Številka:	U-I-268/22-19
Datum:	12. 12. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe ROLTEK, d. o. o., Dob, ki jo zastopa Odvetniška družba Cukrov, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 12. decembra 2024

1. Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18) je v delih, ki za zemljišča s parc. št. 702/1, 702/2, 702/3, 702/4, 702/5, 702/6, 702/7, 702/8, 702/9, 703/1, 703/2, 703/3, 703/4, 703/5, 703/6, 703/7, 703/8, 703/9, 703/10, 703/11, 703/12, 703/13 in 703/14, vse k. o. Dob, določajo namensko rabo območje kmetijskih ali območje gozdnih zemljišč, v neskladju z Ustavo.

2. Občina Domžale je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnica izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (v nadaljevanju Odlok) v delih, ki določajo namensko rabo v izreku navedenih zemljišč. Zatrjuje, da je lastnica teh zemljišč, ki jim je Občina Domžale (v nadaljevanju Občina) z Odlokom spremenila namensko rabo iz stavbnih v kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Pobudnica navaja, da gre za zemljišča na območju Poslovne cone Želodnik (v nadaljevanju PC Želodnik), ki je bilo skladno z Odlokom o občinskem lokacijskem načrtu za Poslovno cono Želodnik (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 13/06 – v nadaljevanju Odlok o OLN za PC Želodnik) več kot dvanajst let opredeljeno kot območje stavbnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo P – območje proizvodnih dejavnosti, na katerem je bila dopustna gradnja proizvodnih obratov in poslovnih stavb. Pobudnica naj bi zato upravičeno pričakovala, da se namenska raba zemljišč na tem območju ne bo spreminjala. Ker naj bi Občina s sprejetjem Odloka, ki del območja PC Želodnik opredeljuje kot območje kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč, to pričakovanje pobudnice izničila, naj bi kršila načelo prepovedi retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Pobudnica navaja, da so zaradi določitve predmetnih zemljišč kot kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč ta postala nezazidljiva, saj razen infrastrukturnih objektov v javnem interesu in objektov, namenjenih za kmetijsko predelavo, gradnja na njih ni dopustna. To naj bi vplivalo na vrednost zemljišč, ki naj bi bila sedaj bistveno nižja, zaradi česar naj bi pobudnica utrpela veliko premoženjsko škodo. Občina naj bi z izpodbijanim ukrepom spremembe namenske rabe nedopustno posegla v pobudničino lastninsko pravico na predmetnih zemljiščih in v upravičenja, ki iz te pravice izhajajo, zaradi česar naj bi se pravni položaj pobudnice poslabšal. Pobudnica zato Občini očita kršitev načela pravne varnosti iz 2. člena Ustave. Nadalje trdi, da določitev zemljišč na območju PC Želodnik kot kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč ni skladna s smernicami in pogoji, določenimi v 12., 14., 15. in 47. členu Odloka, ki naj bi PC Želodnik opredeljevali kot specializirano gospodarsko središče, namenjeno razvoju gospodarske dejavnosti. Šlo naj bi za tako hudo notranje neskladje Odloka, da to vzbuja resen dvom o njegovi legitimnosti. Pobudnica zato zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanih delih v neskladju tudi z načeloma jasnosti in pomenske določljivosti pravnih norm ter varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

2. Pobudnica navaja, da Odlok na predmetnih zemljiščih ne dopušča gradnje poslovnih, industrijskih in trgovskih objektov, objektov za storitvene dejavnosti ter skladišč. Ker naj bi bili tovrstni objekti ključni za opravljanje gospodarske dejavnosti pobudnice, naj bi ji izpodbijana ureditev onemogočala razvoj poslovne infrastrukture na teh zemljiščih in njihovo uporabo za realizacijo poslovnih odločitev. Zaradi negativnega vpliva spremembe namenske rabe na vrednost pobudničinih zemljišč naj bi Odlok v delih, v katerih določa njihovo namensko rabo, posegal tudi v pravico pobudnice do razpolaganja s temi zemljišči in do njihove odsvojitve, saj naj jih pobudnica ne bi mogla več obremeniti, da bi tako jamčila za izpolnitev svojih obveznosti, odsvojila pa naj bi jih lahko le pod bistveno težjimi pogoji in za nižjo protivrednost. Takšna omejitev lastninskih upravičenj naj bi pomenila izvotlitev lastninske pravice. Pobudnica zato trdi, da Odlok v izpodbijanih delih nedopustno posega v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

3. Pobudnica Občini očita, da pri načrtovanju izpodbijane ureditve ni sledila zahtevi po upoštevanju in usklajevanju javnega interesa in zasebnih interesov, ki izhaja iz 7. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in četrtega odstavka 9. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2). Opozarja na več sodb Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), v katerih naj bi to sodišče poudarilo zahtevo po zagotovitvi pravičnega ravnovesja (fair balance) med javnim interesom in varovanjem temeljnih pravic posameznika pri prostorskem načrtovanju ter v katerih naj bi opozorilo, da takega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeti posameznik nositi pretirano individualno breme.¹ Tudi Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9) sprejelo stališče, da morajo biti pri urejanju prostora upoštevani tudi zasebni interesi, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter da je z njihovim varstvom povezana tudi zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja. Pobudnica zatrjuje, da Občina v postopku priprave in sprejemanja Odloka ni opravila tehtanja javnega interesa in zasebnih interesov lastnikov zemljišč, katerih namensko rabo je spremenila. Meni, da bi morala Občina to tehtanje opraviti ob upoštevanju načela sorazmernosti iz 2. člena Ustave po metodi, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86). Pobudnica navaja, da iz obvestila o sprejetju Odloka, objavljenega na spletni strani Občine, izhaja, da je bil izključni cilj Občine pri spremembi namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska oziroma gozdna zemljišča, da zaradi zakonsko določene omejitve deleža zazidljivih nepremičnin na svojem območju posameznim gospodarskim subjektom zagotovi zazidljivost njihovih (prej nezazidljivih) zemljišč. Tak cilj naj ne bi bil legitimen in ustavno dopusten, saj naj bi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave druge gospodarske subjekte v primerjavi s pobudnico postavljal v bistveno boljši položaj. Pobudnica zato meni, da ni izpolnjen že prvi pogoj za presojo z vidika načela sorazmernosti. Občina naj bi s tem, ko je spremenila namensko rabo pobudničinih zemljišč na območju PC Želodnik, močno omejila pravico pobudnice do njihove rabe in uživanja in ji s tem naložila pretirano individualno breme. Ker naj Občina hkrati ne bi izkazala obstoja javnega interesa, ki bi upravičil tako hudo omejitev lastninskih upravičenj, pobudnica meni, da je izpodbijani poseg v njeno lastninsko pravico nesorazmeren tudi v ožjem smislu. Zato zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanih delih tudi v tem pogledu v neskladju s 33. členom ter tudi s 67. in 69. členom Ustave.

4. Pobudnica očita tudi, da Občina v postopku priprave Odloka ni upoštevala zahteve, ki izhaja iz 10. člena ZPNačrt in iz 10. člena ZUreP-2, po kateri morajo odločitve glede urejanja prostora temeljiti na strokovnih standardih, dognanjih ter analizah o lastnostih in zmogljivostih prostora. Že iz neskladja med opredelitvijo PC Želodnik v strateškem delu Odloka kot gospodarskega središča, namenjenega razvoju gospodarske dejavnosti, in ureditvijo v izvedbenem delu Odloka, ki stavbnim zemljiščem na tem območju z določeno podrobnejšo namensko rabo P – območja proizvodnih dejavnosti spreminja namensko rabo v kmetijska oziroma gozdna zemljišča, naj bi izhajalo, da je Občina namensko rabo zemljišč na tem območju spremenila brez ustreznih strokovnih podlag. Čeprav so strokovne podlage skladno z 19. členom ZPNačrt obvezna priloga občinskih prostorskih načrtov (v nadaljevanju OPN), naj te podlage iz Odloka ne bi bile razvidne. Zato naj bi bil Odlok v neskladju tudi z navedeno določbo ZPNačrt. Občina naj bi pobudnici na njeno zahtevo sicer predložila številne dokumente, na katerih naj bi temeljile v Odloku sprejete rešitve,² vendar ti dokumenti po mnenju pobudnice ne vsebujejo konkretnih in strokovno utemeljenih podlag za spremembo rabe njenih zemljišč. Pobudnica pojasnjuje, da gre med drugim za dokumente, ki že zato, ker so bili pripravljeni za potrebe utemeljitve posega na kmetijska zemljišča v fazi načrtovanja PC Želodnik,³ niso mogli služiti kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe predmetnih zemljišč iz stavbnih nazaj v kmetijska zemljišča, ter za dokumente, ki vsebujejo le splošne ugotovitve in se nanašajo na območje celotne Občine oziroma na njen strateški razvoj, ne obravnavajo pa konkretnih vprašanj glede spremembe namenske rabe zemljišč ali povečanja deleža kmetijskih zemljišč na območju PC Želodnik.⁴ Posamezni dokumenti, ki naj bi območje te poslovne cone sicer omenjali kot eno od območij, privlačnih za kmetijstvo,⁵ naj bi nastali že leta 2006 ali prej in naj zato niti ne bi mogli biti neposredna podlaga za spremembo namenske rabe zemljišč, ki je bila z Odlokom uveljavljena leta 2018, poleg tega pa naj bi iz teh dokumentov tudi jasno izhajalo, da niso bili pripravljeni po metodologiji za pripravo strokovnih podlag v smislu 10. člena ZUreP-2.⁶ Iz enega od dokumentov naj bi bilo celo razvidno, da je bila sprememba namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju izvedena izključno zaradi skupne bilance stavbnih zemljišč, ki naj bi bila sprejeta zgolj na podlagi diskrecijske odločitve organov Občine in ne na zakonsko utemeljenih strokovnih podlagah.⁷ Pobudnica zato trdi, da je Občina odločitev o spremembi namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju sprejela samovoljno, brez ustreznih strokovnih podlag in ne da bi izvedla ustrezno tehtanje javnega interesa in zasebnih interesov pobudnice. Pobudnica zato zatrjuje, da je Odlok v delih, ki njena predmetna zemljišča glede na namensko rabo določajo kot kmetijska oziroma gozdna, v neskladju s 7., 10., 19. in 47. členom ZPNačrt ter z 9. in 10. členom ZUreP-2, posledično pa tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Ustavnemu sodišču predlaga, naj Odlok v teh delih odpravi.

5. Občina v odgovoru na pobudo navaja, da je pobudnica spremljala postopek priprave Odloka in je zato vedela, da Občina načrtuje spremembo namenske rabe njenih zemljišč na območju PC Želodnik. Zato bi lahko že v času veljavnosti prej veljavnega prostorskega akta vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja ter si na ta način zagotovila možnost gradnje na predmetnih zemljiščih tudi po uveljavitvi Odloka. Ker naj pobudnica te možnosti ne bi izkoristila, Občina meni, da z Odlokom uveljavljene spremembe namenske rabe njenih zemljišč ne more izpodbijati s sklicevanjem na načelo varstva upravičenih pričakovanj. Navaja, da takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Sodišča Evropske unije v združenih zadevah Kraljevine Belgije in Foruma 187 ASBL proti Komisiji, C-182/03 in C-217/03, z dne 22. 6. 2006.

6. Občina navaja, da je pri določitvi namenske rabe zemljišč izhajala iz njihove dejanske rabe, pri čemer naj bi upoštevala in skrbno pretehtala tudi izražene javne in zasebne interese. Ker naj bi zemljišča na območju načrtovane industrijske cone Želodnik vse od tedaj, ko je bila njihova namenska raba spremenjena iz kmetijske v stavbno rabo, tudi po dejanski rabi ostala kmetijska, ves ta čas pa naj za gradnjo na teh zemljiščih ne bi bilo interesa, naj bi z Odlokom namensko rabo zemljišč na tem območju zgolj pravno uskladila z dejanskim stanjem. Občina navaja, da je ob upoštevanju varstvenih režimov, ki veljajo na tem obravnavanem območju, ki naj bi bilo določeno kot območje preostale poplavne nevarnosti in območje zaščitene naravne vrednote Rovščica, ocenila, da varstvo pred poplavami, varstvo naravnih habitatov in ohranitev obstoječe kmetijske rabe zemljišč prevlada nad le hipotetično namero pobudnice, da v prihodnosti uporabi sporna zemljišča za gradnjo.

7. Občina navaja, da je Odlok sprejela po predpisanem postopku. Za načrtovano spremembo namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju naj bi pridobila pozitivna soglasja vseh pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora, kar naj bi dokazovalo, da so bile pred sprejetjem Odloka izdelane vse ustrezne strokovne podlage in da so bile te pripravljene v skladu s predpisi. Pojasnjuje, da je v okviru izvirne pristojnosti prostorskega načrtovanja, ki jo ima po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS), namensko rabo zemljišč določila glede na razvojne potrebe Občine, pri čemer naj bi poleg mnenj pristojnih nosilcev urejanja prostora upoštevala z zakonom predpisane omejitve, izvedla pa naj bi tudi tehtanje javnih in zasebnih interesov. Občina navaja, da za obravnavano območje ne velja nobena z zakonom določena omejitev, ki bi ji prepovedovala spremembo namenske rabe iz območja za proizvodnjo v območje kmetijske rabe. Pravilnost njene odločitve, da v OPN za zemljišča na tem območju določi to vrsto namenske rabe, naj bi dodatno utemeljevalo dejstvo, da pobudnica več let ni kazala interesa za gradnjo na spornih zemljiščih in da je večina teh zemljišč v evidenci GERK⁸ vpisanih kot kmetijska zemljišča. Občina navaja, da je morala pri pripravi Odloka upoštevati tudi t. i. bilanco zemljišč, saj naj sicer pristojni nosilci urejanja prostora ne bi izdali soglasja za določitev novih stavbnih zemljišč. Pobudnica naj bi s tem, ko je zemljišča, ki so bila namenjena za gradnjo, dejansko uporabljala kot kmetijska zemljišča, ustvarila manko v bilanci zemljišč, medtem ko naj bi se druga območja v tem času razvijala in dosegla maksimum. Zato naj bi bilo treba obseg razpoložljivih stavbnih zemljišč na teh območjih povečati, kar naj bi bilo mogoče doseči le s sprejetjem izpodbijane ureditve. Čeprav je Odlok spremenil namensko rabo številnih zemljišč pobudnice, naj ta po mnenju Občine ne bi nosila pretiranega individualnega bremena, saj naj izpodbijana ureditev ne bi veljala le za zemljišča pobudnice, temveč naj bi se nanašala na celotno območje, glede katerega se težnja po gradnji ni uresničila.

8. Občina trdi, da je v obravnavanem primeru izpolnila osnovno merilo za presojo zakonitosti spremembe namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-116/05 z dne 5. 7. 2007 (Uradni list RS, št. 64/07, in OdlUS XVI, 68). Skrbno tehtanje interesov in razvojnih pobud v prostoru naj bi namreč pokazalo, da so zemljišča na spornem območju primerna za kmetovanje ter da so se za ta namen uporabljala tudi v času, ko je bila gradnja na njih dopustna. Občina navaja, da je odločanje o tem, ali so zemljišča primerna za kmetijsko rabo ali ne, pridržano ministrstvu, pristojnemu za kmetijstvo, kot državnemu nosilcu urejanja prostora za področje kmetijstva. Ker naj bi to v postopku priprave Odloka podalo mnenje, da je predlagana sprememba namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju ustrezna, zemljišča na tem območju pa naj bi izpolnjevala tudi pogoje za določitev kmetijske rabe iz 2. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16, 79/17 in 44/22 – ZKZ), Občina meni, da so bile za spremembo namenske rabe predmetnih zemljišč izpolnjene vse zahteve.

9. Občina meni, da se pobudnica zmotno opira na stališča v sodbah ESČP, na katere se sklicuje, saj naj bi iz njih izhajalo, da ima lastnik pravico uporabljati nepremičnino za namen, ki je določen s prostorskim aktom, nima pa pravice izbirati, kakšno namensko rabo naj nepremičnina ima, oziroma nima pravice omejevati ali pogojevati spremembe njene namenske rabe. Ker naj bi pobudnica že več let pred sprejetjem Odloka vedela, da Občina načrtuje sprejetje OPN, ki bo spremenil namensko rabo njenih zemljišč, tako da gradnja na njih ne bo več mogoča, Občina meni, da pobudnica svojih interesov ni upravičena uveljavljati v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka. Občina predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne.

10. Odgovor Občine je bil poslan pobudnici, ki je nanj odgovorila. Pobudnica vztraja pri trditvah v pobudi, navedbe Občine, na katere izčrpno odgovarja, pa zavrača kot pavšalne in neutemeljene. Navaja, da se Občina do njenih očitkov z vidika varstva pravice do zasebne lastnine sploh ni opredelila. Čeprav naj bi Občina v odgovoru na pobudo navedla, da sta odločitev o spremembi namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju utemeljevali zahteva po upoštevanju varstvenih režimov na tem območju ter pravna uskladitev namenske rabe z dejanskim stanjem, pobudnica meni, da ni izkazala, da je pri tem skrbno pretehtala tudi interese skupnosti in interese lastnikov zemljišč, na katera se ta ukrep nanaša, saj ni pojasnila, kako je to tehtanje izvedla, niti ni navedla okoliščin, ki naj bi jih pri tem upoštevala. Zato pobudnica vztraja, da Občina ni opravila tehtanja javnega in zasebnega interesa skladno s 7. členom ZPNačrt. Pobudnica navaja, da je v pobudi izčrpno pojasnila, zakaj dokumenti, ki naj bi Občini služili kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe na območju pobudničinih zemljišč, nimajo vsebine, kot jo je glede strokovnih podlag za pripravo prostorskih aktov zahteval 10. člen ZPNačrt. Občina naj tem pojasnilom pobudnice ne bi nasprotovala oziroma naj se do njih ne bi opredelila, niti naj ne bi pojasnila, katere strokovne podlage je pri pripravi Odloka upoštevala. Brez strokovnih podlag, na katerih bi morale skladno z ZPNačrt temeljiti rešitve prostorskega urejanja tudi pri spremembi namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, pa naj presoja pravičnega sorazmerja med koristmi, ki jih zasleduje z Odlokom uveljavljeni sporni ukrep, in prikrajšanjem, ki ga ta pomeni za lastnike zemljišč, katerih namembnost je bila z njim spremenjena, ne bi bila mogoča. Pobudnica meni, da bi sklicevanje Občine na t. i. bilanco zemljišč lahko utemeljevalo le dejanski razlog za spremembo namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, kar pa naj za utemeljitev dopustnosti tega ukrepa ne bi zadoščalo.

11. Pobudnica navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-116/05, na katero se sklicuje tudi Občina, navedlo, da so obvezna strokovna podlaga pri spreminjanju namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko strokovna merila. Iz te odločbe pa naj ne bi izhajalo, da je merilo zakonitosti OPN le vprašanje, ali je zemljišče primerno za kmetijsko rabo, kar naj bi zmotno navajala Občina. Zato naj s sklicevanjem, da je ministrstvo, ki je pristojno za kmetijstvo, podalo mnenje, da je določitev kmetijske rabe predmetnih zemljišč ustrezna, ne bi izpolnila niti zakonske zahteve po upoštevanju ustreznih strokovnih podlag za določitev sporne namenske rabe teh zemljišč.

12. Pobudnica navaja, da izpodbija četrti in šesti odstavek 76. člena,⁹ prvi odstavek 84. člena¹⁰ in grafični del izvedbenega dela Odloka, karta 3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev, ter 159. člen Odloka v delu, ki razveljavlja Odlok o OLN za PC Želodnik.¹¹ Med udeleženkama ni sporno, da je pobudnica lastnica v izreku odločbe navedenih zemljišč, ki so bila pred uveljavitvijo Odloka stavbna zemljišča oziroma so glede na namensko rabo spadala v območje za proizvodne dejavnosti, prav tako med njima ni sporno, da je bila z uveljavitvijo Odloka njihova namenska raba spremenjena v kmetijska oziroma gozdna zemljišča.

13. Pred uveljavitvijo izpodbijanega Odloka sta namensko rabo obravnavanih zemljišč pobudnice določala Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–1990, za območje Občine Domžale, dopolnitev 2001 in 2003 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 8/01 in 3/05 – v nadaljevanju Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin) ter Odlok o OLN za PC Želodnik.¹² Skladno s tema odlokoma je spadalo območje, na katerem ležijo obravnavana zemljišča pobudnice, glede na osnovno namensko rabo v območje proizvodnih dejavnosti (P) s prevladujočo namensko rabo območje kombiniranih dejavnosti (proizvodne dejavnosti),¹³ ki je bilo pretežno namenjeno gradnji poslovnih objektov.¹⁴ Iz treh dokumentov Lokacijske informacije za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih in objektih (v nadaljevanju Lokacijska informacija), št. 3501-254/2022, št. 3501-255/2022 in št. 3501-240/2022, vseh z dne 22. 6. 2022, ki jih pobudnica prilaga pobudi, izhaja, da spadajo predmetna zemljišča skladno z Odlokom v EUP z oznako EOP-91, z določenimi različnimi vrstami osnovne in podrobnejše namenske rabe. Tako je iz točke 4 Lokacijske informacije št. 3501-254/2022 razvidno, da spadajo zemljišča s parc. št. 702/1, 702/2, 702/3, 702/4, 702/5, 702/6, 702/7, 703/9, 703/10 in 703/11, vse k. o. Dob, glede na osnovno namensko rabo v celoti ali delno v območje kmetijskih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo območje K1 – najboljša kmetijska zemljišča¹⁵ in v območje gozdnih zemljišč.¹⁶ Iz 4. točke Lokacijske informacije št. 3501-255/2022, izdane za zemljišča s parc. št. 702/8, 702/9 in 703/1, vse k. o. Dob, izhaja, da tudi ta zemljišča v celoti ali delno spadajo v območje z določeno osnovno namensko rabo kmetijska zemljišča in podrobnejšo namensko rabo območje K1 – najboljša kmetijska zemljišča¹⁷ ter v območje gozdnih zemljišč,¹⁸ medtem ko je iz 4. točke Lokacijske informacije št. 3501-240/2022, ki se nanaša na zemljišča s parc. št. 703/2, 703/3, 703/4, 703/5, 703/6, 703/8, 703/12, 703/13 in 703/14, vse k. o. Dob, razvidno, da gre za zemljišča, ki po osnovni namenski rabi v celoti ali delno spadajo v območje kmetijskih zemljišč z določeno podrobnejšo namensko rabo območje K1 – najboljša kmetijska zemljišča¹⁹ in v območje gozdnih zemljišč,²⁰ del zemljišča s parc. št. 703/2, k. o. Dob, pa spada tudi v območje vodnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo VC – območja površinskih celinskih voda.

14. Ker pobudnica navaja, da Odlok izpodbija v delih, s katerimi je bila namenska raba (v izreku odločbe navedenih) zemljišč spremenjena v kmetijska ali gozdna zemljišča, je Ustavno sodišče glede na tako opredeljeni predmet oziroma obseg izpodbijanja presojalo ustavnost in zakonitost Odloka le v tem obsegu in se v presojo tistega njegovega dela, ki eno od zemljišč pobudnice delno uvršča tudi v območje vodnih zemljišč, ni spuščalo.

Pravočasnost pobude

15. Pobudnica je pobudo vložila v roku treh mesecev po prejemu sklepa Upravnega sodišča št. I U 70/2019 z dne 22. 2. 2022, s katerim je to sodišče zavrglo tožbo, ki jo je pobudnica vložila zoper Odlok na podlagi 58. člena ZUreP-2.²¹ Ob upoštevanju 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22)²² je zato pobuda pravočasna.

16. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (drugi odstavek 162. člena Ustave in prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

17. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. V obravnavani zadevi ni sporno, da je pobudnica lastnica predmetnih zemljišč. Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.²³ Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani OPN neposredno učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma na njegov pravni položaj. Določbe prostorskih aktov, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na območjih posameznih EUP.²⁴ Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;²⁵ zlasti upošteva vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN.²⁶ Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.²⁷ Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je z izpodbijanim OPN za konkretno zemljišče določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč²⁸ ali območje gozdnih zemljišč.²⁹

18. Iz 13. točke obrazložitve je razvidno, da Odlok zemljišča pobudnice glede na njihovo namensko rabo (med drugim) uvršča v območje kmetijskih ali v območje gozdnih zemljišč, kar pomeni, da so že na podlagi Odloka v bistvenem določene dopustne meje rabe teh zemljišč. Zato je pobudnica izkazala, da Odlok v tem obsegu neposredno učinkuje na njene pravice oziroma na njen pravni položaj. Glede na navedeno pobudnica izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delih, v katerih za zemljišča s parc. št. 702/1, 702/2, 702/3, 702/4, 702/5, 702/6, 702/7, 702/8, 702/9, 703/1, 703/2, 703/3, 703/4, 703/5, 703/6, 703/7, 703/8, 703/9, 703/10, 703/11, 703/12, 703/13 in 703/14, vse k. o. Dob, določa namensko rabo območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč.

19. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

20. Predmet presoje v tem postopku je OPN, s katerim se je spremenila namenska raba zemljišč v lasti pobudnice. Pobudnica med drugim trdi, da je Občina z določitvijo namenske rabe na predmetnih zemljiščih prekomerno posegla v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Občina naj bi tudi kršila 7., 10., 19. in 47. člen ZPNačrt ter 9. in 10. člen ZUreP-2, ker naj v postopku sprejemanja Odloka ne bi zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Prav tako naj v postopku sprejemanja ne bi spoštovala načela strokovnosti. Glede na navedeno naj bi bil Odlok v izpodbijanem delu tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki zagotavlja skladnost podzakonskih aktov z zakoni.

21. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., vendar pa je hkrati vezana na Ustavo in zakone.³⁰ Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja namreč zahteva, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, in če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, tega pooblastila ne smejo preseči.³¹

22. V postopkih sprejemanja prostorskih aktov je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja ter drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.³² Med drugim je treba upoštevati tudi posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena Ustave). Iz navedenega izhaja dolžnost občine, da na podlagi in v okviru svojih pristojnosti ravna skrbno pri ohranjanju oziroma varovanju površin kmetijskih in gozdnih zemljišč ter pri odločanju o povečanju ali zmanjšanju njihovega obsega.³³ Ohranjanje kmetijskih in gozdnih zemljišč vpliva na stopnjo prehranske varnosti in je pomembno za ohranjanje varstva naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.³⁴

23. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.³⁵ Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, lahko tudi uresničil.³⁶

24. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 poudarilo, da morajo pripravljavci prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ter da je z njihovim varstvom povezana zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja.³⁷ Zato mora občina pri pripravi OPN, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo,³⁸ izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes³⁹ po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.⁴⁰ Pri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, je vedno treba upoštevati konkretne okoliščine primera.⁴¹

25. Učinkovito varstvo lastninske pravice v postopkih sprejemanja OPN, ki spremenijo obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, zahteva že v fazi sprejemanja tega akta sodelovanje med lastniki zemljišča, ki se jim bo spremenila namenska raba zemljišča, občino, ki sprejema OPN, in državnimi nosilci urejanja prostora, ki s sprejetjem smernic in mnenj zagotavljajo spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij. Že v fazi sprejemanja OPN je treba ugotoviti vse upoštevne okoliščine, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine.⁴² O tem ni mogoče presoditi, če niso znane strokovne podlage, pomembne za odločitev o spremembi namenske rabe zemljišča.⁴³

Upoštevna zakonska ureditev

26. Na zakonski ravni mora zahteve, ki izhajajo iz 33. člena Ustave, upoštevati tudi zakonodajalec, ko ureja postopek sprejemanja OPN. V času sprejemanja izpodbijanega Odloka je posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt. ZUreP-2, ki je skoraj v celoti razveljavil ZPNačrt, se je začel uporabljati 1. 6. 2018, do tedaj pa se je še uporabljal ZPNačrt.⁴⁴ ZUreP-2 je v drugem odstavku 273. člena določal, da so se postopki priprave OPN, začeti pred začetkom uporabe tega zakona v skladu z ZPNačrt, končali po dotedanjih predpisih, pri čemer se je v skladu z ZUreP-2 strateški del takega OPN štel za občinski prostorski plan, njegov izvedbeni del pa za OPN. Čeprav iz navedb v pobudi in predloženih listin ni razvidno, kdaj je bil začet postopek priprave in sprejetja Odloka, je Ustavno sodišče ob upoštevanju vsebine pobudi priloženih Stališč do pripomb iz javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta Občine Domžale od 1. 10. 2015 do 29. 11. 2015, pripravljenih septembra 2016, ocenilo, da je bil ta postopek začet najkasneje v letu 2014,⁴⁵ tj. v času, ko je pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt.

27. ZPNačrt je v 7. členu določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. Zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in navedene zahteve 7. člena ZPNačrt je bila Občina dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe v javnem interesu zagotovljeno tudi pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave; dolžna je bila torej presoditi, ali bo z uveljavitvijo spremembe namenske rabe posameznih zemljišč zagotovljeno pravično sorazmerje med koristmi ukrepa na eni strani in prikrajšanjem za lastnike teh zemljišč na drugi strani.⁴⁶

28. V 10. členu ZPNačrt je bilo določeno, da morajo prostorski akti temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter biti pripravljeni skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja.⁴⁷ V skladu s prvim odstavkom 19. člena ZPNačrt je moral prostorski akt med prilogami med drugim vsebovati tudi strokovne podlage, na katerih so temeljile rešitve prostorskega akta (3. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt),⁴⁸ ter smernice in mnenja (4. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt).⁴⁹ Iz citiranih zakonskih določb je razvidno, da je šlo pri strokovnih podlagah ter smernicah in mnenjih za pojmovno različne sklope dokumentov. Glede na ureditev v ZPNačrt in ZUreP-2 so bile strokovne podlage dokument, ki ga je morala pripraviti občina kot lokalni nosilec urejanja prostora na podlagi ustreznih strokovnih metod ter je pomenil analizo in predlog ali usmeritve posegov v prostor, strategije in podobno.⁵⁰ Smernice so bile dokument, ki je konkretiziral splošnejša pravila posegov v prostor na konkretno območje in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve, mnenja pa dokumenti, v katerih so posamezni pristojni nosilci urejanja prostora ugotovili, ali so bili pri pripravi konkretnega prostorskega akta upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja.

29. Spoštovanje načela strokovnosti je posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice. Ugotovitev koristi, ki jih ukrep spremembe namenske rabe zasleduje, mora torej temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter na strokovnih metodah prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja. Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v pravico do zasebne lastnine (7. člen ZPNačrt).⁵¹

30. Iz te obrazložitve že izhaja, da morajo lokalne skupnosti pri pripravi prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine. Zato je morala Občina v fazi sprejemanja OPN oziroma v fazi sprejemanja izpodbijanega Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine. Ker teh brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe ni mogoče ugotoviti, je morala Občina v postopku sprejemanja OPN ob upoštevanju 10. člena ZPNačrt za spremembo namenske rabe zemljišč pobudnice iz zazidljivih v nezazidljiva pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage v skladu z ZPNačrt.

31. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo pravice do zasebne lastnine v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem.⁵² Zato Ustavno sodišče, dokler ne presodi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka spoštovala zahteve iz 7. in 10. člena ZPNačrt, niti ne more presoditi, ali sprememba namenske rabe predmetnih zemljišč pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.

32. Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče najprej presoditi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka upoštevala vse zahteve, ki izhajajo iz 7. in 10. člena ZPNačrt, in s tem spoštovala načelo zakonitosti iz tretjega odstavka 153. člena Ustave. Ker se je postopek priprave Odloka začel pred začetkom uporabe ZUreP-2, se je končal po dotedanjih predpisih (drugi odstavek 273. člena ZUreP-2), torej po določbah ZPNačrt. Glede na navedeno lahko v obravnavanem primeru Ustavno sodišče presoja skladnost postopka sprejemanja Odloka v izpodbijanem delu le z ZPNačrt, ne pa tudi z ZUreP-2.

33. Iz te obrazložitve že izhaja, da je z Odlokom prišlo do spremembe vrste namenske rabe predmetnih zemljišč, tako da se je ta iz območja proizvodnih dejavnosti, pretežno namenjenega za gradnjo poslovnih objektov (torej iz zazidljivih zemljišč), spremenila v območje kmetijskih in gozdnih zemljišč (torej v nezazidljiva zemljišča). Ker mora lokalna skupnost pri pripravi prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave (glej 23.–25. točko obrazložitve odločbe), je morala Občina v fazi sprejemanja OPN oziroma izpodbijanega Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine. Ker brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe v postopku sprejemanja Odloka ni mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt, je morala Občina ob upoštevanju 10. člena ZPNačrt za spremembo namenske rabe zemljišč pobudnice iz zazidljivih v nezazidljiva pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage v skladu z ZPNačrt (glej 28.–29. točko obrazložitve).

34. Pobudnica trdi, da Občina za odločitev o spremembi namenske rabe predmetnih zemljišč iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča ni imela ustreznih strokovnih podlag ter da je to odločitev sprejela, ne da bi izvedla z ZPNačrt predpisano tehtanje z vidika obstoja pravičnega ravnovesja med javnim interesom in zasebnim interesom pobudnice. Pobudnica v pobudi konkretno pojasnjuje, zakaj dokumenti, ki naj bi po trditvah Občine služili kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe obravnavanih pobudničinih zemljišč, niso bili pripravljeni skladno z zahtevami, ki so izhajale iz 10. člena ZPNačrt, ter zakaj nimajo vsebine, ki bi utemeljevala z Odlokom uveljavljeno določitev namenske rabe teh zemljišč. Občina se v odgovoru na pobudo do teh navedb ne opredeli, prav tako pa ne zatrjuje, da bi imeli dokumenti, na katere se sklicuje pobudnica, drugačno vsebino, kot jo v pobudi povzema pobudnica. Pri tem Občina tudi ne navaja, da bi poleg teh dokumentov, za katere niti ne zatrjuje, da so bili pripravljeni za potrebe priprave izpodbijanega Odloka, ter mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, na katera se zgolj na splošno sklicuje, pridobila oziroma pripravila dodatne strokovne podlage, ki bi bile pripravljene v skladu z zahtevami iz 10. člena ZPNačrt in ki bi utemeljevale z Odlokom uveljavljeno spremembo namenske rabe obravnavnih zemljišč v kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Okoliščine, ki jih navaja Občina (uskladitev namenske rabe obravnavanih zemljišč z njihovo dejansko rabo, upoštevanje t. i. bilance zemljišč, neizkazan interes pobudnice za gradnjo na predmetnih zemljiščih, pridobljena pozitivna mnenja pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora), niso strokovni razlogi oziroma strokovne podlage, ki bi bile pripravljene skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja (10. člen ZPNačrt). Ob upoštevanju, da so bile strokovne podlage in mnenja pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora v skladu z ZPNačrt in ZUreP-2 dva vsebinsko različna sklopa dokumentov (glej 28. točko obrazložitve), bi morala Občina konkretno pojasniti, kako bi lahko v danih okoliščinah pozitivno mnenje, ki ga je k predlogu Odloka podalo ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, izkazovalo, da so za spremembo namenske rabe predmetnih zemljišč obstajale ustrezne strokovne podlage, oziroma zakaj naj bi to mnenje pomenilo strokovne razloge, ki bi utemeljevali spremembo namenske rabe, ali jih nadomeščalo. Vendar takšnih pojasnil Občina v odgovoru na pobudo ne podaja. Obstoja strokovnih podlag za sprejetje izpodbijane ureditve pa Občina tudi ne more utemeljiti s splošnim zatrjevanjem, da je pri načrtovanju izpodbijane spremembe namenske rabe pobudničinih zemljišč upoštevala z zakonom predpisane omejitve in varstvene režime na obravnavanem območju, glede na trditev pobudnice, da predmetna zemljišča ležijo na območju PC Želodnik, ki je v strateškem delu Odloka opredeljeno kot gospodarsko središče, namenjeno razvoju gospodarske dejavnosti, pa tudi ne s trditvijo, da je upoštevala razvojne potrebe Občine.

35. Iz navedb Občine v odgovoru na pobudo in iz dokumentacije, ki jo je predložila pobudnica, tako ne izhaja, da je Občina izpodbijani ukrep spremembe namenske rabe pobudničinih zemljišč iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča utemeljila na strokovnih razlogih, ki bi to spremembo terjali, prav tako pa tudi ne izhaja, da je Občina to spremembo ustrezno pretehtala z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi pobudnice pri varovanju njene pravice do mirnega uživanja nepremičnin, na katere se ta ukrep nanaša (glej 22. točko obrazložitve). Čeprav Občina zatrjuje, da je takšno tehtanje izvedla, namreč ne navede, katere konkretne okoliščine naj bi pri tem tehtanju upoštevala, niti ne pojasni, na kakšen način naj bi to tehtanje izvedla.

36. Glede na navedeno v postopku sprejemanja Odloka glede zemljišč pobudnice s parc. št. 702/1, 702/2, 702/3, 702/4, 702/5, 702/6, 702/7, 702/8, 702/9, 703/1, 703/2, 703/3, 703/4, 703/5, 703/6, 703/7, 703/8, 703/9, 703/10, 703/11, 703/12, 703/13 in 703/14, vse k. o. Dob, na katerih je prišlo do spremembe namenske rabe iz stavbnih v kmetijska ali gozdna zemljišča, ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, ki ga je zahteval 7. člen ZPNačrt. Navedena sprememba namenske rabe teh zemljišč tudi ni temeljila na strokovnih podlagah, kar je zahteval 10. člen ZPNačrt. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je Odlok v delih, ki za ta zemljišča določajo namensko rabo območje kmetijskih ali območje gozdnih zemljišč, v neskladju s 7. in 10. členom ZPNačrt ter je zato posledično v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni (1. točka izreka).

37. Ker Občina v postopku sprejemanja Odloka ni skrbno ugotovila in presodila vseh okoliščin, ki so upoštevne z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, Ustavno sodišče niti ne more presoditi, ali sprememba obstoječe namenske rabe pobudničinih zemljišč pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.

38. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Odloka namreč ni mogoče razveljaviti ali odpraviti (kar predlaga pobudnica), saj bi to pomenilo, da ne bi bila določena namenska raba predmetnih zemljišč. Zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave) ne more obstajati zemljišče, glede katerega namenska raba ne bi bila določena. Opredelitev namenske rabe je namreč sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.⁵³ Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče zato Občini naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Občina bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa pri določitvi oziroma spremembi namenske rabe zemljišč. Dolžna bo uporabiti ustrezne strokovne podlage ter na njihovi podlagi in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je s spremembo obstoječe namenske rabe zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi pobudnice, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

39. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijanih delov Odloka že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, drugih očitkov pobudnice ni presojalo.

40. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno mnenje.

¹ Pobudnica se v zvezi s tem sklicuje na sodbe ESČP v zadevah Skibińscy proti Poljski z dne 14. 11. 2006, 87. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski z dne 29. 3. 2011, 65. točka obrazložitve, Matczyński proti Poljski z dne 15. 12. 2015, 104. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi z dne 6. 2. 2018, 106. točka obrazložitve.

² Pobudnica te dokumente navaja na str. 25 pobude.

³ Šlo naj bi za naslednje dokumente: »Programske zasnove – Poslovna cona Želodnik« iz marca 2000, »Vodnogospodarska in hidrogeološka študija za območje lOC Želodnik ter ničelno stanje podtalnice« iz julija 2002 in »Okoljsko poročilo – segment ohranjanja narave – za Občinski lokacijski načrt za Poslovno cono Želodnik« iz junija 2006.

⁴ V zvezi s tem se pobudnica sklicuje na dokumenta »Strategija razvoja kmetijstva v Občini Domžale« (pomlad 2001) in »Razvojni program Občine Domžale 2012–2025« iz junija 2012.

⁵ Tak naj bi bil dokument »Prostorska in okoljska presoja ustreznosti prostora za potrebe kmetijstva v Občini Domžale« iz julija 2006.

⁶ Pobudnica v zvezi s tem omenja naslednje dokumente: »Študija ranljivosti prostora Občine Domžale« iz februarja 2006, »Ničelno stanje okolja na območju Občine Domžale« iz aprila 2001, »Naravovarstvene smernice za prostorski red Občine Domžale« iz avgusta 2005, »Pregled stanja tal v Občini Domžale« iz julija 1997, »Analiza stanja in teženj v prostoru kot podlaga za izdelavo strategije prostorskega razvoja in prostorskega reda Občine Domžale« iz novembra 2006, »Prikaz stanja prostora Občine Domžale« iz avgusta 2015, »Izdelava bilanc za oceno zalog in potreb po zazidljivih zemljiščih v Občini Domžale« iz novembra 2008, »Površine sprememb namenske rabe prostora občinskega prostorskega načrta Občine Domžale« – osnutek iz maja 2013 in »Občinski prostorski načrt Občine Domžale, bilance stavbnih zemljišč« iz januarja 2017.

⁷ Po navedbah pobudnice to izhaja iz dokumenta »Občinski prostorski načrt Občine Domžale, bilance stavbnih zemljišč« iz januarja 2017.

⁸ GERK (grafična enota rabe kmetijskega gospodarstva) je strnjena površina kmetijskega zemljišča z enako vrsto rabe, ki je v uporabi enega kmetijskega gospodarstva (4. točka 2. člena Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, Uradni list RS, št. 122/08, 4/10 in 110/10).

⁹ Člen 76 Odloka ureja usmeritve za določitev namenske rabe zemljišč. Četrti odstavek tega člena določa, da se stavbna zemljišča podrobnejše namenske rabe, ki načrtujejo intenzivnejši razvoj, določijo na podlagi usmeritev iz urbanističnih načrtov, upoštevajoč časovno dinamiko kratkoročnih potreb in pobud. Šesti odstavek istega člena Odloka pa določa, da se stavbna zemljišča spreminjajo v kmetijska oziroma gozdna na podlagi lastnih razvojnih potreb občine, razvojnih potreb nosilcev urejanja prostora in razvojnih potreb drugih oseb, kjer je to sprejemljivo z vidika prostorskega razvoja občine, ter da se stavbna zemljišča spreminjajo v kmetijska oziroma gozdna tudi na območjih, ki so se na podlagi analiz izkazala kot za gradnjo neustrezna.

¹⁰ Odlok v 84. členu ureja členitev prostora po namenski rabi. Prvi odstavek tega člena se glasi: »Namenska raba prostora je določena za celotno območje Občine Domžale. Prikazana je na kartah '3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev'.«

¹¹ V 159. členu Odloka, ki ureja veljavnost sprejetih prostorskih izvedbenih aktov, so taksativno navedeni občinski prostorski izvedbeni akti, ki z dnem uveljavitve Odloka ostanejo v veljavi. V enajsti alineji tega člena je kot tak akt naveden tudi Odlok o OLN za PC Želodnik, ki skladno s to določbo ostane v veljavi le v delu, ki se nanaša na enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) ČŠ-06.

¹² Iz podatkov zemljiške knjige je razvidno, da so zemljišča, na katera se nanaša s pobudo izpodbijana ureditev Odloka, nastala iz nepremičnin s parc. št. 702 in 503, obe k. o. Dob. Ti nepremičnini sta skladno s 4. členom Odloka o OLN za PC Želodnik spadali v ureditveno območje tega občinskega lokacijskega načrta, ki je bilo (kot izhaja iz drugega odstavka 1. člena istega odloka) določeno z Odlokom o prostorskih sestavinah dolgoročnega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in prostorskih sestavinah srednjeročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–1990, za območje Občine Domžale, oboje dopolnitev 1996 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/86, 2/90, 12/95, 10/96, 3/97, 10/97, 8/01 in 13/02).

¹³ Z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin je bilo območje PC Želodnik po pretežni namenski rabi določeno kot območje za centralne in proizvodne dejavnosti (točka C drugega odstavka 7. člena in zap. št. 50 v Tabelarični prilogi št. 1), pri čemer je prvi odstavek 3. člena tega odloka območje centralnih dejavnosti (C) določal kot območje, ki je pretežno namenjeno za oskrbne storitvene in poslovne dejavnosti (točka 1.2), območje za proizvodne dejavnosti (P) pa kot območje, ki je pretežno namenjeno industriji in proizvodni obrti, servisom in remontom za velika vozila ter mehanizacijo, gradbenim conam, večjim območjem za intenzivno kmetijsko proizvodnjo itd. (točka 1.3).

¹⁴ Skladno s 5. členom v zvezi z 8. členom Odloka o OLN za PC Želodnik je bila na tem območju dopustna gradnja poslovnih objektov za namen proizvodnih, poslovnih, obrtnih, trgovskih, oskrbnih, gostinskih in prometnih dejavnosti ter dejavnosti skladiščenja.

¹⁵ To so zemljišča s parc. št. 702/2, 702/3, 702/5 in 702/6, vse k. o. Dob, in deli zemljišč s parc. št. 702/1, 702/7, 703/9 in 703/11, vse k. o. Dob.

¹⁶ V to območje spadajo zemljišča s parc. št. 702/4, 703/10 in 703/11, vse k. o. Dob, ter deli zemljišč s parc. št. 702/1, 702/3, 702/7, 703/9, 703/10 in 703/11, vse k. o. Dob.

¹⁷ To sta zemljišče s parc. št. 703/1 in del zemljišča s parc. št. 702/8, obe k. o. Dob.

¹⁸ V območje s to vrsto osnovne in podrobnejše namenske rabe spadata zemljišče s parc. št. 702/9 in del zemljišča s parc. št. 702/8, obe k. o. Dob.

¹⁹ V to območje spadajo zemljišča s parc. št. 703/2, 703/5, 703/6, vse k. o. Dob, in deli zemljišč s parc. št. 703/3, 703/4, 703/7 in 703/8, vse k. o. Dob.

²⁰ V območje s to vrsto namenske rabe spadata zemljišči s parc. št. 703/13 in 703/14, obe k. o. Dob, ter deli zemljišč s parc. št. 703/3, 703/4, 703/7, 703/8 in 703/12, vse k. o. Dob.

²¹ Iz podatkov, ki jih je Ustavnemu sodišču sporočilo Upravno sodišče, je razvidno, da je bil navedeni sklep Upravnega sodišča pobudnici vročen 29. 3. 2022, pobudnica pa je pobudo vložila 28. 6. 2022.

²² Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-327/20 ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2, ki je urejal sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, v neskladju z Ustavo. Skladno z 2. točko izreka te odločbe lahko tožniki, ki so zoper prostorske izvedbene akte na podlagi 58. člena ZUreP-2 vložili tožbo v upravnem sporu, v treh mesecih po vročitvi odločitve Upravnega oziroma Vrhovnega sodišča, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z Zakonom o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS; glej 30.–31. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20).

²³ Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.

²⁴ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.

²⁵ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22.

²⁶ Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (PIP) oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).

²⁷ OPN v primerih, ko meja dopustne rabe prostora ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.

²⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.

²⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve.

³⁰ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.

³¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.

³² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.

³³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22), 12. točka obrazložitve.

³⁴ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 39. točka obrazložitve.

³⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.

³⁶ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.

³⁷ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.

³⁸ Pojem zazidljivost oziroma nezazidljivost zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo. Pojem nezazidljivo zemljišče v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – ZUreP-3). Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine šteje zemljišče zgolj takrat za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravljati projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi OPN ni mogoče (ali še ni mogoče) začeti priprave projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na konkretnem zemljišču, kar pomeni, da na tem zemljišču predvidena gradnja ni (ali še ni) mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo.

³⁹ Po stališču ESČP je kakršnokoli vmešavanje javnega organa v mirno uživanje posesti upravičeno le, če služi legitimnemu javnemu interesu (glej sodbo ESČP v zadevi Béláné Nagy proti Madžarski z dne 13. 12. 2016, 113. točka obrazložitve).

⁴⁰ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 28. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.

⁴¹ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.

⁴² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 24. točka obrazložitve.

⁴³ Glej prav tam, 26. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17, 34. točka obrazložitve.

⁴⁴ Glej drugi odstavek 299. člena ZUreP-2.

⁴⁵ V uvodu navedenega dokumenta je med drugim navedeno, da je Občina zaradi dolgotrajnosti postopkov priprave OPN javnost že pred fazo dopolnjenega osnutka Odloka seznanila »s tem novim prostorskim dokumentom«. Navedeno je tudi, da je Občina »sprejemljive pobude« (obravnavala naj bi jih več kot 700) vključila v osnutek Odloka, ki je bil razgrnjen že v juniju in juliju 2014.

⁴⁶ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 33. točka obrazložitve, št. U-I-151/15, 25. točka obrazložitve, št. U-I-144/17, 22. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 33. točka obrazložitve, in št. U-I-148/19, 21. točka obrazložitve.

⁴⁷ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19, 22. točka obrazložitve.

⁴⁸ S strokovnimi podlagami se (i) ugotovijo in analizirajo podatki iz prikaza stanja prostora ter drugi podatki, ki so pomembni za pripravo prostorskega akta, vključno s podatki nosilcev urejanja prostora, problemi, razvojne potrebe in možnosti, stanje glede fizičnih lastnosti in pravnega stanja prostora, ranljivost prostora ter ugotovijo tveganja in pričakovani vplivi na posamezne sestavine prostora in okolja, pričakovani učinki na gospodarski razvoj in družbeno-socialno okolje ter analizirajo prostorske, tehnične in tehnološke možnosti načrtovanih prostorskih ureditev; (ii) pripravijo strokovne rešitve načrtovanih prostorskih ureditev ter (iii) opravi vrednotenje in primerjava ali utemeljitev rešitev (tretji odstavek 60. člena ZUreP-2).

⁴⁹ Smernice so dokument, v katerem nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov in dokumentov s svojega delovnega področja na območje, ki je predmet načrtovanja oziroma v katerem se načrtuje, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve (23. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt in 38. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2). Mnenja pa so dokumenti, s katerimi nosilci urejanja prostora ugotovijo, ali so bile pri pripravi prostorskega akta upoštevane njihove smernice oziroma predpisi z njihovega delovnega področja (8. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt in 12. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2).

⁵⁰ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 24. točka obrazložitve.

⁵¹ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, in OdlUS XVII, 10), 8. in 9. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 23. in 24. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 35. točka obrazložitve, ter št. U-I-148/19, 23. točka obrazložitve.

⁵² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve.

⁵³ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.