Primarni interes države je zagotavljanje ustreznega števila javnih zavodov, ki bodo izvajali dolgotrajno oskrbo. Javno službo v dolgotrajni oskrbi lahko opravljajo na podlagi koncesije domače in tuje pravne osebe ali samostojni podjetniki posamezniki, fizične osebe, ki samostojno opravljajo dejavnost in nosilci dopolnilne dejavnosti na kmetiji, če izpolnjujejo pogoje, določene s tem zakonom. Koncesionarji pomembno dopolnjujejo dolgotrajno oskrbo v javni mreži povsod tam, kjer kapacitete javnih zavodov ne zadoščajo za kritje potreb upravičencev.

Pri koncesiji gre namreč za opravljanje javne službe, ko koncesionar v celoti prevzame opravljanje javne službe na določenem mestu v javni mreži, pri čemer se dolgotrajna oskrba izvaja v svojem imenu in za svoj račun ter je za opravljanje oskrbe tudi v celoti odgovoren. Koncesionar na ta način nosi tudi celotno tveganje povpraševanja po storitvah dolgotrajne oskrbe, torej tveganje števila uporabnikov dolgotrajne oskrbe in s tem storitev, ali vsaj večino tega tveganja.

Koncesijo bo država podelila, če se bo ugotovilo, da javni zavodi za opravljanje dolgotrajne oskrbe ne morejo zagotavljati opravljanja dolgotrajne oskrbe v obsegu, kot je določen z javno mrežo dolgotrajne oskrbe, oziroma če javni zavodi za opravljanje dolgotrajne oskrbe ne morejo zagotoviti nujne dostopnosti do storitev dolgotrajne oskrbe.

Za podelitev koncesije, katere vrednost je enaka ali višja od mejne vrednosti, kot je v Zakonu o nekaterih koncesijskih pogodbah (ZNKP)¹ določena za objavo obvestila o koncesiji v Uradnem listu EU (9. člen ZNKP) in je trenutno določena v višini 5.350.000 EUR, se uporabljajo določbe ZNKP, za podelitev koncesije pod to mejno vrednostjo pa se postopek ureja v tem zakonu, in sicer glede trajanja koncesije, pripravljalnih dejanj in pravnega varstva (15. člen ZNKP). Za izračun vrednosti koncesije se uporablja metoda, kot je določena v ZNKP.

Koncesijo za opravljanje javne službe dolgotrajne oskrbe v instituciji v obliki negovalnega doma bo podelilo ministrstvo, pristojno za zdravje. Koncesijo za opravljanje javne službe dolgotrajne oskrbe v instituciji v obliki bivalne enote bo podelilo ministrstvo, pristojno za socialno varstvo. Pred začetkom postopka za podelitev koncesije bo moralo ministrstvo, pristojno za socialne varstvo, pridobiti soglasje ministrstva, pristojnega za zdravje (75. člen). Koncesijo za opravljanje javne službe dolgotrajne oskrbe na domu bo podelila samoupravna lokalna skupnost s soglasjem ministrstva, pristojnega za socialno varstvo (osmi odstavek 75. člena).

Koncesija za dolgotrajno oskrbo se bo podelila za določen čas, odvisno od oblike opravljanja dolgotrajne oskrbe, ki ne bo smel biti daljši od obdobja, v katerem se lahko pričakuje, da se bodo koncesionarju povrnila vložena sredstva, ki jih je vložil v izvajanje predmetne koncesije. Koncesija ni predmet pravnega prometa, kar med drugim pomeni, da ne more biti predmet dedovanja, prodaje, prenosa ali druge oblike razpolaganja v pravnem prometu. Razen koncesije, ki so bile izvajalcem podeljene za izvajanje celodnevnega institucio­nalnega varstva odraslih in postanejo izvajalci dolgotrajne oskrbe iz drugega odstavka 58. člena, ostanejo v veljavi do izteka obdobja, za katerega so bile podeljene, z možnostjo podalj­šanja za enako obdobje, kot so bile podeljene, in se lahko ne glede na določbo devetega odstavka 75. člena prenesejo na drugega izvajalca dolgotrajne oskrbe s soglasjem koncedenta (131. člen). Najpozneje 12 mesecev pred iztekom obdobja podelitve koncesije bo koncedent preveril, ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije za dolgotrajno oskrbo. Če bodo pogoji za pridobitev koncesije izpolnjeni, bo koncedent začel nov postopek za podelitev koncesije (75. člen).

Zakon poudarjeno obravnava koncesije kot podredno obliko opravljanja javne dolgotrajne oskrbe. To pomeni, da se javna oskrba izvaja v okviru javnih zavodov, preko koncesije pa le dopolnilno. Do podelitve koncesije bo torej lahko prišlo v primeru, ko država v okviru javnih izvajalcev ne bo mogla zagotoviti dolgotrajne oskrbe v predvidenem obsegu, ki ga določa javna mreža (75. člen).

Koncesionar bo moral ločeno voditi izkaze prihodkov in odhodkov ter sredstev in virov sredstev, ki se nanašajo na opravljanje dolgotrajne oskrbe, pri čemer so izvajalci dolgotrajne oskrbe zavezani spoštovati določbe Zakona o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti (ZPFOLERD-1)² (76. člen).

Ob podelitvi koncesije se bo sprejel koncesijski akt, s katerim se boda uredila bistvena vprašanja koncesijskega razmerja. V njem se določijo tisti elementi koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu in s katerimi se zagotavlja, da se koncesija izvršuje v javnem interesu, in o katerih se s koncesionarjem ni mogoče pogajati. To pomeni, da sta v njem določena vsebina in obseg opravljanja dolgotrajne oskrbe, oblika opravljanja dolgotrajne oskrbe na podlagi koncesije ter trajanje koncesije (drugi odstavek 76. člena).

Koncesijski akt sprejme Vlada RS na predlog pristojnega ministrstva oziroma občinski svet samoupravne lokalne skupnosti. Namen te določbe je, da so podobne koncesije povsod na območju Republike Slovenije urejene enako, ob upoštevanju stanja in predvidenega razvoja javne mreže, saj bi drugačna rešitev lahko privedla do različnega obravnavanja koncesionarjev, še zlasti pa do različnega položaja upravičencev (77. člen). Koncesijski akt predstavlja podlago za javni razpis, v katerem se določita oblika in postopek javnega razpisa. Javni razpis pa je samo javni poziv koncesionarjem, ki pa ne zavezuje koncedenta, da po objavi javnega razpisa mora izbrati koncesionarja. Potencialni koncesionar ima pravni interes, da se prijavi na javni razpis, ni pa njegova pravica, da je, kljub izpolnjevanju vseh pogojev, izbran v postopku izbire za podelitev koncesije, kajti koncedent ni zavezan izbrati kateregakoli izmed prijavljenih kandidatov, tudi če vsi ali pa samo eden izpolnjuje vse predpisane pogoje.³

Koncesije v instituciji v obliki negovalnega doma, v instituciji v obliki bivalne enote in koncesije dolgotrajne oskrbe na domu se lahko podelijo le na podlagi javnega razpisa. Zakon v 13 alinejah predpisuje nujne elemente, ki jih mora vsebovati objava javnega razpisa, zato bo taksativno naštevanje zagotovo dobrodošlo za usmeritev vsem, ki se bodo srečevali s pripravo dokumentacije javnega razpisa za podelitev koncesij na tem področju in prijavo nanj (78. člen). Zakon podrobno opiše tudi pravila priprave koncesijske dokumentacije, njene vsebine ter objave na spletni strani koncedenta in portalu javnih naročil (79. člen).

Koncesionar mora imeti dovoljenje za opravljanje dolgotrajne oskrbe v razpisanem obsegu koncesije in izpolnjevati vse predpisane pogoje, med katere sodi tudi pogoj, da mu v zadnjih petih letih koncesija ni bila odvzeta⁴ oziroma mu ni bila odpovedana koncesijska pogodba. To je pomembna zahteva v postopku podeljevanja koncesij, saj iz sistema izloča tiste ponudnike, pri katerih so bile v preteklih letih ugotovljene hujše kršitve. Prav tako je določeno, da ponudnik ne sme imeti neporavnanih zapadlih obveznosti do Finančne uprave Republike Slovenije. Pri tem se šteje, da se med osebe, ki nimajo poravnanih vseh obveznosti do Finančne uprave Republike Slovenije, štejejo osebe, pri katerih vrednost neplačanih zapadlih obveznosti do Finančne uprave Republike Slovenije znaša 50 evrov ali več, in osebe, ki nimajo predloženih vseh obračunov davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja za zadnjih pet let, ki jih bo koncedent pridobil po uradni dolžnosti iz uradnih evidenc, ki jih vodi Finančna uprava Republike Slovenije (80. člen).

Merila za izbiro koncesionarja, ki morajo biti določena v zakonu, bodo podlaga za izdajo odločbe o izbiri koncesionarja. Med merili in okoliščinah bodo pomembna predvsem tista, ki temeljijo na strokovni usposobljenosti in referencah ter ugotovitvah nadzornih postopkov. V odločbi o podelitvi koncesije bo treba navesti razloge za odločitev, kar pomeni, da bo morala biti odločba obrazložena v tolikšni meri, da bodo iz nje razvidni razlogi za dodelitev točk po posameznih kriterijih oz. merilih za vsakega ponudnika posebej, v obrazložitvi pa bodo morali biti navedeni tudi razlogi o tem, zakaj je prijava izbranega ponudnika prejela večje število točk v primerjavi z neizbranimi ponudniki. Le s takšno obrazložitvijo bo neizbranim ponudnikom zagotovljeno učinkovito izpodbijanje odločbe in s tem učinkovito sodno varstvo.⁵

Koncedent bo o izbiri koncesionarja odločil z aktom poslovanja, zakonodajalec pa mu postavlja obvezo obveščanja vseh ponudnikov glede odločitve o izbiri koncesionarja ter način obveščanja v 5 dneh na portalu javnih naročil. Odločitev o izbiri koncesionarja bo postala pravnomočna z dnem, ko zoper njo ni mogoče zahtevati pravnega varstva (81. člen). Ob tem je treba izpostaviti, da so v postopkih podeljevanja koncesij po ustaljeni upravno-sodni praksi predmet sodne presoje materialni in procesni vidiki (morebitnega) spora, saj mora pri izbiri koncesionarja, ker ne gre za upravno stvar manjšega pomena ali za enostavno upravno stvar, upravni organ dosledno spoštovati pravila Zakona o splošnem upravnem postopku.⁶ Po drugi strani pa je narava odločanja o izbiri koncesionarja na javnem razpisu v pretežni meri strokovno-tehnična, pri čemer je pristojnemu organu puščeno določeno polje proste presoje.⁷

S koncesijsko pogodbo se zaradi zavarovanja javnega interesa jasno opredelijo obveznosti koncesionarja in koncedenta, vendar pa te ne smejo biti v nasprotju s koncesijskim aktom. Če pride do takšnih neskladij, velja ureditev, kot je določena v koncesijskem aktu. Takšno pravilo je potrebno, da bi preprečili zlorabe, ko bi stranke s koncesijsko pogodbo razmerje uredile drugače, kot je bilo v osnovi predvideno in bi tako lahko posledično izigrale druge ponudnike. Zakon dopušča le nebistvene spremembe koncesijskega razmerja, vendar le ob soglasju koncedenta, kot so npr. sprememba odgovornega nosilca dolgotrajne oskrbe, sprememba zmogljivosti opravljanja dolgotrajne oskrbe za povečanje/zmanjšanje za do 5 odstotkov (drugi in tretji odstavek 82. člena).

Zaradi administrativne razbremenitve se določila koncesijske pogodbe, ki so splošne narave, zapišejo v obliki Splošnih pogojev v skladu z ureditvijo 120. člena Obligacijskega zakonika⁸ (82. člen OZ).

Koncesijska pogodba preneha s potekom časa, za katerega je bila sklenjena; s smrtjo koncesionarja; s stečajem ali zaradi drugega načina statusnega prenehanja koncesionarja; z odpovedjo pogodbe iz razlogov in pod pogoji, ki so določeni v koncesijski pogodbi; s sporazumom in v drugih primerih, določenih z zakonom. Koncedent lahko v primeru prenehanja koncesijske pogodbe, če javni zavodi za opravljanje dolgotrajne oskrbe ne morejo zagotavljati opravljanja dolgotrajne oskrbe, do odločitve o novem koncesionarju določi začasnega prevzemnika koncesije med obstoječimi koncesionarji, vendar največ za dobo enega leta. Za začasni čas prevzema koncesije bo sklenil koncedent z začasnim prevzemnikom koncesije pogodbo, s katero bo uredil začasno opravljanje dolgotrajne oskrbe na podlagi koncesije (83. člen).

Ne glede na podrobno ureditev koncesijskega razmerja v zakonu ostaja odprto vprašanje, kaj bo z obstoječim Pravilnikom o koncesijah na področju socialnega varstva,⁹ ki podrobneje določa način podelitve koncesije in pogoje, ki jih mora izpolnjevati koncesionar za podelitev koncesije, ter dokazila o njihovem izpolnjevanju, možnost poznejšega izpolnjevanja določenih pogojev in način njihove izpolnitve, trajanje koncesije za različne vrste storitev ter pogoje in omejitve podaljšanja koncesije, način dela komisije za koncesije, način sklenitve koncesijske pogodbe in njeno podrobnejšo vsebino, način plačevanja koncesionarja za storitve, ki jih opravlja na podlagi koncesije, ter način finančnega in drugega poročanja koncesionarja koncedentu. Iz predloženega zakona ali gradiva zakonodajalca pa ni mogoče razbrati, da bi pravilnik nehal veljati ali bi bil spremenjen kateri izmed sedaj veljavnih členov v pravilniku.

¹ Uradni list RS, št. 9/19, 121/21 – ZJN-3B.

² Uradni list RS, št. 33/11.

³ Tako tudi sodba Zunanjega oddelka sodišča v Novi Gorici opr. št. U 325/2007 z dne 19. 5. 2009.

⁴ Ob tem je treba izpostaviti, da predhodna odločba ali predlog socialne inšpekcije namreč ni nikjer določena kot predpostavka za začetek postopka odvzema koncesije. Tako tudi sodba Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. VSL00052252 z dne 11. 11. 2021.

⁵ Tako tudi sodba Zunanjega oddelka sodišča v Mariboru, opr. št. II 246/2014, 15. 4. 2015.

⁶ Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 36/20 – ZZUSUDJZ, 61/20 – ZZUSUDJZ-A, 175/20 – ZIUOPDVE, 203/20 – ZIUPOPDVE, 3/22 – Zdeb.

⁷ Tako tudi sodba Upravnega sodišča v Ljubljani opr. št. I U 1346/2011, UL0005283, 6. 12. 2011.

⁸ Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo, 64/16 – odl. US, 20/18.

⁹ Uradni list RS, št. 72/04, 113/08, 45/11.

Vir: Zakon o dolgotrajni oskrbi (ZDOsk) z uvodnimi pojasnili, avtorica dr. Alenka Oven, str. 108–114.