Številka:	U-I-134/23-13
Datum:	10. 4. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Janeza Velkavrha, Ljubljana, ki ga zastopa Klemen Golob, odvetnik v Ljubljani, na seji 10. aprila 2025

1. Člen 7 Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 99/22), kolikor pod zap. št. 927 kategorizira javno pot »od Obvozne c. do 9992121« (odsek 716191) v delu, ki poteka po zemljiščih parc. št. 2148 in 2160, obe k. o. Ježica, se razveljavi.

2. Mestna občina Ljubljana mora pobudniku povrniti njegove stroške postopka v višini 373,32 EUR v 30 dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik je vložil pobudo, v kateri navaja, da izpodbija 7. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju Odlok). Zatrjuje njegovo neskladje z 22., 33. in 69. členom Ustave. Trdi, da je lastnik zemljišč s parc. št. 2148 in 2160, obe k. o. Ježica, po katerih je z Odlokom kategorizirana javna občinska cesta oziroma javna pot pod zap. št. 927, »od Obvozne c. do 9992121«, odsek 716191. Pred kategorizacijo javne poti naj Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) s pobudnikom ne bi sklenila nobenega pravnega posla ali začela postopka razlastitve. Po pojasnilih pobudnika po njegovih zemljiščih, ki ju je pridobil z dedovanjem, poteka kolovoz, ki se je uporabljal in se še uporablja zaradi izkoriščanja kmetijskih in gozdnih zemljišč. Ta kolovoz naj nikoli ne bi bil javna pot, saj naj bi se končal ob obrežju reke Save in naj ne bi povezoval nobenega naselja. Nekateri posamezniki naj bi v okviru javne razgrnitve Odloka podali določene pripombe in predloge, vendar naj nato ne bi bili obveščeni o stališču MOL do njih. MOL naj bi s sprejetjem izpodbijanega Odloka pobudnika dejansko razlastila. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče zadevo obravnava absolutno prednostno in razveljavi oziroma odpravi 7. člen Odloka ter MOL naloži v plačilo stroške postopka v 30 dneh po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

2. MOL v odgovoru na pobudo primarno navaja, da ni izkazano, da bi bil pobudnik lastnik zemljišč s parc. št. 2148 in 2160, obe k. o. Ježica, in da bi po teh zemljiščih potekala kategorizirana javna pot. Pobuda naj bi bila tudi sicer prepozna, ker naj bi do sporne kategorizacije prišlo že s prej veljavnim Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni list RS, št. 70/05 in 33/08 – v nadaljevanju Odlok/05). Pri tem MOL opozarja na objektivni in subjektivni rok za vložitev pobude iz tretjega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). MOL trdi, da navedbe pobudnika, da kolovoz na njegovem zemljišču nikoli ni bil javna pot, ne držijo, saj je bil sporni odsek javne poti kategoriziran že z Odlokom/05. MOL poudarja, da pobudnika ne moti obstoj javne poti na njegovem zemljišču, temveč da predlaga zgolj ukinitev same kategorizacije, kar pomeni, da Odlok ne posega v njegov pravni položaj, in sklicuje se tudi na četrti odstavek 209. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3). Na podlagi te določbe naj bi lahko pobudnik sam začel razlastitveni postopek. MOL predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže, oziroma če meni, da je utemeljena, izda ugotovitveno odločbo na podlagi 48. člena ZUstS. Pobudnikov predlog za razveljavitev izpodbijanega Odloka naj bi bil glede na ustavnosodno presojo neutemeljen.

3. Pobudnik se ni opredelil do odgovora MOL na pobudo.

4. Ustavno sodišče ni sprejelo odločitve o absolutno prednostni obravnavi zadeve.

5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno na pravne položaje lastnikov zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane javne ceste. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

6. Pobudnik je z izpisi iz zemljiške knjige in spletne strani Urbinfo izkazal, da je lastnik zemljišč s parc. št. 2148 in 2160, obe k. o. Ježica, po katerih poteka javna pot. MOL sicer na splošno ugovarja, da pobudnik navedenega ni izkazal, vendar pa hkrati že sama pojasnjuje, da je bila javna pot po navedenih zemljiščih kategorizirana že pred uveljavitvijo Odloka (z Odlokom/05), ter tudi prilaga ortofoto posnetka zemljišč. Iz tega sledi, da javna pot po zemljišču še vedno poteka. Po povedanem torej ugovora MOL ni mogoče sprejeti. Pobudnik izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, kolikor se nanaša na javno pot, ki poteka po njegovih zemljiščih, in Ustavno sodišče je štelo, da pobudnik izpodbija Odlok v tem delu. Odlok je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen 22. 7. 2022 in je začel veljati petnajsti dan po objavi, tj. 6. 8. 2022 (11. člen Odloka). Pobuda je bila vložena 10. 7. 2023, tj. v roku iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Ustavno sodišče ne sledi stališču MOL, da je pobuda prepozna, ker naj bi do sporne kategorizacije na tem zemljišču prišlo že z Odlokom/05, zaradi česar naj bi pobudnik zamudil objektivni in subjektivni rok za vložitev pobude. Če občina z novejšim odlokom ponovno kategorizira javno cesto, ki je v preteklosti že bila kategorizirana (kot trdi MOL in kar ni sporno), se rok za vložitev pobude presoja glede na novi odlok, če prejšnji v upoštevnem delu ne velja več,¹ kot v obravnavani zadevi.² Pobuda je torej pravočasna.

7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

8. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

9. Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2) pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe je imel tudi Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – ZCes-1), ki je veljal v času sprejetja Odloka, in pred tem tudi že Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC). Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

10. Sklicevanje MOL, da iz pobude izhaja, da pobudnika dejansko ne moti, da je na njegovih zemljiščih pot, ki so jo že prej uporabljali tudi lastniki sosednjih zemljišč, oziroma da bi pobudnik lahko tudi sam začel postopek razlastitve na podlagi četrtega odstavka 209. člena ZUreP-3,³ ni upoštevno. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila.⁴ Tudi v obravnavani zadevi MOL pred kategorizacijo sporne javne poti po zemljiščih s parc. št. 2148 in 2160, obe k. o. Ježica, teh zemljišč ni pridobila v last. Že zato je 7. člen Odloka, kolikor kategorizira javno pot v delu, ki poteka po teh zemljiščih pobudnika, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 7. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave.

11. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče 7. člen Odloka razveljavilo, kolikor se nanaša na zemljišči pobudnika (1. točka izreka).

12. Ustavno sodišče se glede na takšno odločitev ni spuščalo v presojo drugih očitkov pobudnika in navedb MOL. V zvezi s stališčem MOL, da bi moralo v okoliščinah obravnavane zadeve izdati ugotovitveno odločbo, pa pojasnjuje, da je v tovrstnih zadevah v preteklosti sicer izdajalo ugotovitvene odločbe (in določalo način njihove izvršitve), vendar pa je že leta 2011 spremenilo način takšnega odločanja. Zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice izpodbijane občinske predpise o kategorizaciji javnih cest od tedaj razveljavlja.⁵

13. Pobudnik je zahteval povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Po ustaljeni ustavnosodni presoji morajo obstajati posebno utemeljeni razlogi, da se stroški pobudnika naložijo v plačilo nasprotnemu udeležencu.⁶ V konkretnem primeru Ustavno sodišče ocenjuje, da so takšni razlogi podani. Glede na zelo obsežno ustavnosodno presojo občinskih predpisov o kategorizaciji občinskih cest je namreč MOL lahko utemeljeno pričakovala, da bo pobudnik vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka ter da bo sprejeta odločitev Ustavnega sodišča vsebinsko enaka kot v drugih podobnih zadevah. Iz pobude izhaja, da je bila MOL pred sprejetjem Odloka, v fazi posredovanja predlogov in pripomb javnosti, opozorjena na protiustavnost kategorizacije, česar MOL ne zanika. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče o stroškovnem zahtevku odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.

14. Pobudnik je vložil pobudo po pooblaščenem odvetniku. Ustavno sodišče je priznalo odvetniške stroške za opravljene storitve po Odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 2/15, 28/18 in 70/22 – v nadaljevanju Odvetniška tarifa), upoštevaje vrednost točke v višini 0,60 EUR (Sklep o spremembi vrednosti točke, Uradni list RS, št. 22/19). Po 1. točki Tarifne številke 7 je Ustavno sodišče za pobudo glede na zahtevnost obravnavane zadeve, upoštevaje 500 točk, priznalo stroške v znesku 300 EUR in materialne stroške v znesku 6 EUR (tretji odstavek 11. člena Odvetniške tarife). Priznalo je tudi DDV v višini 22 odstotkov v znesku 67,32 EUR, ker je pooblaščenec pobudnika zavezanec za DDV. Stroškov za sestavo predloga za absolutno prednostno obravnavo Ustavno sodišče ni priznalo, ker pobudnik s tem predlogom ni uspel. Prav tako ni priznalo priglašenih stroškov za posvet s stranko in pregled listin, ker sta to storitvi, ki sta zajeti v priznani nagradi za sestavo pobude. Stroški zastopanja skupaj znašajo 373,32 EUR.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.

¹ Prim. npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-312/06 z dne 10. 4. 2008, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/21 z dne 1. 3. 2022, 3. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-495/20 z dne 2. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 32/23), 5. točka obrazložitve. V citiranih primerih sta dva odloka kategorizirala isto javno cesto, Ustavno sodišče pa je zavrglo pobudo zoper prvi, ne več veljavni odlok.

² Člen 10 Odloka določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati Odlok/05.

³ Četrti odstavek 209. člena ZUreP-3 določa:
»Zahtevo za razlastitev lahko predloži tudi razlastitveni zavezanec, če ima lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremičnini omejeno, ker je na tej nepremičnini:
– uveljavljen državni prostorski načrt ali OPPN za prostorske ureditve, ki so lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona, ali
– že zgrajen objekt, ki je lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona.«

⁴ Npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 16/13).

⁵ Glej prav tam, 6. točka obrazložitve.

⁶ Tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-243/19 z dne 6. 7. 2022 (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-509/18 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 79/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-190/20 z dne 10. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 41/22), 11. točka obrazložitve, št. U-I-116/17 z dne 30. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 145/20), 11. točka obrazložitve, št. U-I-213/16 z dne 9. 1. 2020 (Uradni list RS, št. 4/20), 9. točka obrazložitve, št. U-I-166/14 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 32/16), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-198/14 z dne 23. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16), 9. točka obrazložitve.