Junija lani se je začel uporabljati nov Gradbeni zakon (GZ-1).¹ Ta zakon prinaša več domnevnih prednosti, kot je navajalo ministrstvo oziroma vlada kot predlagateljica leta 2021, hkrati pa se že med sprejemom in po njem kažejo nekatera odprta vprašanja, ki jih zakon ni rešil ali dodatno vnaša dileme v njihovo razlago. Eno takih spornih vprašanj je institut inšpekcijskega zavezanca, tj. stranke, zoper katero teče inšpekcijski nadzor, ki ga izvaja Inšpektorat RS za okolje in prostor.

Opredelitev investitorja in drugih oseb kot zavezanca v inšpekciji

Po 90. členu GZ-1 je inšpekcijski zavezanec investitor, tj. glavna aktivna stranka v večini postopkov izdaje gradbenih in povezanih dovoljenj. Poleg njega pa zakon kot stvarno legitimirane določa lastnika zemljišča z nedovoljenimi posegi ali občino po lokaciji zemljišča in med zavezance šteje še dodaten krog oseb, to so »tudi drugi udeleženci pri graditvi objektov«. Slednje določa isti zakon z nanizanjem investitorja, projektanta, nadzornika in izvajalca.²

Taka ureditev širše opredeljuje zavezance, kot je veljalo po drugem odstavku 79. člena GZ, prejšnjega zakona.³ Ta je določal le možnost (je lahko) drugega udeleženca kot zavezanca, »ki krši ta zakon«, GZ-1 pa jasno opredeli kot zavezance vse deležnike, kar vključuje poleg investitorja še projektanta, izvajalca in nadzornika, seveda kolikor gre za vsaj verjetno izkazane kršitve zakona.

Poleg tega se v nekaterih virih⁴ – kot je pojasnjeno v nadaljevanju, napačno – navaja dodatne osebe kot zavezance, tako da gre skupaj za krog teh oseb: investitor projektant oziroma vodja projektiranja, pooblaščeni strokovnjak po ZAID,⁵ nadzornik oziroma vodja nadzora, izvajalec oziroma vodja gradnje, pooblaščen inženir s področja geodezije, upravljavci, notarji, pooblaščeni inženirji s področja geodezije in druge osebe javnega ali zasebnega prava ter drugi organi, pristojni za izvedbo komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, promet z objektom oziroma z zemljiščem, na katerem je objekt, uporabniki objekta ali izvajalci gospodarskih ali drugih dejavnosti, osebe, ki sklepajo pravne posle v zvezi z nedovoljenim objektom, razen kreditnih poslov, in geodetska uprava, podrejeno tudi lastnik zemljišča ali objekta, na katerem se ugotovi nezakonito stanje, pa tudi občina pri nevarnem objektu.

Pomen in glavne določbe glede stvarne legitimacije za nadzor

Vprašanje, kdo je stranka nadzora, ni zanemarljivo, saj je procesna predpostavka za uvedbo in tek inšpekcijskega, zlasti upravnega, pa tudi prekrškovnega postopka. V osnovnem inšpekcijskem postopku se za nadzor uporabljajo materialni predpisi, torej GZ-1 z izvedbenimi akti in povezani zakoni, podrejeno pa Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN)⁶ in Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP).⁷ ZIN in še bolj ZUP vprašanju stranke namenjata nemalo pozornosti, tudi prek uporabe pravnih sredstev ali mehanizmov v izvršbi, če je legitimacija opredeljena napačno. 

Logično je, da je v osnovi glavna stranka v inšpekcijskem nadzoru investitor, saj je ta nosilec pravice graditi oziroma obveznosti odprave neskladnosti in kršitev glede pravil graditve objektov. To je namreč javna korist v gradbeni inšpekciji. GZ-1 sicer glede na GZ uvaja nekaj dodatnih oziroma podrobnejših pravil, čeprav v jedru sledi prejšnji ureditvi. Tako je včasih prisotna situacija, ko investitorja ni mogoče ugotoviti, ali pa je prišlo do prenosa lastništva na nepremičnini, zato tedaj GZ-1 določa, da je podredno inšpekcijski zavezanec določen lastnik nepremičnine oziroma zemljišča, na katerem stoji sporni objekt, ali za sam objekt oziroma njegov del, ali posameznega dela v etažni lastnini, lastnik objekta, če je na njem ustanovljena stavbna pravica. To je pomembno pravilo, saj se brez definirane stranke nadzora na ravni določene ali vsaj določljive osebe postopek ne more voditi oziroma se mora ustaviti ali vsaj prekiniti (50. člen ZUP).

Drugi odstavek tega člena GZ-1 prinaša dodatno izjemo, za čas po izdaji uporabnega dovoljenja oziroma po začetku uporabe objekta, ki je nevarni objekt, ko legitimacijo zavezanca določi za lastnika zemljišča, objekta ali dela objekta. V okviru te določbe gre za dva položaja. Prvič, po pridobljenem uporabnem dovoljenju, in drugič, ko gre za nevaren objekt, toda zakon oba položaja izenačuje na ravni lastnika.

Četrti, peti in šesti odstavek 90. člena GZ-1 urejajo vlogo občine v inšpekcijskih postopkih. Četrti odstavek ureja ravnanje v primeru nevarnega objekta in bodisi hkratne smrti inšpekcijskega zavezanca ter še nekončanega zapuščinskega postopka pred sodiščem bodisi neznane osebe kot zavezanca ali njegovega prebivališča ali prenehanja pravne osebe. Tedaj se kot zavezanec določi občina po legi nepremičnine oziroma objekta, saj je v javnem interesu, primarno na lokalni ravni, da se tak objekt uskladi z zakonitim stanjem in ne predstavlja več nevarnosti. V postopkih iz pristojnosti vseh različnih inšpektorjev je zavezanec občina in ne več država, kot je bilo določeno v prejšnjem GZ. Sistemsko bi sicer občini zakon lahko kako drugače naložil obvezo urediti tovrstno stanje, saj vloga stranke za občino kot sicer javnopravni subjekt ni idealna, navsezadnje zaradi možnosti izpodbijanja inšpekcijske odločbe, čeprav GZ-1 občini pravzaprav nalaga pristojnost odprave nevarnosti in ne položaja stranke zaradi varstva zasebnih pravnih interesov. Občina oziroma njeni organi in druge entitete, ki jim zakon daje ex iure imperio pristojnosti in pooblastila za izvajanje oblastvenih nalog, praviloma namreč niso v položaju stranke, še manj imeti njen status in iskati sodno varstvo za svoje »pravice«.

Problematika neusklajenosti tretjega in sedmega odstavka 90. člena GZ-1

Sedmi odstavek 90. člena GZ-1 določa, da se za izrečen inšpekcijski ukrep zoper pooblaščenega strokovnjaka ali vodjo gradnje hkrati poda prijava tega zbornici, pri kateri je vpisan v imenik. To bi pomenilo, da mora inšpektor v primeru ugotovljenih kršitev udeležencev, ki so vpisani v imenike pri arhitekturni, inženirski, obrtni in gospodarski zbornici, obvestiti pristojno zbornico.

Toda ta določba je najmanj nenavadna, saj je v nasprotju s prvim in zlasti tretjim odstavkom istega člena, češ da so zavezanci investitor in drugi »udeleženci pri gradnji«, kar po 12. členu GZ-1 ne vključuje pooblaščenega strokovnjaka ali vodje gradnje, ki ju ta določba prav izpostavlja.

Zdi se, da je pripravljavec zakona predmetni odstavek zapisal z mislijo na prekrškovno odgovornost teh oseb.⁸ Toda to nikakor ne more pomeniti, da sta pooblaščeni strokovnjak in vodja gradnje zavezani stranki v inšpekcijskem upravnem postopku.

Pri tem je namreč ključna ločitev upravnega in kaznovalnega dela inšpekcijskega nadzora. Ta dela nimata enakega cilja. Prvi namreč stremi k vzpostavljanju zakonitega stanja za naprej, drugi pa h kaznovanju za nazaj. V upravnih in prekrškovnih postopkih se zato uporabljajo različna načela, jamstva in pravila. Kljub neredko isti življenjski situaciji obravnavnega zavezanca in hkrati kršitelja je tako ureditev po ZUP v bistvenem različna od ZP-1, npr. glede dolžnosti govoriti resnico (11. člen ZUP) v primerjavi s privilegijem zoper samoobtožbo (55. člen ZP-1).⁹

Zato je nujno sedmi odstavek 90. člena razlagati restriktivno, tako da prevladata tretji odstavek skupaj z 12. členom in ne širša razlaga ali da se meša določbe o zavezancu v inšpekcijski upravni zadevi in prekrškovno odgovornost.

Več o tem pa v Komentarju gradbenega zakona (GZ-1), ki bo kot znanstvena monografija in hkrati praktični pripomoček različnim deležnikom v gradbenih postopkih na voljo aprila 2023.

¹ Ur. l. RS, št. 199/21, 105/22 – ZZNŠPP.

² Tretji odstavek 90. člena in prvi odstavek 12. člena GZ-1.

³ Ur. l. RS, št. 1991/17 in nasl.

⁴ A. Velkovrh,  M. Koršič Potočnik in M. Prebil (2022): Gradbeni zakon (GZ-1) z uvodnimi pojasnili in stvarnim kazalom. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije, str. 76.

⁵ Zakon o arhitekturni in inženirski dejavnosti, Ur. l. RS, št. 61/17 in 133/22 – odl. US.

⁶ Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl. Glej zlasti 24. člen. Več P. Kovač (ur.) (2016): Inšpekcijski nadzor. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije.

⁷ Ur. l. RS, št. 80/99 in nasl., posebej 42. členi in naslednji, 237., 260., 293. in povezani členi. Podrobno v P. Kovač in E. Kerševan (ur.) (2020, 2022): ZUP s komentarjem. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije.

⁸ Prim. 119. člen GZ-1 o prekrških pooblaščenega strokovnjaka in 123. člen GZ-1 o prekrških vodje gradnje.

⁹ Zakon o prekrških, Ur. l. RS, št. 7/03 in nasl. O razlikah med ZUP in ZP-1 podrobno Kovač, Orel in Čas v Kovač, 2016.

Avtorica: prof. dr.  Polonca Kovač.