Številka:	U-I-783/21-15
	U-I-803/21-13
	U-I-81/22-12
Datum:	4. 7. 2024

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o zahtevah Mestnega sveta Mestne občine Kranj, ki ga zastopa župan Matjaž Rakovec, Kranj, Združenja mestnih občin Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar dr. Miloš Senčur, in Državnega sveta na seji 4. julija 2024

1. Prvi odstavek 12. člena, 13. in 13.a člen ter 16. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18) v delu, v katerem določa kriterije za podelitev statusa mestne občine, niso v neskladju z Ustavo.

2. Člen 14b in 16. člen Zakona o lokalni samoupravi v delu, v katerem določa postopek podelitve statusa mestne občine, sta v neskladju z Ustavo.

3. Zakon o lokalni samoupravi je v neskladju z Ustavo, kolikor ne določa pravnega varstva zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za ustanovitev nove občine oziroma spremembo območja občine, in zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za podelitev statusa mestne občine.

4. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

5. Do drugačne zakonske ureditve je zoper odločitev Državnega zbora, s katero ta ugotovi, da niso izpolnjeni zakonski kriteriji za ustanovitev nove občine in da ne bo razpisal referenduma, zagotovljeno pravno varstvo z zahtevo pred Ustavnim sodiščem, ki jo lahko vloži vlagatelj predloga za ustanovitev občine in razpis referenduma v roku 30 dni od sprejetja odločitve Državnega zbora.

6. Zahteva za oceno ustavnosti sklepa Državnega zbora št. 005-02/21-10 z dne 26. 11. 2021 se zavrže.

7. Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 2. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24) se zavrže.

1. Mestni svet Mestne občine Kranj (v nadaljevanju prvi predlagatelj) izpodbija 12., 13., 14.b in 16. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ter prvi odstavek 2. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI). Zakonski ureditvi ustanavljanja novih občin očita protiustavno pravno praznino tako glede materialnih pogojev, ki jih mora občina izpolnjevati, kot glede ureditve postopka. Ureditev naj bi bila v neskladju z 2. in 9. členom, drugim odstavkom 14. člena, drugim odstavkom 120. člena ter 138., 139., 140., 141. in 153. členom Ustave. Prvi predlagatelj meni, da zakonska ureditev ne ureja (dovolj podrobno): 1) pogoja zadovoljevanja skupnih potreb in interesov prebivalcev, 2) pogoja območja medsebojno povezanih naselij, 3) kriterijev za določitev novega območja nove občine, 4) kriterijev, na podlagi katerih bi se ugotovilo, ali je nova občina sposobna bolj učinkovito izvajati naloge lokalne samouprave, 5) kriterija sposobnosti financiranja občine iz lastnih virov, 6) oblik teritorialnih sprememb občin, 7) kriterijev za določitev referendumskih območij in 8) načina ugotavljanja referendumske volje (večina, kvorum). Prvi predlagatelj navaja, da protiustavna pravna praznina (pomanjkljiva ureditev kriterijev in postopka ustanavljanja nove občine) omogoča arbitrarno odločanje Državnega zbora, kar pomeni kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave. Šlo naj bi predvsem za poseg v zapoved pravne varnosti, načelo jasnosti in pomenske določljivosti ter tudi za poseg v načelo zaupanja v pravo in kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Prvi predlagatelj zatrjuje tudi, da ZLS ne vsebuje posebne ureditve postopka pridobitve statusa mestne občine, prav tako pa nima določb o »vzdrževanju« statusa mestne občine, o odvzemu oziroma izgubi tega statusa, o vplivu ustanovitve nove občine oziroma spremembe območja občin na status mestne občine in o vprašanju, ali so za izločitev dela območja mestne občine iz mestne občine potrebni kakšni dodatni pogoji, ki za izločitev iz »nemestne« občine ne veljajo. Člen 16 ZLS naj bi bil zato v neskladju z 2. in 14. členom Ustave v zvezi s 138., 139., 140. in 141. členom Ustave. Protiustavnost 16. člena ZLS naj bi bila podana tudi zato, ker naj ne bi vseboval postopkovnih in materialnih določb o vplivu eventualne spremembe območja mestne občine na status mestne občine in tudi ne postopkovnih in materialnih določb glede dopustnosti izločitve dela območja mestne občine iz te mestne občine. Prvi predlagatelj zatrjuje, da vsaka ustanovitev nove občine pomeni poseg v vsaj eno ali tudi v več obstoječih občin, posledično pa poseg v ustavni položaj in ustavne pravice teh občin.

2. Prvi predlagatelj tudi prvemu odstavku 2. člena ZRLI očita neskladje z 2. in 9. členom, drugim odstavkom 14. člena, drugim odstavkom 120. člena ter 138., 139., 140., 141. in 153. členom Ustave. Navaja, da je prvi odstavek 2. člena ZRLI (enako kot 12. in 14.b člen ZLS), ker ne ureja referenduma o ustanovitvi občine, v neskladju z 2. členom v zvezi s 139. členom Ustave (načelo pravne varnosti in jasnosti pravnih norm, načelo zaupanja v pravo) in drugim odstavkom 14. člena Ustave.

3. Združenje mestnih občin (v nadaljevanju drugi predlagatelj) izpodbija 13. člen, tretji odstavek 13.a člena, 14.b in 16. člen ZLS. Tudi drugi predlagatelj navaja, da v ZLS obstajajo protiustavne pravne praznine glede sodelovanja občin in reprezentativnih združenj občin v postopku ustanavljanja novih občin, kriterijev za ustanovitev nove občine oziroma za podelitev statusa mestne občine, postopka za ustanovitev občin in določitve njihovega območja, pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora in glede ureditve referenduma. Zatrjuje, da je ZLS glede navedenih vprašanj podnormiran in v neskladju z 2., 9., 138., 139. in 141. členom Ustave, zaradi česar ne omogoča uresničevanja lokalne samouprave.

4. Državni svet (v nadaljevanju tretji predlagatelj) izpodbija 12., 13., 13.a in 14.b člen ZLS ter sklep Državnega zbora Republike Slovenije št. 005-02/21-10/ z dne 26. 11. 2021 (v nadaljevanju sklep Državnega zbora), z zavrnitvijo katerega se je končala obravnava Predloga za razpis referenduma za ustanovitev Občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo Občino Golnik (v nadaljevanju Predlog). Prav tako zatrjuje obstoj protiustavnih pravnih praznin v ZLS (2. člen Ustave). Meni, da pogoji oziroma kriteriji, ki jih mora izpolnjevati območje za pridobitev statusa občine (12., 13. in 13.a člen ZLS), niso natančno opredeljeni, tako da ni jasno, kaj pomeni, da mora biti občina sposobna zadovoljevati interese in potrebe svojih prebivalcev, kar je eden od ključnih kriterijev za pridobitev statusa občine. Opozarja, da zakonodajalec kljub namenu preprečiti nadaljnjo drobitev lokalne samouprave v Republiki Sloveniji iz ZLS ni popolnoma črtal pravice do ustanovitve nove občine, temveč zgolj določbe, ki so omenjeno pravico konkretizirale. Odsotnost konkretizacije pogoja iz 13. člena ZLS naj bi povzročila, da naj bi bila presoja Državnega zbora glede spoštovanja ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev občine lahko le arbitrarna. Zaradi pomanjkljivih kriterijev za ustanovitev občine naj bi zakonodajalec posegel v pravico do lokalne samouprave (9. člen v zvezi s 138. in 139. členom Ustave) in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Tretji predlagatelj opozarja na protiustavno pravno praznino glede ureditve referenduma, zlasti v zvezi z ugotavljanjem referendumskega izida. Zatrjuje tudi, da ZLS ne predvideva pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora, da niso izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine, oziroma da iz ureditve ni jasno, ali ima predlagatelj predloga za razpis referenduma za ustanovitev nove občine kakršnokoli posebno pravno sredstvo zoper takšno odločitev Državnega zbora, v kolikšnem času mora vložiti to pravno sredstvo, katere nepravilnosti je mogoče uveljavljati, kateri organ je pristojen za odločanje in kakšna so pooblastila, ki jih ima pri odločanju. Prav tako naj ne bi bila določena merila, po katerih naj se presojajo zatrjevane kršitve. Tako pomanjkljiva ureditev naj bi onemogočala učinkovito uresničevanje pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in posledično tudi pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ker naj ZLS glede sodnega varstva ne bi imel določb, naj bi bil v tem delu popolnoma podnormiran, zaradi česar naj bi se zastavljalo tudi vprašanje obstoja protiustavne pravne praznine.

5. Tretji predlagatelj izpodbija tudi sklep Državnega zbora. Opisuje postopek odločanja Državnega zbora o Predlogu. Zatrjuje, da zaradi protiustavne pravne praznine ni mogoče ugotoviti, ali je bila podana arbitrarnost pri sprejetju odločitve Državnega zbora v t. i. predhodnem postopku.

6. Ustavno sodišče je zahteve poslalo Državnemu zboru, ki nanje ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki meni, da so očitki predlagateljev neutemeljeni, da so določbe ZLS in ZRLI v skladu z Ustavo ter da v ZLS in ZRLI ni protiustavnih pravnih praznin. Navaja, da je iz zakonodajnega gradiva razvidno, da je bil pri črtanju kriterijev za ustanovitev novih občin cilj zakonodajalca predvsem preprečevanje nadaljnje drobitve države na občine zaradi uvedbe lokalne samouprave in sprememba območja občin zaradi učinkovitejšega opravljanja občinskih nalog. S tem ko so bila odpravljena merila, na podlagi katerih se je štelo, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, naj bi bila ta ocena pridržana Vladi, ki naj bi presojala izpolnjevanje 13. in 13.a člena ZLS, pri čemer naj bi posebno pozornost namenjala tudi financiranju novoustanovljene občine in presojanju statusa preostalih delov občine po morebitni izločitvi naselij v novo občino. Vlada meni, da naj bi bilo glede na ustavni koncept občine jasno, da je taksativno naštevanje kriterijev, ob katerih se šteje, da določeno območje ustreza ustavnemu konceptu občine, neustrezno, saj lahko omogoča na eni strani ustanovitev občin, ki sicer izpolnjujejo taksativno naštete kriterije, ne izpolnjujejo pa pogoja tesne povezanosti teritorialnega območja in posameznikov, ki na teh območjih živijo, na drugi strani pa lahko onemogočajo ustanovitev občine na teritorialnem ozemlju, ki izpolnjujejo pogoj povezanosti posameznikov, ki živijo na določenem ozemlju, vendar določene potrebe zadovoljujejo v širših teritorialnih enotah, kot so občine (npr. v sodelovanju s sosednjimi občinami, regijsko ipd.).

7. Glede navedb, da je zaradi pomanjkljivo določenih kriterijev za ustanovitev občine poseženo v ustavno pravico do lokalne samouprave, Vlada poudarja, da pravica do lokalne samouprave ni temeljna človekova pravica ali kolektivna pravica lokalnih skupnosti, temveč je njena vsebina uresničevanje temeljne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave kot uresničevanje z Ustavo zagotovljene lokalne samouprave v samoupravnih lokalnih skupnostih. Vlada poudarja, da pravica do lokalne samouprave ni individualna pravica ne državljanov ne občin, torej tudi ne pravica do lastne občine. To pravico naj bi vsi prebivalci Republike Slovenije uresničevali v že ustanovljenih občinah.

8. Vlada se ne strinja s kriterijem »učinkovitejše« občine, kot ga navajata prvi in drugi predlagatelj. Meni, da je za presojanje kriterija sposobnosti občine, da zadovoljuje skupne potrebe in interese posameznikov na določenem območju, nujno presoditi zgolj, ali bo občina sposobna te potrebe in interese zadovoljevati, in ne nujno, ali bo te potrebe in interese posameznikov zadovoljevala »bolje« ali »slabše«, saj tudi ni jasno, kako bi stopnjo učinkovitosti nove občine lahko primerjali s prejšnjo občino. Vlada obenem poudarja, da je treba pri tehtanju splošnega interesa pri teritorialnih spremembah občin pretehtati med koristmi, ki jih prinaša izboljšanje administrativne učinkovitosti, in slabostmi, ki jih pomeni izguba identitete lokalne skupnosti.

9. Glede obstoja protiustavne pravne praznine v zvezi s postopkom ustanavljanja mestne občine Vlada navaja, da je v skladu s tretjim odstavkom 12. člena ZLS še možno spremeniti območje občine ali ustanoviti nove občine (in analogno tudi spremeniti območje mestne občine oziroma ustanoviti nove mestne občine) na podlagi 12., 13., 13.a in 16. člena ZLS. Ne glede na to, da ZLS vprašanja ustanovitve mestne občine s spremembo njenega območja ne ureja izrecno, je po mnenju Vlade mogoče nastalo pravno praznino zapolniti z uporabo omenjenih določb, ki veljajo za občine, saj sta si primera v bistvenem podobna.

10. V zvezi z obstojem protiustavne pravne praznine v delu ureditve, ki ureja referendum, Vlada navaja, da 2. člen ZRLI, ki določa, da referendum o ustanovitvi občine ureja poseben zakon, ne pomeni, da poseben zakon ureja samo referendum o ustanovitvi občine, temveč je tak poseben zakon v konkretnem primeru ZLS. ZLS naj bi pomenil lex specialis, medtem ko naj bi se za vprašanja, ki v posebnem zakonu niso urejena, uporabljal ZRLI. Vlada navaja, da ZLS v 14.b členu ureja posebnosti referenduma o ustanovitvi občine, in sicer vsebino odloka o razpisu referenduma o ustanovitvi občine, volilne upravičence, pristojne organe in smiselno uporabo določb ZRLI. Poleg tega naj bi Ustavno sodišče že pojasnilo tudi, da je Državni zbor vezan na sprejeto referendumsko odločitev, razen če nima utemeljenih (ustavnopravnih) razlogov za drugačno ravnanje. Vlada nasprotuje tudi očitku, da ZLS za noben način teritorialnih sprememb nima določb o določitvi referendumskih območij oziroma načinu izvedbe referendumov. Navaja, da ZLS v 14.b členu določa, da se z odlokom določi referendumsko območje, pri čemer je jasno, da mora biti referendumsko območje določeno različno glede na način predlagane teritorialne spremembe. Na podlagi navedenega naj bi veljalo, da navkljub morebitnim interesom stare občine po ohranitvi statusa quo in nasprotovanju izločitve dela občine v novo občino celotno območje stare občine ne more biti referendumsko območje. Vpliv, ki ga ima izločeno območje na staro občino, naj bi se presojal zgolj v luči izpolnjevanja zakonskih kriterijev za ohranitev statusa občine oziroma mestne občine. V primeru, ko bi ob izločitvi dela občine referendumsko območje obsegalo območje celotne stare občine, naj bi bilo namreč povsem verjetno, da bi bili prebivalci dela območja, ki bi si prizadevali za izločitev, zlahka preglasovani. Vlada poudarja, da so neutemeljene tudi navedbe glede nujnosti določanja kvoruma oziroma minimalnega števila prebivalcev določenega območja, ki mora glasovati za ustanovitev nove občine. Kvorum za sprejetje referendumske odločitve naj bi bil določen v četrtem odstavku 90. člena Ustave, in sicer z modelom kvoruma zavrnitve za zakonodajni referendum, in v 170. členu Ustave glede potrditve ustavnih sprememb na referendumu. Cilj kvoruma zavrnitve pri zakonodajnem referendumu naj bi bilo zvišanje praga legitimnosti na referendumu sprejete odločitve.

11. Glede navedbe, da bi moral v skladu s 5. členom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS) ZLS vsebovati posebne določbe glede sodelovanja občin in reprezentativnih združenj občin v postopku ustanavljanja novih občin, Vlada navaja, da MELLS pred spremembo območja občine določa posvetovanje s skupnostjo in ne zgolj z izvoljenimi organi lokalne skupnosti, pri čemer posebej izpostavlja, da posvetovanje ne vključuje pravice izvoljenih organov lokalne skupnosti do veta ali pravice do soodločanja oziroma obveznega soglasja organov lokalnih skupnosti. Vlada ob upoštevanju priporočila Sveta Evrope pojasnjuje, da se za postopek ustanavljanja novih občin uporabljajo določbe Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 111/21, 58/23 in 35/24 – v nadaljevanju PoDZ-1), ki urejajo zakonodajni postopek, med drugimi tudi 145. člen, ki ureja sodelovanje lokalnih skupnosti v omenjenem postopku. Zato Vlada meni, da dodatna, posebna zakonska ureditev ni potrebna. Navaja tudi, da je zakonodajalec pristojen za sprejetje zakona o ustanovitvi nove občine, zato je predlog, da bi Vlada morala podati svoje mnenje šele po prejemu mnenja lokalnih skupnosti, neustrezen. Vlada v mnenju zgolj presoja izpolnjevanje ustavnih in zakonskih kriterijev in ne sprejema končne odločitve o morebitni ustanovitvi nove občine.

12. V zvezi z navedbami, da ni zagotovljenega pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora, s katero ta zavrne razpis referenduma o ustanovitvi občine, Vlada navaja, da je omenjena odločitev Državnega zbora politična odločitev v okviru zakonodajnega postopka, zoper katero ni predvidenega sodnega varstva.

13. Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo predlagateljem. Prvi predlagatelj v odgovoru na mnenje Vlade navaja, da se Vlada do nosilnega razloga predlagatelja, da v materialnopravni ureditvi ustanavljanja novih občin obstaja več protiustavnih pravnih praznin, sploh ne opredeli (nekoliko se pomudi le pri vprašanju protiustavnih pravnih praznin glede postopka ustanavljanja novih občin). Po mnenju prvega predlagatelja se zdi, da skuša Vlada (čeprav v mnenju tega izrecno ne navede) zatrjevati, da pravna praznina sicer obstaja, da pa ni protiustavna, ker jo je možno napolniti. Vendar naj vprašanja kriterijev za ustanovitev nove občine ne bi bilo mogoče rešiti z uporabo analogije, saj naj pravil, ki urejajo podobne primere, ne bi bilo. Prvi predlagatelj meni, da drobitev občin, če bi tudi vsaka »nadrobljena« občina še vedno izpolnjevala predpisane kriterije, sama po sebi niti ne bi bila problem. V zvezi z navedbo Vlade, da je njej pridržana ocena o izpolnjevanju pogojev iz 13. in 13.a člena ZLS, navaja, da o ustanavljanju občin oziroma spreminjanju območij občin odloča Državni zbor in ne Vlada. Opozarja, da o izpolnjevanju kriterijev iz 13. člena ZLS nearbitrarno sploh ni mogoče odločiti. Prav tendence Vlade, da bi kar sama (arbitrarno, ker drugače ne bo mogla) ocenjevala izpolnjevanje (povsem nedoločnih) kriterijev iz 13. člena ZLS, pa naj bi dodatno izkazovale, da je treba pravno praznino nujno urediti. Prvi predlagatelj nasprotuje tudi navedbi Vlade, da je glede na ustavni koncept občine jasno, da je taksativno naštevanje kriterijev, ob katerih se šteje, da določeno območje ustreza ustavnemu konceptu občine, neustrezno. Meni, da bi izpolnjevanje taksativno naštetih kriterijev za ustanovitev občine pomenilo (le) nujen pogoj za ustanovitev nove občine, nikakor pa ne zadostnega pogoja za ustanovitev občine, kot skuša predstaviti Vlada. Glede navedbe Vlade o neupoštevnosti kriterija »učinkovitejše« občine prvi predlagatelj navaja, da je zakonodajalec ob sprejetju Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 51/10 – v nadaljevanju ZLS-R) sprejel koncept, da cilj ustanavljanja novih občin ni več razdelitev države na občine zaradi uvedbe lokalne samouprave, temveč sprememba območja občine zaradi učinkovitejšega opravljanja občinskih nalog. Zato naj bi bilo občino mogoče ustanoviti oziroma njeno območje spremeniti le, če je jasno in nedvoumno izkazano, da bo novoustanovljena občina za prebivalce bolj učinkovito opravljala naloge, kot jih je dosedanja. Prvi predlagatelj v zvezi s pravno praznino glede postopka za ustanovitev mestne občine ponovno poudarja, da zaradi črtanja 14. in 14.a člena ZLS te pravne praznine ni več mogoče zapolniti, zato gre za protiustavno pravno praznino. Prvi predlagatelj zatrjuje tudi, da v zvezi z ureditvijo referenduma o ustanovitvi občine ni mogoče po analogiji uporabiti povsem različnih četrtega odstavka 90. člena in drugega odstavka 170. člena Ustave.

14. Drugi predlagatelj v odgovoru na mnenje Vlade navaja, da Vlada svojega mnenja z ničimer ne podkrepi in da tudi ne odgovori na eno od bistvenih vprašanj, in sicer, na kakšen način se bo v konkretnih primerih presojalo izpolnjevanje kriterija za ustanovitev občine iz 13. člena ZLS. Povsem pavšalna in tudi napačna naj bi bila trditev Vlade, da je glede na ustavno zasnovo občine jasno, da je taksativno naštevanje kriterijev, s pomočjo katerih se v konkretnem primeru presoja skladnost s to ustavno zasnovo, neustrezno. Takšna trditev naj bi namreč po eni strani kazala na to, da Vlada ne pozna ali pa zavestno ne upošteva dosedanjih stališč Ustavnega sodišča v zvezi s tem, po drugi strani pa naj bi kazala na njeno tendenco po ohranjanju polja arbitrarnosti pri presoji sposobnosti nekega območja za zadovoljevanje potreb in interesov svojih prebivalcev. Drugi predlagatelj opozarja, da se ob taki ureditvi postavlja najmanj vprašanje, kako bo pristojno sodišče v praksi lahko presodilo, ali odločitev zakonodajnega organa (ki bo slonela le na mnenju Vlade) temelji na stvarno utemeljenih in prepričljivih razlogih oziroma da ni arbitrarna. Navedba Vlade o tem, da gre za politično odločitev Državnega zbora, ki ne more biti podvržena sodni presoji, naj bi kazala na njeno neupoštevanje dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča, in sicer odločbe št. U-l-322/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 44), v kateri naj bi Ustavno sodišče jasno izpostavilo, da je zakon v neskladju z Ustavo, kolikor ne določa sodnega varstva v predhodnem postopku za ustanovitev občin.

15. Tretji predlagatelj na mnenje Vlade ni odgovoril.

16. Ustava v 9. členu določa, da je v Republiki Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. S tem je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati. Načelo lokalne samouprave, ki je uvrščeno med temeljne določbe Ustave, je podrobneje razčlenjeno v posebnem poglavju o lokalni samoupravi (138. do 144. člen Ustave). Določbe tega poglavja določajo predpostavke in pogoje za uresničevanje lokalne samouprave in pri tem sledijo temeljnim načelom evropske lokalne samouprave, ki izhajajo iz MELLS. Lokalna samouprava pomeni pravico lokalnih skupnosti, da urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti javne zadeve, ki se nanašajo na življenje in delo prebivalcev na njihovem območju (prvi odstavek 140. člena Ustave). Podobno MELLS v 3. členu opredeljuje lokalno samoupravo kot pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva. Bistveni element lokalne samouprave je tako v samostojnem urejanju in reševanju lokalnih zadev javnega pomena, ki se odraža tudi v avtonomnosti oziroma določeni stopnji neodvisnosti lokalne skupnosti, zlasti v razmerju do države.¹

17. V skladu s 138. členom Ustave prebivalci Republike Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Na podlagi 139. člena Ustave je občina samoupravna lokalna skupnost. Območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (teritorialni vidik občine).² Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju.³ Zakon tudi določi območje občine. Člen 141 Ustave ureja mestno občino.

18. Ustavne določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo (zlasti 9., 138. in 139. člen Ustave), je treba pri njihovem uresničevanju razlagati na način, kot izhaja iz odločb Ustavnega sodišča.

19. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94, in OdlUS III, 8) navedlo, da Ustava v okviru poglavja o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah sicer izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave, pač pa je načelo lokalne samouprave uvrščeno med temeljne določbe Ustave ter podrobneje opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Vendar pa je pravica do lokalne samouprave neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah na eni strani ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) na drugi strani.

20. Ustavno sodišče je v več svojih odločbah opredelilo osrednje prvine ustavne zasnove občine. Po stališču Ustavnega sodišča je občina temeljna lokalna skupnost, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega naselja ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikujeta tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Skupne potrebe in interesi prebivalcev enega ali več naselij motivirajo njihovo sodelovanje pri samoupravnem, se pravi v razmerju do države relativno samostojnem upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave. Ustavna koncepcija občine tudi predpostavlja, da bo občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve.⁴

21. Vsebino ustavne pravice do lokalne samouprave je Ustavno sodišče najbolj jasno opredelilo v odločbi št. U-I-322/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 44). Pojasnilo je, da Ustava zagotavlja pravico do lokalne samouprave, ki pripada prebivalcem na določenem območju, in Državni zbor pooblašča, da ustanavlja občine, vendar po predhodno ugotovljeni volji prebivalcev, ter da so upravičeni predlagatelji določeni zelo široko, tako da lahko prebivalci v kar največji meri uresničujejo pravico do lokalne samouprave (pravico do ustanavljanja občin).⁵ V sklepu št. U-I-254/06 z dne 10. 4. 2008 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da 138. in 139. člena Ustave ni mogoče razlagati v tem smislu, da prebivalcem Republike Slovenije zagotavljata pravico do lastne občine, temveč le pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon.⁶ Po stališču Ustavnega sodišča ta ustavna pravica ne zagotavlja abstraktne pravice do lastne občine na kateremkoli območju, zagotavlja pa pravico prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve.⁷

22. Ustavno sodišče je v svojih odločbah poudarilo tudi, da je bil Državni zbor upravičen določiti pogoje, po katerih je ocenjeval posamezne predloge za ustanovitev (mestne) občine, da pa načelo pravne države terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki si jih je sam določil, in da pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno. Ravnanje v nasprotju z navedenimi načeli pomeni kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in splošnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).⁸ Ustavno sodišče je tudi obrazložilo, da mora Državni zbor upoštevati načelo sorazmernosti, tako da v konkretnem primeru ustanovitve občine za dosego končnega cilja, ki je realizacija ustavne zasnove lokalne samouprave, uporabi temu cilju ustrezna sredstva in pri tem pretehta težo, funkcionalnost in smiselnost posameznih zakonitih pogojev v okviru njihove celote.⁹

23. Za razumevanje ustavnega koncepta lokalne samouprave je pomembna tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-103/02, iz katere izhaja ugotovitev, da je oblikovanje mreže občin končano in da je treba postopek iz leta 2002 šteti za samostojen postopek, ki ni neposredno povezan s prejšnjima postopkoma (v letih 1994 in 1998). Ustavno sodišče je obrazložilo, da stališča, ki ga je sprejelo v odločbi št. U-I-119/98 in po katerem je Državni zbor leta 1998 ravnal arbitrarno, ker ni uporabil zakonskih kriterijev enako ne v primerjavi z že ustanovljenimi občinami v letu 1994 ne v primerjavi s predlogi in sklepi, sprejetimi v letu 1998, v obravnavani zadevi zato ni mogoče neposredno uporabiti.¹⁰ Po stališču Ustavnega sodišča je šlo za nadaljnji postopek ustanavljanja občin oziroma za postopek spreminjanja njihovih območij, ki se je v skladu s 4. členom Zakona o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 – v nadaljevanju ZPUODO) praviloma lahko izvedel enkrat na štiri leta. Zato je bilo treba tudi ravnanje Državnega zbora ocenjevati samo z vidika tega postopka. Po stališču Ustavnega sodišča bi bil namreč v nasprotnem primeru Državni zbor v položaju, v katerem bi mu bilo zaradi načela enakosti pred zakonom onemogočeno, da v tem postopku ravna ustavnoskladno in zakonito. Ustavno sodišče je poudarilo, da načela pravne države in načelo zakonitosti zahtevajo ravno nasprotno in da je Državni zbor dolžan ravnati v skladu z Ustavo in ZPUODO ne glede na svoje prejšnje ravnanje, kar je v obravnavanem postopku tudi storil. Ustavno sodišče je presodilo, da je Državni zbor spremenil dotedanjo prakso zaradi njene uskladitve z Ustavo in ZPUODO ter da zato ni mogoče šteti, da je v obravnavanem postopku ravnal arbitrarno v primerjavi z že ustanovljenimi občinami in kršil načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, pravico enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in 15. člen Ustave. Po stališču Ustavnega sodišča je bilo torej dopustno (oziroma celo nujno), da je Državni zbor leta 2002 izpolnjevanje pogojev za ustanovitev novih občin in spremembo njihovih območij zaradi načela zakonitosti in ne glede na načelo enakosti pred zakonom ocenjeval drugače, ko je šlo za nadaljnji postopek ustanavljanja oziroma spreminjanja občin, v primerjavi s postopki v letih 1994 in 1998, saj je bila mreža občin takrat že oblikovana.

24. Iz dosedanjih stališč Ustavnega sodišča torej izhaja, da je občina življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega naselja ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikujeta tudi mreža medosebnih sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Ustavne določbe o lokalni samoupravi prebivalcem Republike Slovenije ne zagotavljajo pravice do lastne občine, temveč pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon. Pravica do lokalne samouprave torej pomeni pravico ljudi, da o zadevah lokalnega pomena odločajo na način, ki je zagotovljen z organizacijo lokalne samouprave. Čeprav se v njenem okviru uresničujejo človekove pravice (npr. pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave), ustavna pravica do lokalne samouprave sama po sebi ni človekova pravica. Takšen ustavni koncept lokalne samouprave pušča zakonodajalcu široko polje proste presoje za njegovo ureditev na zakonski ravni.

25. Glavni očitek predlagateljev je, da ZLS tako pomanjkljivo ureja kriterije za ustanovitev nove (mestne) občine oziroma spreminjanje območja občine (prvi odstavek 12. člena ter 13., 13.a in 16. člen ZLS), da obstaja protiustavna pravna praznina (2. člen Ustave), posledično pa je takšna ureditev tudi v neskladju z 9. členom, drugim odstavkom 14. člena, 138., 139., 140. in 141. členom Ustave, pa tudi 44. členom Ustave.

26. Pravica do lokalne samouprave je neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave).¹¹ Bistveni pogoj za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave je ustanovitev občine.¹² Zato morajo biti kriteriji za ustanovitev občine jasno in pomensko določljivo določeni v zakonu, saj sicer te pravice in ustavnih določb o lokalni samoupravi nasploh ne bi bilo mogoče uresničevati.

27. Ustavno sodišče je večkrat presojalo ureditev oziroma uporabo kriterijev za ustanovitev občine. Z odločbo št. U-I-144/94 je (med drugim) razveljavilo 13. člen takrat veljavnega Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 – v nadaljevanju ZLS/93), ki je določal, da se območje občine oblikuje tako, da občina lahko izpolnjuje večino naslednjih funkcij: 1) osnovno preskrbo z življenjskimi potrebščinami; 2) dostopnost do primarne zdravniške in socialne oskrbe; 3) osnovno šolo; 4) osnovno komunalno opremljenost in s tem povezane lokalne javne službe; 5) osnovne prometne in PTT storitve; 6) prostore za izvajanje lokalnih, upravnih, društvenih in političnih dejavnosti; 7) osnovne pogoje za športno in kulturno dejavnost; 8) dostopnost do bančnih in finančnih storitev; 9) informacijsko-dokumentacijsko dejavnost; 10) požarno varnost in 11) civilno zaščito. Kriterija števila prebivalcev ZLS/93 ni določal. Ustavno sodišče je presodilo, da so bili ti kriteriji za določitev območja občine prepuščeni poljubni izbiri, kar bi povzročilo, da bi nastajale občine, ki ne bi bile med seboj funkcionalno primerljive. Zato je pozvalo Državni zbor, naj ob upoštevanju že izdelanih strokovnih podlag določi enotne kriterije ter primere in pogoje za odstopanje od njih. Po odpravi ugotovljene protiustavnosti je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-234/94 presodilo, da sta spremenjeni 13. in novi 13.a člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94 in 14/95 – v nadaljevanju ZLS/95) skladna z Ustavo.¹³

28. V odločbi št. U-I-119/98 je Ustavno sodišče presojalo uporabo kriterija iz drugega odstavka 13.a člena ZLS/95 v konkretnih primerih predlogov za ustanovitev občin leta 1998. Sprejelo je stališče, da bi moral zakonodajalec leta 1998 uporabiti enako blaga merila za odstopanje od pogoja 5000 prebivalcev kot leta 1994 (razen če bi se odločil uveljaviti strožja merila tudi za že obstoječe občine) in tudi v razmerju med predlogi za ustanovitev občin, ki so bili podani v letu 1998.¹⁴

29. Iz navedenih odločitev je razvidno, da je Ustavno sodišče v prvih dveh postopkih ustanavljanja in spreminjanja občin v letih 1994 in 1998 precej strogo presojalo zakonsko ureditev kriterijev za ustanovitev občin oziroma je dalo velik pomen temu, da bi bila vsem prebivalcem Republike Slovenije pod enakimi pogoji zagotovljena pravica do lokalne samouprave in preprečeno arbitriranje Državnega zbora pri ustanavljanju občin. Te odločitve Ustavnega sodišča so bile sprejete v postopku ustanavljanja občin v funkciji vzpostavitve lokalne samouprave oziroma teritorialne razdelitve območja države zaradi vzpostavitve lokalne samouprave. Ko je bila mreža občin oblikovana, je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-103/02 sprejelo stališče, da je šlo leta 2002 za nadaljnji (samostojni) postopek ustanavljanja občin, ki ni neposredno povezan s prejšnjima dvema iz let 1994 in 1998. Sprejelo je stališče, po katerem je dopustno (oziroma celo nujno), da je Državni zbor izpolnjevanje pogojev za ustanovitev in spremembo občin ne glede na načelo enakosti pred zakonom leta 2002 ocenjeval drugače, ko je šlo za nadaljnji postopek ustanavljanja oziroma spreminjanja občin, v primerjavi s postopki iz let 1994 in 1998. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je nedosledno upoštevanje zakonskih kriterijev v preteklosti pripeljalo do ustanovitve nekaterih občin, ki niso bile v skladu z ustavnim konceptom občine, in do ustanovitve občin, ki niso bile sposobne samostojno zadovoljevati skupnih potreb občanov, zato je Državni zbor upravičeno spremenil dosedanjo prakso ustanavljanja občin.¹⁵

30. Po veljavni zakonski ureditvi morajo biti za ustanovitev občine oziroma za spremembo območja občine izpolnjeni naslednji kriteriji: območje občine (prvi odstavek 12. člena ZLS), ime in sedež (9. člen ZLS), sposobnost zadovoljevanja potreb in interesov prebivalcev (13. člen ZLS) ter število prebivalcev (13.a člen ZLS). Drugih kriterijev za ustanovitev novih občin ZLS ne določa.

31. Za območje občine ZLS v 12. členu določa, da obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (enako določa drugi odstavek 139. člena Ustave). Območje občine je določeno z zakonom o ustanovitvi občine. Lahko se spremeni oziroma nova občina se lahko ustanovi z zakonom po opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev. Z zakonom, s katerim se ustanovi nova občina, se določijo njeno območje, ime in sedež, število članov prvega občinskega sveta in druge zadeve, pomembne za konstituiranje občine. Teritorij lokalne skupnosti je lahko tolikšen, da imajo prebivalci preko neposredne povezanosti zavest, da oblikujejo skupnost, v kateri odločajo o zadevah skupnega pomena. Členitev lokalne skupnosti ne sme biti takšna, da prebivalci ne čutijo medsebojne povezanosti s skupnimi interesi. Teritorialna razsežnost je najpomembnejši element lokalne skupnosti.¹⁶

32. Glede imena in sedeža občine ZLS v 9. členu določa, da ima občina svoje ime, ki ga določi zakon. Zakon določi tudi sedež občine. O imenu in sedežu občine oziroma njuni spremembi se ugotovi volja prebivalcev naselij, vključenih v občino, z referendumom. Ime občine se določi po imenu središčnega ali drugega naselja v občini ali po krajinskem imenu. Lahko je sestavljeno iz imen več naselij v občini. Ime občine se mora razlikovati od imen drugih občin. Kot sedež občine se praviloma določi središčno naselje. Pri določitvi imena in sedeža občine je treba upoštevati zgodovinske in prometne vidike ter ustaljene splošne krajinske oznake. Kadar zaradi spremembe območja občine naselje, po katerem je imela občina ime ali ki je bilo njen sedež, ni več v tej občini, se v postopku za spremembo območja občine določita tudi novo ime ali sedež občine.

33. Pomemben kriterij za ustanovitev občine je tudi število prebivalcev. ZLS v 13.a členu določa, da ima občina najmanj 5000 prebivalcev. Ob ustanovitvi ima lahko manj kot 5000 prebivalcev le v primeru, če gre za ustanovitev nove občine z združitvijo dveh ali več občin. Število prebivalcev mora biti tolikšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave v funkcionalnem smislu, kar pomeni, da omogoča oblikovanje organov skupnosti v predstavniškem smislu in da je število prebivalcev tolikšno, da je organiziranje javnih dejavnosti, ki so nujne za življenje ljudi, smiselno.¹⁷ V 13.a členu ZLS je najmanjše število prebivalcev, ki jih mora imeti občina, jasno določeno. Ta pogoj je absolutne narave in ga mora Državni zbor upoštevati brez izjem.

34. Glede sposobnosti zadovoljevanja potreb in interesov prebivalcev ZLS v 13. členu določa le, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Držijo navedbe predlagateljev, da ZLS ne določa (več) izrecno pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni, da bi lahko šteli, da je kriterij sposobnosti zadovoljevanja skupnih potreb izpolnjen.¹⁸ Vendar pa je mogoče izpolnjevanje tega kriterija posredno opredeliti s pomočjo 21. člena ZLS, ki določa, katere naloge mora opravljati občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev.¹⁹ Iz zakonske ureditve izhaja, da zagotavljanje potreb in interesov prebivalcev občine pomeni predvsem zagotavljanje (v 21. členu ZLS) določenih javnih dobrin in storitev, ki se zagotavljajo v okviru različnih javnih služb. Ta pogoj je relativne narave, zato ga ni mogoče razlagati izolirano, temveč je treba upoštevati tudi predpise, ki urejajo pogoje in način zagotavljanja oziroma opravljanja posameznih dejavnosti, ki pomenijo tudi zadovoljevanje skupnih potreb in interesov v občini (predvsem gre za predpise, ki urejajo zdravstveno dejavnost, komunalno opremljenost, vzgojo in izobraževanje, knjižničarstvo).²⁰ V postopku oblikovanja mreže občin so se oblikovale občine, ki vse zagotavljajo izvrševanje tistih funkcij (nalog) občine iz 21. člena ZLS, ki imajo večjo težo in jih morajo občine nujno zagotavljati. Po naravi stvari morajo tudi nove oziroma spremenjene občine zagotavljati izvrševanje teh nujnih funkcij (nalog) občine, v polju proste presoje zakonodajalca pa je, da oceni, v kakšni teritorialni razdelitvi jih bodo zagotavljale. Treba je namreč upoštevati, da mora zakonodajalec pri odločitvi o tem vprašanju upoštevati ne le parcialne lokalne interese in potrebe, temveč tudi splošne interese države. Lokalne interese lahko upošteva, kolikor to dopušča splošni interes (npr. ustavitev drobitve občin in vzpostavitev stabilne teritorialne strukture lokalne samouprave, ki bo omogočila samostojnost občin pri uresničevanju lokalne samouprave). Glede na navedeno ima zakonodajalec pri presoji izpolnjevanja kriterija zagotavljanja potreb in interesov prebivalcev občine široko polje proste presoje.

35. Pomemben vidik kriterija sposobnosti zadovoljevanja skupnih potreb občanov je tudi, da bo občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine te skupne potrebe sposobna zadovoljevati samostojno.²¹ Poleg zahteve, da občina te naloge opravlja samoupravno v razmerju do države, ta kriterij vključuje tudi ustavno zahtevo po financiranju občin iz lastnih sredstev v smislu prvega stavka 142. člena Ustave, ki vključuje sposobnost občine, da se samofinancira. Člen 142 Ustave namreč kot primarni vir financiranja občin določa lastne vire. Tudi 9. člen MELLS med osmimi načeli, ki jih morajo spoštovati države podpisnice pri oblikovanju nacionalne zakonodaje, ki ureja financiranje lokalnih skupnosti, določa načelo samofinanciranja. Enako je tudi Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, da je za izvrševanje lokalne samouprave odgovorna predvsem občina sama – na temelju prizadevanj lastnega prebivalstva in gospodarstva.²²

36. Tretji odstavek 13.a člena ZLS določa, da se morajo kriteriji iz 13. in 13.a člena ZLS upoštevati kot celota, kar predpostavlja celovito oceno Državnega zbora.

37. Pogoji za ustanovitev oziroma pridobitev statusa mestne občine so urejeni v 16. členu ZLS, ki določa, da se lahko z zakonom občini dodeli status mestne občine, če je na njenem območju mesto, ki ima najmanj 20.000 prebivalcev in 15.000 delovnih mest ter je gospodarsko, kulturno in upravno središče širšega območja. Pogoja števila prebivalcev in števila delovnih mest sta absolutne narave in ju mora Državni zbor upoštevati brez izjem. Predlagatelji niti ne zatrjujejo in utemeljujejo protiustavnosti ureditve kriterijev za ustanovitev oziroma pridobitev statusa mestne občine (navajajo zgolj, da so ti kriteriji precej skopi), menijo pa, da bi moral ZLS določati postopkovne in materialne določbe o vplivu eventualne spremembe območja mestne občine na status mestne občine ter glede dopustnosti izločitve dela območja mestne občine iz te mestne občine. Tudi presoja tega vpliva spada v polje proste presoje zakonodajalca, ki pa mora pri tem upoštevati ustavne in zakonske kriterije za ustanovitev občine in podelitev statusa mestne občine.

38. Do uveljavitve sedaj veljavne ureditve (ki je bila uvedena z ZLS-R) je drugi odstavek 13. člen ZLS/09 vseboval tudi domnevo, po kateri se je štelo, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe svojega prebivalstva in izpolnjevati druge svoje naloge, če so bili na njenem območju izpolnjeni vsi z zakonom predpisani pogoji (prostori za upravno dejavnost, osnovna šola, zdravstveni dom ali zdravstvena postaja, knjižnica, trgovina z živili in mešanim blagom, oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo, poštne storitve, finančne storitve). Člen 13a ZLS/09 je določal, da ima občina najmanj 5000 prebivalcev, sme pa izjemoma imeti manj prebivalcev zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov. Člen 15a ZLS/09 je opredeljeval merila za določitev mesta, 16. člen ZLS/09 pa je določal kriterije, ki jih je moralo izpolnjevati mesto, da je lahko dobilo status mestne občine. Z ZLS-R je bil drugi odstavek 13. člena ZLS/09, ki je določal, kdaj se šteje, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe in izpolnjevati zakonske naloge, črtan. Ostalo je le temeljno pravilo o sposobnosti zadovoljevanja potreb in interesov prebivalcev iz prvega odstavka 13. člena ZLS. Z ZLS-R je bil črtan tudi tretji odstavek 13.a člena ZLS/09, ki je določal možnost, da se lahko zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov izjemoma ustanovi občina, ki ima manj kot 5000, vendar ne manj kot 2000. Črtana sta bila tudi prvi in drugi odstavek 16. člena ZLS/09, ki sta določala dodatne kriterije za ustanovitev mestne občine (v veljavi je ostal le kriterij števila prebivalcev in delovnih mest).²³

39. Iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZLS-R izhaja, da je bil cilj noveliranja ureditve ustavitev nadaljnje drobitve občin in vzpostavitev stabilne teritorialne strukture lokalne samouprave, ki bo omogočila samostojnost občin pri uresničevanju lokalne samouprave. S predlagano novelo naj bi bila ureditev ustanavljanja občin spremenjena v ureditev možnega spreminjanja njihovih območij, ureditev ustanavljanja mestnih občin pa v ureditev podeljevanja statusa mestne občine. Zato naj bi bile črtane določbe o pogojih, ki naj bi jih izpolnjevalo območje, da bi bilo lahko občina, ker naj bi bili prav ti pogoji podlaga za presumpcijo pravice do lastne občine in podlaga za arbitrarno odločanje. Iz istega razloga naj bi bili odpravljeni tudi kriteriji za izjemno ustanavljanje občin.²⁴ Cilj ustanavljanja novih občin naj ne bi bil več razdelitev države na občine zaradi uvedbe lokalne samouprave, temveč sprememba območja občine oziroma občin zaradi učinkovitejšega opravljanja občinskih nalog.²⁵

40. Od uveljavitve (reforme) lokalne samouprave leta 1994 je preteklo že trideset let. V tem času je bilo v Republiki Sloveniji ustanovljenih 212 občin. Na podlagi Ustave in ZLS/93 je bilo oktobra 1994 ustanovljenih 147 občin, ki so nadomestile 62 družbenopolitičnih skupnosti. Državne funkcije, ki so jih pred tem opravljale prejšnje, ozemeljsko večje občine, so bile prenesene na upravne enote, lokalne naloge pa so prevzeli novi organi novih občin. Štiri leta pozneje se je število občin povečalo na 192, leta 2002 pa na 193. Leta 2006 je število občin v Republiki Sloveniji doseglo številko 210, zadnji dve občini sta bili ustanovljeni leta 2011, in sicer Občina Mirna in Občina Ankaran. Danes v Republiki Sloveniji torej deluje 212 občin, od teh jih ima dvanajst status mestne občine.²⁶ Občine se med seboj močno razlikujejo. Nekatere imajo le nekaj sto prebivalcev (npr. Hodoš, Kobilje, Kostel, Osilnica, Solčava), največja slovenska občina (Mestna občina Ljubljana) pa šteje nekaj manj kot 300.000 prebivalcev. Razlikujejo se tudi po površini, saj najmanjša med njimi (Odranci) meri komaj 7 km², največja (Kočevje) pa kar 555 km². Praksa delovanja slovenskih občin je pokazala, da zlasti zelo majhne občine težko opravljajo svoje naloge in so pogosto finančno odvisne od državnih sredstev, saj lastni finančni viri ne zadoščajo za financiranje njihovih nalog in pristojnosti.²⁷

41. Zakonodajalec je zaradi spremenjenih družbenih razmer na področju lokalne samouprave sprejel nov koncept ustanavljanja občin oziroma podeljevanja statusa mestnih občin. Izpodbijana ureditev v primerjavi s preteklo ureditvijo določa kriterije za ustanovitev občin oziroma spremembo njihovih območij (tudi glede mestnih občin) manj določno predvsem zato, ker ne določa več pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni za domnevo, da je občina (nova oziroma spremenjena) sposobna zadovoljevati potrebe prebivalcev in izpolnjevati zakonske naloge.

42. Kot je bilo že navedeno (glej 34. in 35. točko obrazložitve), je mogoče izpolnjevanje kriterija sposobnosti zadovoljevanja skupnih potreb opredeliti s pomočjo 21. člena ZLS, ki določa, katere naloge mora opravljati občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev, drugi kriteriji (število prebivalcev, ime, sedež, območje občine) pa so popolnoma jasni. Tretji odstavek 13.a člena ZLS določa, da se morajo kriteriji iz 13. in 13.a člena ZLS upoštevati kot celota, kar predpostavlja celovito oceno Državnega zbora. V kontekstu takšne ureditve, katere cilj je ustavitev nadaljnje drobitve občin in vzpostavitev stabilne teritorialne strukture lokalne samouprave, in upoštevaje bistveno spremenjene okoliščine v primerjavi s tistimi, ki so obstajale ob vzpostavljanju lokalne samouprave, in dejstvo, da je vsem prebivalcem Republike Slovenije že zagotovljeno uresničevanje pravice do lokalne samouprave v eni od obstoječih občin, ter glede na to, da iz Ustave ne izhaja pravica do lastne občine v tem smislu, da bi lahko prebivalci uresničevali pravico do lokalne samouprave le v okviru občine, ki je ustanovljena po želji in podobi posamezne skupine ljudi ali celo posameznika,²⁸ so po presoji Ustavnega sodišča izpodbijani kriteriji tako za ustanovitev novih občin oziroma spremembo njihovih območij kot za podelitev statusa mestne občine urejeni dovolj določno, da je zagotovljeno uresničevanje pravice do lokalne samouprave in preprečeno arbitriranje Državnega zbora. Kot je mogoče razbrati že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-103/02 iz leta 2002, je dopustno (oziroma celo nujno), da Državni zbor izpolnjevanje kriterijev za ustanovitev in spremembo občin ocenjuje drugače, ko gre za nadaljnje postopke ustanavljanja oziroma spreminjanja občin, v primerjavi s postopki iz let 1994 in 1998.²⁹ Uvedba lokalne samouprave, ki je vključevala oblikovanje mreže temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti, je končana, zato gre bolj kot ne le še za oblikovanje nadaljnje politike razvoja lokalne samouprave, ki je v pristojnosti zakonodajalca (in Vlade) in ki mu je treba pri urejanju tega vprašanja iz zgoraj navedenih razlogov priznati široko polje proste presoje, seveda v okviru zakonsko določenih kriterijev in znotraj okvira, ki mu ga določa ustavna zasnova lokalne samouprave.³⁰

43. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da prvi odstavek 12. člena, 13. in 13.a člen ter 16. člen ZLS v delu, v kateremdoloča kriterije za podelitev statusa mestne občine, niso v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave) in posledično niso v neskladju z 9. členom, drugim odstavkom 14. člena, 44., 138., 139., 140. in 141. členom Ustave (1. točka izreka).

Gledepostopka ustanavljanja občin oziroma podelitve statusa mestne občine

44. Predlagatelji zatrjujejo obstoj protiustavne pravne praznine tudi glede postopka ustanavljanja novih občin oziroma spreminjanja območij občin, pri čemer poudarjajo očitke v zvezi z ureditvijo referenduma. Protiustavna pravna praznina naj bi obstajala zlasti glede vprašanj, na kakšen način se ugotavlja referendumska volja pri različnih teritorialnih spremembah občin oziroma kako se določi območje glasovanja na referendumu, ter tudi glede kvoruma in večine.

45. Enako kot ureditev kriterijev je tudi ureditev postopka ustanovitve občin oziroma spreminjanja območij občin bistveni pogoj za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave in ustavnih določb o lokalni samoupravi nasploh.³¹ Če postopek ni jasno in pomensko določljivo urejen, je uresničevanje te pravice ogroženo ali celo onemogočeno. Zato mora biti tudi postopek za ustanovitev občin in spremembo njihovih območij jasno in pomensko določljivo urejen v zakonu.

46. Jasno in pomensko določljivo urejen postopek ustanovitve občin oziroma spremembe njihovih območij pa ni le pogoj za dejansko uresničevanje pravice do lokalne samouprave, temveč se v tem postopku izvršuje tudi pravica glasovati na referendumu o ustanovitvi občine, ki je ustavnopravno varovana s pravico iz 44. člena Ustave.³² V skladu s tretjim odstavkom 139. člena Ustave se namreč občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja volivcev na določenem območju. Tudi tretji odstavek 12. člena ZLS določa, da se območje občine lahko spremeni oziroma se nova občina lahko ustanovi z zakonom po opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev. Posebnost referenduma o ustanovitvi občine je, da se sicer izvaja v lokalni skupnosti in neposredno zadeva njene prebivalce, vendar ne gre za tipični lokalni referendum, temveč za posebno obliko zakonodajnega referenduma, ki je v pristojnosti Državnega zbora.³³ Referendum o ustanovitvi občine je že po Ustavi obligatoren, glede na predmet odločanja pa predhoden. V skladu s stališči Ustavnega sodišča je Državni zbor vezan na izid referenduma, razen v dveh primerih, in sicer ko bi upoštevanje referendumske volje povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o občini, in ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ne bi bilo mogoče.³⁴

47. Pravica glasovati na referendumu je po svoji naravi t. i. pravica pozitivnega statusa, ki zahteva, da zakonodajalec njeno uresničevanje uredi, saj je brez ustrezne zakonske ureditve sploh ne bi bilo mogoče uresničevati. Način uresničevanja pravice glasovati na referendumu o ustanovitvi občine urejata ZLS in ZRLI. Tudi zakonska ureditev referendumskega postopka pomeni določitev načina uresničevanja pravice glasovati na referendumu, ki je človekova pravica. Že iz načel pravne države (2. člen Ustave) izhaja zahteva, da mora zakon pravice urejati jasno in pomensko določljivo (načelo jasnosti in pomenske določnosti predpisov).³⁵ Jasna in pomensko določljiva zakonska ureditev postopka referenduma je nujna za učinkovito uresničevanje pravice glasovati na referendumu o ustanovitvi občine in posledično za uresničevanje pravice do lokalne samouprave.

48. Ob uvedbi lokalne samouprave je postopek ustanovitve občin urejal ZPUODO, ki je bil celovit in je obsegal: 1) predhodni postopek z referendumom, 2) pogoje za uvedbo in izvedbo zakonodajnega postopka za ustanovitev občine in za določitev oziroma spremembo območja ter 3) določbe o konstituiranju novoustanovljenih občin. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/05 – v nadaljevanju ZLS-M) je bil ZPUODO razveljavljen in njegova vsebina prenesena v ZLS-M. Od leta 2005 dalje do uveljavitve ZLS-R junija 2010 je ZLS/09 precej jasno urejal postopek za ustanovitev novih občin in spremembo njihovih območij ter kriterije za ustanovitev novih občin. Dopolnjevala ga je tudi ustavnosodna presoja. Postopek je bil razdeljen na dva dela. Prvi del se je začel s predlogom za ustanovitev nove občine in odločanjem Državnega zbora o tem, ali predlog izpolnjuje ustavne in zakonske kriterije za ustanovitev občine. Člen 14 ZLS/09 je določal, da postopek za spremembo območja občine oziroma za ustanovitev nove občine začne Državni zbor na predlog, ki ga vložijo z Ustavo določeni predlagatelji zakona ali občinski svet. V predlogu za začetek postopka so morali biti navedeni razlogi, ki so utemeljevali spremembo območja občine oziroma ustanovitev nove občine, podatki, iz katerih je bilo razvidno, da območje, na katerem naj bi se ustanovila nova občina, izpolnjuje pogoje za občino, ter podatki, iz katerih je bilo razvidno, da občina, katere območje se spreminja, še izpolnjuje pogoje za občino. Določeni so bili tudi rok za končanje postopka za spremembo območja občine oziroma za ustanovitev nove občine³⁶ in pravila o kontradiktornosti.³⁷ Če je Državni zbor ocenil, da so izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine oziroma spremembo njenega območja, je razpisal referendum, s katerim se je ugotovila volja prebivalcev (prvi odstavek 14.a člena ZLS/09). ZLS/09 je določal tudi »statusne« operacije pri ustanavljanju novih občin in temeljna merila, kako se določi območje glasovanja na referendumu. Če pa je Državni zbor ob obravnavi posameznega predloga ocenil, da niso izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine oziroma spremembo njenega območja, je to ugotovil s sklepom, ki ga je poslal predlagatelju (drugi odstavek 14.a člena ZLS/09). Postopek se je nadaljeval z izvedbo referenduma in ugotavljanjem volje prebivalcev. Drugi del postopka se je lahko začel zgolj, če je referendum uspel. V tem primeru je bil Državni zbor v skladu z ustavnosodno presojo vezan na njegov rezultat. Ustanovitve občine ni mogel odkloniti, razen v dveh primerih (glej 46. točko obrazložitve). Zato je bil ta del postopka bolj »izvršilne narave«. Državni zbor ni več ugotavljal izpolnjevanja pogojev, temveč je v običajnem zakonodajnem postopku sprejel zakon, s katerim je ugotovil nastanek nove občine. Enake določbe kot za postopek ustanovitve »običajne« občine so veljale tudi za postopek ustanovitve mestne občine.

49. Po veljavni ureditvi postopek ustanovitve občin oziroma spremembe njihovih območij urejata zgolj še tretji odstavek 12. člena ZLS, ki določa, da se območje občine lahko spremeni oziroma nova občina lahko ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja volivcev, in 14.b člen ZLS, ki se nanaša na referendum o ustanovitvi občine in določa:

»Z odlokom o razpisu referenduma za ustanovitev nove občine oziroma spremembo območja občine se določi referendumsko območje oziroma več referendumskih območij, besedilo vprašanja na posameznem območju, dan razpisa referenduma in dan glasovanja.

Pravico glasovati na referendumu ima vsak, ki ima na referendumskem območju volilno pravico za volitve v občinski svet.

Referendum se opravi v skladu z zakonom, ki ureja referendum in ljudsko iniciativo, kolikor ni s tem zakonom določeno drugače.

Postopek za izvedbo referenduma vodijo republiška volilna komisija, volilne komisije referendumskih območij, ki jih imenuje republiška volilna komisija in volilni odbori. Republiška volilna komisija lahko za izvedbo referenduma pooblasti občinsko volilno komisijo. Glede oblikovanja in dela volilnih organov se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja lokalne volitve.«

50. Iz tretjega odstavka 14.b člena ZLS izhaja, da se referendum opravi v skladu z zakonom, ki ureja referendum in ljudsko iniciativo, če ZLS ne določa drugače. ZRLI v 2. členu določa, da referendum o ustanovitvi občine določa poseben zakon (prvi odstavek) in da se v postopku za izvedbo referenduma o ustanovitvi občine smiselno uporabljajo določbe tega zakona glede vprašanj, ki s posebnim zakonom niso drugače urejena (drugi odstavek). V veljavni ureditvi ni posebnega zakona, ki bi na specialen način urejal izvedbo referenduma o ustanovitvi občine. Posamezne določbe o referendumu za ustanovitev občine pa, kot je bilo navedeno, vsebuje ZLS.

51. V skladu s 14.b členom ZLS se območje občine lahko enako kot pred sprejetjem ZLS-R ustanovi oziroma spremeni z zakonom po prej opravljenem referendumu, ki je obvezen. ZLS v zvezi z referendumom o ustanovitvi občine določa: 1) vsebino odloka o razpisu referenduma (referendumsko območje oziroma več referendumskih območij, besedilo vprašanja na posameznem območju, dan razpisa referenduma in dan glasovanja (prvi odstavek 14.b člena ZLS), 2) kdo ima glasovalno pravico na referendumu (vsak, ki ima na referendumskem območju volilno pravico za volitve v občinski svet), 3) da se referendum opravi v skladu z ZRLI, kolikor ni z ZLS drugače določeno, in 4) organe, ki so pristojni za izvedbo referenduma. Tudi za referendum o ustanovitvi občine je mogoče smiselno uporabiti 30. do 34. člen ZRLI, ki predpisujejo objavo odloka v Uradnem listu Republike Slovenije, kdaj začnejo teči roki za referendumska opravila in kako se določi dan glasovanja. Drugih določb glede referenduma o ustanovitvi občine ne ZLS ne ZRLI ne vsebujeta.

52. Bistvena razlika glede na prej veljavno ureditev postopka ustanovitve občine je, da predhodni postopek ustanovitve občine, ki ga je urejal ZLS (glej 48. točko obrazložitve), ni več posebej urejen, temveč celoten postopek ustanovitve občine oziroma spremembe njenega območja poteka na podlagi določb PoDZ-1, ki urejajo zakonodajni postopek.³⁸ Glede na razloge za skrajšani in nujni zakonodajni postopek pride v poštev le smiselna uporaba določb PoDZ-1, ki urejajo redni zakonodajni postopek. Predlog zakona o ustanovitvi občine lahko vložijo predlagatelji zakona (Vlada, poslanec, Državni svet ali najmanj 5000 volivcev), ne pa več občinski svet (114. člen PoDZ-1). Sestavine predloga zakona določa 15. člen PoDZ-1.³⁹ Teh določb ni mogoče smiselno uporabiti za določitev sestavin, ki bi jih glede na specifičen predmet urejanja (ustanovitev občine oziroma sprememba območij občin) moral vsebovati predlog zakona o ustanovitvi občine (in so bili prej določeni v 14. členu ZLS/09). Prav tako ni določen postopek odločanja Državnega zbora o razpisu oziroma zavrnitvi razpisa referenduma o ustanovitvi občine, ki poteka med zakonodajnim postopkom, torej preden Državni zbor sprejme zakon o ustanovitvi nove občine. PoDZ-1 namreč nima določb o možnih odločitvah Državnega zbora glede izpolnjevanja kriterijev za ustanovitev občine in s to odločitvijo povezanih določb o razpisu referenduma med zakonodajnim postopkom.

53. Prav tako ZLS ne določa, katere »statusne spremembe« občin so možne (dopustne) in kako se določijo referendumska območja (prej je to natančno določal 15. člen ZLS/09).⁴⁰ Določitev referendumskega območja oziroma območij je obvezna sestavina odloka o razpisu referenduma in lahko pomembno (celo odločilno) vpliva na izid referenduma. Zato način oblikovanja tega območja oziroma območij ne more biti prepuščen Državnemu zboru, temveč bi moral zakon določiti, kako se referendumsko območje oblikuje.⁴¹ Prav tako ne Ustava ne katerikoli zakon (ZLS ali ZRLI) ne določata morebitnega kvoruma, zlasti pa ne večine za sprejetje odločitve na referendumu o ustanovitvi nove občine.⁴²

54. Vlada v mnenju v zvezi z obstojem protiustavne pravne praznine v delu ureditve, ki ureja referendum, navaja, da 2. člen ZRLI, ki določa, da referendum o ustanovitvi občine ureja poseben zakon, ne pomeni, da poseben zakon ureja samo referendum o ustanovitvi občine, temveč je tak poseben zakon v konkretnem primeru ZLS, ki je lex specialis, medtem ko se za vprašanja, ki v posebnem zakonu niso urejena, uporablja ZRLI. Vlada poudarja, da so neutemeljene navedbe glede nujnosti določanja kvoruma oziroma minimalnega števila prebivalcev določenega območja, ki mora glasovati za ustanovitev nove občine. Kvorum za sprejetje referendumske odločitve naj bi bil določen v četrtem odstavku 90. člena Ustave, in sicer z modelom kvoruma zavrnitve za zakonodajni referendum, in v 170. členu Ustave glede potrditve ustavnih sprememb na referendumu.

55. Četrti odstavek 90. člena Ustave določa večino za odločanje na naknadnem zakonodajnem referendumu in določa, da je zakon na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev. Drugi odstavek 170. člena Ustave določa večino za sprejetje spremembe Ustave, in sicer je sprememba Ustave na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali, pod pogojem, da se glasovanja udeleži večina vseh volivcev. Navedenih ustavnih določb, ki se nanašajo na naknadni zakonodajni referendum in na referendum o spremembi Ustave, ki sta v Ustavi in ZRLI posebej in predvsem različno urejena, ni mogoče smiselno oziroma po analogiji uporabiti za ugotavljanje volje volivcev pri referendumu o ustanovitvi občine. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti zahteva izrecno zakonsko ureditev teh vprašanj tudi pri referendumu o ustanovitvi nove občine oziroma spremembi območja občine.

56. Glede na navedeno ZLS ne določa statusnih sprememb pri ustanavljanju občin in v zvezi s tem meril za določitev območja glasovanja na referendumu. Prav tako ne določa morebitnega kvoruma oziroma večine za sprejetje odločitve na referendumu. Navedena vprašanja so bistvena za učinkovito uresničevanje pravice glasovati na referendumu, saj je od njih odvisen referendumski izid, posledično pa tudi za uresničevanje pravice do lokalne samouprave. Zato bi jih ZLS moral (jasno in pomensko določljivo) urediti.

57. Prav tako ni določeno, kako poteka zakonodajni postopek po morebitni izvedbi referenduma, zlasti če je referendum uspel. Po prej veljavni ureditvi je Državni zbor v slednjem primeru šele v tej fazi vložil predlog (spremembe) zakona o ustanovitvi nove občine oziroma spremembi območij občin in pri glasovanju o njem ni več preverjal izpolnjevanja kriterijev za ustanovitev nove občine, temveč je zaradi vezanosti na referendumski izid zgolj formalno sprejel zakon. Po veljavni ureditvi pa naj bi se zakonodajni postopek nadaljeval na podlagi predloga (sprememb) zakona, ki je bil vložen na začetku zakonodajnega postopka. Tudi ta del postopka v PoDZ-1 ni urejen. Ob tem Ustavno sodišče pripominja, da niti iz obrazložitve predloga ZLS-R niti iz mnenja Vlade v tem postopku (Državni zbor na zahteve predlagateljev ni odgovoril) ni razvidno, kako naj bi konkretno potekal postopek ustanovitve novih občin v skladu s PoDZ-1, temveč Vlada zgolj splošno navaja, da po določbah, ki urejajo zakonodajni postopek.

58. Prvi in drugi predlagatelj izpodbijata tudi 16. člen ZLS, ker naj ne bi določal postopka ustanovitve mestne občine. Po veljavni ureditvi se mestna občina ne ustanovi po postopku, ki velja za ustanovitev občin, temveč gre zgolj za podelitev statusa mestne občine že ustanovljeni občini. Status mestne občine lahko v skladu s 16. členom ZLS dobi občina, ki izpolni pogoje, da je na njenem območju mesto, ki ima najmanj 20.000 prebivalcev in 15.000 delovnih mest ter je gospodarsko, kulturno in upravno središče širšega območja.⁴³ Status mestne občine se občini dodeli z zakonom, pred sprejetjem katerega ni (več)⁴⁴ treba izvesti referenduma. Tudi o postopku podelitve statusa mestne občine niti ZLS niti PoDZ-1 nimata posebnih določb, temveč naj bi se status mestne občine prav tako podeljeval z zakonom, ki naj bi bil sprejet po zakonodajnem postopku, kot je določen v PoDZ-1. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi moral biti glede na specifičnost predmeta urejanja tudi ta postopek posebej urejen oziroma da tudi glede tega vprašanja v ZLS obstaja protiustavna pravna praznina.

59. Glede na navedeno po presoji Ustavnega sodišča na številna in kompleksna pravna vprašanja, ki so navedena v prejšnjih točkah obrazložitve, v določbah ZLS, ZRLI in PoDZ-1 ni mogoče najti odgovora na podlagi nobene od ustaljenih metod pravne razlage. Zakonodajalec bi moral odgovoriti na navedena vprašanja, saj je to nujno za uresničevanje pravice glasovati na referendumu o ustanovitvi občine, ki je kot človekova pravica varovana v okviru pravice iz 44. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave), in za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je veljavna ureditev postopka ustanovitve novih občin oziroma spremembe njihovih območij in ureditev postopka podelitve statusa mestne občine protiustavna že zato, ker vsebuje protiustavno pravno praznino (2. člen Ustave) (2. točka izreka).

60. Ustavno sodišče je protiustavno pravno praznino umestilo v 14.b in 16. člen ZLS, ker urejata vsaj nekatera vprašanja postopka ustanovitve novih občin oziroma podelitve statusa mestne občine. Ker gre za primer, ko zakonodajalec določenih vprašanj, ki bi jih moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (4. točka izreka).

Gledeneobstoja pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora o zavrnitvi predloga za razpis referenduma o ustanovitvi občine oziroma zavrnitvi predloga za podelitev statusa mestne občine

61. Tretji predlagatelj navaja, da ZLS ne predvideva pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora, da niso izpolnjeni ustavni oziroma zakonski kriteriji za ustanovitev občine oziroma da iz ureditve ni jasno, ali ima predlagatelj predloga za razpis referenduma za ustanovitev občine kakršnokoli posebno pravno sredstvo zoper takšno odločitev Državnega zbora, v kolikšnem času mora vložiti to pravno sredstvo, katere nepravilnosti je mogoče uveljavljati, kateri organ je pristojen za odločanje in kakšna so pooblastila, ki jih ima pri odločanju. Prav tako naj ne bi bila določena merila, po katerih naj se presojajo zatrjevane kršitve. Tako pomanjkljiva ureditev naj bi vsebovala protiustavno pravno praznino (2. člen Ustave) in naj bi onemogočala učinkovito uresničevanje pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in posledično tudi pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.

62. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-322/98 presodilo, da mora biti zoper odločitve, s katerimi Državni zbor ugotavlja, ali so izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občin oziroma spremembo njihovih območij, zagotovljeno sodno varstvo. Z ZLS-M je bilo pravno varstvo zoper sklep Državnega zbora, s katerim je ta ob obravnavi posameznega predloga ocenil, da niso izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine oziroma spremembo njenega območja, zagotovljeno s pobudo pred Ustavnim sodiščem. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 60/07 – ZLS-N) je bila v skladu z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 16)⁴⁵ takšna ureditev spremenjena na način, da je lahko predlagatelj zoper takšno odločitev sprožil upravni spor za preizkus zakonitosti odločitve Državnega zbora.

63. V veljavni ureditvi pravno varstvo zoper odločitev Državnega zbora, da ne razpiše referenduma (ker niso izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja) oziroma da ne podeli statusa mestne občine, ni določeno. Vlada v mnenju navaja, da to ni potrebno, ker pomeni takšna odločitev Državnega zbora politično odločitev v okviru zakonodajnega postopka, zoper katero ni predvidenega sodnega varstva. V obrazložitvi Predloga ZLS-R, ki je predlagal črtanje določb o sodnem varstvu v upravnem sporu, pa je Vlada kot predlagateljica novele spremembo utemeljila z navedbo, da se lahko zakon tako kot drugi zakoni ustavnosodno presojajo. Po njenem mnenju drugačno pravno varstvo ni niti potrebno niti skladno z ustavnimi načeli.

64. Odločitve Državnega zbora v zakonodajnem postopku, s katerimi ugotavlja, ali so izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občin oziroma spremembo njihovih območij, niso akti politične diskrecije,⁴⁶ temveč gre za presojo zakonodajalca, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni kriteriji za ustanovitev občine oziroma podelitev statusa mestne občine, ki jih splošno določata Ustava in ZLS. Te odločitve imajo neposreden vpliv na uresničevanje ustavne pravice prebivalcev do lokalne samouprave, saj je od njih odvisno, ali bodo prebivalci določenega območja na referendumu vprašani za mnenje glede ustanovitve občine ali ne (tretji odstavek 139. člena Ustave), in posledično, upoštevaje referendumski izid, ali bo prišlo do ustanovitve občine oziroma spremembe območja občin ali ne. Ocena (ali ugotavljanje) izpolnjevanja z Ustavo in zakonom določenih kriterijev za ustanovitev občine je po stališču Ustavnega sodišča občutljivo vprašanje, ki ne izključuje možnosti arbitrarnega odločanja. Če bi pri tej odločitvi Državni zbor ravnal arbitrarno, bi onemogočil prebivalcem, da na referendumu izrazijo svojo voljo do ustanovitve občine, kar bi pomenilo oteževanje oziroma onemogočanje uresničevanja ustavne pravice do lokalne samouprave. Tudi podelitev statusa mestne občine ni akt politične diskrecije, temveč je Državni zbor pri odločanju o tem vprašanju dolžan spoštovati zakonske kriterije, ki jih je sam določil. Zato mora biti zoper take odločitve zagotovljeno učinkovito pravno varstvo, ki mora biti urejeno tako, da bo varovalo ustavne pravice in pravni položaj udeležencev postopka ter preprečevalo arbitrarnost Državnega zbora. Ker v primeru negativne odločitve Državnega zbora do razpisa referenduma in ustanovitve občine z zakonom (oziroma podelitve statusa mestne občine z zakonom) sploh ne pride, pravno varstvo s pobudo ni upoštevno.

65. ZLS ne vsebuje določb o pravnem varstvu zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za ustanovitev občin oziroma podelitev statusa mestne občine (protiustavna pravna praznina). Zato je v neskladju z 2. členom Ustave. Vrsto in obseg pravnega varstva bo moral urediti zakonodajalec z zakonom. Pri tem bo moral upoštevati stališče Ustavnega sodišča, da Ustava v postopku nastajanja zakonov ne predvideva sodnega nadzora nad odločitvami organov oziroma njihovih predstavnikov, sprejetimi v okviru zakonodajnega postopka,⁴⁷ oziroma da ravnanje Državnega zbora v zakonodajnem postopku ni posamični akt.⁴⁸ Prav tako bo moral upoštevati, da je učinkovito pravno varstvo lahko zagotovljeno le, če je odločitev Državnega zbora obrazložena.

66. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je izpodbijana ureditev protiustavna zato, ker vsebuje protiustavno pravno praznino glede ureditve pravnega varstva zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za ustanovitev občine oziroma spremembo območja občine in za podelitev statusa mestne občine (3. točka izreka). Ker gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (4. točka izreka).

67. Tretji predlagatelj navaja, da izpodbija tudi sklep Državnega zbora. Po navedbah tretjega predlagatelja naj bi z njim Državni zbor zaključil obravnavo Predloga. Gre torej za odločitev Državnega zbora, s katero je ta zavrnil razpis referenduma o ustanovitvi nove občine, tj. Občine Golnik.

68. V veljavni ureditvi pravno varstvo zoper takšno odločitev Državnega zbora ni predvideno. Ustavno sodišče je odločilo, da je ZLS zaradi tega v neskladju z Ustavo (3. točka izreka). Da bi lahko zagotovilo pravno varstvo zoper izpodbijani sklep Državnega zbora, je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS sprejelo način izvršitve svoje odločbe (5. točka izreka). Določilo je, da je do drugačne zakonske ureditve pravno varstvo zoper odločitev Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za ustanovitev občine in da ne bo razpisal referenduma, zagotovljeno z zahtevo v postopku pred Ustavnim sodiščem, ki jo lahko vloži predlagatelj ustanovitve občine in referenduma v roku 30 dni od sprejetja odločitve Državnega zbora. Pri tem Ustavno sodišče opozarja, da s takim načinom izvršitve svoje odločbe tudi tokrat prehodno določa le najnujnejša pravila, da bi lahko zagotovilo pravno varstvo zoper izpodbijani sklep Državnega zbora. Zakonodajalec se bo moral na odločbo Ustavnega sodišča ustrezno odzvati in poskrbeti za celovito ureditev vseh vprašanj v zvezi s pravnim varstvom, ki po naravi stvari zahteva natančno zakonsko ureditev postopka, v kateri mora zakonodajalec jasno določiti večje število pomembnih vprašanj (možne odločitve Državnega zbora, zoper katere so zagotovljeni pravno varstvo, vrsta pravnega varstva, pravno sredstvo, upravičenci za vložitev pravnega sredstva, pristojni organ za odločanje, rok za vložitev pravnega sredstva, razlogi za izpodbijanje, obseg preizkusa pravnega sredstva, pravila o trditvenem in dokaznem bremenu, merila presoje, pooblastila za odločanje itd.).

69. Skupina poslank in poslancev Državnega zbora s prvopodpisano Matejo Udovč je 30. 9. 2021 v zakonodajni postopek vložila Predlog, v katerem je podrobneje obrazložila razloge za izločitev dela mestne občine v novo občino in predlagala razpis referenduma o ustanovitvi nove občine, tj. Občine Golnik. Predlog je bil v skladu s prvim odstavkom 94. člena ZLS in prvim odstavkom 145. člena PoDZ-1 posredovan v mnenje lokalnim skupnostim in njihovim reprezentativnim združenjem. Mestna občina Kranj, Mestna občina Ljubljana in Združenje mestnih občin so podali negativno mnenje k Predlogu. Vlada je 14. 10. 2021 podala mnenje, v katerem je ocenila, da so zakonski pogoji za razpis referenduma in ustanovitev nove Občine Golnik izpolnjeni.⁴⁹ Matično delovno telo Državnega zbora (Odbor za notranje zadeve, javno upravo in lokalno samoupravo) je po opravljeni razpravi in soočenju stališč deležnikov Predlog ocenilo kot primeren. Zatem je Državni zbor na podlagi 184. člena PoDZ-1 na seji 25. 11. 2021 glasoval o sklepu za razpis referenduma, pri čemer navedenega sklepa ni sprejel. Tretji predlagatelj zatrjuje, da je Državni zbor ravnal arbitrarno.

70. Tretji predlagatelj (Državni svet) ni predlagatelj referenduma, temveč je to skupina poslank in poslancev Državnega zbora. Glede na navedeno tretji predlagatelj ni upravičena oseba za vložitev zahteve za oceno ustavnosti izpodbijanega sklepa Državnega zbora. Zato je Ustavno sodišče to zahtevo zavrglo (6. točka izreka).

71. Prvi predlagatelj navaja, da izpodbija tudi prvi odstavek 2. člena ZRLI, ki določa, da referendum o ustanovitvi občine ureja poseben zakon.

72. ZUstS v prvem odstavku 24.b člena določa, kaj mora vsebovati zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega predpisa. Skladno s tretjo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS ter s I. točko Priloge Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) mora zahteva vsebovati tudi navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo. Po prvem odstavku 25. člena ZUstS Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 24.b člena ZUstS.

73. Prvi predlagatelj navaja zgolj, da je prvi odstavek 2. člena ZRLI (enako kot 12. in 14.b člen ZLS), ker ne ureja referenduma o ustanovitvi občine, v neskladju z 2. členom v zvezi s 139. členom Ustave (načelo pravne varnosti in jasnosti pravnih norm, načelo zaupanja v pravo) in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Prvi predlagatelj ni pojasnil, zakaj naj bi bil prvi odstavek 2. člena ZRLI, ki zgolj splošno določa, da referendum o ustanovitvi občine ureja poseben zakon, v neskladju z navedenimi ustavnimi določbami. Glede na navedeno zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 2. člena ZRLI ne vsebuje bistvenih sestavin, ki jih mora vsebovati vsaka zahteva (prvi odstavek 24.b člena ZUstS). Zato jo je Ustavno sodišče zavrglo (7. točka izreka).

74. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11), 14. točka obrazložitve.

² Druge vidike lokalne samouprave (funkcionalni, organizacijski in materialno-finančni element) Ustava opredeljuje v 140. in 142. členu.

³ Tudi 5. člen MELLS glede območij lokalnih skupnosti določa, naj se meje lokalne oblasti ne spreminjajo brez predhodnega posvetovanja z lokalnimi skupnostmi, na katere se nanašajo, po možnosti z referendumom, kjer to dopušča zakon.

⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98, in OdlUS VII, 77), 11. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-103/02 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 64) 19. točka obrazložitve.

⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-322/98, 9. točka obrazložitve.

⁶ V sklepu št. U-I-254/06 je Ustavno sodišče obrazložilo, da »iz ustavne zasnove občine (drugi odstavek 139. člena, prvi odstavek 140. člena in 142. člen Ustave) izhaja, da je lokalna samouprava pravica lokalnih oblasti, da urejajo skupne lokalne zadeve. Ustanovitev občine je sicer bistven pogoj za uresničevanje lokalne samouprave, vendar to ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel določiti kriterijev (pogojev) in postopka za ustanovitev (spremembo mej) občin […]. Zato določb 138. in 139. člena Ustave ni mogoče razlagati v tem smislu, da prebivalcem Slovenije zagotavljajo pravico do lastne občine, temveč le pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon.«

⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-137/10 z dne 26. 11. 2010 (Uradni list RS, št. 99/10, in OdlUS XIX, 9), 21. točka obrazložitve.

⁸ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 73/94, in OdlUS III, 122). Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-234/94 z dne 16. 2. 1996 (Uradni list RS, št. 14/96, in OdlUS V, 17), 6. točka obrazložitve, in št. U-I-137/10, 14. točka obrazložitve.

⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/94, 2. točka B. – VI. poglavja obrazložitve.

¹⁰ Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-119/98 ugotovilo, da je Državni zbor tudi v letu 1998 ravnal arbitrarno, saj ni uporabil zakonskih kriterijev enako ne v primerjavi z že ustanovljenimi občinami v letu 1994 ne v primerjavi s predlogi in sklepi, sprejetimi v letu 1998. Ustavno sodišče je poudarilo, da Državni zbor v postopku za ustanovitev občin in spremembo njihovih območij v letu 1998 ni imel pravice uporabiti drugih meril za dopuščanje izjem po 13.a členu ZLS, kot jih je uporabil leta 1994 – razen če bi se odločil uveljaviti strožja merila tudi za že obstoječe občine. V isti odločbi je Ustavno sodišče ugotovilo tudi, da je Državni zbor ravnal arbitrarno pri ocenjevanju izpolnjevanja kriterijev tudi v razmerju med predlogi za ustanovitev občin, ki so bili podani v letu 1998.

¹¹ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-119/98, 9. točka obrazložitve.

¹² Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 45/94, in OdlUS III, 95).

¹³ Spremenjeni 13. člen ZLS/95 je določal:
»Občina mora biti sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Šteje se, da je občina sposobna na svojem območju zadovoljevati potrebe in izpolnjevati naloge iz prejšnjega odstavka, če so zagotovljeni naslednji pogoji:
– osemletno šolanje (popolna osnovna šola);
– primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja);
– preskrba z življenjskimi potrebščinami (trgovina z živili in mešanim blagom);
– komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo);
– poštne storitve;
– finančne storitve hranilnice ali banke;
– knjižnica (splošno izobraževalna ali šolska);
– prostori za upravno dejavnost lokalnih skupnosti.«
Novi 13.a člen ZLS/95 je določal:
»Občina ima najmanj 5000 prebivalcev.
Zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov sme imeti občina izjemoma tudi manj kot 5000 prebivalcev.
Pri ustanavljanju občin se morajo kriteriji iz 13. in 13.a člena upoštevati kot celota.«

¹⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-119/98, 20.–23. točka obrazložitve.

¹⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-103/02, 17. točka obrazložitve.

¹⁶ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-144/94.

¹⁷ Prim. prav tam.

¹⁸ Do uveljavitve ZLS-R je 13. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08 in 79/09 – v nadaljevanju ZLS/09) vseboval domnevo, po kateri se je štelo, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe svojega prebivalstva in izpolnjevati druge svoje naloge, če so bili na njenem območju izpolnjeni vsi z zakonom predpisani pogoji (prostori za upravno dejavnost, osnovna šola, zdravstveni dom ali zdravstvena postaja, knjižnica, trgovina z živili in mešanim blagom, oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo, poštne storitve, finančne storitve). Z ZLS-R je bil drugi odstavek 13. člena ZLS, ki je to domnevo določal, črtan.

¹⁹ Člen 21 ZLS določa:
»Občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena »(izvirne naloge)«, ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom.
Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje naloge:
– upravlja občinsko premoženje;
– omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva;
– načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči;
– ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj;
– v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe;
– pospešuje službe socialnega skrbstva, za predšolsko varstvo, osnovno varstvo otroka in družine, za socialno ogrožene, invalide in ostarele;
– skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja;
– ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne objekte;
– ustvarja pogoje za izobraževanje odraslih, ki je pomembno za razvoj občine in za kvaliteto življenja njenih prebivalcev;
– pospešuje vzgojno-izobraževalno, informacijsko, dokumentacijsko, društveno in drugo dejavnost na svojem območju;
– pospešuje razvoj športa in rekreacije;
– pospešuje kulturnoumetniško ustvarjalnost, omogoča dostopnost do kulturnih programov, zagotavlja splošnoizobraževalno knjižnično dejavnost ter v skladu z zakonom skrbi za kulturno dediščino na svojem območju;
– gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine v skladu z zakonom, ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva;
– opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami;
– organizira komunalno-redarstveno službo in skrbi za red v občini;
– skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč;
– organizira pomoč in reševanje za primere elementarnih in drugih nesreč;
– lahko podeljuje denarne pomoči in simbolične nagrade ob posebnih priložnostih ali obletnicah občanov;
– organizira opravljanje pokopališke in pogrebne službe;
– določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo predpisi občine, in opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti, če ni z zakonom drugače določeno;
– sprejema statut občine in druge splošne akte;
– organizira občinsko upravo;
– ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.«

²⁰ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-103/02, 24. točka obrazložitve.

²¹ Prav tam, 19. točka obrazložitve.

²² Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74), 25. točka obrazložitve; št. U-I-164/13 z dne 10. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 46/15), 19. točka obrazložitve; in št. U-I-150/15 z dne 10. 11. 2016 (Uradni list RS, št. 76/16, in OdlUS XXI, 29), 31.–35. točka obrazložitve.

²³ Prvi in drugi odstavek 16. člena ZLS/09 sta določala:
»Na območju mesta se zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb in planiranja razvoja ustanovi mestna občina.
Mestna občina je gosto in strnjeno naselje ali več naselij, povezanih v enoten prostorski organizem in mestno okolico, ki jo povezuje dnevna migracija prebivalstva.«

²⁴ Povzeto iz obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-R), EVA: 2010-1546-0002 z dne 15. 4. 2010, str. 5.

²⁵ Prav tam, str. 3.

²⁶ Dostopno na: https://www.gov.si/teme/obcine-v-stevilkah/ (18. 6. 2024).

²⁷ Prim. F. Grad v: F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 682, in C. Ribičič v: N. Brezovar (ur.), Komentar Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2024, str. 29.

²⁸ Povedano drugače, uresničevanje pravice do lokalne samouprave po stališču Ustavnega sodišča ni odvisno od tega, ali je občina točno takšna, kot si prebivalci zamišljajo, da bi morala biti, oziroma kot bi jo radi oblikovali sami.

²⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-103/02, 17. točka obrazložitve.

³⁰ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-183/94, 2. točka B. – VI. poglavja obrazložitve.

³¹ Npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-322/98 in št. U-I-137/10.

³² Ker je varovana kot človekova pravica, za njeno urejanje veljajo načela in pravila, ki jih Ustava določa v 15. členu. Po drugem odstavku 15. člena Ustave je mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Po tretjem odstavku navedenega člena so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava.

³³ I. Kaučič v: N. Brezovar (ur.), nav. delo, str. 72.

³⁴ V odločbi št. U-I-294/98 z dne 12. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 185) je Ustavno sodišče sprejelo zelo jasno stališče o vezanosti Državnega zbora na izid referenduma, ki ga Državni zbor ni bil dolžan upoštevati le v primeru, ko bi upoštevanje referendumske volje povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o občini, in ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ne bi bilo mogoče. Ravnanje v nasprotju z referendumskimi izidi tudi v drugih primerih bi pomenilo kršitev načela, da je Republika Slovenija demokratična država (1. člen Ustave), načela, da ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo (drugi odstavek 3. člena Ustave), pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in ustavnih določb o lokalni samoupravi (9. in 138. člen Ustave). Ustavno sodišče je navedeno stališče ponovilo v odločbi št. U-I-288/98 z dne 14. 10. 1998 (OdlUS VII, 189) in v sklepu št. U-I-246/06 z dne 10. 5. 2007.

³⁵ Tudi drugi odstavek 15. člena Ustave določa, da se z zakonom predpiše način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.

³⁶ Drugi odstavek 14. člena ZLS/09 je določal, da mora Državni zbor postopek za spremembo območja občine oziroma za ustanovitev nove občine končati najkasneje tri mesece pred rokom, ki je z zakonom, ki ureja lokalne volitve, določen kot prvi rok za razpis rednih volitev v občinske svete.

³⁷ Četrti odstavek 14. člena ZLS/09 je določal, da če predloga ni vložil občinski svet, mu je Državni zbor poslal predlog, da poda svoje mnenje. V skladu s petim odstavkom 14. člena ZLS/09 je Državni zbor predlog in mnenje poslal Vladi, da poda svoje mnenje in predlog.

³⁸ Vlada je v obrazložitvi Predloga ZLS-R (10. str.) navedla, da se po predlagani spremembi postopek začne z vložitvijo zakona v zakonodajni postopek, ki ga določa PoDZ-1 in s katerim je zagotovljeno sodelovanje občinskega sveta občine, na katere območje se predlog zakona nanaša, in Vlade, če ni predlagateljica zakona.

³⁹ Člen 115 PoDZ-1 določa:
»(1) Predlog zakona vsebuje naslov zakona, uvod, besedilo členov in obrazložitev.
(2) Ne glede na prejšnji odstavek predlog zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe vsebuje naslov zakona, besedilo členov, ki vključuje besedilo mednarodne pogodbe, in obrazložitev.
(3) Uvod obsega:
– oceno stanja in razloge za sprejem zakona,
– cilje, načela in poglavitne rešitve predloga zakona,
– oceno finančnih posledic predloga zakona za državni proračun in druga javna finančna sredstva,
– navedbo, da so sredstva za izvajanje zakona v državnem proračunu zagotovljena, če predlog zakona predvideva porabo proračunskih sredstev v obdobju, za katerega je bil državni proračun že sprejet,
– prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih in prilagojenosti predlagane ureditve pravu Evropske unije; prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih mora vsebovati prikaz ureditve v najmanj treh pravnih sistemih držav članic Evropske unije,
– presojo posledic na posamezna področja, in sicer:
– presojo administrativnih posledic,
– presojo posledic na okolje, ki vključuje tudi prostorske in varstvene vidike,
– presojo posledic na gospodarstvo,
– presojo posledic na socialnem področju,
– presojo posledic glede na dokumente razvojnega načrtovanja in
– presojo posledic na druga področja,
– prikaz sodelovanja javnosti pri pripravi predloga zakona,
– podatek o zunanjem strokovnjaku oziroma pravni osebi, ki je sodelovala pri pripravi predloga zakona (osebno ime in naziv fizične osebe ali firma in naslov pravne osebe),
– znesek plačila, ki ga je oseba iz prejšnje alineje v ta namen prejela,
– navedbo, kateri predstavniki predlagatelja bodo sodelovali pri delu državnega zbora in delovnih teles.
(4) Sestavine iz šeste, sedme, osme in devete alineje prejšnjega odstavka vsebuje le predlog zakona, ki ga predlaga vlada. Za predlog zakona, za katerega se predlaga sprejem po nujnem zakonodajnem postopku, vlada ne navede vsebin iz šeste in sedme alineje prejšnjega odstavka.
(5) V besedilu členov se morata smiselno uporabiti ženski in moški spol v tistih prvih členih oziroma poglavjih predloga zakona, ki določajo temeljne subjekte predloga zakona, z navedbo, da se v nadaljnjem besedilu uporabi naslavljanje v moškem spolu. To ne velja, kadar se predlagajo spremembe ali dopolnitve zakona, s katerimi se ne določa novih temeljnih subjektov zakona.
(6) Kadar se predlagajo spremembe ali dopolnitve zakona, predlagatelj priloži predlogu zakona tudi besedilo tistih določb zakona, za katere se predlagajo spremembe ali dopolnitve.
(7) V obrazložitvi se pojasni vsebina in namen posameznih členov predloga zakona ter posledice in medsebojne povezave v njih vsebovanih rešitev.«

⁴⁰ ZLS/09 je predvideval izvedbo referenduma o:
– ustanovitvi nove občine,
– združitvi dveh ali več sosednjih občin v novo občino,
– razdelitvi občine na dvoje ali več občin,
– izločitvi dela občine v novo občino,
– izločitvi dela občine in priključitvi sosednji občini.

⁴¹ Tako npr. niti iz ZLS niti iz ZRLI izrecno ne izhaja, kako poteka glasovanje na referendumu v primeru izločitve območja iz obstoječe občine – ali se glasuje na območju celotne občine ali se glasuje zgolj na delu, ki se želi izločiti.

⁴² ZPUODO in ZLS-M sta predpisovala relativno večino, po razveljavitvi 15. člena ZLS leta 2010 pa izrecna zakonska določba o tem ne obstaja.

⁴³ Predlagatelja kriterijev za priznanje statusa mestne občine niti ne izpodbijata, temveč navajata zgolj, da so precej skopi.

⁴⁴ Z ZLS-R je bil odpravljen posvetovalni referendum pred ustanovitvijo mestne občine.

⁴⁵ V odločbi št. U-I-2/06 (20. in 21. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče ugotovilo, da sklep, s katerim Državni zbor ugotovi, da v konkretnem primeru ne obstajajo pogoji za ustanovitev občine, ki jih na splošen način predpisuje ZLS, in ki se ne objavi, temveč se vroči predlagateljem začetka postopka za ustanovitev nove občine, glede na veljavno ureditev v ZLS ne izpolnjuje niti formalnih niti materialnih kriterijev, da bi ga lahko šteli za predpis. Zato je presodilo, da je sklep posamičen akt. Posamične akte Ustavno sodišče presoja v postopku ustavne pritožbe, vendar šele potem, ko so izčrpana vsa pravna sredstva. Poleg tega v postopku ustavne pritožbe Ustavno sodišče presoja posamični akt samo z vidika posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je zakonodajalec z ureditvijo v tretjem odstavku 14.a člena ZLS uredil posebno obliko pobude, pri kateri naj bi Ustavno sodišče v postopku presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov presojalo posamičen akt. Opozorilo je, da vlagatelji pravnega sredstva nimajo niti položaja predlagateljev zahteve, niti jim ni treba izkazati pravnega interesa za vložitev pobude, zato gre za popolnoma novo pristojnost Ustavnega sodišča, ki jo je zakonodajalec določil, ne da bi upošteval z Ustavo določene pristojnosti Ustavnega sodišča, posebnosti postopka pred Ustavnim sodiščem in vlogo Ustavnega sodišča v ustavnem sistemu. Ker je zakonodajalec razširil pristojnosti Ustavnega sodišča tako, da so pooblastila in naloge Ustavnega sodišča v neskladju z njegovo vlogo v pravnem sistemu, je Ustavno sodišče odločilo, da je takrat veljavni tretji odstavek 14.a člena ZLS v neskladju z 2. členom v zvezi s 160. in 162. členom Ustave.

⁴⁶ Akt politične diskrecije pomeni pravno nevezano odločitev nosilca zakonodajne oblasti kot političnega organa, ki je usmerjena v oblikovanje javnega interesa na podlagi vrednostnih sodb nosilca te oblasti, in ne v presojo najprimernejše odločitve glede na s predpisi že vnaprej določen javni interes (primerjaj z B. Zalar v: J. Breznik, E. Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 60).

⁴⁷ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 26. točka obrazložitve. Čeprav se tudi občina ustanovi z zakonom, ki se sprejema v zakonodajnem postopku, ne gre za povsem običajen zakonodajni postopek. V tem postopku je referendum po Ustavi (tretji odstavek 139. člena Ustave) obvezen, kar pomeni, da nobena občina ne more biti ustanovljena ali njeno območje spremenjeno, ne da bi bil pred tem izveden referendum. Glede na navedeno je tudi v postopku ustanovitve občine referendumski postopek del zakonodajnega postopka.

⁴⁸ Prim. sklep senata Ustavnega sodišča št. Up-604/10 z dne 13. 9. 2010, s katerim je bila zavržena ustavna pritožba zoper zahtevo Državnega sveta za ponovno odločanje (veto) in zoper ravnanje Državnega zbora (nesprejetje zakona o ustanovitvi občine), ker je senat presodil, da ne gre za posamičen akt državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, s katerim bi bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnikov.

⁴⁹ Mnenje Vlade št. 04200-3/2021/4 z dne 14. 10. 2021.