Številka:	U-I-145/23-14
Datum:	10. 4. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Marjana Severja, Ljubljana, na seji 10. aprila 2025

Člen 7 Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 99/22), kolikor pod zap. št. 927 kategorizira javno pot »od Obvozne c. do 9992121« (odsek 716191) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 2143 in 2182, obe k. o. Ježica, se razveljavi.

1. Pobudnik navaja, da izpodbija 7. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju Odlok). Zatrjuje njegovo neskladje s 33. in 69. členom Ustave ter 39. členom Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – v nadaljevanju ZCes-1) oziroma 49. členom zdaj veljavnega Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2). Trdi, da je lastnik zemljišč s parc. št. 2143 in 2182, obe k. o. Ježica, po katerih je z Odlokom kategorizirana javna občinska cesta oziroma javna pot pod zap. št. 927, odsek 716191 (»od Obvozne c. do 9992121«). Pred kategorizacijo naj Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) s pobudnikom ne bi sklenila nobenega pravnega posla ali začela postopka razlastitve. Po pojasnilih pobudnika po njegovih zemljiščih, ki ju je pridobil z dedovanjem, poteka kolovoz, ki se je uporabljal in se še uporablja zaradi izkoriščanja kmetijskih in gozdnih zemljišč. Ta kolovoz naj nikoli ne bi bil javna pot. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče razveljavi Odlok, kolikor se nanaša na kategorizirano javno cesto, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 2143 in 2182, obe k. o. Ježica.

2. MOL v odgovoru na pobudo ugovarja, da je pobuda prepozna, ker je do kategorizacije odseka javne poti 716191 prišlo že z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni list RS, št. 70/05 in 33/08 – v nadaljevanju Odlok/05). V zvezi s tem opozarja na objektivni in subjektivni rok za vložitev pobude, kot ga določa tretji odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). MOL tudi trdi, da navedbe pobudnika, da kolovoz na njegovih zemljiščih nikoli ni bil javna pot, ne držijo. Trasa javne poti naj se skozi obdobja ne bi (bistveno) spreminjala. MOL poudarja, da pobudnika niti ne moti javna pot na njegovih zemljiščih, temveč le kategorizacija kot taka (sama po sebi). Po mnenju MOL to pomeni, da Odlok ne posega v pravice pobudnika. MOL se tudi sklicuje na četrti odstavek 209. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3). Na podlagi te določbe naj bi lahko pobudnik tudi že sam začel razlastitveni postopek. MOL predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže, oziroma če meni, da je utemeljena, izda ugotovitveno odločbo na podlagi 48. člena ZUstS.

3. Pobudnik se je opredelil do odgovora MOL na pobudo. Navedbe MOL zavrača in vztraja pri svojih očitkih. Trdi, da mu kategorizacija ceste po njegovih zemljiščih onemogoča poljubno uporabo teh zemljišč in da nadzor izvajajo mestni redarji. Dodatno pojasnjuje, da izkazuje pravni interes za vloženo pobudo in da je ta pravočasna.

4. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno na pravne položaje lastnikov zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane javne ceste. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

5. Ker ni sporno, da po zemljiščih s parc. št. 2143 in 2182, obe k. o. Ježica, katerih lastnik je pobudnik, poteka javna pot, pobudnik izkazuje pravni interes za vloženo pobudo. Odlok je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen 22. 7. 2022 in je začel veljati petnajsti dan po objavi, tj. 6. 8. 2022 (11. člen Odloka). Pobuda je bila vložena 8. 7. 2023, tj. v roku iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS, in je pravočasna. Ustavno sodišče ne sledi stališču MOL, da je pobuda prepozna, ker naj bi do sporne kategorizacije prišlo že z Odlokom/05, zaradi česar naj bi pobudnik zamudil objektivni in subjektivni rok za vložitev pobude. Če občina z novejšim odlokom ponovno kategorizira javno cesto, ki je v preteklosti že bila kategorizirana, se rok za vložitev pobude presoja glede na novi odlok, če prejšnji v upoštevnem delu ne velja več,¹ kot v obravnavani zadevi.²

6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

7. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

8. ZCes-2 pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe je imel tudi ZCes-1, ki je veljal v času sprejetja Odloka, in pred tem tudi že Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC). Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

9. Neupoštevno je sklicevanje MOL, da iz pobude izhaja, da pobudnika dejansko ne moti sam obstoj poti na njegovih zemljiščih, ki so jo že prej uporabljali tudi lastniki sosednjih zemljišč, oziroma da bi pobudnik lahko sam začel postopek razlastitve na podlagi četrtega odstavka 209. člena ZUreP-3.³ Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila.⁴ Tudi v obravnavani zadevi MOL pred kategorizacijo sporne javne poti po zemljiščih s parc. št. 2143 in 2182, obe k. o. Ježica, teh zemljišč ni pridobila v last. Že zato je 7. člen Odloka, kolikor kategorizira javno pot v delu, ki poteka po zemljiščih pobudnika, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 7. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave.

10. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče 7. člen Odloka razveljavilo, kolikor se nanaša na zemljišči pobudnika.

11. Ustavno sodišče se glede na takšno odločitev ni spuščalo v presojo drugih očitkov pobudnika in navedb MOL. V zvezi s stališčem MOL, da bi moralo v okoliščinah obravnavane zadeve izdati ugotovitveno odločbo, pa pojasnjuje, da je v tovrstnih zadevah v preteklosti sicer izdajalo ugotovitvene odločbe (in določalo način njihove izvršitve), vendar pa je že leta 2011 spremenilo način takšnega odločanja. Zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice izpodbijane občinske predpise o kategorizaciji javnih cest od tedaj razveljavlja.⁵

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.

¹ Prim. npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-312/06 z dne 10. 4. 2008, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/21 z dne 1. 3. 2022, 3. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-495/20 z dne 2. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 32/23), 5. točka obrazložitve. V citiranih primerih sta dva odloka kategorizirala isto javno cesto, Ustavno sodišče pa je zavrglo pobudo zoper prvi, ne več veljavni odlok.

² Člen 10 Odloka določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati Odlok/05.

³ Četrti odstavek 209. člena ZUreP-3 določa:
»Zahtevo za razlastitev lahko predloži tudi razlastitveni zavezanec, če ima lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremičnini omejeno, ker je na tej nepremičnini:
– uveljavljen državni prostorski načrt ali OPPN za prostorske ureditve, ki so lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona, ali
– že zgrajen objekt, ki je lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona.«

⁴ Npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 16/13).

⁵ Glej prav tam, 6. točka obrazložitve.