Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP)¹ v 4. členu določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Sistemi zagotavljanja javnih storitev in dobrin uporabnikom vključujejo odločanje o pravicah ali obveznostih posameznika, tudi če postopek odločanja o tem v javnopravnem predpisu ni izrecno urejen.

O vsaki javni storitvi ali dobrini, ki jo zahteva stranka na podlagi svojega materialnega javnopravnega upravičenja, ki ga določa posamezen zakon ali drug zakonit predpis (npr. odlok iz izvirne pristojnosti občine), bo moral subjekt, ki jo je dolžan zagotavljati skladno z navedenimi predpisi, sprejeti odločitev, na podlagi katere bo taki zahtevi ugodil, ali jo bo zavrnil. To velja tako za sprejem pri zdravniku v okviru javne zdravstvene mreže kot za vključitev v višji razred v osnovni šoli v okviru obveznega šolskega programa, ki ga zagotavlja država … Če pa ne gre za odločanje na podlagi zakonsko izrecno podeljenega javnega pooblastila, torej za odločanje, ki ga iz pristojnosti upravnih organov na navedene subjekte prenese zakonodajalec ali drug podeljevalec javnega pooblastila (npr. vlada, občinski svet), ne gre za odločanje organa (5. člen) v upravnih zadevah (2. člen, tudi v povezavi s tretjim odstavkom 3. člena) in torej formalni in materialni kriterij za uporabo pravil upravnega postopka nista izpolnjena, zato se ZUP na navedenih pravnih podlagah ne more uporabiti. To bi lahko kazalo na to, da se take odločitve sprejemajo v pravno neurejenem postopku odločanja, a s ciljem zaščite pravnega položaja pravnih in fizičnih oseb tudi v razmerju do neoblastvenih subjektov 4. člen ZUP vzpostavlja pravilo širše, smiselne uporabe ZUP tudi v nekaterih tovrstnih primerih, in sicer, kadar gre za odločanje o javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

Namen tega člena je vzpostavitev pravne podlage za širjenje uporabe upravnega postopka zunaj zadev, ki po vsebini ustrezajo definiciji upravne zadeve (2. člen). Pri tem se pojavi razmeroma zahtevno vprašanje, kdaj gre za javnopravno zadevo, ki ni upravna zadeva, saj ZUP navedenega pojma ne razlaga. K temu vprašanju sta prispevala tako teorija kot sodna praksa. Podrobneje o ugotovitvah obeh, s koristnimi praktični napotki, pa v komentarju k 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku,² katerega 3. knjiga je pred izdajo. Ta bo vsebovala na novo komentirane člene, pri katerih se je zakonska dikcija spremenila, ali pa so členi celo povsem na novo v ZUP. Konkretno ta, 4. člen ZUP, se ni spremenil, tako da ostaja pri odgovoru na vprašanje, kdaj gre za javnopravno zadevo, še vedno pomembno, kaj je v zvezi s tem razvila dosedanja teorija in sodna praksa.

Kot pove že poimenovanje, je izhodišče za opredelitev javnopravne zadeve v smislu 4. člena ZUP, da gre za odločanje na področju javnega prava. Javno pravo pa se je z zgodovinskim razvojem iz posebnega prava izvrševanja oblasti razvilo predvsem v pravo, ki ureja pravila, pod katerimi se pravnim in fizičnim osebam zagotavljajo dobrine in storitve v javnem interesu, torej service publique v najširšem smislu tega pojma. V sodobnih državah se tako zakonsko urejajo najrazličnejša področja zagotavljanja navedenih dobrin in storitev, ki pridobivajo pomembno vlogo za življenje in razvoj posameznika: zdravstvo, šolstvo, telekomunikacije ipd. Javnopravno razmerje torej zaznamuje zakonska ureditev določenega področja v javnem interesu. Ob regulaciji se s temi zakoni oblikuje čedalje več pravic oziroma pravno zaščitenih interesov javnega prava, ki jih oseba lahko uveljavlja od države ali drugih nosilcev javnih nalog, pa tudi obveznosti, ki jih v tem okviru lahko država naloži določenim subjektom.

Nadalje je tudi za tovrstno uporabo ZUP ključno, da na navedenem področju obstajata pravica oziroma pravna korist ali obveznost, ki jo določa materialni javnopravni predpis, in o kateri je treba odločiti. Bodisi iz samega predpisa bodisi iz narave razmerja, ki se vzpostavlja, mora izhajati, da je o tem treba odločiti enostransko in oblastveno ter v posamičnem javnopravnem razmerju in v konkretnem primeru določeni pravni ali fizični osebi naložiti obveznost oziroma priznati ali zavrniti njeno pravico. Če gre torej za oblikovanje, spremembo ali ukinitev javnopravnega razmerja z navedeno vsebino, gre za javnopravno zadevo, odločanje o njej pa spada v okvir 4. člena ZUP. Posledično pa se mora ZUP uporabiti smiselno in ne v celoti.

Več o tem pa v Komentarju ZUP, katerega 3. knjiga z dodatnimi vsebinami bo na voljo v roku meseca dni.

¹ Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 – ZDeb.

² Erik Kerševan (ur.), Polonca Kovač (ur.), Janez Čebulj, Nika Hudej, Andrej Kmecl, Rajko Knez, Rajko Pirnat, Jernej Podlipnik, Matjaž Remic, Tina Sever, Rada Sitar, Bruna Žuber: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku. Strokovni koordinator: Boštjan Koritnik; stvarno kazalo: Katja Štemberger in Nejc Urankar; Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2020 in 2022.

Avtor: Erik Kerševan, doktor pravnih znanosti, vrhovni sodnik svetnik na Vrhovnem sodišču Republike Slovenije, sourednik Komentarja ZUP.