Številka:	U-I-402/22-11
Datum:	11. 7. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem s pobudo Iztoka Kozarja, Sveti Jurij ob Ščavnici, na seji 11. julija 2024

Člen 3 Odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov v občinski svet Občine Sveti Jurij s sedežem v Vidmu ob Ščavnici (Uradni list RS, št. 65/94) se razveljavi.

1. Pobudnik izpodbija 3. člen Odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov v občinski svet Občine Sveti Jurij s sedežem v Vidmu ob Ščavnici (v nadaljevanju Odlok), ki določa 11 volilnih enot in naselja, ki jih posamezna volilna enota obsega. Določa še, da se v vsaki volilni enoti voli en član občinskega sveta. Pobudnik navaja, da je izpodbijani člen v neskladju s prvim odstavkom 20. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 68/17 – v nadaljevanju ZLV), ki določa, da se volilne enote oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev. Posledično naj bi bil v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Izpodbijanemu členu pobudnik očita tudi neskladje z načelom enakosti volilne pravice, varovanim v 43. členu Ustave. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče razveljavi izpodbijani člen Odloka, naloži občinskemu svetu, naj ustrezno določi velikost volilnih enot, ter odloči, da se volitve članov občinskega sveta Občine Sveti Jurij ob Ščavnici (v nadaljevanju Občina) v letu 2022 izvedejo po tretjem odstavku 22. člena ZLV.

2. Pobudnik zatrjuje, da je načelo enakosti volilne pravice eno izmed temeljnih volilnih načel, ki primarno pomeni, da ima vsak volivec en glas ali vsi volivci enako število glasov. Hkrati pa naj bi to načelo zahtevalo, da ima glas vsakega volivca enako težo, torej enako volilno moč. Svojo pobudo pobudnik utemeljuje s podatki o številu volilnih upravičencev po volilnih enotah in s podatki o številu prebivalcev po volilnih enotah. Glede prvih zatrjuje, da je največja volilna enota volilna enota št. 5 in da je v njej kar 297 volilnih upravičencev, kar je za 39,4 odstotka več od povprečja. Volilna enota št. 6 pa je najmanjša volilna enota in ima 146 volilnih upravičencev, kar je za 31,45 odstotka manj od povprečja. Maksimalna deviacija naj bi znašala več kot 60 odstotkov, kar naj bi pomenilo, da je razmerje med največjo in najmanjšo enoto 2,03 : 1. Iz podatkov o številu prebivalcev naj bi izhajalo, da je največja volilna enota ponovno volilna enota št. 5, v kateri živi 360 prebivalcev, kar je za 39,5 odstotka več od povprečja. Najmanjša pa je volilna enota št. 6, v kateri živi 155 prebivalcev oziroma za 39,92 odstotka manj od povprečja. Maksimalna deviacija naj bi znašala več kot 90 odstotkov oziroma naj bi bilo razmerje med največjo in najmanjšo volilno enoto še večje kot pri številu volivcev, saj gre za razmerje 2,32 : 1. Pobudnik zatrjuje, da je Ustavno sodišče že presojalo neskladje z načelom enakosti pri volilni pravici na lokalnih volitvah. Tako je z odločbo št. U-I-319/98 z dne 6. 7. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 186) razveljavilo odlok, ki je določal volilne enote, ker je bilo razmerje med največjo in najmanjšo volilno enoto glede na število prebivalcev 1,8 : 1. Prav tako naj bi z odločbo št. U-I-326/02 z dne 25. 9. 2002 (Uradni list RS, št. 85/02, in OdlUS XI, 192) razveljavilo odlok, ker naj bi bilo razmerje 1,58 : 1 oziroma 1,55 : 1. Pobudnik zato meni, da mora Ustavno sodišče razveljaviti izpodbijani člen Odloka.

3. Pobudnik je pobudo dopolnil 16. 1. 2023. Pojasnjuje, da so bile v Občini izvedene volitve v občinski svet ter da se je občinski svet tudi že konstituiral. Zatrjuje, da je vložil ugovor na občinsko volilno komisijo, v katerem je navajal, da je na volitvah prišlo do kršitve načela enakosti volilne pravice iz razlogov, kot izhajajo iz prvotno vložene pobude. Občinska volilna komisija naj bi njegov ugovor zavrgla zaradi nedopustnosti, saj iz njega naj ne bi izhajale nepravilnosti pri delu volilne komisije, in iz razloga, ker naj ne bi bila pristojna za oceno, ali je Odlok skladen z Ustavo. Pobudnik meni, da je s tem izčrpal vsa pravna sredstva, s katerimi bi lahko uveljavljal nezakonitost izvedenih volitev zaradi kršitve načela enakosti volilne pravice. Dodatno je pojasnil, da je bila med največjo in najmanjšo volilno enoto velika razlika pri številu glasov, ki so bili potrebni za izvolitev posameznega občinskega svetnika.

4. Pobuda in njena dopolnitev sta bili posredovani v odgovor Občini, ki nanju ni odgovorila.

5. Ustavno sodišče je Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) zaprosilo za podatke o številu prebivalcev in številu volilnih upravičencev po volilnih enotah za lokalne volitve za Občino. Tega odgovora Ustavno sodišče ni pošiljalo pobudniku, ker se podatki le malenkostno razlikujejo od tistih, ki jih je pobudnik navedel v pobudi.¹

6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Pobudnik navaja, da je prebivalec naselja Rožički Vrh v Občini in da svojo volilno pravico na volitvah za člane občinskega sveta uresničuje v 5. volilni enoti. Ureditev volilnih enot neposredno in konkretno posega v njegov pravni položaj pri uresničevanju volilne pravice na lokalnih volitvah, zato pobudnik izkazuje pravni interes za vložitev pobude.²

7. Odlok je podzakonski predpis. Če ga želi pobudnik izpodbijati pred Ustavnim sodiščem, mora vložiti pobudo v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS). V obravnavni zadevi je bil Odlok sprejet v letu 1994, zato je pobudo mogoče pravočasno vložiti le v primeru, če pritožnik izkaže izpolnjenost subjektivnega roka. Pri tem mora izkazati, da je za nastanek škodljivih posledic izvedel šele po uveljavitvi izpodbijanega predpisa in da je pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti vložil v enem letu od dneva, ko je za nastanek teh posledic izvedel (trditveno in dokazno breme je na strani pobudnika).³

8. Pobudnik navaja, da je bil Odlok sprejet v letu 1994 ter da se je v neki nedoločni točki od njegovega sprejetja do danes oblikovalo nesorazmerje med velikostjo volilnih enot. Navaja, da trenutka ni mogoče natančno ugotoviti, sam pa se je z nesorazmerjem seznanil šele 5. 9. 2022 ob objavi števila volilnih upravičencev na spletni strani MNZ pred lokalnimi volitvami v letu 2022.⁴ Takrat naj bi opazil veliko nesorazmerje med volilnim enotami po številu volivcev, s pomočjo spletne strani Statističnega urada Republike Slovenije pa naj bi ugotovil tudi nesorazmerje po kriteriju števila prebivalcev. Ustavno sodišče ugotavlja, da je pobudnik s temi navedbami izkazal izpolnjenost subjektivnega roka, saj je izkazal, kdaj je izvedel za nastanek škodljivih posledic, hkrati pa je pobudo vložil 16. 11. 2022, torej znotraj enega leta od dne, ko se je z njimi seznanil.

9. Ustavno sodišče pojasnjuje, da iz pobudnikovih navedb izhaja tudi predlog, da bi Ustavno sodišče o ustavnosti in zakonitosti Odloka odločilo pred izvedbo glasovanja na lokalnih volitvah v letu 2022.⁵ V času teka volilnega postopka Ustavno sodišče ne odloča o pobudah za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki te konkretne volitve urejajo. Ustavno sodišče je v okviru volitev v Državni zbor sprejelo stališče, da že v določenem času pred razpisom volitev, še toliko manj pa v času volilnega postopka ni dopustno spreminjati zakonskih pravil, po katerih potekajo posamezne volitve, in sicer tako zaradi nedopustnosti posega v načelo periodičnosti volitev in nedopustnosti podaljševanja mandata poslancev kot zaradi zagotavljanja spoštovanja enakosti političnih strank v času volilnega postopka.⁶ Smiselno enako velja tudi za lokalne volitve. Pobudnik je pobudo vložil v času teka volilnega postopka,⁷ zato Ustavno sodišče njegovemu predlogu ni sledilo.

10. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo in nadaljevalo odločanje o stvari sami, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS.

11. Na podlagi tretjega odstavka 153. člena Ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Gre za načelo zakonitosti delovanja občine na področju njenega normativnega delovanja, ki pomeni, da občinski predpisi ne smejo biti v nasprotju z zakoni.⁸ Materialna skladnost občinskih predpisov zahteva, da občina pravnih razmerij po vsebini ne ureja na način, da bi bila v nasprotju z zakonom.⁹

12. Načelo enakosti volilne pravice je kot eno od temeljnih načel volilnega prava varovano v Ustavi. Ta določa, da je volilna pravica splošna in enaka (prvi odstavek 43. člena Ustave). Enakost volilne pravice pomeni enako vrednost glasu vsakega volivca; ta se doseže tako, da se pri oblikovanju volilnih enot upošteva načelo, da se en član predstavniškega telesa voli na približno enako število prebivalcev oziroma volilnih upravičencev. Pogost način kršitve enakosti volilne pravice je oblikovanje različno velikih volilnih enot (nedopustna volilna geometrija). Za dosego enakosti volilne pravice je zato pri oblikovanju volilnih enot treba upoštevati načelo, da se na približno enako število prebivalcev voli po en član predstavniškega telesa.¹⁰

13. Zakonodajalec je volilno pravico na lokalnih volitvah uredil v ZLV. Za večinske volitve članov občinskega sveta¹¹ je določil, da se v občini oblikujejo volilne enote (prvi odstavek 19. člena ZLV) in da se v vsaki volilni enoti voli en član občinskega sveta;¹² če pa je smotrno zaradi oblikovanja volilnih enot, se v vsaki volilni enoti lahko voli več članov, vendar ne več kot trije (21. člen ZLV). Uzakonil je načelo enakosti volilne pravice – določil je, da se volilne enote oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev (prvi odstavek 20. člena ZLV). Za oblikovanje volilnih enot je določil, da če je območje občine razdeljeno na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti, volilna enota obsega eno ali več takih skupnosti (drugi odstavek 20. člena ZLV). Če območje občine ni razdeljeno na predhodno navedene skupnosti, pa volilna enota obsega območje enega ali več naselij ali dela naselja (tretji odstavek 20. člena ZLV).

14. Izpodbijani 3. člen Odloka določa, da se za volitve članov v občinski svet v Občini določajo naslednje volilne enote: 1. volilna enota, ki obsega naselji Videm¹³ in Jamna; 2. volilna enota, ki obsega naselja Blaguš, Kraljevci in Kočki Vrh; 3. volilna enota, ki obsega naselje Grabonoš; 4. volilna enota, ki obsega naselja Čakova, Dragotinci in Biserjane; 5. volilna enota, ki obsega naselji Rožički Vrh in Stanetinci; 6. volilna enota, ki obsega naselji Kupetinci in Selišči; 7. volilna enota, ki obsega naselja Slaptinci, Bolehnečici in Žihlava; 8. volilna enota, ki obsega naselje Sovjak; 9. volilna enota, ki obsega naselja Stara Gora, Ženik in Brezje; 10. volilna enota, ki obsega naselja Gabre, Galušak, Kokolanjščak in Kutinci; 11. volilna enota, ki obsega naselja Grabšinci, Terbegovci in Mali Moravščak. Člen določa še, da se v vsaki volilni enoti voli en član občinskega sveta.

15. Po podatkih MNZ je imela Občina na dan izpisa podatkov iz evidence 14. 3. 2024 2851 stalnih prebivalcev. Ob popolnem upoštevanju načela enakosti volilne pravice iz prvega odstavka 20. člena ZLV bi moral biti en član občinskega sveta voljen na 259 prebivalcev Občine. Podatki MNZ pa kažejo, da sta število prebivalcev na en mandat člana občinskega sveta in odstopanje od povprečja v Občini po volilnih enotah naslednja:

1. volilna enota: 319 prebivalcev – za 23,17 odstotka navzgor;

2. volilna enota: 249 prebivalcev – za 3,86 odstotka navzdol;

3. volilna enota: 203 prebivalcev – za 21,62 odstotka navzdol;

4. volilna enota: 275 prebivalcev – za 6,18 odstotka navzgor;

5. volilna enota: 356 prebivalcev – za 37,45 odstotka navzgor;

6. volilna enota: 168 prebivalcev – za 35,14 odstotka navzdol;

7. volilna enota: 315 prebivalcev – za 21,62 odstotka navzgor;

8. volilna enota: 317 prebivalcev – za 22,39 odstotka navzgor;

9. volilna enota: 223 prebivalcev – za 13,90 odstotka navzdol;

10. volilna enota: 198 prebivalcev – za 23,55 odstotka navzdol;

11. volilna enota: 228 prebivalcev – za 11,97 odstotka navzdol.

16. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da 5-odstotno odstopanje od povprečne velikosti volilne enote še zagotavlja spoštovanje načela enake volilne pravice.¹⁴ V obravnavani zadevi je v skladu s tem stališčem oblikovana zgolj 2. volilna enota, ki zgolj za 3,86 odstotka navzgor odstopa od povprečne vrednosti 259 prebivalcev. Temu se do neke mere približa tudi 4. volilna enota, ki od merila petih odstotkov odstopa za 1,18 odstotne točke. Odstopanja v drugih volilnih enotah pa so velika oziroma bistvena. Kot opozarja že pobudnik, sta najbolj sporni 5. in 6. (največja in najmanjša) volilna enota, saj se njuni odstopanji od idealne oziroma povprečne volilne enote približujeta 40 odstotkom. Razmerje med njima pa znaša 2,12 : 1, kar pomeni, da ima volilna pravica volivca v 5. enoti več kot pol manjšo vrednost kot volilna pravica volivca v 6. volilni enoti. Da gre v obravnavani zadevi za bistvene razlike med velikostjo volilnih enot, potrjuje tudi izračun maksimalne relativne deviacije, ki znaša 72,59 odstotka.¹⁵ Takšna velika odstopanja pri oblikovanju volilnih enot pomenijo neskladje z načelom enakosti volilne pravice v vsakem primeru, tudi če bi morebiti obstajali razlogi, ki bi upravičevali nebistvena odstopanja.¹⁶

17. Glede na navedeno je 3. člen Odloka v neskladju s prvim odstavkom 20. člena ZLV ter posledično s tretjim odstavkom 153. člena in prvim odstavkom 43. člena Ustave. Zato ga je Ustavno sodišče razveljavilo.

18. Ustavno sodišče je razveljavilo celoten člen Odloka oziroma določitev vseh volilnih enot, čeprav je 2. volilna enota oblikovana v skladu z načelom enakosti volilne pravice. To je storilo zato, ker je oblikovanje volilnih enot opravilo, ki zahteva enkratno in usklajeno odločanje, saj je velikost posamezne volilne enote soodvisna od velikosti drugih volilnih enot. Občina mora določiti velikost vseh volilnih enot z eno odločitvijo, s katero bo enakomerno razdelila svoje območje glede na poseljenost oziroma število prebivalcev, ki prebivajo v posameznih naseljih.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-393/22 z dne 14. 12. 2023 (Uradni list RS, št. 135/23), 4. točka obrazložitve.

² Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019, št. U-I-204/00 z dne 14. 9. 2000 (OdlUS IX, 200), št. U-I-45/09 z dne 12. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 11) in št. U-I-114/09 z dne 27. 5. 2009.

³ Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-368/18 z dne 7. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-243/19 z dne 6. 7. 2022 (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/22), 5. točka obrazložitve.

⁴ Ti so tudi v času odločanja objavljani na spletni strani: https://www.gov.si/novice/2022-09-05-stevilo-volilnih-upravicencev-za-redne-volitve-v-obcinske-svete-in-zupanov/.

⁵ Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj odloči, da se volitve članov občinskega sveta v letu 2022 izvedejo na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZLV.

⁶ Sklep Ustavnega sodišča št. Up-716/18, Up-745/18 z dne 17. 5. 2018 (Uradni list RS, št. 35/18, in OdlUS XXIII, 22), 31. točka obrazložitve.

⁷ Volilna opravila za lokalne volitve 2022 so začela teči 5. 9. 2022, glasovanje je bilo izvedeno 20. 11. 2022 (III. točka Razpisa rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov, Uradni list RS, št. 97/22), občinska volilna komisija je izid objavila 25. 11. 2022 (Uradni list RS, št. 146/22). Pobudnik je pobudo vložil 16. 11. 2022.

⁸ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 9. točka obrazložitve.

⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19), 21. točka obrazložitve.

¹⁰ Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-319/98, 5. točka obrazložitve, št. U-I-326/02, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-393/22, 7. točka obrazložitve.

¹¹ Občinski svet Občine je sestavljen iz enajstih članov. V skladu z drugi odstavkom 9. člena ZLV se volitve članov izvedejo po večinskem načelu (večinske volitve).

¹² Zakonodajalec je določil tudi izjemo. Če občinski svet šteje manj kot sedem članov, se lahko vsi člani volijo v občini kot eni volilni enoti (drugi odstavek 19. člena ZLV).

¹³ Naselje se po sprejetju Odloka o imenovanju lokalnega središča Sveti Jurij ob Ščavnici v Občini Sveti Jurij ob Ščavnici (Uradni list RS, št. 6/97) imenuje Sveti Jurij ob Ščavnici.

¹⁴ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-128/92 z dne 27. 10. 1992 (Uradni list RS, št. 53/92, in OdlUS I, 75), odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-256/96 z dne 19. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97, in OdlUS V, 178), 7. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-226/00 z dne 10. 4. 2003 (OdlUS XII, 35), 7. in 9. točka obrazložitve.

¹⁵ Maksimalna relativna deviacija je največja relativna razlika med največjim odmikom navzgor in navzdol (356–168) glede na povprečno število prebivalcev (idealna volilna enota) na en mandat v občini (259).

¹⁶ Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-256/96, 7. točka obrazložitve, št. U-I-319/98, 9. točka obrazložitve, št. U-I-326/02, 9. točka obrazložitve, in št. U-I-393/22, 13. točka obrazložitve.