Številka:	U-I-265/22-21
Datum:	12. 12. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Slovenski državni holding, d. d., Ljubljana (prej Družba za upravljanje terjatev bank, d. d., Ljubljana), ki jo zastopa Odvetniška družba Cukrov, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 12. decembra 2024

1. Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18) je v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 538/1, 538/3, 538/4, 538/5, 538/6, 538/7, 538/8, 538/11, 538/12, 538/14, 538/19, 538/20, 538/21, 538/22, 539/35, 539/38, 539/39, 539/40, 539/41, 539/43, 539/45, 539/46, 539/47, 542/50, 542/51, 690/8, 691/3, 691/6, 691/8, 692/2, 692/12, 692/20, 692/22, 692/23, 692/24, 692/25, 692/26, 692/27, 692/30, 692/31, 692/32, 692/34, 692/38, 692/39, 692/40, 692/41, 692/42, 692/56, 692/57, 692/58, 692/59, 692/60, 692/64, 692/65, 692/67, 692/81, 692/83, 692/88, 696/1, 697/2, 697/4, 698/7, 698/9, 698/10, 698/13, 698/14, 698/15, 698/16, 698/17, 698/18, 698/19 in 699/12, vse k. o. Dob, v neskladju z Ustavo.

2. Občina Domžale je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnica izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (v nadaljevanju Odlok) v delih, ki določajo namensko rabo zemljišč s parcelnimi številkami 538/1, 538/3, 538/4, 538/5, 538/6, 538/7, 538/8, 538/11, 538/12, 538/14, 538/19, 538/20, 538/21, 538/22, 539/35, 539/38, 539/39, 539/40, 539/41, 539/43, 539/45, 539/46, 539/47, 542/50, 542/51, 690/8, 691/3, 691/6, 691/8, 692/2, 692/12, 692/20, 692/22, 692/23, 692/24, 692/25, 692/26, 692/27, 692/30, 692/31, 692/32, 692/34, 692/38, 692/39, 692/40, 692/41, 692/42, 692/56, 692/57, 692/58, 692/59, 692/60, 692/64, 692/65, 692/67, 692/81, 692/83, 692/88, 696/1, 697/2, 697/4, 698/7, 698/9, 698/10, 698/13, 698/14, 698/15, 698/16, 698/17, 698/18, 698/19 in 699/12, vse k. o. Dob (v nadaljevanju predmetna zemljišča). Zatrjuje, da je lastnica predmetnih zemljišč. Občina Domžale (v nadaljevanju Občina) naj bi z Odlokom predmetnim zemljiščem spremenila namensko rabo iz stavbnih zemljišč, podrobnejša namenska raba območja proizvodnih dejavnosti, v kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Pobudnica navaja, da gre za zemljišča na območju Poslovne cone Želodnik (v nadaljevanju PC Želodnik), ki je bilo skladno z Odlokom o občinskem lokacijskem načrtu za Poslovno cono Želodnik (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 13/06 – v nadaljevanju Odlok o OLN za PC Želodnik) več kot dvanajst let opredeljeno kot območje stavbnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo P – območje proizvodnih dejavnosti, na katerem je bila dopustna gradnja proizvodnih obratov ter poslovnih stavb. Pobudnica naj bi zato upravičeno pričakovala, da se namenska raba zemljišč na območju omenjene poslovne cone ne bo spreminjala. Ker naj bi Občina s sprejetjem Odloka, ki del tega območja opredeljuje kot območje kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč, to pričakovanje pobudnice izničila, naj bi kršila načelo prepovedi retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Pobudnica navaja, da naj bi bila v fazi dogovarjanja o prodaji predmetnih zemljišč. Sprememba namenske rabe naj bi izničila vse dogovore ali sporazume s potencialnimi kupci. S tako spremembo namenske rabe naj bi Občina znatno oškodovala pobudnico. Ker naj pobudnica iz tega naslova od Občine ne bi prejela nikakršnega nadomestila, naj bi bilo v nasprotju z načelom pravne varnosti in predvidljivosti iz 2. člena Ustave poseženo v upravičena in ustavno varovana lastninska pričakovanja pobudnice. Pobudnica trdi, da določitev namenske rabe zemljišč na območju PC Želodnik kot kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč ni skladna s smernicami in pogoji, določenimi v 12., 14., 15. in 47. členu Odloka, ki naj bi PC Želodnik opredeljevali kot specializirano gospodarsko središče, namenjeno razvoju gospodarske dejavnosti. Ker naj bi tako hudo notranje neskladje Odloka vzbujalo resen dvom o njegovi legitimnosti, pobudnica izpodbijanim delom Odloka očita tudi neskladje z načeloma jasnosti in pomenske določljivosti pravnih norm ter varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

2. Pobudnica navaja, da Odlok na predmetnih zemljiščih ne dopušča gradnje poslovnih, industrijskih in trgovskih objektov, objektov za storitvene dejavnosti ter skladišč. Zaradi negativnega vpliva spremembe namenske rabe na vrednost pobudničinih nepremičnin naj bi Odlok v izpodbijanih delih posegal tudi v pravico pobudnice do razpolaganja s temi nepremičninami in do njihove odsvojitve. Pobudnica je gospodarska družba, zato naj bi taka sprememba namenske rabe, ki onemogoča razvoj poslovne infrastrukture, pomenila tudi de facto izvotlitev njene lastninske pravice. Zato naj bi Odlok v izpodbijanem delu nedopustno posegal v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

3. Pobudnica Občini očita, da pri načrtovanju izpodbijane ureditve ni sledila zahtevi po upoštevanju in usklajevanju javnega interesa in zasebnih interesov, ki izhaja iz 7. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in četrtega odstavka 9. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2). Opozarja, da je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) že v številnih sodbah poudarilo zahtevo po zagotovitvi pravičnega ravnovesja (fair balance) med javnim interesom in varovanjem temeljnih pravic posameznika pri prostorskem načrtovanju ter opozorilo, da takega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeti posameznik nositi pretirano individualno breme. Tudi Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9) sprejelo stališče, da morajo biti pri urejanju prostora upoštevani tudi zasebni interesi, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter da je z njihovim varstvom povezana tudi zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja. Pobudnica očita, da Občina v postopku priprave Odloka ni opravila tehtanja javnega interesa in zasebnega interesa pobudnice. Po mnenju pobudnice bi morala Občina to tehtanje opraviti ob upoštevanju načela sorazmernosti iz 2. člena Ustave po metodi, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86). Pobudnica navaja, da je bil izključni cilj Občine pri spremembi namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska oziroma gozdna zemljišča, da zaradi zakonsko določene omejitve deleža zazidljivih nepremičnin na svojem območju posameznim gospodarskim subjektom zagotovi zazidljivost njihovih (prej nezazidljivih) zemljišč. Tak cilj, ki naj bi izhajal iz obvestila o sprejetju Odloka, objavljenega na spletni strani Občine, naj bi bil nelegitimen in ustavno nedopusten, saj naj bi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave druge gospodarske subjekte v primerjavi s pobudnico postavljal v bistveno boljši položaj. Zato pobudnica meni, da ni izpolnjen že prvi pogoj za presojo z vidika načela sorazmernosti. Občina naj bi s tem, ko je spremenila namensko rabo pobudničinih nepremičnin na območju PC Želodnik, močno omejila pravico pobudnice do njihove rabe in uživanja in ji s tem naložila pretirano individualno breme. Ker naj hkrati ne bi izkazala obstoja javnega interesa, ki bi upravičil tako hudo omejitev lastninskih upravičenj pobudnice, ta meni, da je izpodbijani poseg v njeno lastninsko pravico nesorazmeren tudi v ožjem smislu. Zato zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanih delih tudi v tem pogledu v neskladju s 33. členom Ustave ter tudi s 67. in 69. členom Ustave.

4. Pobudnica očita tudi, da Občina v postopku priprave Odloka ni upoštevala zahteve, ki izhaja iz 10. člena ZUreP-2, po kateri morajo odločitve glede urejanja prostora temeljiti na strokovnih standardih, dognanjih in analizah o lastnostih in zmogljivostih prostora. Že iz neskladja med opredelitvijo PC Želodnik v strateškem delu Odloka kot gospodarskega središča, namenjenega razvoju gospodarske dejavnosti, in ureditvijo v izvedbenem delu Odloka, ki stavbnim zemljiščem na tem območju z določeno podrobnejšo namensko rabo P – območja proizvodnih dejavnosti spreminja namensko rabo v kmetijska oziroma gozdna zemljišča, naj bi izhajalo, da je Občina namensko rabo zemljišč na tem območju spremenila brez ustreznih strokovnih podlag. Čeprav so strokovne podlage skladno z ZPNačrt obvezna priloga občinskih prostorskih načrtov (v nadaljevanju OPN), naj te podlage iz Odloka ne bi bile razvidne. Zato naj bi pobudnica od Občine zahtevala, naj ji jih predloži. Pobudnica navaja, da ji je Občina sicer predložila številne dokumente,¹ ki pa po mnenju pobudnice ne vsebujejo konkretnih in strokovno utemeljenih podlag za spremembo rabe njenih zemljišč. Pobudnica pojasnjuje, da gre za dokumente, ki so bili pripravljeni za potrebe utemeljitve posega na kmetijska zemljišča v fazi načrtovanja PC Želodnik² in že zato niso mogli služiti kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe zemljišč iz stavbnih nazaj v kmetijska zemljišča, ter za dokumente, ki vsebujejo le splošne ugotovitve in se nanašajo na območje celotne Občine oziroma na njen strateški razvoj, ne obravnavajo pa konkretnih vprašanj, ki bi se nanašala na spremembo namena rabe zemljišč ali na povečanje deleža kmetijskih zemljišč na območju PC Želodnik.³ Posamezni dokumenti naj bi območje te poslovne cone sicer omenjali kot eno od območij, privlačnih za kmetijstvo,⁴ vendar naj bi šlo bodisi za dokumente, ki so nastali že leta 2006 in zato niso mogli biti neposredna podlaga za leta 2018 uveljavljeno spremembo namenske rabe zemljišč, bodisi za dokumente, ki niso bili pripravljeni po metodologiji za pripravo strokovnih podlag v smislu 10. člena ZUreP-2,⁵ iz enega od teh dokumentov pa naj bi bilo celo razvidno, da je bila sprememba namembnosti zemljišč na obravnavanem območju izvedena izključno zaradi skupne bilance stavbnih zemljišč, ki naj bi bila sprejeta zgolj na podlagi diskrecijske odločitve organov Občine in ne na zakonsko utemeljenih strokovnih podlagah.⁶ Občina naj bi odločitev o spremembi namenske rabe zemljišč na območju PC Želodnik sprejela samovoljno, brez ustreznih strokovnih podlag in ne da bi izvedla ustrezno tehtanje javnega interesa in zasebnih interesov pobudnice. Pobudnica zato zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanih delih v neskladju s 7. in 10. členom ZPNačrt ter z 9. in 10. členom ZUreP-2, posledično pa tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Ustavnemu sodišču predlaga, naj Odlok v izpodbijanih delih odpravi.

5. Pobudnica je pobudo dopolnila z vlogama, ki ju je vložila 19. 12. 2022 in 8. 4. 2024.

6. Občina v odgovoru na pobudo navaja, da je Družba za upravljanje terjatev bank, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju DUTB), na podlagi 36. člena Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12, 104/15, 26/17 in 27/17 – popr. – v nadaljevanju ZUKSB) prenehala obstajati in da so njeno premoženje, pravice in obveznosti prešle na Slovenski državni holding, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju družba SDH). Glede na to bi bilo treba najprej ugotoviti, ali tudi pravna naslednica pobudnice, torej družba SDH, s pobudo uveljavlja enake zahteve.

7. Občina zatrjuje, da je pobudnica več let pred sprejetjem Odloka vedela, da Občina načrtuje spremembo namenske rabe njenih nepremičnin, saj je podala pripombe na javno razgrnitev prostorskega akta. Če bi ravnala z zadostno skrbnostjo, bi zato lahko že pred sprejetjem Odloka vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja ter si na ta način zagotovila možnost gradnje na predmetnih zemljiščih tudi po uveljavitvi Odloka. Pobudnica naj nikoli ne bi izkazovala namena gradnje na predmetnih zemljiščih, temveč naj bi jih ves čas uporabljala kot kmetijska ali gozdna zemljišča. Občina zatrjuje, da je del zemljišč pobudnice na tem območju še vedno namenjen gradnji. Občina naj bi pri razmejitvi med kmetijskimi in stavbnimi zemljišči upoštevala možnost dostopa do temeljišča in druge komunalne opreme. Zemljiščem, ki nimajo zagotovljenega dostopa do komunalne opremljenosti oziroma možnosti za komunalno opremljenost, naj bi bila določena namenska raba območja kmetijskih zemljišč.

8. Občina navaja, da je Odlok sprejela po predpisanem postopku. Skladno s 50. členom ZPNačrt in 112. členom ZUreP-2 naj bi se opredelila do vseh pripomb, ki jih je podala pobudnica v postopku priprave Odloka. Za načrtovano spremembo namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju naj bi pridobila pozitivna soglasja vseh pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora, kar naj bi dokazovalo, da so bile pred sprejetjem Odloka izdelane vse ustrezne strokovne podlage in da so bile te pripravljene v skladu s predpisi. Občina navaja, da bi pobudnica lahko začela graditi že leta 2002, vendar do leta 2018 ni vložila zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, s čimer bi obdržala pravico graditi na predmetnih zemljiščih. Pobudnica naj bi le čakala do sprejetja Odloka, da je lahko vložila tožbo, s katero zahteva odškodnino. Iz navedenega naj bi izhajalo, da namen pobudnice ni bil graditi na predmetnih zemljiščih, temveč naj bi pobudnica le špekulativno upala, da bo dobila odškodnino. Občina tudi meni, da pismo o nameri, ki naj bi ga pobudnica podpisala z družbo Mercator, d. d., Ljubljana, ne more biti upoštevno. Pismo o nameri naj bi bilo podpisano tik pred sprejetjem Odloka in naj ne bi vsebovalo niti cene niti predmeta nakupa. Občina meni, da naj bi bilo pismo o nameri namenjeno zgolj ustvarjanju dokazov za odškodninsko tožbo.

9. Občina meni, da s sprejetjem Odloka ni kršila pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Iz sodne prakse ESČP naj bi izhajalo, da namenska raba zemljišča ni pravica lastnika zemljišča, temveč je to stvar javnega interesa. Lastnik zemljišča naj bi imel le pravico, da nepremičnino uporablja v skladu z namensko rabo, ki je določena, naj pa ne bi imel pravice do omejevanja spremembe namenske rabe z javnopravnimi akti. Občina navaja, da je pri določitvi namenske rabe zemljišč skrbno pretehtala tako javne kot zasebne interese. Pri tem naj bi zlasti upoštevala, da so zemljišča na območju načrtovane industrijske cone vse od tedaj, ko je bila njihova namenska raba spremenjena iz kmetijske v stavbno rabo, tudi po dejanski rabi ostala kmetijska ter da ves ta čas za gradnjo na teh zemljiščih ni bilo interesa. Navaja, da je med drugim tudi tehtala, ali naj se omogoči razvoj kraja s širitvijo območij, na katerih je bil izkazan in udejanjen interes za gradnjo, ali pa naj se zaradi špekulativnega interesa lastnikov zemljišč, ki niso želeli graditi, ohranja namenska raba na njihovih zemljiščih, zato da bi lahko lastniki ta zemljišča prodajali po visokih cenah. Sprememba namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko naj ne bi pomenila izvotlitve lastninske pravice. Ekonomska vrednost zemljišča naj bi bila odvisna od namenske rabe, ki je določena s prostorskim aktom. Vendar vrednosti nepremičnine ni ustvaril lastnik zemljišča, temveč je nastala s sprejetjem prostorskega akta ne glede na prizadevanja in interese lastnika zemljišča. Občina tudi poudarja, da so predmetna zemljišča na območju kmetijskih zemljišč, zato naj bi jih bilo treba ob upoštevanju predpisov s področja varstva narave in zagotavljanja kmetijske samooskrbe zavarovati.

10. Občina navaja, da je morala pri pripravi Odloka upoštevati tudi t. i. bilanco zemljišč, saj naj sicer pristojni nosilci urejanja prostora ne bi izdali soglasja za določitev novih stavbnih zemljišč. Pobudnica naj bi s tem, ko je zemljišča, ki so bila namenjena za gradnjo, dejansko uporabljala kot kmetijska zemljišča, ustvarila manko v bilanci zemljišč, medtem ko naj bi se druga območja v tem času razvijala in dosegla maksimum. Zato naj bi bilo treba obseg razpoložljivih stavbnih zemljišč na teh območjih povečati, kar naj bi bilo mogoče doseči le s sprejetjem izpodbijane ureditve. Čeprav je Odlok spremenil namensko rabo številnih zemljišč pobudnice, naj ta po mnenju Občine ne bi nosila pretiranega individualnega bremena, saj naj izpodbijana ureditev ne bi veljala le za predmetna zemljišča, temveč naj bi se nanašala na celotno območje, glede katerega se težnja po gradnji ni uresničila.

11. Občina trdi, da je v obravnavanem primeru izpolnila osnovno merilo za presojo zakonitosti spremembe namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-116/05 z dne 5. 7. 2007 (Uradni list RS, št. 64/07, in OdlUS XVI, 68). Skrbno tehtanje interesov in razvojnih pobud v prostoru naj bi namreč pokazalo, da so zemljišča na spornem območju primerna za kmetovanje ter da so se izključno za ta namen uporabljala tudi v času, ko je bila na tem območju gradnja dopustna. Odločanje o tem, ali so zemljišča primerna za kmetijsko rabo ali ne, naj bi bilo pridržano ministrstvu, pristojnemu za kmetijstvo, kot državnemu nosilcu urejanja prostora za področje kmetijstva. Ker naj bi to ministrstvo v postopku priprave Odloka podalo mnenje, da je predlagana sprememba namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju ustrezna, zemljišča na tem območju pa naj bi izpolnjevala tudi pogoje za določitev kmetijske rabe iz 2. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16 in 79/17 – ZKZ), Občina meni, da so bile za določitev spremenjene namenske rabe zemljišč na tem območju izpolnjene vse zahteve.

12. Odgovor Občine je bil poslan pobudnici, ki je nanj odgovorila. Pobudnica je pojasnila, da družba SDH vstopa v postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka kot univerzalna pravna naslednica pobudnice. Pobudnica vztraja pri navedbah v pobudi. Meni, da je za presojo bistveno le, ali je Občina izpolnila svoje zakonske obveznosti in ali je Odlok sprejela po predpisanem postopku. Meni, da Občina svojih obveznosti ni izpolnila, ker naj sprememba namenske rabe ne bi temeljila na ustreznih strokovnih podlagah in ker naj v postopku sprejemanja ne bi zagotovila skrbnega tehtanja javnega in zasebnega interesa skladno s 7. členom ZPNačrt. Občina naj bi morala upoštevati, da je bila namenska raba spremenjena kar na 75 zemljiščih pobudnice, ki skupaj merijo 60.182 m², zaradi česar naj bi se spremenila vrednost premoženja. Pobudnica poudarja, da je predmetna zemljišča pridobila v stečajnem postopku, zato naj bi Občina s spremembo namenske rabe tudi oškodovala pobudnico kot stečajno dolžnico. Po izračunih pobudnice naj bi se vrednost premoženja zaradi spremembe namenske rabe zmanjšala za 1.647.181,00 EUR. Pobudnica se ne strinja s trditvami Občine, da zemljišča niso komunalno opremljena. Meni, da možnost gradnje pred spremembo namenske rabe ne more vplivati na težo posega v pravico do zasebne lastnine. Občina naj bi v odgovoru na pobudo navedla, da je odločitev o spremembi namenske rabe zemljišč pomenila le pravno uskladitev namenske rabe z dejanskim stanjem, vendar naj Občina ne bi izkazala, da je pri tem skrbno pretehtala tudi interese skupnosti in interese lastnikov zemljišč, na katera se ta ukrep nanaša, saj naj ne bi pojasnila, kako je to tehtanje izvedla, niti naj ne bi navedla okoliščin, ki naj bi jih pri tem upoštevala. Po mnenju pobudnice se Občina do pripomb pobudnice z vidika varstva pravice do zasebne lastnine sploh ni opredelila. Pobudnica navaja, da je v pobudi izčrpno pojasnila, zakaj dokumenti, ki naj bi Občini služili kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe na območju pobudničinih zemljišč, nimajo vsebine, kot jo je glede strokovnih podlag za pripravo prostorskih aktov zahteval 10. člen ZPNačrt. Občina naj tem pojasnilom pobudnice ne bi nasprotovala oziroma naj se do njih ne bi opredelila, prav tako pa naj tudi ne bi pojasnila, katere strokovne podlage je pri pripravi Odloka upoštevala. Brez strokovnih podlag, na katerih bi morale skladno z ZPNačrt temeljiti rešitve prostorskega urejanja tudi pri spremembi namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, pa naj presoja pravičnega sorazmerja med koristmi, ki jih zasleduje z Odlokom uveljavljeni sporni ukrep, in prikrajšanjem, ki ga ta pomeni za lastnike zemljišč, katerih namembnost je bila s tem ukrepom spremenjena, ne bi bila mogoča.

13. Pobudnica še navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-116/05, na katero se sklicuje tudi Občina, navedlo, da so obvezna strokovna podlaga pri spreminjanju namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko strokovna merila in ne le, ali je zemljišče primerno za kmetijsko rabo, kot meni Občina. Zahtevam za določitev kmetijske rabe zemljišč naj zato ne bi moglo zadostiti zgolj mnenje ministrstva, ki je pristojno za kmetijstvo, da je določitev namenske rabe zemljišč kot kmetijskih ustrezna. Pobudnica navaja, da je v postopku priprave Odloka podala opozorila na odsotnost strokovnih podlag, na omejitve lastninske pravice ter na neupoštevanje javnega in zasebnega interesa pri načrtovanju spremembe namenske rabe predmetnih zemljišč, do katerih naj se Občina ne bi opredelila, s temi pripombami pa naj ne bi seznanila niti ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, na katerega mnenje se v odgovoru na pobudo izrecno sklicuje, niti drugih pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora, da bi se opredelili do okoliščin, ki jih je navajala pobudnica. Ker naj s tem ne bi zagotovila ustreznega sodelovanja med pobudnico, Občino in državnimi nosilci urejanja prostora, pobudnica vztraja, da Občina ni zadostila vsem zahtevam, ki jih za določitev spremenjene namenske rabe zemljišč določa zakon.

14. Pobudnica zatrjuje, da izpodbija četrti in šesti odstavek 76. člena,⁷ prvi odstavek 84. člena⁸ in grafični del izvedbenega dela Odloka ter 159. člen Odloka v delu, ki razveljavlja Odlok o OLN za PC Želodnik.⁹ Med udeleženkama ni sporno, da je pobudnica lastnica v izreku odločbe navedenih zemljišč, ki so bila pred uveljavitvijo Odloka stavbna zemljišča oziroma so glede na namensko rabo spadala v območje za proizvodne dejavnosti, prav tako pa tudi ni sporno, da je bila z uveljavitvijo Odloka njihova namenska raba spremenjena.

15. Pred uveljavitvijo izpodbijanega Odloka sta namensko rabo obravnavanih zemljišč pobudnice določala Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–1990, za območje Občine Domžale, dopolnitev 2001 in 2003 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 8/01 in 3/05 – v nadaljevanju Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin) ter Odlok o OLN za PC Želodnik. Skladno s tema odlokoma je spadalo območje PC Želodnik, na katerem ležijo predmetna zemljišča pobudnice, glede na osnovno namensko rabo v območje proizvodnih dejavnosti (P) s prevladujočo namensko rabo območje kombiniranih dejavnosti (proizvodne dejavnosti),¹⁰ ki je bilo pretežno namenjeno gradnji poslovnih objektov.¹¹ Pobudnica je priložila lokacijske informacije za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih ali objektih za vsa predmetna zemljišča.¹² Iz njih izhaja, da spadajo vsa zemljišča pobudnice, razen zemljišča s parcelno številko 692/2, k. o. Dob, v EUP z oznako EOP-91. Iz lokacijskih informacij izhaja, da je v EUP EOP-91 na nekaterih zemljiščih pobudnice določena osnovna namenska raba gozdna zemljišča, podrobnejša namenska raba G – gozdna zemljišča, na nekaterih zemljiščih je določena osnovna namenska raba območje kmetijskih zemljišč, podrobnejša namenska raba K1 – najboljša kmetijska zemljišča ali K2 – druga kmetijska zemljišča. Na nekaterih zemljiščih pobudnice pa je deloma določena namenska raba gozdna zemljišča, deloma pa območje kmetijskih zemljišč. Zemljišče s parcelno številko 692/2, k. o. Dob, sodi v EUP EOP-89. Na navedenem zemljišču je deloma določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč, deloma pa namenska raba gozdna zemljišča.

16. Ker iz navedb v pobudi izhaja, da pobudnica nasprotuje Odloku, kolikor je bila z njim namenska raba predmetnih zemljišč spremenjena v območje kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč, je Ustavno sodišče Odlok presojalo v tem obsegu.

17. Pobudnica je ob upoštevanju 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22) pobudo vložila v roku treh mesecev po prejemu sklepa Upravnega sodišča št. I U 22/2019 z dne 14. 3. 2022,¹³ ki je zavrglo njeno tožbo zoper Odlok, zato je njena pobuda pravočasna. Pobudnica je 19. 12. 2022 in 8. 4. 2024 vložila dve pripravljalni vlogi. Ustavno sodišče teh vlog ni upoštevalo, ker ju je pobudnica vložila po poteku trimesečnega roka od dneva, ko ji je bil vročen zgoraj navedeni sklep Upravnega sodišča, in sta zato prepozni.¹⁴

18. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

19. Med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti je DUTB, ki je vložila pobudo, na podlagi 36. člena ZUKSB prenehala obstajati, saj so s 30. 12. 2022 vse premoženje ter pravice in obveznosti DUTB prešli na družbo SDH, ki je kot univerzalna pravna naslednica vstopila v vsa pravna razmerja, ki so bila do sedaj sklenjena med DUTB in tretjimi osebami. Iz drugega odstavka 1. člena Uredbe o pravnem nasledstvu Družbe za upravljanje terjatev bank, d. d. (Uradni list RS, št. 138/22), se pravno nasledstvo DUTB izvede kot poenostavljena pripojitev DUTB kot prevzete družbe k družbi SDH kot prevzemni družbi v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17, 18/21, 75/23 in 102/24 – ZGD-1). Družba SDH s pripojitvijo DUTB pridobi celotno premoženje DUTB ter vse pravice in obveznosti DUTB. Družba SDH je tudi obvestila Ustavno sodišče, da vstopa v navedeni postopek kot univerzalna pravna naslednica.

20. Iz zemljiške knjige izhaja, da je bila DUTB v času vložitve pobude lastnica predmetnih zemljišč. Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.¹⁵ Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani OPN neposredno učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj. Določbe prostorskih aktov, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na območjih posameznih EUP.¹⁶ Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;¹⁷ zlasti upošteva vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN.¹⁸ Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.¹⁹ Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je z izpodbijanim OPN za konkretno zemljišče določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč²⁰ ali območje gozdnih zemljišč.²¹ Ker je z Odlokom v izpodbijanem delu na predmetnih zemljiščih določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč, kar pomeni, da so že na podlagi Odloka v bistvenem določene dopustne meje rabe predmetnih zemljišč, je pobudnica izkazala, da Odlok v izpodbijanem delu neposredno učinkuje na njene pravice in pravne koristi. Glede na navedeno pobudnica izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delih, v katerih določa namensko rabo predmetnih zemljišč.

21. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na predmetna zemljišča, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

22. Predmet presoje v tem postopku je OPN, s katerim se je spremenila namenska raba zemljišč v lasti pobudnice. Pobudnica med drugim trdi, da je Občina z določitvijo namenske rabe na predmetnih zemljiščih prekomerno posegla v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Občina naj bi tudi kršila 7., 10., 19. in 47. člen ZPNačrt ter 9. in 10. člen ZUreP-2, ker naj v postopku sprejemanja Odloka ne bi zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Prav tako naj v postopku sprejemanja ne bi spoštovala načela strokovnosti. Glede na navedeno naj bi bil Odlok v izpodbijanem delu tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki zagotavlja skladnost podzakonskih aktov z zakoni.

23. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., vendar pa je hkrati vezana na Ustavo in zakone.²² Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja namreč zahteva, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, in če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, tega pooblastila ne smejo preseči.²³

24. V postopkih sprejemanja prostorskih aktov je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja ter drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.²⁴ Med drugim je treba upoštevati tudi posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena Ustave). Iz navedenega izhaja dolžnost občine, da na podlagi in v okviru svojih pristojnosti ravna skrbno pri ohranjanju oziroma varovanju površin kmetijskih in gozdnih zemljišč ter pri odločanju o povečanju ali zmanjšanju njihovega obsega.²⁵ Ohranjanje kmetijskih in gozdnih zemljišč vpliva na stopnjo prehranske varnosti in je pomembno za ohranjanje varstva naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.²⁶

25. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.²⁷ Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, lahko tudi uresničil.²⁸

26. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 poudarilo, da morajo pripravljavci prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ter da je z njihovim varstvom povezana zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja.²⁹ Zato mora občina pri pripravi OPN, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo,³⁰ izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes³¹ po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.³² Pri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, je vedno treba upoštevati konkretne okoliščine primera.³³

27. Učinkovito varstvo lastninske pravice v postopkih sprejemanja OPN, ki spremenijo obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, zahteva že v fazi sprejemanja tega akta sodelovanje med lastniki zemljišča, ki se jim bo spremenila namenska raba zemljišča, občino, ki sprejema OPN, in državnimi nosilci urejanja prostora, ki s sprejetjem smernic in mnenj zagotavljajo spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij. Že v fazi sprejemanja OPN je treba ugotoviti vse upoštevne okoliščine, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine.³⁴ O tem ni mogoče presoditi, če niso znane strokovne podlage, pomembne za odločitev o spremembi namenske rabe zemljišča.³⁵

28. Na zakonski ravni mora zahteve, ki izhajajo iz 33. člena Ustave, upoštevati tudi zakonodajalec, ko ureja postopek sprejemanja OPN. V času sprejemanja izpodbijanega Odloka je posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt. ZUreP-2, ki je skoraj v celoti razveljavil ZPNačrt, se je začel uporabljati 1. 6. 2018, do tedaj pa se je še uporabljal ZPNačrt.³⁶ ZUreP-2 je v drugem odstavku 273. člena določal, da se postopki priprave OPN, začeti pred začetkom uporabe tega zakona v skladu z ZPNačrt, končali po dotedanjih predpisih, pri čemer se je v skladu z ZUreP-2 strateški del takega OPN štel za občinski prostorski plan, njegov izvedbeni del pa za OPN. Čeprav iz navedb v pobudi in predloženih listin ni razvidno, kdaj je bil začet postopek priprave in sprejetja Odloka, je Ustavno sodišče ob upoštevanju vsebine pobudi priloženih Stališč do pripomb iz javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta Občine Domžale od 1. 10. 2015 do 29. 11. 2015, pripravljenih septembra 2016 (v nadaljevanju Stališča do pripomb javnosti), ocenilo, da je bil ta postopek začet najkasneje v letu 2014,³⁷ tj. v času, ko je pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt.

29. ZPNačrt je v 7. členu določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. Zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in navedene zahteve 7. člena ZPNačrt je bila Občina dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe v javnem interesu zagotovljeno tudi pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave; dolžna je bila torej presoditi, ali bo z uveljavitvijo spremembe namenske rabe posameznih zemljišč zagotovljeno pravično sorazmerje med koristmi ukrepa na eni strani in prikrajšanjem za lastnike teh zemljišč na drugi strani.³⁸

30. V 10. členu ZPNačrt je bilo določeno, da morajo prostorski akti temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter biti pripravljeni skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja.³⁹ V skladu s prvim odstavkom 19. člena ZPNačrt je moral prostorski akt med prilogami med drugim vsebovati tudi strokovne podlage, na katerih so temeljile rešitve prostorskega akta (3. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt),⁴⁰ ter smernice in mnenja (4. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt).⁴¹ Iz citiranih zakonskih določb je razvidno, da je šlo pri strokovnih podlagah ter smernicah in mnenjih za pojmovno različne sklope dokumentov. Glede na ureditev v ZPNačrt in ZUreP-2 so bile strokovne podlage dokument, ki ga je morala pripraviti občina kot lokalni nosilec urejanja prostora na podlagi ustreznih strokovnih metod ter je pomenil analizo in predlog ali usmeritve posegov v prostor, strategije in podobno.⁴² Smernice so bile dokument, ki je konkretiziral splošnejša pravila posegov v prostor na konkretno območje in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve, mnenja pa dokumenti, v katerih so posamezni pristojni nosilci urejanja prostora ugotovili, ali so bili pri pripravi konkretnega prostorskega akta upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja.

31. Spoštovanje načela strokovnosti je posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice. Ugotovitev koristi, ki jih ukrep spremembe namenske rabe zasleduje, mora torej temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter na strokovnih metodah prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja. Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v pravico do zasebne lastnine (7. člen ZPNačrt).⁴³

32. Iz te obrazložitve že izhaja, da morajo lokalne skupnosti pri pripravi prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine. Zato je morala Občina v fazi sprejemanja OPN oziroma v fazi sprejemanja izpodbijanega Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine. Ker teh brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe ni mogoče ugotoviti, je morala Občina v postopku sprejemanja OPN ob upoštevanju 10. člena ZPNačrt za spremembo namenske rabe zemljišč pobudnice iz zazidljivih v nezazidljiva pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage v skladu z ZPNačrt.

33. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo pravice do zasebne lastnine v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem.⁴⁴ Zato Ustavno sodišče, dokler ne presodi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka spoštovala zahteve iz 7. in 10. člena ZPNačrt, niti ne more presoditi, ali sprememba namenske rabe predmetnih zemljišč pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.

34. Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče najprej presoditi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka upoštevala vse zahteve, ki izhajajo iz 7. in 10. člena ZPNačrt in s tem spoštovala načelo zakonitosti iz tretjega odstavka 153. člena Ustave. Ker se je postopek priprave Odloka začel pred začetkom uporabe ZUreP-2, se je končal po dotedanjih predpisih (drugi odstavek 273. člena ZUreP-2), torej po določbah ZPNačrt. Glede na navedeno lahko v obravnavanem primeru Ustavno sodišče presoja skladnost postopka sprejemanja Odloka v izpodbijanem delu le z ZPNačrt, ne pa tudi z ZUreP-2.

35. Iz te obrazložitve že izhaja, da je z Odlokom prišlo do spremembe namenske rabe na predmetnih zemljiščih, tako da se je njihova namenska raba iz območja proizvodnih dejavnosti, pretežno namenjenega za gradnjo poslovnih objektov (torej iz zazidljivih zemljišč), spremenila v območje kmetijskih in gozdnih zemljišč (torej v nezazidljiva zemljišča). Ker mora lokalna skupnost pri pripravi prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave),⁴⁵ je morala Občina v fazi sprejemanja OPN oziroma izpodbijanega Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine. Ker brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe v postopku sprejemanja Odloka ni mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt, je morala Občina ob upoštevanju 10. člena ZPNačrt za spremembo namenske rabe zemljišč pobudnice iz zazidljivih v nezazidljiva pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage v skladu z ZPNačrt (glej 30. in 31. točko obrazložitve).

36. Pobudnica trdi, da Občina za odločitev o spremembi namenske rabe predmetnih zemljišč iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča ni imela ustreznih strokovnih podlag ter da je to odločitev sprejela, ne da bi izvedla z ZPNačrt predpisano tehtanje z vidika obstoja pravičnega ravnovesja med javnim interesom in zasebnim interesom pobudnice. Pobudnica je v pobudi konkretno pojasnila, zakaj dokumenti, ki naj bi po trditvah Občine služili kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe obravnavanih pobudničinih zemljišč, niso bili pripravljeni skladno z zahtevami, ki so izhajale iz 10. člena ZPNačrt, ter zakaj nimajo vsebine, ki bi utemeljevala z Odlokom uveljavljeno določitev namenske rabe teh zemljišč. Občina se v odgovoru na pobudo do teh navedb ne opredeli, niti ne zatrjuje, da bi imeli dokumenti, na katere se sklicuje pobudnica, drugačno vsebino, kot jo v pobudi povzema pobudnica. Pri tem Občina tudi ne navaja, da bi poleg teh dokumentov, za katere niti ne zatrjuje, da so bili pripravljeni za potrebe priprave izpodbijanega Odloka, ter mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, na katere se zgolj na splošno sklicuje, pridobila oziroma pripravila dodatne strokovne podlage, ki bi bile pripravljene v skladu z zahtevami iz 10. člena ZPNačrt in ki bi utemeljevale z Odlokom uveljavljeno spremembo namenske rabe predmetnih zemljišč v kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Okoliščine, ki jih navaja Občina (uskladitev namenske rabe obravnavanih zemljišč z njihovo dejansko rabo, upoštevanje t. i. bilance zemljišč, neizkazan interes pobudnice za gradnjo na predmetnih zemljiščih, pridobljena pozitivna mnenja pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora), niso strokovni razlogi oziroma strokovne podlage, ki bi bile pripravljene skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja (10. člen ZPNačrt). Ob upoštevanju, da so bile strokovne podlage in mnenja pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora v skladu z ZPNačrt dva vsebinsko različna sklopa dokumentov (glej 30. točko obrazložitve), bi morala Občina konkretno pojasniti, kako bi lahko v danih okoliščinah pozitivno mnenje, ki ga je k predlogu Odloka podalo ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, izkazovalo, da so za spremembo namenske rabe predmetnih zemljišč pobudnice obstajale ustrezne strokovne podlage, oziroma kako bi lahko to mnenje pomenilo strokovne razloge, ki bi utemeljevali spremembo namenske rabe, ali jih nadomeščalo. Vendar takšnih pojasnil Občina v odgovoru na pobudo ne podaja. Obstoja strokovnih podlag za sprejetje izpodbijane ureditve Občina ne more utemeljiti s splošnim zatrjevanjem, da je pri načrtovanju izpodbijane spremembe namenske rabe pobudničinih zemljišč upoštevala z zakonom predpisane omejitve in varstvene režime na obravnavanem območju, glede na trditev pobudnice, da predmetna zemljišča ležijo na območju PC Želodnik, ki je v Strateškem delu Odloka opredeljeno kot gospodarsko središče, namenjeno razvoju gospodarske dejavnosti, pa tudi ne s trditvijo, da je upoštevala razvojne potrebe Občine.

37. Iz navedb Občine v odgovoru na pobudo in iz dokumentacije, ki jo je predložila pobudnica, tako ne izhaja, da je Občina izpodbijani ukrep spremembe namenske rabe pobudničinih zemljišč iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča utemeljila na strokovnih razlogih, ki bi to spremembo terjali, prav tako pa tudi ne izhaja, da je Občina to spremembo ustrezno pretehtala z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi pobudnice pri varovanju njene pravice do mirnega uživanja nepremičnin, na katere se ta ukrep nanaša (glej 24. točko obrazložitve). Čeprav Občina zatrjuje, da je takšno tehtanje izvedla, namreč ne pojasni, katere konkretne okoliščine naj bi pri tem tehtanju upoštevala, niti ne pojasni, na kakšen način naj bi to tehtanje izvedla.

38. Glede na navedeno v postopku sprejemanja Odloka glede predmetnih zemljišč pobudnice, na katerih je prišlo do spremembe namenske rabe iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča, ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, ki ga je zahteval 7. člen ZPNačrt. Navedena sprememba namenske rabe zemljišča ni temeljila na strokovnih podlagah, kar je zahteval 10. člen ZPNačrt. Zato je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 7. in 10. členom ZPNačrt ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni.

39. Ker Občina v postopku sprejemanja Odloka ni skrbno ugotovila in presodila vseh okoliščin, ki so upoštevne z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, Ustavno sodišče niti ne more presoditi, ali sprememba obstoječe namenske rabe pobudničinih zemljišč pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.

40. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Odloka namreč ni mogoče razveljaviti ali odpraviti (kar predlaga pobudnica), saj bi to pomenilo, da ne bi bila določena namenska raba zemljišča. Zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave) ne more obstajati zemljišče, glede katerega namenska raba ne bi bila določena. Opredelitev (podrobnejše) namenske rabe je namreč sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.⁴⁶ Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče naložilo Občini, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Občina bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa pri določitvi oziroma spremembi namenske rabe zemljišča. Dolžna bo uporabiti ustrezne strokovne podlage ter na njihovi podlagi in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je s spremembo obstoječe namenske rabe zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi pobudnice, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

41. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Odloka v izpodbijanem delu že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, drugih očitkov pobudnice ni presojalo.

42. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil izločen pri odločanju v tej zadevi. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno mnenje.

¹ Pobudnica te dokumente navaja na str. 20–21 pobude.

² Pobudnica v zvezi s tem omenja naslednje dokumente: »Programske zasnove – Poslovna cona Želodnik« iz marca 2000, »Vodnogospodarska in hidrogeološka študija za območje lOC Želodnik ter ničelno stanje podtalnice« iz julija 2002 in »Okoljsko poročilo – segment ohranjanja narave – za Občinski lokacijski načrt za Poslovno cono Želodnik« iz junija 2006.

³ V zvezi s tem se pobudnica sklicuje na dokumenta »Strategija razvoja kmetijstva v Občini Domžale« (pomlad 2001) in »Razvojni program Občine Domžale 2012–2025« iz junija 2012.

⁴ Tak naj bi bil dokument »Prostorska in okoljska presoja ustreznosti prostora za potrebe kmetijstva v Občini Domžale« iz julija 2006.

⁵ Takšni naj bi bili naslednji dokumenti: »Študija ranljivosti prostora Občine Domžale« iz februarja 2006, »Ničelno stanje okolja na območju Občine Domžale« iz aprila 2001, »Naravovarstvene smernice za prostorski red Občine Domžale« iz avgusta 2005, »Pregled stanja tal v Občini Domžale« iz julija 1997, »Analiza stanja in teženj v prostoru kot podlaga za izdelavo strategije prostorskega razvoja in prostorskega reda Občine Domžale« iz novembra 2006, »Prikaz stanja prostora Občine Domžale« iz avgusta 2015, »Izdelava bilanc za oceno zalog in potreb po zazidljivih zemljiščih v Občini Domžale« iz novembra 2008, »Površine sprememb namenske rabe prostora občinskega prostorskega načrta Občine Domžale« – osnutek iz maja 2013 in »Občinski prostorski načrt Občine Domžale, bilance stavbnih zemljišč« iz januarja 2017.

⁶ Po navedbah pobudnice to izhaja iz dokumenta »Občinski prostorski načrt Občine Domžale, bilance stavbnih zemljišč« iz januarja 2017.

⁷ Člen 76 Odloka ureja usmeritve za določitev namenske rabe zemljišč. Četrti odstavek tega člena določa, da se stavbna zemljišča podrobnejše namenske rabe, ki načrtujejo intenzivnejši razvoj, določijo na podlagi usmeritev iz urbanističnih načrtov, upoštevajoč časovno dinamiko kratkoročnih potreb in pobud. Šesti odstavek istega člena Odloka pa določa, da se stavbna zemljišča spreminjajo v kmetijska oziroma gozdna zemljišča na podlagi lastnih razvojnih potreb občine, razvojnih potreb nosilcev urejanja prostora in razvojnih potreb drugih oseb, kjer je to sprejemljivo z vidika prostorskega razvoja občine, ter da se stavbna zemljišča spreminjajo v kmetijska oziroma gozdna tudi na območjih, ki so se na podlagi analiz izkazala kot za gradnjo neustrezna.

⁸ Odlok v 84. členu ureja členitev prostora po namenski rabi. Prvi odstavek tega člena se glasi: »Namenska raba prostora je določena za celotno območje Občine Domžale. Prikazana je na kartah '3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev'.«

⁹ V 159. členu Odloka, ki ureja veljavnost sprejetih prostorskih izvedbenih aktov, so taksativno navedeni občinski prostorski izvedbeni akti, ki z dnem uveljavitve Odloka ostanejo v veljavi. V enajsti alineji tega člena je kot tak akt naveden tudi Odlok o OLN za PC Želodnik, ki skladno s to določbo ostane v veljavi le v delu, ki se nanaša na enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) ČŠ-06.

¹⁰ Z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin je bilo območje PC Želodnik po pretežni namenski rabi določeno kot območje za centralne in proizvodne dejavnosti (točka C drugega odstavka 7. člena in zap. št. 50 v Tabelarični prilogi št. 1), pri čemer je prvi odstavek 3. člena tega odloka območje centralnih dejavnosti (C) določal kot območje, ki je pretežno namenjeno za oskrbne storitvene in poslovne dejavnosti (točka 1.2), območje za proizvodne dejavnosti (P) pa kot območje, ki je pretežno namenjeno industriji in proizvodni obrti, servisom in remontom za velika vozila ter mehanizacijo, gradbenim conam, večjim območjem za intenzivno kmetijsko proizvodnjo itd. (točka 1.3).

¹¹ Skladno s 5. členom v zvezi z 8. členom Odloka o OLN za PC Želodnik je bila na tem območju dopustna gradnja poslovnih objektov za namen proizvodnih, poslovnih, obrtnih, trgovskih, oskrbnih, gostinskih in prometnih dejavnosti ter dejavnosti skladiščenja.

¹² Pobudnica je priložila lokacijske informacije št. 3501-256/2022, 3501-257/2022, 3501-258/22, 3501-259/2022, št. 3501-260/2022, št. 3501-261/2022, št. 3501-262/2022 in št. 3501-239/2022,vse z dne 23. 6. 2022.

¹³ Pobudnici je bil sklep Upravnega sodišča št. I U 22/2019 z dne 14. 3. 2022 vročen 29. 3. 2022, pobudnica pa je pobudo vložila 28. 6. 2022.

¹⁴ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-260/22 z dne 19. 3. 2024, 2. točka obrazložitve.

¹⁵ Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.

¹⁶ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.

¹⁷ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22.

¹⁸ Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (PIP) oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).

¹⁹ OPN v primerih, ko meja dopustne rabe prostora ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.

²⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.

²¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve.

²² Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.

²³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.

²⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.

²⁵ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22), 12. točka obrazložitve.

²⁶ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 39. točka obrazložitve.

²⁷ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.

²⁸ Glej prav tam, 20. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.

²⁹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.

³⁰ Pojem zazidljivost oziroma nezazidljivost zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo. Pojem nezazidljivo zemljišče v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – ZUreP-3). Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine šteje zemljišče zgolj takrat za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi OPN ni mogoče (ali še ni mogoče) začeti priprave projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na konkretnem zemljišču, kar pomeni, da na tem zemljišču predvidena gradnja ni (ali še ni) mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo.

³¹ Po stališču ESČP je kakršnokoli vmešavanje javnega organa v mirno uživanje posesti upravičeno le, če služi legitimnemu javnemu interesu (glej sodbo ESČP v zadevi Béláné Nagy proti Madžarski z dne 13. 12. 2016, 113. točka obrazložitve).

³² Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 28. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.

³³ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.

³⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 24. točka obrazložitve.

³⁵ Glej prav tam, 26. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17, 34. točka obrazložitve.

³⁶ Glej drugi odstavek 299. člena ZUreP-2.

³⁷ V uvodu navedenega dokumenta je med drugim navedeno, da je Občina zaradi dolgotrajnosti postopkov priprave OPN javnost že pred fazo dopolnjenega osnutka Odloka seznanila »s tem novim prostorskim dokumentom«. Navedeno je tudi, da je Občina »sprejemljive pobude« (obravnavala naj bi jih več kot 700) vključila v osnutek Odloka, ki je bil razgrnjen že v juniju in juliju 2014.

³⁸ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 33. točka obrazložitve, št. U-I-151/15, 25. točka obrazložitve, št. U-I-144/17, 22. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 33. točka obrazložitve, in št. U-I-148/19, 21. točka obrazložitve.

³⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19, 22. točka obrazložitve.

⁴⁰ S strokovnimi podlagami se (i) ugotovijo in analizirajo podatki iz prikaza stanja prostora ter drugi podatki, ki so pomembni za pripravo prostorskega akta, vključno s podatki nosilcev urejanja prostora, problemi, razvojne potrebe in možnosti, stanje glede fizičnih lastnosti in pravnega stanja prostora, ranljivost prostora ter ugotovijo tveganja in pričakovani vplivi na posamezne sestavine prostora in okolja, pričakovani učinki na gospodarski razvoj in družbeno-socialno okolje ter analizirajo prostorske, tehnične in tehnološke možnosti načrtovanih prostorskih ureditev; (ii) pripravijo strokovne rešitve načrtovanih prostorskih ureditev; ter (iii) opravi vrednotenje in primerjava ali utemeljitev rešitev (tretji odstavek 60. člena ZUreP-2).

⁴¹ Smernice so dokument, v katerem nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov in dokumentov s svojega delovnega področja na območje, ki je predmet načrtovanja oziroma v katerem se načrtuje, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve (23. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt in 38. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2). Mnenja pa so dokumenti, s katerimi nosilci urejanja prostora ugotovijo, ali so bile pri pripravi prostorskega akta upoštevane njihove smernice oziroma predpisi z njihovega delovnega področja (8. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt in 12. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2).

⁴² Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 24. točka obrazložitve.

⁴³ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, in OdlUS XVII, 10), 8. in 9. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 23. in 24. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 35. točka obrazložitve, ter št. U-I-148/19, 23. točka obrazložitve.

⁴⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve.

⁴⁵ Prav tam, 27. točka obrazložitve.

⁴⁶ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.