetovalni referendum, preden končno odloči o posameznem vprašanju (28. člen ZRLI). Državni zbor ni vezan na izid posvetovalnega referenduma (29. člen ZRLI).

12. Postopek za izvedbo posvetovalnega referenduma je (enako kot postopek za izvedbo drugih vrst referendumov) urejen v III. poglavju ZRLI z naslovom Postopek za izvedbo referenduma. To ureja vsebino akta o razpisu referenduma in kje se ta objavi (30. člen ZRLI), kdaj začnejo teči roki za izvedbo referendumskih opravil (31. člen ZRLI), kdaj se določi dan glasovanja na referendumu in koliko referendumov se lahko razpiše na isti dan glasovanja (32. člen ZRLI), roke od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja (33. člen ZRLI) ter kdaj in kako se objavi akt o razpisu referenduma in besedilo akta, o katerem se odloča na referendumu (34. člen ZRLI).

13. Kot je bilo že pojasnjeno, Ustava posvetovalnega referenduma ne predvideva in tudi ne ureja postopka njegovega razpisa. Določa pa splošno pravilo, da Državni zbor sklepa, če je na seji navzoča večina poslancev, ter sprejema zakone in druge odločitve ter ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, kadar ni z Ustavo ali z zakonom določena drugačna večina (86. člen Ustave). ZRLI določa drugačno večino (dvotretjinsko večino navzočih poslancev) za določitev dneva glasovanja v primeru, ko od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja preteče več kot petinštirideset dni (prvi odstavek 33. člena ZRLI).

14. Posvetovalni referendum je institut neposredne demokracije, ki ga je uvedel zakonodajalec in služi kot pomoč pri odločanju in izvajanju njegovih pristojnosti. Razpiše ga lahko le Državni zbor sam in gre za predhodni referendum. Izid posvetovalnega referenduma Državnega zbora ne zavezuje, kar pomeni, da nima zavezujočih pravnih učinkov. Državni zbor ni dolžan spoštovati referendumskega izida; morebitna sankcija za nespoštovanje je lahko le politična; zakonodajalec lahko z neupoštevanjem referendumske volje izgublja svojo legitimnost.³ Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da izid posvetovalnega referenduma nima neposrednih in tudi ne posrednih pravnih učinkov.⁴ Referendumski izid zato ne nalaga pravic ali obveznosti pravnim subjektom. Te lahko ureja le zakon, ki (in če) je sprejet na podlagi predhodnega referendumskega izida. Tak zakon je lahko podvržen naknadnemu zakonodajnemu referendumu in tudi presoji skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem.

15. Državni zbor je pri uporabi referenduma dokaj svoboden, kar pomeni, da ga lahko razpiše tudi za posamezna ustavnorevizijska in zakonodajna vprašanja, torej tudi na področjih, kjer je predviden referendum z obvezno močjo. Posvetovalni referendum je učinkovito sredstvo za testiranje javnega mnenja o posebej zahtevnih vprašanjih in za ugotavljanje smeri reševanja določenega vprašanja. Drugače kot pri referendumih z obvezno pravno močjo, pri katerih volivci začasno jemljejo mandat predstavniškemu telesu, pri posvetovalnem referendumu parlament obdrži funkcijo samostojnega zakonodajalca.⁵

16. Državni zbor pri odločanju o razpisu posvetovalnega referenduma odloča tudi na podlagi PoDZ-1. Ustava določa, da ima Državni zbor poslovnik, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (94. člen Ustave). S tem je Državnemu zboru priznana parlamentarna avtonomija, ki izvira iz načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Bistvo parlamentarne avtonomije je, da si parlament sam določi pravila, s katerimi ureja svoje delo in poslovanje. V okviru tega poslovnik ureja konstituiranje, način dela (zasedanja in seje) in odločanja, zakonodajni postopek, vodenje parlamenta, notranjo organizacijo parlamenta, pravice in dolžnosti poslancev itd. Poleg teh vprašanj, ki se nanašajo na poslovanje parlamenta, pa poslovnik ureja tudi razmerja parlamenta do drugih organov državne oblasti, vendar tudi to v okviru sodelovanja teh organov pri njegovem delu. Avtonomija parlamenta pomeni tudi dolžnost parlamenta, da pravno uredi svoje delo in poslovanje ter da se po teh pravilih ravna.⁶ Iz navedenega izhaja, da je PoDZ-1 avtonomen pravni akt Državnega zbora, s katerim ta samostojno ureja svoje notranje delovanje in poslovanje.

17. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ima PoDZ-1 v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, pravno naravo predpisa in položaj zakona, čeprav formalno ni zakon, ampak svojevrsten pravni akt.⁷ Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti PoDZ-1 z Ustavo v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, saj ima PoDZ-1 v tem delu moč zakona. Ustavno sodišče pa ni pristojno za oceno skladnosti postopka sprejemanja podzakonskih predpisov Državnega zbora, s katerimi se razpiše posvetovalni referendum, s PoDZ-1. Pravila PoDZ-1, kolikor urejajo postopek za razpis posvetovalnega referenduma, namreč nimajo pravne narave predpisa, ki bi imel moč zakona.⁸ Postopek ni zakonodajni postopek, prav tako odločanje Državnega zbora o razpisu posvetovalnega referenduma zaradi posebnih značilnosti tega instituta ne more vplivati na druge državne organe ali subjekte, ki niso del notranjega delovanja Državnega zbora (npr. Vlado, Državni svet). Gre torej za avtonomna pravila Državnega zbora, ki nimajo pravne narave predpisa oziroma moči zakona.Zato Ustavno sodišče ne more presojati skladnosti sprejemanja Odloka z določbami PoDZ-1, pristojno pa je za presojo skladnosti Odloka z Ustavo in zakoni.

18. Državni zbor pri razpisu posvetovalnega referenduma uživa široko polje proste presoje. Presoja ustavnosti in zakonitosti odloka, s katerim se referendum razpiše, pa je omejena. Ustavno sodišče lahko glede postopka sprejemanja odloka presoja zlasti, ali so poslanci v postopku sprejemanja odloka o razpisu posvetovalnega referenduma imeli možnost izvrševati svoj mandat oziroma pasivno volilno pravico (drugi odstavek 43. člena Ustave), ali je bil odlok v Državnem zboru sprejet z ustrezno večino (86. člen Ustave), ali so bile spoštovane upoštevne določbe ZRLI, ki urejajo postopek za izvedbo referenduma (2. člen Ustave).⁹ Glede vsebine odloka (referendumskega vprašanja) je presoja Ustavnega sodišča omejena predvsem na vprašanje, ali je referendum razpisan o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI in 2. člen Ustave). Zaradi posebnih značilnosti posvetovalnega referenduma (zlasti njegove nezavezujoče narave) pri presoji Ustavnega sodišča niso sama po sebi upoštevna stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v zvezi z referendumi, ki imajo zavezujočo pravno naravo (obvezno pravno moč).

19. Ker Ustavno sodišče ni pristojno presojati skladnosti Odloka s PoDZ-1, je v nadaljevanju v okviru očitkov predlagatelja opravljena presoja njegove skladnosti z Ustavo.

20. Predlagatelj izpodbija Odlok, s katerim je Državni zbor razpisal posvetovalni referendum o gojenju in predelovanju konoplje v medicinske namene ter o gojenju in posedovanju konoplje za omejeno osebno rabo (I. točka Odloka). Državljani bodo glasovali o vprašanjih: »Ali naj Republika Slovenija na svojem ozemlju dopusti gojenje in predelovanje konoplje v medicinske namene?« in »Ali naj Republika Slovenija na svojem ozemlju dopusti gojenje in posedovanje konoplje za omejeno osebno rabo?« (II. točka Odloka). Za dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma, je določen ponedeljek, 6. 5. 2024 (III. točka Odloka). Glasovanje na referendumu se izvede v nedeljo, 9. 6. 2024 (IV. točka Odloka).

21. Predlagatelj Odloku očita, da je bil sprejet v neskladju s 1., 2., 44. in 86. členom Ustave. Zatrjuje, da je bilo zaradi neustreznega vodenja postopka odločanja o razpisu spornega referenduma na 34. nujni seji MDT 15. 4. 2024 poslancem onemogočeno glasovanje o spremenjeni vsebini predloga ter da posledično poslanci niso glasovali o predlogu oziroma ta ni bil sprejet z ustrezno večino. Zaradi neustreznega vodenja postopka naj se poslanci tudi ne bi mogli ustrezno seznaniti s spremembo predloga za razpis posvetovalnega referenduma. Sprejemanje Odloka pa naj bi bilo obremenjeno s hujšo kršitvijo postopka. Iz navedb predlagatelja izhaja, da bi poslankam in poslancem lahko bila kršena pravica do izvajanja mandata, ki je varovana v okviru pasivne volilne pravice, ter bi postopek sprejemanja Odloka lahko bil v neskladju z drugim odstavkom 43. člena Ustave. Prav tako bi postopek sprejemanja Odloka lahko bil v neskladju s 86. členom Ustave.

22. Državni zbor je v odgovoru na zahtevo podrobno pojasnil postopek razpisa spornega referenduma. Razložil je, da je odločal po dvofaznem postopku, pri čemer se je v prvi fazi odločalo zgolj o predlogu za razpis posvetovalnega referenduma, v drugi fazi pa se je odločalo o sprejetju Odloka. V obeh fazah je najprej potekala obravnava na MDT, nato pa na plenarni seji Državnega zbora. Iz navedb predlagatelja izhaja, da se je prva faza postopka zaključila s sklepom Državnega zbora, da se bo razpisal referendum, druga faza pa s sprejetjem podzakonskega predpisa oziroma Odloka.¹⁰ Ustavno sodišče ugotavlja, da prva faza postopka ni bila namenjena sprejetju podzakonskega predpisa oziroma Odloka, ampak temu, da Državni zbor kot kolegijski organ preveri, ali obstaja zadostna politična volja za razpis referenduma. Odločanje je zaključil s sklepom, ki ima pravno naravo akta poslovanja Državnega zbora brez kakršnihkoli zunanjih učinkov. Posledično se je postopek sprejemanja Odloka začel šele v drugi fazi postopka. Ustavno sodišče zato ni pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti prve faze postopka, saj ta spada v avtonomijo Državnega zbora. Pristojno pa je za presojo druge faze postopka, saj se je šele tedaj začel postopek sprejemanja Odloka.

23. Državni zbor sklepa, če je na seji navzoča večina poslancev. Državni zbor sprejema zakone in druge odločitve ter ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, kadar ni z Ustavo ali z zakonom določena drugačna večina (86. člen Ustave). Iz 86. člena Ustave izhaja, da je odlok sprejet, če je na plenarni seji Državnega zbora prisotna večina poslank in poslancev (sklepčnost) in če je za odlok glasovala večina prisotnih (navadna relativna večina). Iz odgovora Državnega zbora in iz podatkov, objavljenih na njegovi spletni strani, izhaja, da je bil izpodbijani Odlok sprejet na 68. izredni seji Državnega zbora 25. 4. 2024 ob 19.35. Pri glasovanju Državnega zbora je bilo prisotnih 79 poslank in poslancev, pri čemer jih je za sprejetje Odloka glasovalo 45, proti pa 28.¹¹ Odlok zato ni bil sprejet v neskladju s 86. členom Ustave.

24. Pravica poslank in poslancev, da mandat, ki so ga pridobili na volitvah, tudi izvršujejo, izhaja iz drugega odstavka 43. člena Ustave.¹² Iz navedb predlagatelja, odgovora Državnega zbora in zapisa seje Državnega zbora ne izhaja, da bi bila poslankam in poslancem Državnega zbora kakorkoli otežena ali preprečena udeležba na plenarni seji Državnega zbora oziroma glasovanje o Odloku na tej seji.¹³ Prav tako iz navedb predlagatelja in odgovora Državnega zbora in zapisa seje MDT ne izhaja, da bi jim bila preprečena udeležba ali glasovanje na seji MDT, ko je to oblikovalo predlog Odloka in o njem tudi odločalo.¹⁴ Zato Odlok ni bil sprejet v neskladju z drugim odstavkom 43. člena Ustave.

25. Iz navedb predlagatelja pa je mogoče razbrati, da se njegova očitka o neustreznem vodenju seje MDT in o pomanjkanju časa poslank in poslancev za seznanitev z novim predlogom nanašata na vodenje seje MDT v prvi fazi postopka. Ker Ustavno sodišče ni pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti tega dela postopka, teh očitkov predlagatelja ni presojalo.

26. Predlagatelj Odloku očita še, da je bil sprejet v nasprotju z 2. členom Ustave. Navaja, da je državnozborska večina zlorabila pravico do razpisa referenduma, saj resnični namen predlagateljev referenduma naj ne bi bil ugotoviti voljo državljanov, ampak povečanje volilne udeležbe na volitvah v Evropski parlament. Zatrjuje, da to določenim političnim strankam in njihovim kandidatom otežuje politično tekmo na volitvah. Meni, da je pravni položaj enak kot v odločbah št. U-II-3/04, št. U-II-4/04 in št. U-II-5/04 ter sklepu št. U-I-85/16, Up-398/16, ko naj bi Ustavno sodišče že ugotovilo zlorabo pravice do referenduma.

27. V citiranih odločitvah je Ustavno sodišče presojalo odločitve Državnega zbora, da ne razpiše referenduma, in je dopustilo možnost¹⁵ oziroma je odločilo,¹⁶ da se predhodni in naknadni zakonodajni referendum lahko uporabita tudi za protiustavne namene ter da morata Državni zbor oziroma njegov predsednik, kadar ugotovita takšne namene pobudnika, v okviru svojih pristojnosti preprečiti razpis referenduma. Tokratna zadeva s temi odločitvami ni primerljiva, saj predlagatelj zlorabo pravice do razpisa referenduma očita Državnemu zboru oziroma večini poslank in poslancev, kar bi lahko odprlo drugačno vprašanje, ali ravnanje državnega organa kot oblastnega organa, ki mora delovati v mejah svojih pristojnosti, sploh pomeni zlorabo pravice do razpisa referenduma. Vendar se Ustavnemu sodišču na načelni ravni do tega vprašanja ni treba opredeljevati, saj zadošča že ugotovitev, da je očitek predlagatelja po vsebini neutemeljen.Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-304/96, ko je odločalo o ustavnosti in zakonitosti odloka za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, zavrnilo argument pobudnikov, da volivci niso sposobni na isti dan odgovorno glasovati na volitvah in referendumu.¹⁷ Sprejelo je stališče, da prepletanje referendumske in volilne kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice.¹⁸ Stališče, ki je bilo sprejeto pri referendumu z obvezno pravno močjo, še toliko bolj velja za referendum z nezavezujočo pravno naravo, pri razpisu katerega uživa zakonodajalec široko polje proste presoje. Prav tako je neutemeljen očitek, da bi razpis tega referenduma s povečanjem volilne udeležbe na volitvah v Evropski parlament določenim političnim strankam in njihovim kandidatom oteževal politično tekmo na volitvah. Povečanje volilne udeležbe, če bi do njega prišlo, samo po sebi ne more pomeniti protiustavnih posledic razpisa referenduma.¹⁹Zato hkratna izvedba posvetovalnega referenduma z volitvami v Evropski parlament ne more pomeniti zlorabe posvetovalnega referenduma.

28. Predlagatelj Odloku očita tudi, da je bil sprejet v neskladju z 72. členom Ustave. Vlada in Ministrstvo za zdravje naj ne bi podala mnenja o vplivu referenduma na javno zdravje, poleg tega pa še niso znani rezultati ugotovitve delovne skupine, ki na podlagi Resolucije preučuje družbene učinke ter posledice rabe konoplje. Kot je bilo že pojasnjeno, Ustava ne ureja postopka razpisa referenduma, razen večine, s katero mora biti sprejet Odlok. Zato iz 72. člena Ustave ne izhaja obveznost Državnega zbora, da mora pred sprejetjem odloka, s katerim razpiše posvetovalni referendum, pridobiti mnenje Vlade ali Ministrstva za zdravje. Prav tako ne izhaja zahteva, da bi moral Državni zbor razpis posvetovalnega referenduma odlagati do trenutka, ko bo predhodno navedena delovna skupina predstavila svoje ugotovitve. Zato Odlok ni bil sprejet v neskladju z 72. členom Ustave.

29. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da Odlok ni v neskladju z Ustavo.

30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

¹ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/96 z dne 14. 6. 1996 (Uradni list RS, št. 34/96, in OdlUS V, 99), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-76/14 z dne 17. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 28/14, in OdlUS XX, 25), 31. točka obrazložitve.

² Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-389/20 z dne 8. 10. 2020 in št. U-I-133/09 z dne 27. 5. 2009 ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-449/20 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 16).

³ Prim. F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 271.

⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-311/97 z dne 13. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 50), 8. točka obrazložitve.

⁵ Povzeto po F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 271.

⁶ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-303/05 z dne 20. 9. 2007 (Uradni list RS, št. 89/07, in OdlUS XVI, 70), 3. točka obrazložitve.

⁷ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123), 17. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-6/16 z dne 27. 5. 2020, 4. točka obrazložitve.

⁸ Državni zbor v odgovoru navaja, da je bil postopek voden na podlagi 108. in 184. člena PoDZ-1, relevantnih določb ZRLI ter dosedanje parlamentarne prakse.

⁹ Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da iz načel pravne države izhaja, da je zakonodajalec pri odločanju o ustanovitvi občin dolžan spoštovati zakonsko ureditev, ki jo je predhodno sprejel sam, in da pri odločanju ne sme ravnati arbitrarno (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/10 z dne 26. 11. 2010, Uradni list RS, št. 99/10, in OdlUS XIX, 9, 14. točka obrazložitve, in št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011, Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23, 10. točka obrazložitve). Enako velja tudi pri razpisu posvetovalnega referenduma.

¹⁰ Predlagatelj tem navedbam ni nasprotoval, zato med strankama niso sporne.

¹¹ Podatki so povzeti s spletne strani Državnega zbora.

¹² Glej npr. delno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-809/21 z dne 23. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 99/22), 19. točka obrazložitve, sklep Ustavnega sodišča št. U-I-317/11 z dne 15. 12. 2011, 7. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/14, Up-790/14 z dne 4. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 42/15, in OdlUS XXI, 3), 7. točka obrazložitve.

¹³ Zapis 68. izredne seje Državnega zbora z dne 24. 4. in 25. 4. 2024 dostopen na spletni strani Državnega zbora.

¹⁴ Zapis 35. nujne seje Odbora za zdravstvo z dne 19. 4. 2024 dostopen na spletni strani Državnega zbora.

¹⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-II-3/04, 17. točka obrazložitve.

¹⁶ Odločba Ustavnega sodišča št. U-II-4/04, 12. do 17. točka obrazložitve, št. U-II-5/04, 15. in 16. točka obrazložitve in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-85/16, Up-398/16, 15. do 21. točka obrazložitve.

¹⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-304/96, 7. točka obrazložitve.

¹⁸ Prav tam, 9. točka obrazložitve.

¹⁹ Ob tem Ustavno sodišče še dodaja, da udeležba volivca na volitvah še ne pomeni avtomatično tudi njegovega glasovanja o referendumskih vprašanjih (ali obratno), saj se vsak volivec svobodno odloča o tem, za kaj in kako bo oddal svoj glas.