Državni svet RS je konec februarja 2020 v zakonodajni postopek vložil Predlog Zakona o spremembah Zakona o javnem naročanju, s katerim želi izboljšati učinkovitost sistema pojasnjevanja in popravkov ponudb ter deloma spremeniti sistem sankcioniranja v postopkih javnega naročanja. Vlada RS pa je na zadnji dopisni seji omenjenemu predlogu odrekla podporo.

Vlada predlogu ni naklonjena

Vlada Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: vlada) je na zadnji dopisni seji¹ sprejela mnenje o Predlogu Zakona o spremembah Zakona o javnem naročanju², ki je trenutno v drugi obravnavi rednega zakonodajnega postopka. Vlada sicer ocenjuje, da je namen predloga zakona primeren, a rešitev ne vidi kot sistemsko ustreznih in dodelanih in obenem dodaja, da pristojno resorno ministrstvo pripravlja svoj predlog zakona, ki vsebuje podobne rešitve, a skupaj še z vrsto drugih predvidenih rešitev tvori sistem javnega naročanja bolj učinkovit in fleksibilen.

Vprašanje naknadnih pojasnil in dopolnitev ponudb

Državni svet Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: predlagatelj) kot predlagatelj novele ZJN-3B, meni, da je trenutna ureditev naknadnih pojasnil in dopolnitev ponudb v postopkih javnega naročanja neskladna z načeli gospodarnosti, učinkovitosti, uspešnosti ter zagotavljanja konkurence med ponudniki. Po predlagateljevih besedah trenutni sistem ne omogoča vedno izbire ekonomsko najugodnejše ponudbe, temveč izbiro tiste, ki ji je bila pravočasno priložena vsa zahtevana dokumentacija. Predvsem opozarja na določbe 89. člena ZJN-3, v skladu s katerimi sme naročnik zahtevati, da gospodarski subjekti v ustreznem roku priložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo oz. popravijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma v skladu z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Naročnik pa lahko to zahteva le, kadar določenega dejstva sam ne more preveriti, pri tem pa se lahko tovrstna dopolnitev oz. popravek ali pojasnilo nanaša le na elemente ponudbe, katerih obstoj je mogoče objektivno preveriti pred iztekom roka, določenega za predložitev ponudbe.

Predlagatelj opozarja na stališče teorije, ki pravi, da formalnost ni cilj javnega naročanja, temveč je le sredstvo za dosego zagotavljanja enakopravne obravnave ponudnikov in konkurence pri sklepanju poslov z javnim sektorjem. Zato predlagana sprememba 89. člena ZJN-3 predvideva, da bodo v fazi pregleda in ocenjevanja ponudbe dovoljeni popravki, spremembe in dopolnitve, ki so objektivno obstajale na strani ponudnika pred rokom za oddajo ponudb, ob pogoju, da bo to dejstvo preverljivo. Ob tem pa bi to veljalo le za situacije, ko bi sprememba ponudbe pomenila dopustnost in ne bi posegala v elemente ponudbe, na podlagi česar bi lahko prišlo do drugačne razvrstitve na ocenjevalni lestvici ponudbe.

Sankcije v zvezi s kršitvami delovnopravne zakonodaje

Predlagatelj meni, da je zakonodajalec z določbami zadnje novele ZJN-3A določil nesorazmerne zahteve in sankcije za kršitve delovnopravne zakonodaje.

(1) Določbe 67. člena ZJN-3A pravijo, da morata pogodba o izvedbi javnega naročila in okvirni sporazum vsebovati razvezni pogoj, ki se uresniči, če je naročnik seznanjen z dejstvom, da je pristojni državni organ pri izvajalcu pogodbe ali njegovem podizvajalcu v času izvajanja pogodbe ugotovil najmanj dve kršitvi v zvezi s plačilom za delo, delovnim časom, počitki, opravljanjem dela na podlagi pogodb civilnega prava, kljub obstoju elementov delovnega razmerja ali v zvezi z zaposlovanjem na črno, in za kateri mu je bila s pravnomočno odločitvijo ali več pravnomočnimi odločitvami izrečena globa za prekršek.

(2) Za predlagatelja je sporen tudi 67.a člen ZJN-3A, ki pri javnih naročilih visoke delovne intenzivnosti dodaja obveznost naročnika, da vsakih šest mesecev preverja, ali sta izvajalec javnega naročila oz. podizvajalec v katerem od položajev, ki so določeni v drugem odstavku 67.a člena (predvsem gre za kršitve delovnopravne zakonodaje, kršitve v zvezi s plačili socialnih in davčnih obveznosti). V zvezi z obema omenjenima členoma pa zakon kot sankcijo predvideva prekinitev izvedbe javnega naročila in začetek novega postopka javnega naročanja.

(3) Zadnja novela ZJN-3A z določbami 75. člena pa je med razloge za izključitev ponudnika iz posameznega postopka javnega naročanja dodala tudi primere, ko je v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb ali prijav pristojni organ pri ponudniku ugotovil najmanj dve kršitvi v zvezi s plačilom za delo, delovnim časom, počitki, opravljanjem dela na podlagi pogodb civilnega prava, kljub obstoju elementov delovnega razmerja ali v zvezi z zaposlovanjem na črno, za kateri mu je bila s pravnomočno odločitvijo ali več pravnomočnimi odločitvami izrečena globa za prekršek.

Predlagatelj je mnenja, da je zakonodajalec z novelo ZJN-3A vzpostavil sistem sankcioniranja, ki v praksi prehitro izločuje ponudnike iz posameznih postopkov in s tem prihaja do omejevanja konkurence na trgu javnega naročanja. Prav tako trdijo, da je treba upoštevati velikost gospodarskega subjekta, kajti tista podjetja, ki imajo nekaj sto ali celo nekaj tisoč zaposlenih, bodo hitreje presegla prag.

Predlog sprememb zakona tako črta določbo 67. člena ZJN-3, ki pravi, da se razvezni pogoj uresniči, če se naročnik seznani, da je pristojni organ pri izvajalcu pogodbe ali njegovem podizvajalcu v času izvajanja pogodbe, ugotovil najmanj dve kršitvi zgoraj omenjenih področij delovnopravne zakonodaje. Prav tako predlagatelj črta določbo 67.a člena ZJN-3, ki govori o kršitvah delovnopravne zakonodaje in dvakratnega izreka globe. S spremembo določb 75. člena ZJN-3 pa predlagatelj predvideva možnost, da gospodarski subjekt naročniku predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost, navkljub obstoju razlogov za izključitev iz postopka javnega naročanja.

Sankcija izločitve iz postopkov javnega naročanja

Predlagatelj dvomi o smiselnosti sankcije iz 112. člena ZJN-3 za določene primere. Omenjena sankcija izločitve ponudnika iz postopka in uvrstitev v evidenco ponudnikov z negativnimi referencami ima za posledico tudi izločitev s trga javnih naročil blaga ali storitev za obdobje treh let, s trga javnih naročil gradenj pa za obdobje petih let. Predlagatelj meni, da prekrški, za katere je predvidena stranska kazen vpisa v evidenco ponudnikov z negativno referenco, pogosto niso tako resni, da bi utemeljevali sorazmernost ukrepa (npr. ko ponudnik ne predloži listine v skladu s šestim odstavkom 94. člena ZJN-3). Predlagatelj predvsem navaja primer manjših podjetnikov in družb, ki področja javnega naročanja ne poznajo tako dobro.

Predlog sprememb ZJN-3 predvideva spremembo določb 112. člena ZJN-3 tako, da bi bila sodišču, ob upoštevanju teže prekrška in konkretnih dejanskih okoliščin (oz. opravljenem testu sorazmernosti), omogočena pravica odločitve, ali bo ponudnika izločila iz postopkov javnega naročanja.

¹ 52. dopisna seja Vlade Republike Slovenije, URL: <https://www.gov.si/novice/2020-06-02-52-dopisna-seja-vlade-republike-slovenije/> (2. 6. 2020).

² Predlog Zakona o spremembah Zakona o javnem naročanju, URL: <https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/d6963ca5482b26b6e66a3439c1fd8dbfe61c6d8b3ec01398dc13569fd64b4e8e> (2. 6. 2020).