Besedilo sprememb in dopolnitev Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV) je pripravljeno predvsem zaradi uskladitve zakona z Odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-1-7/20/7 z dne 4. junija 2020 (Uradni list RS, št. 93/20) in zaradi predlogov Državne volilne komisije (DVK) z začetka leta 2019. Predlagane spremembe močno pripomorejo k varstvu javnega interesa oziroma uresničitvi ustavnopravnih vrednot pri izvedbi lokalnih volitev. Te so: pošten volilni postopek, verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev.

Poleg načrtne in celovite ureditve volilnega spora se je predlagatelj odločil predlagati še nekatere druge manjše spremembe zakona, ki pripomorejo h kar najboljši izvedbi volilnih postopkov: določitve pogojev za imenovanje predsednikov in namestnikov občinskih volilnih komisij, omejitve zaračunavanja nekaterih stroškov državnih organov, nastalih pri izvedbi lokalnih volitev, določitve pristojnega državnega organa za enotno uporabo določb zakona in določitve pravne podlage za povezovanje evidenc in upravljanje osebnih podatkov kandidatov.

V ZLV se novelirajo tiste določbe, za katere je ustavno sodišče ugotovilo, da niso skladno z ustavo in tiste določbe, za katere je bile ugotovljeno, da so premalo natančne in neučinkovite. Sprememba določb bo zato pomenila korak naprej k preglednejši, bolj predvidljivi in učinkovitejši izvedbi lokalnih volitev.

Cilj Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalnih volitvah je optimizacija zdajšnjega, sicer dobro delujočega, sistema.

Predlog zakona temelji na načelih zakonitosti, preglednosti in učinkovitosti. Načeli zakonitosti in preglednosti se uveljavljata predvsem tako, da zakon jasno in pregledno ureja pravila volilnega spora in volilnega procesa. Načelo učinkovitosti pa se upošteva tako, da se odpravljajo določbe, ki bremenijo postopek in povečujejo možnost napak.

Poglavitne rešitve

• Volilni spor

Ustavno sodišče Republike Slovenije je v svoji zgoraj navedeni odločbi odločilo, da so 100., 101. in 102. člen ZLV v neskladju z Ustavo Republike Slovenije, ker ne urejajo postopka varstva volilne pravice po dnevu glasovanja. Volilna pravica ima po mnenju Ustavnega sodišča RS posebno naravo, saj se, čeprav je osebna pravica, lahko uresničuje le kolektivno, tj. skupaj z drugimi volivci na vnaprej organizirani način in po vnaprej določenem postopku. Pravno varstvo te pravice mora biti zato prilagojeno njeni posebni naravi, saj prvenstveno ni namenjeno varstvu subjektivnega pravnega položaja posameznega volivca ali kandidata, temveč varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Te so: pošten volilni postopek (spoštovanje volilnih pravil), verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev. Objektivnost pravnega varstva volilne pravice se zagotavlja tako, da se ne upoštevajo vse ugotovljene nepravilnosti v volilnem postopku, ampak tiste, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na razdelitev mandatov.

Na ustrezno ureditev pravnega varstva volilne pravice opozarja tudi Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah Beneške komisije (Code of good practice in electoral matters, European commission for democracy through law (Venice commission)) iz leta 2002. Kodeks sicer ni neposredno zavezujoč pravni vir, vendar se njegova priporočila po mnenju ustavnega sodišča v veliki meri prekrivajo z zahtevami ustave. Z novelo se urejata tako postopek odločanja občinske volilne komisije kot tudi postopek sodnega varstva volilne pravice pred Upravnim sodiščem RS (v nadaljevanju: upravno sodišče).

Ker volilni spor po volilnem dnevu ni upravni spor, temveč posebno sodno varstvo volilne pravice, namenjeno varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot, mora zakonodajalec po mnenju ustavnega sodišča ta postopek urediti posebej.

Sprememba ureditve postopka varstva volilne pravice se ne odraža zgolj v podrobneje opredeljenem postopku ter nalogah in pristojnostih pristojnih organov za odločanje o volilni pravici, temveč tudi v spremembi organov, ki o tem odločajo. Skladno s predlogom o ugovoru zaradi nepravilnosti pri izvajanju volilnih opravil volilnih odborov na volitvah, ki so, ali bi lahko vplivale na razdelitev mandatov, ne odloča več občinski svet, ampak občinska volilna komisija. Volilni sodnik je upravno sodišče. Pri poslovanju z njim zakon v primerjavi z drugimi postopki prinaša dve pomembni novosti, elektronsko vlaganje vlog in zahtevo, da lahko v postopku pred sodiščem stranka opravlja procesna dejanja samo po pooblaščencu, ki je odvetnik ali odvetniška družba oziroma občinski odvetnik, ko je stranka občinska volilna komisija ali občina.

S spremembo ureditve volilnega spora je bilo treba poseči tudi v ZLS, ker je bilo treba upoštevati Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah Beneške komisije, da je treba volilni spor urediti na enem mestu in v enem predpisu. Zato je predlagana sprememba 15.b člena ZLS v delu, ki ureja varstvo volilne pravice. Pomembna novost je tudi poseg v 37.a člen ZLS. Predlagano je, da občinski svet po novem več ne potrjuje mandatov novoizvoljenih članov občinskega sveta. Člani predstavniškega telesa pridobijo to lastnost z izvolitvijo. Doslej je veljala potrditev mandata kot avtoritativna ugotovitev, da je bil član občinskega sveta veljavno, torej zakonito izvoljen. Takrat je lahko začel izvajati svojo funkcijo. Potrditev mandatov je bila pogoj, da se občinski svet konstituira. Takšna rešitev je bila povzeta po vzoru potrditve mandatov poslancev državnega zbora, ki jo zapoveduje tretji odstavek 82. člena ustave. Vendar je že ustavna določba delno odstopila od pravila, da lahko o pravilnosti izvolitve odloča le državni zbor, saj je omogočila pravno varstvo. Dejstvo je namreč, da poslanci ne morejo opraviti vloge volilnega sodnika. Enako je doslej veljalo za mandate članov občinskega sveta. Občinski svet s podrobnejšo ureditvijo volilnega spora in določitvijo volilnega sodnika ne odloča več o pravilnosti izvolitve članov občinskega sveta, zato se institut potrjevanja mandatov razvodeni. Po uveljavitvi predlaganih sprememb se bo tako občinski svet zgolj seznanil z izvolitvijo članov, o zakonitosti izvolitev pa bo že presojal volilni organ ali sodišče.

Veljavna ureditev ne določa, kdaj se mora novoizvoljeni občinski svet sestati na konstitutivni seji. Ureditev tega vprašanja je bila prepuščena poslovnikom občinskih svetov, zato so se v praksi pojavljale številne težave in interpretacije o tem, kdaj sklicati sejo in kdaj jo opraviti. Novoizvoljeni člani občinskih svetov so bili tako od občine do občine v različnem položaju, v posamičnih primerih pa se je celo po nepotrebnem odlašalo s sklicem in izvedbo konstitutivne seje. Z novelo se zato predlaga enotna ureditev, da se občinski svet konstituira na prvi seji po volitvah, ki se opravi najpozneje v 14 dneh po pravnomočnosti akta o izidu volitev.

• Določitev pogojev za imenovanje predsednikov in namestnikov občinskih volilnih komisij

Če je do sedaj o ugovorih na delo volilnih organov in ugotovljeni izid volitev po dnevu volitev odločal občinski svet, bo s predlagano novelo to nalogo imela občinska volilna komisija. Namen je, da v očeh javnosti zagotovi objektivni videz nepristranskosti in neodvisnosti pri vodenju volilnih opravil oziroma zagotavlja neodvisni položaj volilnih organov v razmerju do drugih vej oblasti.

Zaradi velikega števila občin in njihove raznovrstnosti glede na število prebivalcev je pri imenovanju predsednikov in njihovih namestnikov predlagana izjema od splošnega pravila, da v volilnih organih občine sodelujejo prebivalci, ki imajo v občini volilno pravico. V nekaterih občinah tega pogoja ni mogoče zagotoviti, ker tam ni sodnikov ali drugih oseb, ki imajo najmanj izobrazbo, pridobljeno po študijskem programu 2. stopnje pravnih ved oziroma izobrazbo, ki ustreza ravni izobrazbe, pridobljene po študijskih programih 2. stopnje pravnih ved v skladu z zakonom, ki ureja slovensko ogrodje klasifikacij (8. raven). Z novo ureditvijo neodvisnost in strokovnost predsednika in namestnika prevladata nad teritorialnim načelom. Zato je predlagano, da so predsedniki in njihovi namestniki lahko imenovani izmed oseb, ki imajo stalno prebivališče v Republiki Sloveniji.

• Omejitev zaračunavanja stroškov državnih organov občinam

ZLV glede stroškov določa, da te za izvedbo lokalnih volitev krijejo občine. Zaradi prakse, ki se je ponekod uveljavila predvsem od rednih lokalnih volitev leta 2010 dalje, ko je ministrstvo, pristojno za javno upravo 6. 8. 2010 izdalo pojasnilo o načinu in vrsti zaračunavanja stroškov, se je odstopilo od načela o nezaračunavanju storitev ali obveznosti, ki izhajajo iz delovanja organov (št. dokumenta 040-15/2010/3). S predlagano spremembo 3. člena ZLV se določa omejitev zaračunavanja stroškov državnih organov v breme občin. Čeprav je v skupnih stroških rednih lokalnih volitev v letu 2018 plačilo upravnim enotam obsegalo le 0,8 % celotnega stroška rednih lokalnih volitev, gre za načeloma pomembno vprašanje, ki ob vsakokratni izvedbi lokalnih volitev sproža konflikte, včasih tudi s sodnim epilogom. Na že omenjenih lokalnih volitvah leta 2018 je ta znesek v treh občinah presegel znesek tisoč evrov, v eni pa dva tisoč evrov. V vseh primerih so upravne enote občinam zaračunale tudi stroške dela.

• Določitev državnega organa, ki bo skrbel za enotno uporabo in razlago določb zakona

Z novelo se prvič določa pristojnost DVK, da zagotavlja informacijsko podporo lokalnih volitev. Čeprav je to že od leta 2006 zagotavljalo ministrstvo, ki je pristojno za lokalno samoupravo, zanjo ni bile zakonske podlage. Upoštevajoč dejstvo, da je državna informacijska podpora vsem fazam volilnega postopka, imenovanja volilnih organov, kandidacijskega postopka, ugotavljanja izida volitev in objave rezultatov postala standard, brez katerega si lokalnih volitev ni več mogoče predstavljati, je utemeljeno, da se takšna obveznost državnih organov določi z zakonom.

• Določitev pravne podlage za povezovanje evidenc in upravljanje osebnih podatkov

V skladu z 19. členom Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 98/13) imajo neposredni vpogled v evidence volilne pravice (preverjanje kandidatur) in lahko uporabljajo podatke iz nje tudi občinske volilne komisije. Pri preverjanju zakonitosti kandidatur se soočajo z velikim številom kandidatov, ko je za vsakega treba preveriti, ali izpolnjuje pogoje za kandidaturo (polnoletnost, stalno prebivališče v občini in da mu ni bila odvzeta volilna pravica). ZLV nima pravne podlage, da bi bilo mogoče podatke o kandidatih, ki jih občinska volilna komisija pretvori v elektronsko obliko, skupinsko preveriti v evidenci volilne pravice. Zato je ta faza poseben izziv za občinsko volilno komisijo, saj jo mora opraviti v izjemno kratkih časovnih okvirih, še posebej, ko gre za večje občine z velikim številom kandidatnih list in kandidatov, v največjih občinah tudi z nekaj sto kandidati. Da bi to fazo opravili hitreje in natančneje, se s predlogom zakona določa pravna podlaga, s katero se za namen preverjanja kandidatur (pravilnost podatkov oziroma obstoj volilne pravice) z uporabo EMSO, podatki o kandidatih, ki jih v informacijski sistem vnesejo občinske volilne komisije, neposredno računalniško povežejo z evidenco volilne pravice.

Druga sprememba se nanaša na upravljanje osebnih podatkov kandidatov. Predlog zakona daje pravno podlago DVK, da v skladu z novo ureditvijo postane pristojni organ za zagotavljanje enotne informacijske podpore za lokalne volitve in da soupravlja podatke, katerih upravljavci so občinske volilne komisije. Takšna rešitev je nujna za učinkovito izvedbo rednih lokalnih volitev. Skladno z 28. členom Splošne uredbe (EU) 2016/679 o varstvu podatkov (11. člen ZVOP-1) mora imeti državni organ, ki ni upravljavec osebnih podatkov, za obdelovanje osebnih podatkov sklenjen dogovor z upravljavcem. Dosedanja rešitev je bila upravno breme, saj je moral MJU skleniti sporazume o obdelovanju podatkov z vsemi 212 občinskimi volilnimi komisijami. Nova rešitev določa, da so državni organi, pristojni za informacijsko podporo lokalnih volitev, in občinske volilne komisije skupni upravljavci osebnih podatkov izključno za namene zagotavljanja informacijske podpore rednih lokalnih volitev.

Vir: Državni zbor RS, Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalnih volitvah.