| | |
| Številka: | U-I-217/22-16 |
| Datum: | 12. 12. 2024 |
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Andreja Eržena, Škofja Loka, ki ga zastopa Odvetniška družba Ilić & Partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 12. decembra 2024
1. Člen 107 in deveti odstavek 112. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofja Loka (Uradni list RS, št. 2/14, 3/14 – popr. in 46/15, ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 48/18 in 52/18) v delu, ki se nanaša na zemljišči s parc. št. 218/1 in 218/3, obe k. o. Stari Dvor, nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
2. Pobudnik sam nosi svoje stroške postopka s pobudo.
1. Pobudnik trdi, da izpodbija ureditev v enoti urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) ŠK-53, določeno v 107. členu in devetem odstavku 112. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofja Loka (Uradni list RS, št. 48/18 – v nadaljevanju Odlok/18) v delu, ki se nanaša na nepremičnini s parc. št. 218/1 in 218/3, obe k. o. Stari Dvor. Navaja, da na zemljišču s parc. št. 218/1, k. o. Stari Dvor, stoji stavba, v kateri prebiva od leta 1951. Navedeni zemljišči naj bi bili z Odlokom/18 umeščeni v EUP Zeleni pas ŠK-53 in opredeljeni kot stavbni zemljišči s podrobnejšo namensko rabo »SK – površine podeželskega naselja – površine kmetij z dopolnilnimi dejavnostmi in stanovanja«. Umeščeni naj bi bili v koridor, na območju katerega je predviden občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN), z namenom varovanja zemljišč pred pozidavo za izgradnjo severne obvoznice. Pobudnik povzema 107. člen in deveti odstavek 112. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofja Loka (Uradni list RS, št. 2/14, 3/14 – popr. in 46/15, ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 48/18 in 52/18 – v nadaljevanju Odlok), kot sta bila spremenjena z Odlokom/18. Meni, da je poleg navedenih določb potrebna tudi presoja ustavnosti in zakonitosti nekaterih določb strateškega dela Odloka, kolikor so v neposredni ali posredni zvezi s koridorjem, ki je zarisan čez njegovi nepremičnini, ter Ustavno sodišče poziva, naj samo presodi, ali je potrebna presoja tudi drugih določb Odloka. Pobudnik navaja, da so se omejitve gradnje na njegovih nepremičninah začele že s sprejetjem Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofja Loka (Uradnem listu RS, št. 2/14 – v nadaljevanju Odlok/14). Trdi, da je leta opozarjal Občino Škofja Loka (v nadaljevanju Občina), naj spremeni protiustavne določbe občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN), vendar pa je Občina z Odlokom/18 ponovno podaljšala varovanje koridorja prek njegovih nepremičnin in mu s tem še naprej oziroma ponovno onemogočila razpolaganje z lastninsko pravico.
2. Pobudnik trdi, da izpodbijani določbi neposredno posegata v njegove pravne interese, ker ga prekomerno omejujeta v izvrševanju njegove lastninske pravice. Na podlagi izpodbijanih določb naj bi bila namreč povsem izključena gradnja stanovanjskih stavb, ki je sicer glede na namensko rabo dopustna. Izpodbijani določbi naj bi omogočili protiustaven odvzem premoženja brez ustreznega postopka, ekonomska vrednost pobudnikovih nepremičnin pa naj bi bila znižana do te mere, da gre po vsebini za razlastitev. Pobudnik trdi, da zato potencialni kupec nepremičnine s parc. št. 218/3, k. o. Stari Dvor, ne želi kupiti oziroma želi zanjo plačati bistveno nižjo ceno. Nadalje naj bi bili onemogočeni tako gradnja enostavnih objektov na tem zemljišču kot sprememba enostanovanjskega objekta v večstanovanjski objekt z etažiranjem stavbe na zemljišču s parc. št. 218/1, k. o. Stari Dvor, nedopustna pa naj bi bila tudi sanacija oziroma zamenjava ostrešja in vgradnja strešnega okna na objektu. Pobudnik tudi meni, da ima pravni interes za izpodbijanje spornih določb Odloka/18 tudi, če bi Ustavno sodišče zavzelo stališče, da te ne učinkujejo neposredno, saj bi lahko izdajo posamičnega akta izzval le tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi, oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju, tj. s postavitvijo enostavnega objekta in izdajo inšpekcijske odločbe.
3. Pravočasnost pobude pobudnik utemeljuje z navedbami, da pobudo vlaga po zavrženju tožbe v upravnem sporu, vložene 5. 1. 2019 na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), v trimesečnem roku, ki ga je Ustavno sodišče v okviru določitve načina izvršitve določilo v odločbi št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22).
4. Postopek sprejemanja Odloka/18 naj bi bil nezakonit. Pobudnik navaja, da je dal 16. 3. 2018 k osnutku OPN pripombo, da se OPPN na območju Zeleni pas (EUP ŠK-53) ponovno predvidi, da v prihodnje ne bi spet prihajalo do posegov, ki ne bi bili usklajeni kot celota. Trdi, da Občina njegovih pripomb in predlogov ni upoštevala, temveč je do njih zavzela le pavšalno stališče, da režim, kot je določen za EUP ŠK-53, zagotavlja zaščito prostora za njegov strateški namen. Iz pojasnil Občine naj bi ne izhajalo, da bi bila sprememba utemeljena na strokovnih dognanjih in da bi bila pretehtana z vidika varstva zasebne lastnine. Dne 23. 7. 2018 naj bi pobudnik vložil pripombe k dopolnjenemu osnutku OPN in predlagal, naj se znotraj koridorja dopusti vsaj gradnja vseh enostavnih objektov. Občina naj bi zavzela stališče do pripomb in pri tem pojasnila, da je v osnutku in dopolnjenem osnutku OPN predvidela umik OPPN, na podlagi več pripomb pa je bilo urejanje z OPPN umeščeno nazaj v predlog OPN, pri čemer prostorski izvedbeni pogoji (v nadaljevanju PIP) ostajajo isti. Pobudnik navaja, da v času ponovne javne razgrnitve dopolnjenega osnutka OPN v njem ni bil predviden OPPN za območje EUP ŠK-53. Trdi, da Občina pripomb pobudnika, ki jih je že zavrnila, ne more upoštevati v postopku druge javne razgrnitve OPN. Občina naj za tako odločitev ne bi imela niti strokovne podlage, temveč naj bi ta predvidevala umik OPPN, ker gradnja severne obvoznice ni (bila) več predvidena. Občina naj bi pri sprejemanju OPN zato ravnala samovoljno. Strokovna podlaga »Obrazložitev sprememb načinov urejanja, april 2018« naj bi predvidela ukinitev OPPN in varovanje koridorja pred povezavo s PIP. Ker naj bi po javni razgrnitvi prišlo do pomembnih sprememb predvidenih prostorskih rešitev, tj. do ponovno predvidenega OPPN, naj bi bili kršeni načelo sodelovanja javnosti in določbe Aarhuške konvencije.1
5. Pobudnik trdi, da Občina s tem, ko na njegovih nepremičninah načrtuje severno obvoznico brez ustreznih podlag in varuje koridor pred gradnjo, krši določbe ZUreP-2 in Ustave. Meni, da je prostorska ureditev neprimerna in ga pretirano omejuje pri uživanju lastnine, ter utemeljuje, da ni izkazana javna korist za razlastitev in omejitev oziroma obremenitev lastninske pravice. Izgradnja severne obvoznice prek njegovih nepremičnin naj ne bi bila več predvidena. Pobudnik Občini tudi očita, da je z nedopustnim namenom poskusa zaobiti zakonske in ustavne določbe spreminjanje OPN izvedla po skrajšanem postopku in v veljavi obdržala določbe strateškega dela OPN ter tako še naprej ohranila prostorsko ureditev (varovanje koridorja), ki grobo posega v pobudnikove ustavne pravice in je v nasprotju z ZUreP-2 in Ustavo. Pobudnik utemeljuje, da gre za očitno neprimerno prostorsko ureditev, odsotnost jasne vizije prostorskega načrtovanja Občine, odsotnost javnega interesa, poskus izigravanja določb ZUreP-2 in Ustave ter nezakonitost Odloka in posegov v njegovo lastninsko pravico. Občini pobudnik tudi očita, da je celoten projekt severne obvoznice nedopustno razdelila na več delov, da bi se izognila postopku celovite presoje vplivov na okolje in izdelavi strokovne ocene.
6. Pobudnik trdi, da mora biti omejitev upravičenj, ki jih daje lastninska pravica, utemeljena v zakonu in mora prestati test sorazmernosti. Utemeljuje, da podzakonski predpis ne more imeti razlastitvenega učinka. Sporni določbi naj bi bili zato v neskladju z Ustavo. Ključno pa je po pobudnikovem prepričanju dejstvo, da Občina v vseh teh letih ni izvedla niti prvih korakov za izgradnjo ceste čez pobudnikove nepremičnine, njegov poziv oziroma pobudo za odkup nepremičnin pa je zavrnila. Pobudnik meni, da bi Občina v 12 letih zagotovo že kaj naredila, če bi bila cesta upravičeno načrtovana; lahko bi odkupila nepremičnine oziroma sprožila postopek razlastitve, ne pa da ohranja stanje, ki pobudniku povzroča škodo. Pobudnik poudarja, da je glede koridorja v postopku sprejemanja Odloka/14 in v desetih letih po tem podal številne pripombe in predloge za ukinitev koridorja, a jih Občina ni nikoli upoštevala.
7. Iz vsega navedenega po pobudnikovem prepričanju izhaja, da v postopku sprejemanja Odloka/18 ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, kot ga zahtevata 7. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in 9. člen ZUreP-2, ter da se Občina ni ustrezno opredelila do pobudnikovih pripomb, kot sta zahtevala prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt in 194. člen ZUreP-2, saj njegovih navedb ni presodila z vidika varstva pravice do zasebne lastnine. Odlok/18 naj bi bil posledično v delu, ki onemogoča gradnjo na nepremičnini s parc. št. 218/3 in posege v stavbo na nepremičnini s parc. št. 218/1, v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
8. Varovanje koridorja po pobudnikovem mnenju pomeni kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave.2 Pobudnik trdi, da se Občina protiustavno sklicuje na OPPN kot predpis, ki še ne obstaja oziroma za katerega niti ni določeno, do katerega roka ga je treba izdati. Nadalje trdi, da so izpodbijani PIP po vsebini oziroma po namenu začasni ukrep za zavarovanje prostora pred pozidavo. Ker naj bi pri tem ne bili izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji za veljavnost začasnih ukrepov iz ZUreP-2 oziroma Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – v nadaljevanju ZUreP-3), vključno z njihovo časovno omejenostjo, naj ta ukrep ne bi bil zakonit.
9. Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj opravi javno obravnavo, izvede dokaze, predlagane za razrešitev dejanskih in pravnih vprašanj, vključno z zaslišanjem predlaganih prič in pobudnika, ter Odlok/18 odpravi v celoti oziroma podrejeno v delu, ki se nanaša na njegovi nepremičnini, Občini pa naloži v plačilo pobudnikove stroške postopka s pobudo.
10. Občina je odgovorila na pobudo. Oporeka njeni pravočasnosti, ker so omejitve gradnje in posegov v ŠK-53, ki jih vsebuje Odlok, enake, kot jih je vseboval že Odlok/14, ter trdi, da dopolnitve in spremembe iz leta 2018 na položaj in pravice pobudnika niso vplivale. Pobudniku Občina očita, da zahteva vsebinsko presojo omejitev, ki jih je določal že Odlok/14. Trdi, da bi zato moral pobudnik v roku enega leta od uveljavitve Odloka/14 vložiti pobudo na Ustavno sodišče. Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo kot prepozno zavrže.
11. Ker naj z Odlokom/18 ne bi prišlo do spremembe namembnosti pobudnikovih nepremičnin, enake pa naj bi bile tudi omejitve gradnje, Občina oporeka tudi pobudnikovemu pravnemu interesu. Nadalje trdi, da pobudnik tudi sicer ni izkazal neposrednega posega izpodbijanega akta v njegov pravni položaj, saj Odlok ne ureja posamičnih razmerij. Občina se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-l-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9) in utemeljuje, da je na pobudnikovih nepremičninah dovoljena gradnja enostavnih in nezahtevnih objektov, enostavnih in nezahtevnih kmetijsko-gospodarskih objektov ter gradnja za potrebe obrambe in zaščite ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, prav tako je dovoljeno vzdrževanje obstoječih objektov na nepremičninah. Poudarja, da 107. člen Odloka za EUP ŠK-53 predvideva sprejetje OPPN in da iz devetega odstavka 112. člena Odloka izhaja, da so na gradbenih parcelah do sprejetja OPPN predvidene določene omejitve. Glede na sklep Ustavnega sodišča št. U-l-261/22 z dne 18. 10. 2023 naj zato Odlok ne bi imel neposrednega učinka. Občina meni, da je za uresničitev predpisa najprej treba izdati upravni akt (gradbeno dovoljenje). Trdi, da pobudnik z vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ne bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi, niti sebe ne bi izpostavljal nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Pobudnikove navedbe o ekonomski škodi, ki naj bi mu jo povzročale izpodbijane omejitve gradnje, Občina zavrača kot neizkazane.
12. Občina nasprotuje tudi samemu zatrjevanemu posegu v lastninsko pravico pobudnika. Trdi, da pobudniku ni odvzela lastninske pravice, prav tako pa ni posegla v stanje na nepremičninah, kot je bilo ob uveljavitvi Odloka/18. Kot pojasnjuje Občina, je na nepremičninah pobudnika zaradi javnega interesa in prihodnjega urejanja nepremičnin pobudnika v okviru OPPN omejila določeno novogradnjo. Pritrjuje pobudniku, da v ŠK-53 ni dovoljena niti sprememba že obstoječih enostanovanjskih objektov v večstanovanjske, vendar pa trdi, da je ta prepoved določena že v okviru vsebine namembnosti v 92. členu Odloka in ne v okviru izpodbijanih določb. Nadalje Občina pojasnjuje, da je pobudniku na podlagi izpodbijanih določb dovoljeno vzdrževanje obstoječih objektov, ter utemeljuje obseg dovoljenih del s sklicevanjem na določbe Uredbe o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 37/18 – v nadaljevanju Uredba). Prav tako naj bi bilo na nepremičninah pobudnika dovoljeno graditi nekatere enostavne in nezahtevne objekte. Pobudniku po trditvah Občine nepremičnini nista bili spremenjeni iz zazidljivih v nezazidljivi, na njiju ni bila prepovedana vsa gradnja, ampak se prepoved do sprejetja OPPN nanaša na gradnjo nekaterih novih objektov, in sicer zaradi javnega interesa Občine zaradi načrtov z izgradnjo ceste in priključka na škofjeloško obvoznico. Občina trdi, da so izpodbijane omejitve sorazmerne glede na javni interes, ki ga Občina zasleduje. V tem okviru zatrjuje, da Odlok/18 ni določil nobenih pogojev, ki bi pobudniku nezakonito omejevali uživanje in rabo njegovega zemljišča. Po mnenju Občine spremembe, ki jih je določil Odlok/18, v nobenem pogledu ne pomenijo ukrepov v smislu odvzema oziroma omejevanja lastninske pravice.
13. V nadaljevanju Občina podaja navedbe glede omejitev gradnje na nepremičninah pobudnika, ki so bile uveljavljene že leta 2014. V tem okviru pojasnjuje potrebe po izboljšanju cestne infrastrukture in predvideno izgradnjo nove cestne povezave med Škofjo Loko in Kranjem. Povzema določbe strateškega dela OPN, ki izpostavljajo načrte za izgradnjo navedene cestne povezave. Občina pojasnjuje, da mora načrte in izvedbo gradnje celotne infrastrukture uskladiti tako z Mestno občino Kranj kot z Ministrstvom za infrastrukturo. Kot navaja, se posledično območje ŠK-53 zaradi predvidenih infrastrukturnih projektov varuje pred nadaljnjo pozidavo v skladu z običajnim izhodiščem varovanja koridorjev, tj. da se omogoči delovanje obstoječim objektom, ne dopušča pa se gradnja novih. Občina pojasnjuje, da je v skladu s 7. členom ZPNačrt presodila, da bo z omejitvijo novogradnje na nepremičninah pobudnika zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznika. Na pobudnikove navedbe, da je zavarovanje prostora pred gradnjo protiustavno in nezakonito, ker ni jasno, kdaj naj bi do izgradnje ceste sploh prišlo, Občina odgovarja, da se OPN sprejema za daljše časovno obdobje, zato je treba bodočo gradnjo infrastrukture predvideti za več kot desetletje vnaprej. V vmesnem času naj bi bila Občina zavezana izdelati načrt, pridobiti zemljišča in dovoljenja, da pride do gradnje predvidene infrastrukture. Glede na vse navedeno je po mnenju Občine poseg v lastninsko pravico pobudnika s sprejetjem Odloka/14, ki se nanaša na prepoved novogradenj na tem območju, sorazmeren in je v ravnovesju z javnim interesom, ki ga Občina zasleduje z načrtovano gradnjo nove cestne povezave.
14. Postopek sprejemanja Odloka/18 je bil po navedbah Občine zakonit, pobudniku pa so bile zagotovljene vse možnosti varovanja njegovih pravic in interesov. Občina pojasnjuje, da je v postopku obravnave predloga spremembe in dopolnitve OPN (dvakratna javna razgrnitev) na podlagi pripomb pobudnika predvideno urejanje z OPPN predpisala nazaj in umaknila naziv EUP »Zeleni pas«. Pobudniku je bilo po navedbah Občine ves čas omogočeno sodelovati v postopku, predložil je pripombe zoper predlagane spremembe in nanje tudi prejel odgovor Občine. Občina dodatno pojasnjuje, da se glede načina urejanja v EUP ŠK-53 (predviden OPPN) to, kar je nazadnje Občina sprejela v okviru Odloka/18, ne razlikuje od tistega, kar je bilo že predvideno v Odloku/14.
15. Odgovor Občine je bil poslan pobudniku, ki v odgovoru nanj vztraja pri svojih dosedanjih navedbah in prereka navedbe Občine. Pobudnik vztraja, da je pobuda pravočasna. Navedbe Občine, da se je subjektivni rok iztekel že 21. 1. 2015, tj. pred uveljavitvijo izpodbijanega Odloka/18, označuje kot nevzdržne. Pobudnik meni, da bi zahteva, po kateri bi moral posameznik s primerjalno analizo ugotoviti, ali se je res spremenil sporni del predpisa, ki vpliva na njegov pravni položaj, onemogočila uresničitev načel pravne varnosti, zaupanja v pravo, jasnosti in določnosti predpisov itd. Tudi iz 1. člena Odloka/18 naj bi izhajalo, da se z njim spremeni in dopolni izvedbeni del Odloka/14 ter da je Odlok/18 torej samostojni splošni pravni akt. Z vidika pravočasnosti pobude naj bi bilo povsem irelevantno, kakšna je bila vsebina Odloka/14, ker ni šlo za dopolnitev posameznih členov ali poglavij, temveč za sprejetje novega izvedbenega dela, ki je v celoti nadomestil prej veljavnega, kot to izhaja iz 5. člena Odloka/18. Pobudnik pripominja, da je bilo z Odlokom/18 nezakonito stanje nezakonito podaljšano: Odlok/18 je na novo vzpostavil obstoječe nezakonito stanje in podaljšal omejitve gradnje.
16. Pobudnik vztraja, da ima pravni interes za izpodbijanje spornih določb Odloka/18, ki je utemeljen po več podlagah. Presoja morebitne zakonitosti pogojev iz OPN v upravnem sporu bi bila po zatrjevanju pobudnika mogoča le v zvezi z odločanjem o zakonitosti dokončnega upravnega akta, ki bi temeljil na tem OPN. Zahteva po sprožitvi postopka pridobitve gradbenega dovoljenja je zato po pobudnikovem mnenju nerazumna, povezana z nerazumnimi napori in stroški. Pobudnik zato meni, da mu je treba omogočiti, da učinkovito zavaruje svoje pravice s pobudo pred Ustavnim sodiščem. Trdi, da to izhaja tudi iz zahteve po zagotovitvi spoštovanja pravice do sojenja v razumnem roku, kot je zagotovljena s 23. členom Ustave in 6. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).
17. Pobudnik vztraja pri očitkih o posegu v lastninsko pravico in jih še dodatno utemeljuje. Trdi, da je obdobje trajanja omejitev gradnje absolutno predolgo, še posebej glede na to, da je odpadel javni interes za tako ureditev, in opozarja, da ima pooblastilo iz 67. člena Ustave svojo mejo. Neutemeljeno naj bi bilo tudi sklicevanje Občine na Uredbo, saj naj bi Odlok/18 omenjal le »redna« vzdrževalna dela. Pobudnik naj bi bil zato zaradi uvedenih omejitev prisiljen trpeti propadanje stanovanjske hiše, ki je njegov dom. Takšno pravno stanje je po njegovem mnenju nevzdržno in nesorazmerno glede na javni interes, ki ne obstaja več.
18. Pobudnik vztraja, da Občina zlorablja institut OPPN za potrebe varovanja prostora in da izpodbijane omejitve posegov po vsebini pomenijo začasne ukrepe za zavarovanje prostora. Občini nadalje očita, da sploh še ni sprejela sklepa o pripravi OPPN za nadaljevanje severne obvoznice, čeprav je od leta 2014, ko je bila njegova priprava v OPN prvič predvidena, minilo že 10 let. Občina naj bi tudi ne navedla nobenih razlogov, zakaj tega ni storila in zakaj niso bile izvedene kakršne koli druge aktivnosti, ki bi nakazovale na namen realizacije načrtovane gradnje prometne infrastrukture. Pobudnik nasprotuje tudi navedbam Občine, da prek pobudnikovih zemljišč ni predvidena severna obvoznica. Iz Načrta gradbenih konstrukcij ceste – nova cestna povezava »Trata–Meja« (strokovne podlage za spremembo OPN), december 2020, naj bi jasno izhajalo, da trasa ceste poteka čez pobudnikovi nepremičnini. Dodatno utemeljuje, da je Občina odstopila od izgradnje odseka ceste čez njegovi nepremičnini in da javni interes za omejitev lastninske pravice ni podan.
19. Pobudnik navaja, da izpodbija 107. člen in deveti odstavek 112. člena Odloka/18 v delu, v katerem se ti dve določbi nanašata na njegovi nepremičnini s parc. št. 218/1 in 218/3, obe k. o. Stari Dvor, ki sta uvrščeni v EUP ŠK-53. Iz navedb v pobudi je očitno, da izpodbija 107. člen in deveti odstavek 112. člena Odloka, kot sta bila spremenjena z Odlokom/18, v delu, v katerem se nanašata na njegovi nepremičnini. Iz 1. člena Odloka/18 izhaja, da se z njim spreminja in dopolnjuje izvedbeni del Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofja Loka (Uradni list RS, št. 2/14, 3/14 in 46/15 – v nadaljevanju Odlok/15). Da ne gre za sprejetje novega prostorskega akta, temveč za spremembo do tedaj veljavnega Odloka/15, nadalje izhaja tudi iz 5. člena Odloka/18, ki ureja spremembo 3. poglavja Odloka/15, tj. izvedbenega dela OPN. Ustavno sodišče je zato štelo, da pobudnik vlaga pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 107. člena in devetega odstavka 112. člena Odloka v delu, v katerem se ti dve določbi nanašata na njegovi nepremičnini s parc. št. 218/1 in 218/3, obe k. o. Stari Dvor.
20. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
21. Po pobudnikovih navedbah Odlok neposredno posega v njegovo lastninsko pravico, saj naj bi bila na podlagi izpodbijanih določb onemogočena sprememba obstoječega enostanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 218/1, k. o. Stari Dvor, v večstanovanjski objekt, nedopustna pa naj bi bila tudi sanacija ostrešja navedenega objekta. Prav tako naj bi bila povsem izključena gradnja stanovanjskih stavb na nepremičnini s parc. št. 218/3, k. o. Stari Dvor, kjer bi bila gradnja sicer na nepremičnini, opredeljeni kot nezazidano stavbno zemljišče s podrobnejšo namensko rabo »SK – površine podeželskega naselja«, dopustna. Z izpodbijano ureditvijo naj bi bila znižana ekonomska vrednost pobudnikovih nepremičnin.
22. Pobudnik je pobudi priložil izpiska iz zemljiške knjige, iz katerih izhaja, da je lastnik zgoraj navedenih zemljišč. Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini na območju izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.3 Ustavno sodišče pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;4 zlasti upošteva vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN, kot so na primer omejitve, določene s PIP oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (v nadaljevanju PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa OPPN. Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.5 Iz ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je bila z izpodbijanim OPN določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč6 ali območje gozdnih zemljišč7 ali območje zelenih površin.8
23. Obravnavani primer se od navedene ustavnosodne presoje v bistvenem razlikuje v tem, da pobudnik ne nasprotuje namenski rabi njegovih zemljišč, kot jo določa Odlok. Na zemljiščih v območju stavbnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo »SK – površine podeželskega naselja – površine kmetij z dopolnilnimi dejavnostmi in stanovanja« je gradnja dovoljena.9 Pobudnik pa nasprotuje PPIP,10 ki jih za njegovi zemljišči do sprejetja in uveljavitve za EUP ŠK-53 predvidenega OPPN določata izpodbijana 107. člen in deveti odstavek 112. člena Odloka. Sama namenska raba pobudnikovih zemljišč in morebitne omejitve, kot bodo dokončno določene po uveljavitvi predvidenega OPPN, glede na to za presojo pravnega interesa pobudnika ne morejo biti odločilne. Zato tudi ni utemeljeno sklicevanje Občine na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-261/22, v katerem je bilo bistvo pobudnikovih očitkov nasprotovanje spremembi namembnosti njegovih zemljišč. Upoštevaje izhodišča, navedena v prejšnji točki obrazložitve, je za obravnavani primer ključna ugotovitev, ali so zaradi omejitev, ki jih določajo izpodbijani trenutno veljavni PIP, pogoji rabe pobudnikovih zemljišč takšni, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe teh zemljišč. V tem primeru je treba šteti, da izpodbijani določbi Odloka neposredno učinkujeta na pravni položaj pobudnika kot lastnika zemljišč.
24. Člen 107 Odloka, kot je bil spremenjen z Odlokom/18, v izpodbijanem delu določa PPIP za EUP ŠK-53. Določa, da je za to EUP predviden OPPN ter na območjih stavbnih zemljišč dovoljuje naslednje posege: redno vzdrževanje obstoječih objektov; gradnjo nezahtevnih in enostavnih objektov na gradbenih parcelah obstoječih objektov: majhne stavbe in postavitev ograj; odstranitev obstoječih objektov; gradnjo nezahtevnih in enostavnih kmetijsko-gozdarskih objektov; gradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje in odstranitev gospodarske javne infrastrukture in drugih omrežij ter objektov v javni rabi; gradnjo objektov za potrebe obrambe in zaščite ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami ter raziskovalna dela za evidentiranje stanja in določitev varstvenih režimov. Člen 112 Odloka določa skupne pogoje na območjih predvidenih OPPN. Izpodbijani deveti odstavek 112. člena Odloka pri tem določa, da so na območjih, na katerih je predvidena izdelava OPPN, pred sprejetjem OPPN na obstoječih gradbenih parcelah dopustni naslednji posegi: redno vzdrževanje obstoječih objektov; gradnja nezahtevnih in enostavnih objektov na obstoječih gradbenih parcelah: majhne stavbe, majhne stavbe kot dopolnitev obstoječe pozidave in postavitev ograj; odstranitev obstoječih objektov; gradnja, rekonstrukcija, vzdrževanje in odstranitev gospodarske javne infrastrukture ter drugih omrežij in objektov v javni rabi, ki niso v nasprotju z načrtovanimi gradnjami v OPPN; rekonstrukcija in sprememba namembnosti obstoječih objektov, če je ta skladna z namensko rabo; gradnja objektov in naprav za potrebe obrambe in zaščite ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami ter raziskovalna dela za evidentiranje stanja in določitev varstvenih režimov. PPIP, ki so določeni za EUP ŠK-53, in skupni pogoji, ki glede na predvideni OPPN do njegovega sprejetja veljajo tudi za EUP ŠK-53, so torej opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča.
25. Pobudnik z navedbami, da je na nepremičnini s parc. št. 218/3, k. o. Stari Dvor, z izpodbijanimi določbami onemogočena vsakršna gradnja, izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 107. člena in devetega odstavka 112. člena Odloka, kolikor se nanašata na navedeno nepremičnino. Čeprav navedeni določbi dopuščata nekatere posege v prostor, so ti dovoljeni le v zvezi z obstoječim objektom oziroma na gradbenih parcelah obstoječih objektov, čemur pa zemljišče s parc. št. 218/3, k. o. Stari Dvor, ne ustreza.
26. V zvezi z nepremičnino s parc. št. 218/1, k. o. Stari Dvor, Občina sicer utemeljeno opozarja, da pobudniku spremembe namembnosti enostanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 218/1, k. o. Stari Dvor, v večstanovanjski objekt ne onemogočata izpodbijani določbi Odloka. Peta alineja devetega odstavka 112. člena Odloka spremembo namembnosti obstoječih objektov izrecno dopušča, kolikor je ta skladna z namensko rabo. Morebitna ugoditev pobudi pobudnikovega pravnega položaja zato ne bi izboljšala. Omejitev, ki izhajajo iz posebnih PIP za gradnjo na površinah podeželskega naselja – SK (92. člen Odloka), pa pobudnik ne izpodbija. Drži tudi, kot opozarja Občina, da izpodbijani določbi pobudniku dovoljujeta redno vzdrževanje njegove stanovanjske hiše. Odlok pojma (redno) vzdrževanje objekta ne opredeljuje,11 v skladu z drugim odstavkom 4. člena Odloka pa ima izraz enak pomen, kot ga na dan uveljavitve tega odloka določajo predpisi s področja prostorskega načrtovanja, graditve objektov in državne statistike. Tako v času Odloka/14 veljavni ZGO-1 in na njegovi podlagi sprejeta Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/13, 24/13 in 26/13)12 kot v času uveljavitve Odloka/18 veljavni Gradbeni zakon (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – GZ) in na njegovi podlagi sprejeta Uredba13 v okviru vzdrževalnih del dopuščajo dela na ovoju objekta, med drugim izrecno tudi obnovo strešne kritine in vgradnjo strešnih oken. V tem delu morebitna ugoditev pobudi ne bi pripeljala do izboljšanja pobudnikovega pravnega položaja.
27. Vendar pa so pobudnikove navedbe širše. Pobudnik nasprotuje predvsem temu, da omejitve, ki izhajajo iz izpodbijanih PIP in ki so določene z namenom varovanja prostora pred pozidavo, v prehodnem obdobju do sprejetja OPPN prekomerno omejujejo posege v prostor na njegovih zemljiščih, na katerih so ti posegi sicer glede na namensko rabo njegovih nepremičnin dovoljeni. Sklicevanje Odloka na OPPN, ki še ni sprejet, kot podlago za omejevanje pobudnikove lastninske pravice, naj bi kršilo načelo varstva zaupanja v pravo, podaljšanje trajanja omejitev pa naj bi bilo sprejeto po nezakonitem postopku in v neskladju z Ustavo. Iz vseh teh navedb izhaja, da pobudnik posega v svoj pravni položaj ne utemeljuje zgolj s tem, da so mu z izpodbijanimi določbami onemogočeni konkretni posegi v prostor. Bistveni očitki so usmerjeni v protiustavnost in nezakonitost prehodne ureditve dopustne rabe njegovih nepremičnin kot take. Ustavno sodišče je zato ob upoštevanju, da je pravni interes lahko odvisen tudi od zatrjevanih razlogov za protiustavnost izpodbijanega predpisa,14 v konkretnem primeru pobudniku priznalo pravni interes za izpodbijanje 107. člena in devetega odstavka 112. člena Odloka v delu, v katerem se nanašata na pobudnikovi nepremičnini s parc. št. 218/1 in 218/3, obe k. o. Stari Dvor.
28. Po tretjem odstavku 24. člena ZUstS lahko pobudnik vloži pobudo, kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic.
29. V obravnavanem primeru med udeležencema ni nesoglasij o tem, da je pobudnik Odlok/18 v skladu s tedaj veljavnim 58. členom ZUreP-2 izpodbijal s tožbo v upravnem sporu in da je po odločitvi Ustavnega sodišča, ki je z odločbo št. U-I-327/20 ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo, Upravno sodišče tožbo zavrglo, pobudnik pa je pobudo vložil v roku, ki ga je v odločbi določilo Ustavno sodišče. Vendar pa Občina utemeljeno ugovarja, da to za pravočasnost pobude ne zadošča in da je ključno to, da izpodbijanih omejitev lastninske pravice Občina ni uvedla šele z Odlokom/18, temveč te v nespremenjeni vsebini veljajo že vse od uveljavitve Odloka/14.
30. Izpodbijani določbi Odloka, s katerima je Občina predpisala omejitve posegov v prostor do sprejetja OPPN, sta začeli veljati z uveljavitvijo Odloka/14, tj. 21. 1. 2014. Zmotno je stališče pobudnika iz odgovora na odgovor Občine, da navedba spremenjenega besedila celotnega izvedbenega dela OPN pomeni, da gre za sprejetje novega izvedbenega dela OPN, ki v celoti nadomešča prej veljavno besedilo Odloka/15, zaradi česar naj bi bilo z vidika pravočasnosti pobude povsem nepomembno, kakšne določbe je vseboval Odlok/15. Nomotehnični pristop, ki ga je ubrala Občina, tj. da je v Odlok/18 vnesla celotno besedilo spremenjenega izvedbenega dela, ne pomeni, da se je spremenila vsebina izpodbijanih PIP, ki je v izpodbijanem delu enaka že od uveljavitve Odloka/14 dalje. Kasnejša sprememba Odloka, ki jo je Občina sprejela z Odlokom/18, na za pobudnika sporno vsebino ni vplivala.15 Rok za vložitev pobude zoper Odlok/14 se je iztekel 21. 1. 2015. Pobudnik se v utemeljitev pravočasnosti pobude ne sklicuje na subjektivni rok, iz listin, ki jih prilaga pobudi, pa obenem izhaja, da je pobudnik sodeloval že v postopku sprejemanja Odloka/14,16 zato je bil z omejitvami seznanjen že ob njegovi uveljavitvi.
31. Ustavno sodišče je glede na to kot pravočasne upoštevalo le tiste očitke, ki jih je pobudnik lahko prvič uveljavljal šele zoper Odlok/18. To pa so očitki o nezakonitosti in protiustavnosti postopka sprejemanja Odloka/18 ter očitek o tem, da je podaljšanje omejitev gradnje z Odlokom/18 v neskladju s 33. členom Ustave.
32. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 107. člena in devetega odstavka 112. člena Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišči s parc. št. 218/1 in 218/3, obe k. o. Stari Dvor, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
Pravna narava izpodbijanih določb Odloka
33. Pobudnik trdi, da so PIP, določeni za EUP ŠK-53, po vsebini začasni ukrep za zavarovanje urejanja prostora, kot so ga v času izdaje Odloka/18 urejali 134. do 140. člen ZUreP-2 oziroma kot jih urejajo 143. do 149. člen zdaj veljavnega ZUreP-3. Ker naj ne bi bili izpolnjeni zakonski pogoji za izdajo in veljavnost začasnih ukrepov, naj bi bili izpodbijani PIP nezakoniti.
34. Te pobudnikove navedbe niso utemeljene. Občina je imela v tretjem odstavku 39. člena ZPNačrt zakonsko pooblastilo, da v izvedbenem delu OPN po posameznih EUP določi območja namenske rabe prostora, PIP in območja, za katera se pripravi OPPN. V skladu s 26. členom Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (Uradni list RS, št. 99/07) se za območje EUP, na katerem je predvidena izdelava OPPN, določijo PIP, ki veljajo do njegovega sprejetja, in usmeritve za izdelavo OPPN. Na tej podlagi je Občina s 107. členom Odloka določila PPIP za EUP ŠK-53, z devetim odstavkom 112. člena Odloka pa skupne pogoje na območjih predvidenih OPPN za posege v prostor pred sprejetjem OPPN. O vzpostavitvi začasnih ukrepov, ki so bili taksativno našteti v 136. členu ZUreP-2 in ki se po vsebini razlikujejo od PIP kot meril in pogojev za umeščanje posegov v prostor,17 bi nasprotno lahko odločila Občina šele na podlagi sklepa o pripravi OPPN,18 torej v trenutku, ko bi že začela pripravljati OPPN. Sprememba PIP in načinov urejanja prostora ter sprememba pomenov posameznih izrazov in prilog Odloka/15, o čemer je Občina odločala v postopku sprejemanja Odloka/18,19 ki je predmet presoje s pobudo pred Ustavnim sodiščem, ne pomeni določitve začasnih ukrepov za zavarovanje urejanja prostora.20
Presoja zakonitosti postopka sprejemanja Odloka/18
35. Pobudnik navaja, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 7. členom ZPNačrt in četrtim odstavkom 9. člena ZUreP-2, ker naj Občina v postopku sprejemanja Odloka/18 ne bi zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Občina naj bi tudi kršila prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt in 194. člen ZUreP-2, ker se v postopku sprejemanja Odloka/18 naj ne bi ustrezno opredelila do pobudnikovih pripomb in jih presodila z vidika varstva pravice do zasebne lastnine. Glede na navedeno naj bi bil Odlok/18 v izpodbijanem delu tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
36. Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, in če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, ne smejo preseči tega pooblastila.21
37. Posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov, ki jih je morala spoštovati Občina pri sprejemanju Odloka/18, je urejal ZPNačrt. Postopek priprave Odloka/18 se je namreč začel pred začetkom uporabe ZUreP-2, zato se je končal po dotedanjih predpisih (drugi odstavek 273. člena ZUreP-2). Glede na navedeno lahko Ustavno sodišče presoja skladnost postopka sprejemanja Odloka/18 v izpodbijanem delu le z ZPNačrt, ne pa tudi z ZUreP-2.
38. Občina je z Odlokom/18 spremenila Odlok/15 v izvedbenem delu. Spremembe so se nanašale na PIP, načine urejanja prostora in pomen izrazov. Strateški del OPN ni bil predmet načrtovanih sprememb. Pobudnikovi očitki, da je Občina z namenom obiti zakonske in ustavne določbe postopek sprememb izvedla po skrajšanem postopku, so očitno neutemeljeni. ZPNačrt je v primerih, ko se spremembe in dopolnitve OPN nanašajo samo na PIP, ne posegajo pa v določanje namenske rabe prostora, dopuščal sprejetje sprememb in dopolnitev po skrajšanem postopku.22 To, da Občina z Odlokom/18 ni načrtovala spremembe strateškega dela OPN, pa tudi ni v neskladju z ZPNačrt.
39. Člen 7 ZPNačrt je določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. V 50. členu ZPNačrt je bilo urejeno sodelovanje javnosti (in s tem tudi lastnikov zemljišč) v postopku sprejemanja prostorskega akta. Občina je bila v skladu s prvim odstavkom 50. člena ZPNačrt dolžna izvesti javno razgrnitev in javno obravnavo dopolnjenega osnutka OPN. V skladu s petim odstavkom 50. člena ZPNačrt je imela javnost, torej tudi lastniki zemljišč z območja OPN, pravico dajati pripombe in predloge na dopolnjen osnutek OPN. Prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt je določal, da občina preuči pripombe in predloge javnosti ter do njih zavzame stališče, ki ga objavi na krajevno običajen način in na svetovnem spletu. Te zakonske zahteve so veljale tudi za postopek priprave in sprejetja sprememb in dopolnitev OPN (18. člen ZPNačrt). Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka/18 spoštovala zgoraj navedene zakonske določbe in s tem načelo zakonitosti iz tretjega odstavka 153. člena Ustave.
40. Iz listin v spisu izhaja, da je Občina v postopku sprejemanja Odloka/18 od 30. 3. do 16. 4. 2018 izvedla javno razgrnitev dopolnjenega osnutka ter da je v času javne razgrnitve pobudnik podal pripombo, da nasprotuje ukinitvi OPPN na območju EUP ŠK-53 in poimenovanj območja kot »Zeleni pas«. Občina je pripombi pobudnika preučila in do njiju zavzela stališče. V času med 9. in 24. 7. 2018 je Občina izvedla ponovno javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka/18. Iz navedb v pobudi izhaja, da je pobudnik v času te javne razgrnitve podal pripombo, naj se znotraj koridorja dopusti gradnja vseh enostavnih objektov. Iz pobudi priloženega dokumenta seznanitev s stališčem do pripombe na dopolnjeni osnutek II OPN Občine Škofja Loka (sprememba 01) z dne 25. 7. 2018 sicer ne izhaja, da je pripombo podal pobudnik, vendar to dejstvo med udeležencema ni sporno. Tudi do te pripombe se je Občina opredelila. Med udeležencema tudi ni sporno, da so bila stališča Občine ustrezno objavljena. Glede na navedeno Odlok v izpodbijanem delu ni v neskladju s prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt.
41. Pobudnik Občini nadalje očita, da spremembe OPN, kot je bila predvidena z dopolnjenim osnutkom OPN, na podlagi njegovih pripomb z dne 16. 3. 2018 ni pretehtala z vidika varstva zasebne lastnine, kot je to terjal 7. člen ZPNačrt. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je v skladu z navedeno določbo občina v postopku preučitve pripomb in sprejemanja stališč do pripomb lastnikov zemljišč ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera dolžna presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.23 Smiselno enaka zahteva mora veljati tudi za prepovedi in omejitve posegov v prostor, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za določeno zemljišče predvideva OPN.24 Vendar pa tudi v tem primeru velja zahteva, da lastnik zemljišča pod pogojem, da je bil predhodno seznanjen z vsemi upoštevnimi informacijami oziroma mu je bil omogočen dostop do njih, občino že pred sprejetjem OPN seznani z vsemi konkretnimi okoliščinami, ki lahko vplivajo na presojo, ali določitev konkretnih omejitev in prepovedi zagotavlja pravično ravnovesje med splošnim interesom in interesom posameznika, ki je varovan s pravico do zasebne lastnine. Občina bi kršila 7. člen ZPNačrt, če v presojo ne bi vključila okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne z vidika varstva pravice do zasebne lastnine in ki bi jih pobudnik v postopku sprejemanja OPN navajal oziroma zatrjeval.
42. Iz navedb Občine in dokumenta »Obrazložitev sprememb načinov urejanja, april 2018« je razvidno, da Občina v postopku sprejemanja Odloka/18 ni načrtovala sprememb izpodbijanih PIP. Pobudnik ne pojasni, kako bi bila njegova pripomba (zahteva po urejanju območja z OPPN) ob nespremenjenih PIP sploh upoštevna z vidika varstva pravice do zasebne lastnine, niti to ne izhaja iz vsebine priloženega dokumenta Seznanitev s stališčem do pripombe na dopolnjeni osnutek OPN Občine Škofja Loka z dne 23. 4. 2018. V pobudi tudi ni navedb, da bi bila kakšna druga pripomba v postopku sprejemanja Odloka/18 take narave. V takem primeru, ko občina v postopku sprememb in dopolnitev OPN ne posega v obstoječe omejitve in prepovedi posegov v prostor na konkretnem zemljišču, lastnik tega zemljišča pa ne zatrjuje okoliščin, ki bi lahko vplivale na tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine, Občini ni mogoče očitati, da podanih pripomb ni pretehtala z vidika varstva pobudnikove lastninske pravice.25 Odlok v izpodbijanem delu zato tudi ni v neskladju s 7. členom ZPNačrt.
43. Ker izpodbijani določbi Odloka nista v neskladju s 7. členom in prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt, tudi nista v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
Presoja z vidika pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave)
44. Pobudnik trdi, da mu Občina s tem, ko je z Odlokom/18 podaljšala varovanje koridorja prek njegovih nepremičnin, onemogoča razpolaganje z lastninsko pravico. S tem pobudnik zatrjuje kršitev pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
45. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr. in 30/18 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone.26 V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato ni neomejena. Lokalna samouprava je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.27 Med drugim mora občina upoštevati tudi posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena Ustave). Iz navedenega izhaja dolžnost občine, da na podlagi in v okviru svojih pristojnosti ravna skrbno pri ohranjanju oziroma varovanju površin kmetijskih in gozdnih zemljišč ter pri odločanju o povečanju ali zmanjšanju njihovega obsega.28 Ohranjanje kmetijskih in gozdnih zemljišč vpliva na stopnjo prehranske varnosti in je pomembno za ohranjanje varstva naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.29
46. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.30 Namen pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Pravica do zasebne lastnine ima dvojni varovalni učinek. Na eni strani varuje konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa varuje pravne položaje, s katerimi ta imetnik uresničuje svobodo na premoženjskem področju.31 Varuje torej konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje prvine: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice.32
47. Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.33 Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo.34 Vendar ima pooblastilo iz 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine, mejo. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.35 Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.36
48. Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja z njim v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širšega družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.37 Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.38 Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj so v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč, ki jih izpostavlja Ustava v prvem odstavku 67. člena, močno poudarjene. Ureditev rabe zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, narekuje tudi ustavno pooblastilo zakonodajalcu, da zaradi smotrnega izkoriščanja določi posebne pogoje za uporabo zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave).39
49. Zakonodajalec je v ZPNačrt to ustavnopravno varovano dobrino – smotrno izkoriščanje zemljišč – varoval med drugim s pooblastilom lokalnim skupnostim, da z OPN določijo izhodišča in cilje ter zasnovo prostorskega razvoja občine, usmeritve za razvoj poselitve in celovito prenovo, usmeritve za razvoj v krajini, za določitev namenske rabe zemljišč in PIP ter zasnovo gospodarske javne infrastrukture lokalnega pomena (strateški del OPN) in da po posameznih EUP določijo območja namenske rabe prostora, PIP in območja, za katera se pripravi OPPN (izvedbeni del OPN) (39. člen ZPNačrt).40
50. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-139/15 sprejelo stališče, oprto na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP),41 da prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki jih lahko določajo prostorski akti, pomenijo poseg v pravico do zasebne lastnine.42 Iz navedene odločbe izhaja tudi stališče, da pomeni ukrep, s katerim se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, poseg v pravico do zasebne lastnine.43 Ker lahko prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine določajo tudi PIP,44 so ta stališča uporabljiva tudi v primerih, ko zaradi s prostorskim izvedbenim aktom določenih PIP za konkretno zemljišče to postane nezazidljivo.
51. Pojem zazidljivost oziroma nezazidljivost zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo. Pojem nezazidljivo zemljišče v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu ZUreP-3.45 Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine zemljišče zgolj takrat šteje za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor46 s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo tistih objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi OPN ni mogoče ali še ni mogoče začeti priprave projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da na zemljišču predvidena gradnja ni ali še ni mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo. Če OPN določa, da mora biti za posamezno območje pripravljen še podrobnejši izvedbeni akt, merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor (gradnje) niso tako določni, da bi bilo mogoče že na podlagi samega OPN začeti pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Šele sprejeti podrobnejši izvedbeni akt določi konkretne meje dopustnih posegov v prostor in s tem omogoči začetek postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja. Če lastnik zemljišča oziroma investitor (še) ne more začeti postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na določenem zemljišču, ker podrobnejši izvedbeni akt ni bil sprejet, tako zemljišče, čeprav je bila na njem določena namenska raba območje stavbnih zemljišč, še ne more šteti za zazidljivo.
52. Pobudnikovi nepremičnini sta umeščeni v območje stavbnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo »SK – površine podeželskega naselja – površine kmetij z dopolnilnimi dejavnostmi in stanovanja«, na katerem je gradnja dopustna. Vendar pa so PIP, kot jih za EUP ŠK-53 določata izpodbijani 107. člen in deveti odstavek 112. člena Odloka, omejujoči do te mere, da so posegi v prostor na pobudnikovih nepremičninah do uveljavitve OPPN v veliki meri prepovedani in gradnja na teh zemljiščih ni mogoča. Zato je treba šteti, da sta pobudnikovi nepremičnini nezazidljivi.
53. Pri presoji, ali ohranitev izpodbijanih prepovedi in omejitev pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave ali le določitev njenega uresničevanja, je treba upoštevati, da je bil za območje ŠK-53 že pred uveljavitvijo Odloka/18 predviden OPPN. Tudi omejitve in prepovedi posegov v prostor se z Odlokom/18 niso spremenile. Glede na to tudi ni mogoče šteti, da sta bili pobudnikovi zemljišči pred uveljavitvijo Odloka/18 zazidljivi. To pa pomeni, da (ponovna) določitev istih omejitev gradnje ne pomeni posega v pravico do zasebne lastnine, temveč je z ohranitvijo omejitev gradnje določen le način uresničevanja te pravice.
54. Na drugačno presojo tudi ne more vplivati zatrjevana okoliščina o nesorazmerno dolgem trajanju izpodbijanih omejitev. Iz te odločbe že izhaja, da mora lastnik zemljišča, ki je predhodno seznanjen z načrtovanimi ukrepi in ki mu je zagotovljen dostop do vseh upoštevnih informacij, svoje interese varovati že v postopku sprejemanja OPN. Kot je bilo pojasnjeno (41. in 42. točka obrazložitve), je lastnik zemljišča dolžan že pred sprejetjem OPN občino seznaniti z vsemi konkretnimi okoliščinami, ki lahko vplivajo na presojo, ali načrtovana prepoved oziroma omejitev, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za določeno zemljišče predvideva OPN, zagotavlja pravično ravnovesje med splošnim interesom in interesom posameznika, ki je varovan s pravico do zasebne lastnine.47 Zgolj v tem primeru je občini omogočeno, da te okoliščine vključi v oceno, ali je v konkretnem primeru zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim in njegovim zasebnim interesom. To pa je obenem pogoj, da Ustavno sodišče ob lastnikovem nestrinjanju z oceno občine v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti OPN te njegove očitke upošteva pri presoji skladnosti OPN z vidika 33. člena Ustave. V obravnavanem primeru Občina v postopku sprejemanja Odloka/18 ni načrtovala spremembe izpodbijanih določb. Pobudnik bi moral zato podati pobudo za spremembo oziroma opustitev spornih prepovedi in omejitev posegov v prostor oziroma v postopku sprejemanja Odloka/18 navajati dejstva o tem, da prepovedi in omejitve posegov na njegovih nepremičninah, namenjene varovanju koridorja pred pozidavo, trajajo predolgo, in na ta način Občini omogočiti, da vsebino omejitev in prepovedi ponovno pretehta. Iz navedb v pobudi ne izhaja, da bi pobudnik take okoliščine, ki bi bile lahko upoštevne z vidika varstva njegove lastninske pravice, uveljavljal v postopku sprejemanja Odloka/18. Kršitev ustavnih pravic pobudnika, do katerih naj bi prišlo z ravnanjem Občine (opustitvijo sprejetja OPPN) po sprejetju Odloka/18, pa Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa ne more presojati. Zatrjevana okoliščina, da predvideni OPPN po uveljavitvi Odloka/18 do trenutka vložitve pobude še ni bil sprejet, za presojo skladnosti izpodbijanih določb Odloka s 33. členom Ustave ne more biti upoštevna.
55. V primeru, ko presojani ukrep po vsebini ne pomeni posega v posamezno človekovo pravico, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, Ustavno sodišče preizkuša le, ali je imela občina za določitev takšnega načina uresničevanja pravice do zasebne lastnine razumen razlog. Razumnost razloga je treba razumeti tudi kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.48
56. Iz odgovora na pobudo izhaja, da je Občina ob sprejetju Odloka/14 predvidela nove cestne povezave v smeri Kranja in v smeri Ljubljane, saj je gost tovorni promet, ki je potekal večinoma po lokalnih cestah, postal preobremenjujoč za okoliške prebivalce. Občina navaja, da je v tem okviru predvidela tudi izgradnjo nove cestne povezave med Škofjo Loko in Kranjem, ter v utemeljitev povzema določbe strateškega dela OPN. Pojasnjuje, da za potrebe izgradnje ceste proti Kranju in v smeri avtocestnega priključka na severno obvoznico ni edina pristojna, temveč mora načrte in izvedbo gradnje ceste uskladiti tako z Mestno občino Kranj kot z ministrstvom, pristojnim za infrastrukturo. Občina utemeljuje, da je varovanje koridorja pred pozidavo potrebno zaradi gradnje nujno potrebne ceste proti Kranju ter da pri tem sledi običajnemu izhodišču varovanja koridorjev, tj. da se omogoči delovanje obstoječim objektom, ne dopušča pa se gradnja novih. Pojasnjuje, da bi morebitna novogradnja tako Občini kot investitorju povzročila večje finančno breme v primeru razlastitvenega postopka in rušenja objektov. Varovanje koridorja zato po navedbah Občine utemeljujeta tako njena dolžnost, da javna sredstva upravlja čim bolj ekonomično, kot varstvo posameznika pred večjimi posegi v lastninsko pravico, kot jih predstavlja omejitev potencialne gradnje, za katero pobudnik ne izkazuje namena. Iz pojasnil Občine tudi izhaja, da se OPN sprejema za daljše časovno obdobje ter da je zato načrtovano gradnjo infrastrukture treba predvideti za več kot desetletje vnaprej.
57. Občina je 31. 5. 2017 sprejela Sklep o začetku priprave SD OPN, s katerim je predvidela spremembo izvedbenega dela OPN. Med udeležencema ni razhajanj o tem, da izpodbijani PIP, namenjeni varovanju koridorja, niso bili predmet sprememb v tem postopku. To izhaja tudi iz dokumenta Seznanitev občine s stališčem do pripombe na dopolnjeni osnutek OPN Občine Škofja Loka (Sprememba 01) z dne 23. 4. 2018, v katerem je Občina obenem pojasnila, da se koridor v strateškem delu OPN še vedno varuje pred pozidavo in da je zahtevana skladnost izvedbenega dela OPN s strateškim delom ter da se z izpodbijanimi PPIP zagotavlja ustrezna zaščita prostora za njegov strateški namen. To potrjujeta tudi vsebina strateškega dela, ki v četrti alineji prvega odstavka 17. člena Odloka določa, da se za povezavo na širšo prometno mrežo, predvsem zaradi razbremenitve tovornega prometa skozi naselja na relaciji Kranj–Škofja Loka–Jeprca, predvidi nova prometna povezava od naselja Trata oziroma industrijske cone do naselja Meja v Mestni občini Kranj, ter Načrt gradbenih konstrukcij ceste – nova cestna povezava »Trata–Meja« (strokovne podlage za spremembo OPN), december 2020, ki ga je priložil pobudnik in ki potrjuje potek navedene cestne povezave prek pobudnikovih zemljišč. Zmotno je torej stališče pobudnika, da je Občina od gradnje načrtovane ceste odstopila. Iz obrazložitve te odločbe tudi že izhaja, da pobudnik ne trdi, da bi v postopku sprejemanja podal pripombe v zvezi s samimi omejitvami in prepovedmi (z izjemo pripombe o enostavnih in nezahtevnih objektih) ali časom njihovega trajanja.
58. Iz navedenega izhaja, da razlogi Občine za ohranitev izpodbijanih omejitev in prepovedi posegov v prostor niso očitno samovoljni. Cilj ohranitve izpodbijanih omejitev in prepovedi je varovanje koridorja pred pozidavo za umestitev načrtovane ceste v prostor, kar je v javnem interesu.49 Občina je s prepričljivimi razlogi utemeljila tudi, zakaj v postopku sprejemanja Odloka/18 v izpodbijano ureditev ni posegala. Ureditvi, ki zasleduje cilj prostorskega načrtovanja in ki temelji na spoštovanju hierarhije občinskih prostorskih aktov (peti odstavek 15. člena ZPNačrt), pa ni mogoče očitati nerazumnosti. Občina je navedla razumne razloge, ki so stvarno povezani s predmetom urejanja in pomenijo razumno izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja človekove pravice.
59. Glede na navedeno 107. člen Odloka in deveti odstavek 112. člena Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišči s parc. št. 218/1 in 218/3, obe k. o. Stari Dvor, nista v neskladju s pravico iz 33. člena Ustave (1. točka izreka).
Presoja drugih navedb pobudnika
60. Pobudnik zatrjuje kršitev načela sodelovanja javnosti in zahtev Aarhuške konvencije, ki naj bi bila podana zato, ker je Občina v predlog Odloka/18 vključila predvideni OPPN, ki ga dopolnjeni osnutek Odloka/18, kot je bil javno razgrnjen, ni vseboval. Iz dokumenta »Obrazložitve sprememb načinov urejanja« iz aprila 2018, na katerega se sklicuje pobudnik, izhaja, da je Občina v postopku sprememb in dopolnitev sprva predvidela ukinitev predvidenega OPPN, ohranila pa je varovanje koridorja pred pozidavo in zato prej predvideni OPPN nadomestila s PPIP. Kot izhaja iz pojasnila Občine in priloženih listin, je Občina na podlagi pobudnikovih pripomb, podanih v okviru prve javne razgrnitve, v predlogu Odloka/18 ponovno predvidela urejanje z OPPN. Ponovna vključitev urejanja z OPPN v predlog OPN po opravljeni javni razgrnitvi OPN, na podlagi pripomb, danih med javno razgrnitvijo in ob nespremenjenih PPIP, ne pomeni novega posega v prostor, ki bi terjal dodatno javno razgrnitev. Kot je večkrat poudarilo Ustavno sodišče, je bistvo javne razgrnitve in javne obravnave zlasti v tem, da se prizadeti seznanijo s predvideno ureditvijo, da nanjo reagirajo in da pripravljavec akta še enkrat pretehta svoj predlog.50 V postopku sprejemanja Odloka/18 je bilo tem zahtevam zadoščeno. Zakonske določbe o javni razgrnitvi in javni obravnavi pa ne pomenijo, da mora Občina po javni razgrnitvi vztrajati pri razgrnjenem besedilu in ga pozneje ne spreminjati. Spremembe so mogoče glede tistih načrtovanih posegov in ureditev, ki so bili javno razgrnjeni in javno obravnavani, in v tistih smereh, ki so bile predlagane v pripombah, podanih na javni razgrnitvi in obravnavi.51 Zgolj dejstvo, da pobudnik v okviru ponovne javne razgrnitve ni vztrajal pri svojem predlogu glede OPPN, ne pomeni, da v obravnavanem primeru ne gre za tako spremembo. Zato so ti očitki očitno neutemeljeni.
61. Pobudnik tudi predlaga, naj Ustavno sodišče izvede javno obravnavo ter naj zasliši pobudnika in priče, ki bodo lahko razjasnile okoliščine glede razlogov za umestitev koridorja čez pobudnikove nepremičnine ter neupoštevanja pobudnikovih predlogov za umik koridorja in odkup nepremičnine ter druga dejstva glede ravnanja Občine. Ustavno sodišče je v pisnem postopku pobudnikom in nasprotni stranki postopka omogočilo uresničitev pravice do izjave o zbranem procesnem gradivu. Iz gradiva izhaja, da med udeleženci postopka dejstva, pravno pomembna za oceno ustavnosti in zakonitosti tistih pobudnikovih očitkov, ki izpolnjujejo procesne predpostavke (glej 31. točko obrazložitve), niso sporna. Ustavno sodišče zato predlogu za zaslišanje pobudnika in prič ni sledilo in ni razpisalo javne obravnave, saj je bila za odločitev o pobudi bistvena odločitev o pravnih vprašanjih.
62. Pobudnik zahteva povrnitev stroškov, ki so mu nastali v postopku pred Ustavnim sodiščem. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker niso podani razlogi za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.
63. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter druge alineje drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. točko izreka sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnica Mežnar in sodniki Čeferin, Jaklič in Svetlič. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnica Mežnar in sodnik Jaklič sta dala odklonilni ločeni mnenji.
1 Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).
2 Pobudnik se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-17/94 z dne 13. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 74/94, in OdlUS III, 113), št. U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 153) in št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150).
3 Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22, 6. točka obrazložitve.
4 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22 z dne 8. 9. 2022.
5 OPN v primerih, ko meja dopustne rabe prostora ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.
6 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.
7 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve.
8 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20), 12. in 13. točka obrazložitve.
9 Glej zlasti 92. člen Odloka.
10 ZPNačrt je prostorske izvedbene pogoje opredeljeval kot s prostorskim aktom določena merila in pogoje za umeščanje posegov v prostor, skladno s katerimi se pripravljajo projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov (17. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt).
11 Odlok/14 je v 59. točki prvega odstavka 4. člena vseboval enako definicijo pojma »vzdrževanje objekta« kot v času sprejetja Odloka/14 veljavni Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15 – v nadaljevanju ZGO-1). Z Odlokom/18 je bila opredelitev pojma črtana iz Odloka.
12 Glej Prilogo 3 navedene uredbe.
13 Glej Prilogo 2 navedene uredbe.
14 Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-87/99 z dne 8. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 60/99, in OdlUS VIII, 180), 15. točka obrazložitve.
15 Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-390/22 z dne 7. 9. 2023, 5. točka obrazložitve. Primerjaj tudi sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-470/22 z dne 27. 2. 2024, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-109/21 z dne 31. 3. 2023, 7. točka obrazložitve.
16 Glej pripombo pobudnika, ki jo je Občina prejela 27. 1. 2010, ter dopis Občine št. 3503-1/2010 z dne 13. 7. 2011, s katerim je Občina pobudnika seznanila s stališčem do pripombe na dopolnjeni osnutek Občinskega prostorskega načrta Škofja Loka.
17 Glej 17. točko prvega odstavka 2. člena ZPNačrt.
18 Prvi odstavek v času uveljavitve Odloka/18 veljavnega 138. člena ZUreP-2. Enako zdaj določa drugi odstavek 147. člena ZUreP-3.
19 Glej drugi odstavek 3. člena Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev občinskega prostorskega načrta Občine Škofja Loka (sprememba 01) (Uradni list RS, št. 27/17 in 1/18 – v nadaljevanju Sklep o začetku priprave SD OPN).
20 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-338/05 z dne 25. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 11/07, in OdlUS XVI, 10), 8. točka obrazložitve.
21 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
22 Glej 53. člen ZPNačrt.
23 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 33. točka obrazložitve.
24 Primerjaj prav tam, 23. točka obrazložitve.
25 Če pa lokalna skupnost v postopku sprememb in dopolnitev OPN določi dodatne omejitve in prepovedi posegov v prostor, vendar za to ni pripravila ustreznih strokovnih podlag in tako niti ni bilo mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki bi omogočale skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt, pa okoliščina, da pobudnik v postopku javnih razgrnitev ni podal pripomb, ne more vplivati na obseg presoje Ustavnega sodišča. Občina je namreč dolžna v vsakem primeru spremembo dopustne rabe konkretnega zemljišča pretehtati z vidika zasebnega interesa in tudi v tej luči pridobiti ustrezne strokovne podlage ter jih upoštevati pri presoji rešitev prostorskega akta v tem delu (primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-77/17, 42. in 43. točka obrazložitve, št. U-I-144/17, 30. točka obrazložitve, in št. U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022, Uradni list RS, št. 60/22, 29. točka obrazložitve).
26 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.
27 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
28 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19, 12. točka obrazložitve.
29 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 39. točka obrazložitve.
30 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.
31 Primerjaj G. Virant in L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 342. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-849/14 z dne 27. 9. 2018 (Uradni list RS, št. 68/18, in OdlUS XXIII, 29), 12. točka obrazložitve.
32 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.
33 Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve, ter sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 65), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70), 7. točka obrazložitve.
34 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 25. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.
35 Glej J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve.
36 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 18/07, in OdlUS XVI, 17), 6. točka obrazložitve.
37 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.
38 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04, 25. točka obrazložitve.
39 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.
40 Primerjaj prav tam, 19. točka obrazložitve.
41 Glej zlasti sodbi ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski z dne 15. 12. 2015, 96. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi z dne 6. 2. 2018, 100. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi Übleis proti Avstriji z dne 11. 10. 2011.
42 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-135/19, 26. točka obrazložitve.
43 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 26. točka obrazložitve.
44 Točka 17 prvega odstavka 2. člena ZPNačrt je prostorske izvedbene pogoje opredeljevala kot s prostorskim aktom določena merila in pogoje za umeščanje posegov v prostor, skladno s katerimi se pripravljajo projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov. Zdaj veljavni ZUreP-3 nekoliko drugačno definicijo določa v 42. točki prvega odstavka 3. člena.
45 ZUreP-2 je urejal oziroma ZUreP-3 ureja zemljiško politiko, ki obsega aktivnosti in ukrepe v javno korist, ki omogočajo pridobivanje zemljišč in učinkovito gospodarjenje z njimi, razvoj stavbnih zemljišč in opremljanje stavbnih zemljišč. V tem okviru se vzpostavi evidenca stavbnih zemljišč in se določijo razvojne stopnje nepozidanih stavbnih zemljišč. V skladu z ZUreP-2 oziroma ZUreP-3 je s pojmom nezazidljivo zemljišče opredeljeno tisto zemljišče, ki mu je določena prva razvojna stopnja nepozidanega stavbnega zemljišča. Iz 143. člena ZUreP-2 oziroma 152. člena ZUreP-3 izhaja, da je nezazidljivo zemljišče tisto, na katerem gradnja zaradi prostorskega akta, dejanskega stanja v prostoru ali pravnih režimov ni dovoljena ali ni mogoča in ki izpolnjuje naslednje pogoje: zemljišče, ki z izvedbeno regulacijo prostora ni predvideno za gradnjo stavb; zemljišče, ki zaradi svoje lege, naklona ali nosilnosti ne omogoča izvedbe prostorskih ureditev, predvidenih s prostorskim aktom; zemljišče, na katerem so uveljavljeni pravni režimi, ki trajno ali začasno ne dopuščajo gradnje stavb in izvedbe drugih posegov v prostor; zemljišče, na katerem so izjemoma dovoljene le gradnje, ki izhajajo neposredno iz pravnega režima oziroma stanja v prostoru, in ki je namenjeno izključno gradnji gospodarske javne infrastrukture.
46 Poseg v prostor je poseg v zemljišče ali na zemljišču z namenom gradnje objekta po predpisih o graditvi objektov in drug poseg v fizične strukture na zemeljskem površju ter pod njim (12. točka 2. člena ZPNačrt).
47 Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 29. točka obrazložitve.
48 Primerjaj z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve, št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 26. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 9/17, in OdlUS XXII, 4), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 37. točka obrazložitve.
49 Primerjaj s sodbami ESČP v zadevah Skibínscy proti Poljski z dne 14. 11. 2006, 86. točka obrazložitve, Skrzyński proti Poljski z dne 6. 9. 2007, 80. točka obrazložitve, in Buczkiewicz proti Poljski z dne 26. 2. 2008, 68. točka obrazložitve.
50 Glej na primer odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-20/04 z dne 17. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 110/05, in OdlUS XIV, 82), št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 27/08, in OdlUS XVII, 58) in št. U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 89/15) ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-140/16 z dne 2. 4. 2020.
51 Primerjaj na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-94/07 z dne 14. 2. 2008 (Uradni list RS, št. 21/08, in OdlUS XVII, 7), 7. točka obrazložitve.
