Uvodna poglavja iz prispevka prof. dr. Igorja Kaučiča, objavljenega v jubilejni izdaji Ustave Republike Slovenije

V naravi ustave kot temeljnega in hkrati najvišjega pravnega akta je, da mora biti bistveno stabilnejša in trajnejša kot zakoni in drugi pravni akti, zato si ustavodajalec prizadeva čim bolj zavarovati njene norme pred prepogostim spreminjanjem (zlasti zaradi kratkotrajnih in parcialnih političnih interesov). Ta težnja je navadno vgrajena tudi v ustavo in določa zahtevnejši postopek za njeno spreminjanje.

Ob upoštevanju klasične ustavnopravne klasifikacije je Ustava Republike Slovenije¹ (v nadaljnjem besedilu: Ustava) toga ustava. To značilnost ji daje poseben, strožji in v primerjavi z zakonodajnim zahtevnejši in bolj otežen postopek za njeno spreminjanje.² Gre za formalnopravno obeležje, ki v praksi ni edino merilo pogostosti ustavnih sprememb, ampak na to vplivajo tudi politični razlogi.³

V tridesetih letih je bila Ustava spremenjena in dopolnjena le enajstkrat, pa še to (z dvema izjemama) v manjšem obsegu. Primerjava z ustavami nekaterih zahodnoevropskih držav, ki se v povprečju spreminjajo enkrat letno, kaže, da obseg in število naših ustavnih sprememb nista pretirana. Vprašanje pa je, ali so bile vse te ustavne spremembe nujne in potrebne iz ustavnopravnih razlogov oz. koliko so bile povezane z drugimi razlogi.

Temeljno o razlogih za spremembe Ustave

Razloge za dosedanje in tudi nekatere napovedane spremembe Ustave je mogoče poiskati v procesu nastajanja nove Ustave pa tudi v poznejšem uresničevanju njenih določb in vključevanju Slovenije v mednarodne integracije. Nastanek nove Ustave so spremljale številne težave pri iskanju potrebnega političnega soglasja glede posameznih ustavnih rešitev. Med pomembnejšimi odprtimi vprašanji, ki se še vedno problematizirajo, so denimo vprašanja eno- ali dvodomne sestave parlamenta (državni svet), volilnega sistema, položaja in pristojnosti predsednika republike, oblikovanja vlade in še nekatera.⁴ Glede teh je bilo treba sklepati politične kompromise, ki so, vsaj nekateri, privedli do precej nenavadnih in ne dovolj pretehtanih rešitev. Prav tako strokovni in politični akterji nove Ustave niso imeli vedno jasne predstave o vseh posledicah institucionalnih rešitev, ki naj bi jih uvedla nova ustavna ureditev. Že takrat je bilo mogoče predvideti, da bo prej ali slej prišlo do predlogov za ustavne spremembe.⁵

Slabosti in pomanjkljivosti nekaterih določb Ustave pa so se pokazale kasneje, pri njihovi izvedbi, čeprav ob pripravi ustavnega besedila niso bile posebej sporne. Gre zlasti za nekatere ustavne institute, ki so bili nekritično povzeti po prejšnji ureditvi in so zato bolj ali manj neskladni z novo ustavno ureditvijo (npr. imenovanje ministrov, volitve sodnikov, imuniteta poslancev in še nekatere druge določbe skupščinskega sistema), kot tudi za nekatere na novo uvedene ustavne institute, ki so bili nepopolno ali neustrezno prevzeti iz tujih ureditev (npr. »hearing« kandidatov za ministre, volitve predsednika vlade in interpelacija zoper ministra).⁶

Spremembe Ustave pa so bile pogojene tudi z vključitvijo Republike Slovenije v Evropsko unijo in zvezo NATO. Teh zunanjepolitičnih okoliščin ob sprejemu nove Ustave ni bilo mogoče predvideti.

Spremembe in dopolnitve Ustave Republike Slovenije (1991–2021)

V tridesetletnem obdobju je bilo vloženih triinštirideset predlogov za spremembo Ustave, ki so posegli v četrtino vseh njenih členov.⁷ Največ predlogov (trideset) so vložili poslanci, dvanajst vlada, volivci pa samo enega.⁸ Kljub sorazmerno velikemu številu ustavnorevizijskih predlogov je bila Ustava doslej le enajstkrat spremenjena in dopolnjena.⁹ Od tega je vlada predlagala štiri ustavne zakone o spremembi Ustave, skupina najmanj dvajsetih poslancev pa sedem. Revizije ustavnega besedila so bile izvedene z enajstimi ustavnimi zakoni o spremembi Ustave,¹⁰ ki so spremenili trinajst njenih členov (enega celo dvakrat), tri pa na novo dodali. Časovna dinamika je bila v treh desetletjih dokaj neenakomerna. V prvem desetletju sta bili izvedeni samo dve spremembi (prva šele po šestih letih), v drugem pet, v zadnjem pa se je Ustava spremenila štirikrat. V drugem desetletju so bile spremembe ne samo nominalno, temveč tudi vsebinsko najbolj obsežne,¹¹ poleg tega je bilo v tem obdobju vloženih največ (skoraj dve tretjini) ustavnorevizijskih predlogov.

Sprejete ustavne spremembe je ob upoštevanju strokovnega merila nujnosti in potrebnosti mogoče razvrstiti v tri skupine. V prvi so spremembe, ki so bile potrebne zaradi vključevanja Slovenije v Evropsko unijo in delovanja v njej (3.a, 47., 68. in 148. člen). Te ustavne spremembe niso bile posledica notranjih potreb, pač pa so jih narekovali zunanjepolitični razlogi. V drugo skupino uvrščamo spremembe, ki so ustrezneje uredile posamezne določbe oz. ustavne institute, ki so se v praksi pokazali za neustrezne, pomanjkljive ali neučinkovite (80., 90., 97., 99., 121., 140. in 143. člen). Tretjo skupino sestavljajo pretežno dopolnitve Ustave s področja človekovih pravic in svoboščin (14., 43., 50., 62.a in 70.a člen), s katerimi so se posebej zavarovale posamezne pravice in svoboščine nekaterih družbenih skupin, uvedene (konstitucionalizirane) pa so bile tudi nekatere novodobne pravice ali svoboščine.

¹ Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13, 75/16 in 92/21.

² Ustavo spreminja državni zbor po posebnem ustavnorevizijskem postopku, v njem pa lahko sodelujejo tudi državljani z ljudsko iniciativo in referendumom (168.–171. člen). Za spremembo Ustave sta predpisani dve obvezni fazi (ustavnorevizijska iniciativa in odločanje o njej ter sprejem akta o spremembi Ustave) in ena neobvezna faza (potrditev spremembe Ustave na referendumu). Postopek za spremembo Ustave natančneje urejata Poslovnik državnega zbora (PoDZ-1, Uradni list RS št. 92/07 – UPB, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20) v 172.–183. členu in Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI, Uradni list RS št. 26/07 – UPB, 6/18 – odl. US in 52/20) v 4.–8. členu. Širše o tem Kaučič, I. (1991): Postopek spreminjanja ustave v našem in primerjalnem pravu. V Zbornik znanstvenih razprav 51, str. 91–117; Kaučič, I. (2001): Ustavni zakon v slovenskem ustavnem sistemu. V Zbornik znanstvenih razprav 61, str. 127–135.

³ Wheare, K. C. (1958): Modern Constitutions. London: Oxford University Press, str. 23–24.

⁴ Širše o tem Jambrek, P. (1992): Ustavna demokracija. Ljubljana: Državna založba Slovenije. Str. 291–294; Krivic, M. (2000): Ustavne spremembe so nujne. Pravna praksa, št. 35, str. 3–4; Cerar, M. (1997): Ustavna kontinuiteta kot načelo. V Zbornik referatov, III. Dnevi javnega prava, Portorož, str. 62–66.

⁵ Cerar, Ustavna kontinuiteta kot načelo, str. 58 in nasl.

⁶ Širše o tem Kaučič, I. (2012): Ustavnorevizijska dinamika: de constitutione lata in de constitutione ferenda. V Dvajset let Ustave Republike Slovenije – pomen ustavnosti in ustavna demokracija, Kaučič, I. (ur.). Ljubljana: Pravna fakulteta in Ustavno sodišče Republike Slovenije, str. 132–135.

⁷ Število vključuje samo ustavnorevizijske predloge, ki so bili predloženi državnemu zboru skladno z določbami PoDZ-1. Poleg teh je bilo vloženih tudi nekaj deset pobud za spremembo Ustave, ki pa niso izpolnjevale teh pogojev, najpogosteje zaradi premajhnega števila podpisov volivcev ali poslancev. Primerjaj tudi Majer, Z. (2012): Analiza predlogov za spremembo Ustave Republike Slovenije v obdobju 1991–2011. Diplomska naloga. Ljubljana: Pravna fakulteta.

⁸ Štirideset tisoč volivcev je leta 1997 predlagalo spremembo prvega odstavka 82. člena Ustave, s katero bi omogočili odpoklic poslanca, vendar jo je državni zbor zavrnil. Več o tem Ribičič, C. (1999): Politična odgovornost člana parlamenta. V Zbornik referatov, V. Dnevi javnega prava, Portorož, str. 320–323.

⁹ Poleg sprememb besedila Ustave sta bila leta 1994 spremenjena tudi dva izvedbena ustavna zakona, in sicer Ustavni zakon o dopolnitvi ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije (UZIU-A, Uradni list RS št. 21/94) in Ustavni zakon o dopolnitvah ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZITUL-A, Uradni list RS št. 45/94). Spremembi UZITUL sta bili predlagani tudi leta 2007 in 2018, vendar ju državni zbor ni sprejel. Širše o tem Kaučič, I. (2001): Ustavni zakon v slovenskem ustavnem sistemu. V Zbornik znanstvenih razprav 61, str. 127–135.

¹⁰ PoDZ-1 določa, da se Ustava spreminja z ustavnim zakonom, ki je sestavljen iz dveh delov: prvi del (razdelek I) vsebuje besedilo ustavne spremembe (ki nadomesti ali dopolni prejšnje besedilo in postane integralni del ustavnega besedila), drugi del (razdelek II) pa vsebuje določbe o izvedbi spremembe Ustave. Ustavni zakon se sprejema po postopku, predpisanem za spremembo Ustave, in ima enako stopnjo pravne veljave kot Ustava. O tem Kaučič, Ustavni zakon v slovenskem ustavnem sistemu, str. 127–135.

¹¹ O tem Kaučič, I. (2007): Pravo in ustavne reforme. Javna uprava, št. 3–4, str. 31–41.

Več o jubilejni izdaji Ustave RS: https://www.uradni-list.si/knjigarna/jubilejna-ustava-republike-slovenije