Naročniki v postopkih oddaje javnih naročil gradnje v okviru kadrovskih pogojev nemalokrat postavijo »jezikovno« zahtevo, da morajo ključni kadri (tj. vodja gradnje in vodje del za posamezno področje) aktivno govoriti slovenski jezik. Pri utemeljevanju te zahteve se naročniki sklicujejo na določila Zakona o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij za opravljanje reguliranih poklicev (ZPPPK),¹ ki za opravljanje reguliranih poklicev določa zahtevo po znanju slovenskega jezika. Naročniki svoje zahteve branijo tudi s tem, da morajo biti ključni kadri pri komuniciranju z deležniki na projektu suvereni, saj da to vpliva na pravočasno in učinkovito izvedbo del na projektu, prav tako tudi na stroškovni element izvedbe naročila. S tem naj bi se strinjala tudi Državna revizijska komisija. Pri tem pa se konkurentom – zlasti tistim (domačim ali tujim), ki takega kadra nimajo, postavlja vprašanje, ali je taka zahteva sploh skladna s splošnimi načeli javnega naročanja.

Zamislimo si naročilo gradnje kompleksnega in zahtevnega infrastrukturnega objekta, za izvedbo katerega je konkurence na domačem trgu malo ali pa je sploh ni, saj ponudniki sami nimajo vseh zahtevanih vodij posameznih del, ki bi govorili slovensko. Poleg tega so za izvedbo nekaterih del na projektu usposobljena le tuja podjetja. Naročnik v razpisu omogoči konkuriranje tujih subjektov (tako iz EU in tretjih držav), hkrati pa za vse »ključne« kadre določi togo zahtevo po znanju slovenskega jezika, ki jo lahko izpolni kvečjemu en ponudnik na domačem trgu. Na teh izhodiščih preverimo, ali je zahteva objektivno opravičljiva in skladna z javnonaročniško zakonodajo.

Glede vodje gradnje

Ni sporno, da je jezikovna zahteva, ki se nanaša na vodjo gradnje (18. člen Gradbenega zakona – GZ-1),² ki opravlja reguliran poklic in skrbi za izvajanje del v skladu s projektno dokumentacijo ter predpisi, komunicira z naročnikom in odgovarja za pravilno izvedbo del na projektu, utemeljena. Povsem legitimno pa je vprašanje, ali je utemeljeno tako zahtevo določiti tudi za vodjo del na posameznem področju, imenovanje katerega po GZ-1 ni obvezno.

Usposobljenost vodje posameznih del ni pogojena z znanjem jezika

Izvajalec vodjo posameznih del imenuje (naročnik pa to lahko zahteva), kadar meni, da je za uspešno izvedbo projekta potrebno koordiniranje delovne skupine, ki jo slednji vodi in skrbi za pravilno in zakonito izvedbo del na področju, za katero je imenovan. Za strokovno opravljanje nalog odgovarja izvajalcu, s katerim tudi komunicira, z naročnikom in drugimi deležniki pa praviloma ni v neposrednem stiku in z njimi ne komunicira. Ta pristojnost je poverjena vodji gradnje.

Z vidika njegovih nalog je zato bistveno (le), da je sposoben koordinirati delovno skupino za področje izvajanja del, ki ga pokriva, ter da zagotovi, da bodo dela izvedena uspešno in strokovno. Za naročnika je ključno, da dobi ustrezno usposobljen kader, ki ga preveri s pomočjo referenc, ki so namenjene preverbi ustrezne usposobljenosti kadra. Ni pa izkazu strokovne usposobljenosti kadra namenjeno izpolnjevanje jezikovne zahteve, ki s prvo ni pogojeno. Strokovnost vodje posameznih del je namreč odvisna od tehničnega znanja kadra in njegovih izkušenj, ne pa od dejstva, kako tekoče (če sploh) kader govori slovenski jezik. Ker so torej za pridobitev strokovno usposobljenega in izkušenega kadra ključna njegova tehnična znanja in ustrezne kvalifikacije za vodenje izvedbe posameznih del, ne pa njegove jezikovne spretnosti, ki (ne)posredno ne vplivajo na kakovost ali učinkovitost vodenja izvedbe takih del, je pomislek o sorazmernosti jezikovne zahteve utemeljen, utemeljuje pa ga tudi naslednje.

Vodje posameznih del kot reguliran poklic?

Glede na naloge, ki jih GZ-1 določa za vodjo gradnje se zdi pravilno, da se po ZPPPK kot reguliran poklic šteje le vodja del, ki hkrati nastopa v vlogi vodje gradnje, imenovanje katerega je na projektu obvezno, ne pa tudi vodje posameznih del, prisotnost katerega na gradbišču po področni zakonodaji ni obvezna. To pomeni, da čeprav naročnik na projektu za posamezno področje gradnje zahteva prisotnost vodje posameznih del, ta z naročnikovo zahtevo po imenovanju ne postane samodejno reguliran poklic, za katerega bi bilo zahtevano izpolnjevanje obveznih pogojev, kot jih določa GZ-1 v 19. členu. Zanj tudi ne velja režim ZPPPK.

To pomeni, da kader (in njegove naloge) za posamezno področje s tem, ko naročnik zahteva njegovo prisotnost in ga poimenuje »vodja (posameznih) del«, ne postane reguliran poklic sam po sebi, ampak naročnik glede postavljanja pogojev za ta kader ohrani avtonomijo in lahko zanj določi tudi manj zahtevne pogoje od tistih, ki jih določa področna zakonodaja, še zlasti če je to smiselno in sorazmerno glede na specifike gradnje (z mednarodnim elementom), ki se bo izvajala. To pomeni, da naročnik za vodje del s posameznega področja, ki sam po sebi ni reguliran poklic, na podlagi področnih predpisov ni dolžan zahtevati znanja slovenskega jezika. S tem pa ima naročnik kvečjemu pravico (in ne dolžnosti) določiti neko jezikovno zahtevo, ki mora biti vselej podvržena testu sorazmernosti in objektivno opravičljivim razlogom. Če slednji niso podani, postavitev take zahteve ni upravičena.

Tako stališče je še zlasti utemeljeno, kadar na domačih tleh za izvedbo projekta ni konkurence ter je pomanjkanje ustrezno usposobljenih subjektov s slovensko govorečimi kadri in je za pritegnitev kadra treba odpreti vrata tujim specializiranim subjektom, ki se bodo na določeni točki projekta – zaradi svoje ozke specializiranosti – (v vsakem primeru) nujno vključili v projekt. To dejstvo, ki govori samo zase, izkazuje, da je vztrajanje pri jezikovni zahtevi nesorazmerno in da naročnik za to nima objektivno opravičljivih razlogov. Pri tem ni mogoče spregledati niti določbe 22. člena GZ-1, ki ureja možnost občasnega in čezmejnega opravljanja poklica vodenja del, za katerega zakonodajalec ne zahteva znanja slovenščine in izrecno omogoča, da naloge in funkcijo vodje del kot vodje gradnje opravlja tudi kader, ki slovenskega jezika ne govori. Če to velja za vodjo gradnje, ki je reguliran poklic, toliko bolj potem to velja za vodje posameznih del, ki to niso.

Sklep

Ob upoštevanju navedenega se zato zdi, da bi lahko bila zahteva po znanju slovenskega jezika za vodje posameznih del pri kompleksnem projektu, za realizacijo katerega domače konkurence ni in kjer obstaja velika verjetnost, da se bodo v določeni časovni točki v izvedbo vključila tuja, ustrezno specializirana podjetja, neenakopravna, nesorazmerna in do ponudnikov, ki slovensko govorečega (toda sicer strokovno usposobljenega) kadra nimajo, diskriminatorna. Postavitev take zahteve bi bila lahko še zlasti nezakonita v primeru, ko naročnik v razpisni dokumentaciji sicer javno naročilo izrecno odpre za tuje gospodarske subjekte, sočasno pa jim z nalaganjem sporne jezikovne zahteve (ki je tuja podjetja skoraj gotovo ne izpolnjujejo) to zapre. Tako ravnanje naročnika, ki de facto iz konkurenčne tekme izloči vse druge, tuje (pa tudi domače) gospodarske subjekte (ki slovensko govorečega kadra nimajo), je treba razumeti kot umetno in navidezno odprtje konkurence, ki to ni, pomisleki o favoriziranju točno določenega ponudnika pa se zato povsem prepričljivo izkažejo za utemeljene.

Naročniki morajo biti zato pri oblikovanju kadrovskih pogojev pozorni, da jih določijo skladno z nalogami in odgovornostmi posameznih kadrov. Pri tem morajo paziti, da ti pogoji neopravičeno ne omejujejo konkurence ter ne ustvarjajo nepotrebnih ovir za ponudnike. Za naročnike je najpomembneje, da pridobijo ustrezno usposobljeni kader, pri čemer pa ni vselej nujno pomembno, kakšen jezik ta kader govori. Zato naj naročniki v vsakem konkretnem primeru presodijo, ali so za določitev jezikovne zahteve podani objektivno opravičljivi razlogi in ali je želena zahteva sorazmerna s cilji in predmetom javnega naročila.

¹ Uradni list RS, št. 39/16, 47/19, 92/21 in 76/23.

² Uradni list RS, št. 199/21, 105/22 – ZZNŠPP, 133/23 in 85/24 – ZAID-A.

Avtorica: Maša Arko, odvetnica v Odvetniški družbi Potočnik in Prebil.