Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo vlade, na seji dne 19. septembra 2002

1. Člen 2 odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V1 Rudnik (Uradni list RS, št. 63/99) se razveljavi.
2. Člen 2 odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (Uradni list RS, št. 63/99) se razveljavi.
3. Določbe 4. člena, 5. člena v delu, ki ureja posebna merila za morfološko enoto 4C/1 in 6. člena v prvem odstavku točke c, ter delih točke d, ki za oskrbo z vodo, odvajanje odpadnih voda in TK omrežje ob izdelavi lokacijske dokumentacije nalagajo pridobitev programskih rešitev oziroma projektnih nalog, odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto Š4 Dravlje (Uradni list RS, št. 46/00) se razveljavijo.

1. Vlada izpodbija 2. člen odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V1 Rudnik (v nadaljevanju: PUP Rudnik), 2. člen odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (v nadaljevanju: PUP Trnovo – Tržaška cesta) in 4. člen, del 5. člena ter del 6. člena odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto Š4 Dravlje (v nadaljevanju: PUP Dravlje). PUP Rudnik in PUP Trnovo – Tržaška cesta v 2. členu nalagata investitorjem, da pred izdelavo lokacijske dokumentacije za gradnjo večstanovanjskih objektov pridobijo še urbanistično arhitekturno zasnovo, ki jo potrdi upravni organ mestne občine. PUP Dravlje v 4. členu predvideva, da morajo biti odmiki med objekti takšni, da je obstoječim in novozgrajenim objektom zagotovljeno osončenje in osvetlitev po svetlobnotehnični oceni. Določba 5. člena PUP Dravlje, ki se nanaša na morfološko enoto 4 C/1 kot podlago za nove posege v prostor, predvideva izdelavo urbanistične in komunalne rešitve, ki jo potrjuje upravni organ mestne občine, če ugotovi, da je mogoče območje obravnavati s parcialnimi rešitvami. Po 6. členu PUP Dravlje se v točki c), ki ureja posege na območjih evidentiranih objektov naravne in kulturne dediščine, zahteva pridobitev predhodnega mnenja pristojnega Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine. PUP Dravlje v točki d) 6. člena ob izdelavi lokacijske dokumentacije zahteva pridobitev programskih rešitev oziroma projektnih nalog za oskrbo z vodo, odvajanje odpadnih voda in TK omrežje, ki jih izdelajo podjetja, določena v odloku. Izpodbijane določbe naj bi bile v nasprotju s 26. členom zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN), ki določa vsebino prostorskih ureditvenih pogojev, na podlagi katerih se pripravi lokacijska dokumentacija. Po 55. členu ZUN se lokacijska dokumentacija pripravi le na podlagi prostorskih ureditvenih pogojev. Po drugem odstavku 54. člena ZUN se lokacijsko dovoljenje izda v skladu s pogoji, ki jih določa lokacijska dokumentacija. Ker ZUN razen lokacijske dokumentacije za pridobitev lokacijskega dovoljenja ne predvideva izdelave drugih dokumentov, naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Predlagateljica dodaja, da 6. člen PUP Dravlje ne določa, kje ležijo varovana območja naravne in kulturne dediščine, zato je izdaja predhodnega mnenja pristojnega zavoda prepuščena njegovi prosti presoji, kar naj bi bilo v neskladju z ZUN. Ker 4. člen PUP Dravlje ne predpisuje, kaj je svetlobnotehnična ocena in kako ta vpliva na obstoječe objekte, predmet njegovega urejanja ni določen, zato naj bi bil v nasprotju z 2. členom ustave, po katerem je Republika Slovenija pravna država. Vlada predlaga odpravo izpodbijanih določb prostorskih ureditvenih pogojev.
2. Mestna občina v odgovoru navaja, da izpodbijane določbe urejajo območja, ki zaokrožujejo obstoječe gradbene strukture po tretjem odstavku 25. člena ZUN. Za različne investitorje naj bi bilo na teh območjih dopustno graditi večje število objektov, ki se ne bodo gradili istočasno. Ob upoštevanju meril in pogojev, ki so določeni v PUP Rudnik in PUP Trnovo – Tržaška cesta, naj bi se zato po 2. členu teh aktov pripravile različne zasnove pozidave oziroma razmestitve objektov tako, da se upoštevajo interesi in potrebe investitorjev, saj jih je nesmiselno omejevati z že določeno urbanistično arhitekturno zasnovo. Po zadnji alinei 26. člena ZUN naj bi bilo mogoče s prostorskimi ureditvenimi pogoji urejati tudi druga merila in pogoje za usklajevanje različnih interesov pri gradnji objektov. Urbanistična arhitekturna zasnova naj bi bila v skladu s prvim in drugim odstavkom 55. člena ZUN pravzaprav osnutek načrta predvidene rabe površin s podatki o oblikovanju objektov in o prometni ter komunalni urejenosti območja. Po četrti alinei prvega odstavka 40. člena ZUN naj bi predstavljala tudi druga merila in pogoje za usklajevanje različnih interesov pri gradnji objektov in naprav oziroma drugih posegov v prostor. Glede na to naj bi urbanistična arhitekturna zasnova ob lokacijski dokumentaciji predstavljala strokovno gradivo za načrtovanje večjega števila objektov, zlasti kadar se ti ne gradijo istočasno. Mestna občina dodaja, da je pristojna za usklajevanje načrtovanih posegov v prostor, zato pri zahtevnejših investicijah že pred izdelavo lokacijske dokumentacije ugotavlja in potrjuje njihovo načelno skladnost. To naj bi ji omogočalo, da prostorske ureditvene pogoje uporablja daljši čas in jih prilagaja družbenim potrebam, potrebam okolja in spoznanjem gradbene stroke.
3. Glede PUP Dravlje mestna občina odgovarja, da se z njim urejajo oblikovno raznolika območja in zato natančneje ne določa velikosti in višine posameznih objektov. Zato je treba po njegovem 4. členu odmike med objekti načrtovati tako, da se ne poslabšajo pogoji bivanja v obstoječih objektih in da se zagotavljajo normalni pogoji bivanja v novih objektih. Na očitek, da ni jasno, kaj je svetlobnotehnična ocena, mestna občina pojasnjuje, da jo je mogoče izdelati na podlagi priporočila Ministrstva za zdravstvo o minimalnem času osončenja posameznih bivalnih prostorov glede na letne čase. Mnenje pristojnega zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine, ki ga predvideva 6. člen PUP Dravlje, po mnenju mestne občine predstavlja zgolj strokovno presojo skladnosti predvidenega posega v prostor z merili in pogoji, ki so v citiranem aktu določeni v členih 26 do 28. S tem naj bi se v skladu s 26. členom ZUN pri konkretnem posegu v prostor opredelili pogoji za gradnjo na zaščitenih območjih. Glede dodatnih meril in pogojev za priključitev objektov na komunalno infrastrukturo pa mestna občina pojasnjuje, da je treba sekundarno omrežje načrtovati hkrati z večjimi posegi v prostor, tako da se prilagaja zasnovam predvidenih objektov po programskih usmeritvah in projektnih nalogah pristojnih javnih podjetij, kar je v skladu s 26. členom ZUN. Po njenem mnenju bo treba v vsakem primeru pred gradbenimi posegi v taka območja, pred lokacijsko dokumentacijo ali v njenem sklopu, izdelati strokovno usklajene urbanistične rešitve za celo vrzel in ne za enega samega investitorja, ne glede na to, ali bo to v PUP zapisano ali ne. Mestna občina opozarja, da je ZUN zastarel, saj investitorjem ne omogoča hitre in učinkovite uresničitve investicijskih namer.

4. PUP Rudnik in PUP Trnovo – Tržaška cesta v 2. členu izjemoma dopuščata gradnjo večstanovanjskih objektov na območju, na katerem so sicer načrtovane enodružinske stavbe, če se objekti po velikosti in obliki skladajo s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti, če se skladajo s prevladujočim morfološkim vzorcem naselja in če je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja ostale lokacijske pogoje: število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobnotehnične pogoje in podobno. Pri tem investitorju nalagata, da pred izdelavo lokacijske dokumentacije izdela urbanistično arhitekturno zasnovo, ki jo potrdi Oddelek za urbanizem in okolje Mestne občine Ljubljana.
5. PUP Dravlje v 4. členu dopolnjuje 20. člen obravnavanih prostorskih ureditvenih pogojev tako, da predpisuje minimalni odmik med objekti. Obstoječim in novozgrajenim objektom mora biti zagotovljeno osončenje in osvetlitev po svetlobnotehnični oceni. Pri tem ti prostorski ureditveni pogoji v 22. členu med drugim že predvidevajo enak odmik med objekti na območjih brez izrazite enotne gradbene črte obstoječih objektov in enotnega zazidalnega sistema. Vendar je takšen odmik po citirani določbi prostorskih ureditvenih pogojev določen v svetlobnotehnični oceni in študiji osvetlitve. V obravnavanem primeru pa mestna občina pojasnjuje, da je treba svetlobnotehnično oceno, ob upoštevanju priporočil ministrstva, pristojnega za zdravstvo, šele izdelati.
6. PUP Dravlje v delu 5. člena dopolnjuje b) točko 38. člena teh prostorskih ureditvenih pogojev tako, da na območju morfološke enote 4C/2 določa posebna merila za oblikovanje posegov v prostor. Pri tem kot podlago za nove posege v prostor predpisuje, da je treba izdelati urbanistično in komunalno rešitev, ki določi parcelacijo, dostopne ceste in izgradnjo komunale do gradbenih parcel. Takšno urbanistično rešitev verificira Oddelek za urbanizem in okolje mestne občine, ki tudi ugotovi, ali je območje mogoče obravnavati s parcialnimi rešitvami.
7. PUP Dravlje tudi v d točki 6. člena med drugim predvideva, da je treba za oskrbo z vodo, odvajanje odpadnih voda in TK omrežje pred izdelavo lokacijske dokumentacije za nove posege v prostor na območju urejanja SŠ 4/2 Draveljska gmajna pridobiti programske rešitve oziroma projektne naloge, ki jih izdelata JP Vodovod – Kanalizacija oziroma Telekom Slovenije, PE Ljubljana.
8. Vlada očita, da na podlagi izpodbijanih določb PUP Rudnik, PUP Trnovo – Tržaška cesta in PUP Dravlje neposredno ni mogoča izdelava lokacijske dokumentacije, kar je v nasprotju z določbama 26. in 55. člena ZUN. Mestna občina pri tem pojasnjuje, da je, zlasti pred odločitvami o gradnji večjega števila objektov, treba izdelati še strokovna gradiva, zlasti kadar se ti objekti ne gradijo istočasno. To naj bi omogočalo, da se prostorski ureditveni pogoji uporabljajo daljši čas in se prilagajajo potrebam in novim spoznanjem stroke, saj je ZUN zastarel.
9. Z odločbo št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02) je ustav no sodišče že razveljavilo ZUN, učinek razveljavitve pa odložilo za eno leto. Med drugim je ugotovilo, da določbe ZUN, ki urejajo prostorske ureditvene pogoje, niso uporabne za večje posege v prostor. Lokalne skupnosti to pravno praznino zapolnjujejo z nekaterimi novimi rešitvami, kot so na primer “urbanistične rešitve, komunalne rešitve, zazidalni preizkusi”, ki jih same imenujejo strokovne rešitve, dejansko pa pomenijo spremembo prostorskih ureditvenih pogojev, za kar v ZUN ni pravne podlage. S temi rešitvami lokalne skupnosti na svoj, od zainteresirane javnosti odmaknjen način, nadomeščajo nepopolno zakonsko ureditev v prostorskih ureditvenih pogojih. Takšne rešitve dejansko pomenijo dopolnitev oziroma spremembo odloka o prostorsko ureditvenih pogojih. Ker te niso predmet javne razgrnitve in javne obravnave (37. in 38. člen ZUN), javnost o predvidenih posegih ni obveščena, zato je to v škodo tako javnih kot tudi skupnih koristi.
10. Tudi v obravnavanem primeru gre za to. Po 26. členu ZUN se s prostorskimi ureditvenimi pogoji, ob upoštevanju strokovnih podlag iz 23. člena tega zakona, podrobneje določajo urbanistični, oblikovalski in drugi pogoji za posege v prostor ter ukrepi za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja, v tem okviru pa zlasti: merila in pogoji za graditev ter prenovo objektov in naprav glede na njihovo lego, funkcijo, velikost in oblikovanje, merila in pogoji za izvajanje drugih posegov, ki trajno spreminjajo prostor, merila za določanje gradbenih parcel, merila in pogoji za komunalno urejanje stavbnih zemljišč, merila in pogoji za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja ter druga merila in pogoji za usklajevanje različnih interesov pri gradnji objektov ali naprav oziroma pri drugih posegih v prostor. Prostorski ureditveni pogoji so podlaga za pripravo lokacijske dokumentacije za posamezen objekt ali drug poseg na območju, ki ga urejajo. Lokacijska dokumentacija se po prvem odstavku 55. člena ZUN pripravi na podlagi določb o prostorskih ureditvenih pogojih.
11. Prostorski ureditveni pogoji morajo torej vsebovati vse elemente, predvidene v 26. členu ZUN, ker ti omogočajo izdelavo ustrezne lokacijske dokumentacije. Izpodbijane določbe PUP Rudnik, PUP Trnovo – Tržaška cesta in PUP Dravlje vseh pogojev in meril za gradnjo načrtovanih objektov ne urejajo tako, da bi bilo mogoče na njihovi podlagi izdelati lokacijsko dokumentacijo. Predvidevajo namreč, da mora investitor v primerih nameravane gradnje večstanovanjskega objekta izdelati še urbanistično arhitekturno rešitev, ki jo potrdi mestna uprava ali pa mu nalagajo še izdelavo drugih dokumentov, kot so: svetlobnotehnična ocena ali urbanistična in komunalna rešitev, ki jo verificira pristojni organ mestne občine oziroma pridobitev programskih rešitev ali projektnih nalog določenih podjetij. Navedeni dokumenti predstavljajo vmesni člen med prostorskimi ureditvenimi pogoji in lokacijsko dokumentacijo. Vendar takšna ureditev nima pravne podlage v ZUN. Iz 26. in 55. člena ZUN izhaja, da se lokacijska dokumentacija izdela neposredno na podlagi prostorskih ureditvenih pogojev. S prostorskimi ureditvenimi pogoji zato ni mogoče določiti, da se šele pred pričetkom izdelovanja lokacijske dokumentacije pripravi dodatna dokumentacija, saj mora biti takšna dokumentacija že podlaga za izdelavo prostorskih ureditvenih pogojev. Ker izpodbijane določbe PUP Rudnik, PUP Trnovo – Tržaška cesta in PUP Dravlje nimajo navedenih sestavin, potrebnih za izdelavo lokacijske dokumentacije, so v neskladju s 26. členom ZUN.
12. Tudi prvemu odstavku c) točke 6. člena PUP Dravlje vlada očita, da nalaga pridobitev predhodnega mnenja strokovne organizacije šele pred izdelavo lokacijske dokumentacije, kar je v nasprotju z ZUN. Po citirani določbi PUP Dravlje je za posege v območjih evidentiranih objektov naravne in kulturne dediščine treba pridobiti predhodno mnenje Ljubljanskega regionalnega zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine.
13. Po 35. členu ZUN so že v programu priprave prostorskih izvedbenih aktov navedeni organi, organizacije oziroma skupnosti, od katerih je treba pridobiti soglasja k osnutkom prostorskih izvedbenih aktov. Ti organi, organizacije oziroma skupnosti določijo pred začetkom priprave prostorskega izvedbenega akta pogoje, ki jih mora pripravljalec prostorskega izvedbenega akta upoštevati pri njegovi pripravi.
14. Zgoraj navedena ureditev zahteva, da so pogoji za varovanje naravne in kulturne dediščine že vsebina prostorskega izvedbenega akta, zato predhodno strokovno mnenje o njihovem varstvu pred izdelavo lokacijske dokumentacije ni v skladu z zakonom. V obravnavanem primeru izpodbijana določba PUP Dravlje v nasprotju s tem nalaga pridobitev predhodnega mnenja Ljubljanskega regionalnega zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine šele pred izdelavo lokacijske dokumentacije, kar je torej v nasprotju s 35. členom ZUN.
15. Vlada je predlagala odpravo izpodbijanih določb prostorskih ureditvenih pogojev, vendar hkrati ni navedla škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti. Ker jih tudi ustavno sodišče samo ni ugotovilo, je 2. člen PUP Rudnik, 2. člen PUP Trnovo – Tržaška cesta ter določbe 4. člena, 5. člena v delu, ki ureja posebna merila za morfološko enoto 4C/1, in 6. člena v prvem odstavku točke c) ter delih točke d), ki za oskrbo z vodo, odvajanje odpadnih voda in TK omrežje ob izdelavi lokacijske dokumentacije nalagajo pridobitev programskih rešitev oziroma projektnih nalog PUP Dravlje, razveljavilo.
16. Ker je ustav no sodišče izpodbijane določbe PUP Rudnik, PUP Trnovo – Tržaška cesta in PUP Dravlje razveljavilo že zaradi neskladnosti s 26. in s 35. členom ZUN, ni ocenilo še drugih očitkov predlagateljice o njihovi neskladnosti z določbama 2. in 153. člena ustave.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.