Praktičen primer sestave popolne ponudbe v postopkih javnega naročanja

1. Uvod

Natančen pregled navodil in razpisne dokumentacije je v postopkih javnega naročanja zelo pomemben, saj se že zgolj zaradi majhne nepozornosti pri datumu za predložitev ponudb, ob spregledu sprememb razpisne dokumentacije, pri vnosu zneskov v ponudbeni predračun ipd. uspešen konkurent v postopku javnega naročanja lahko spremeni v nepopolnega ponudnika, ki nima možnosti, da bi se potegoval za posel. Napake so enako strogo sankcionirane ne glede na predmet javnega naročanja (gradnje, blago, storitve) in ne glede na vrednost javnega naročanja (ta mora biti seveda nad vrednostjo, za katero je predpisana izvedba postopka javnega naročanja).

2. Pravočasna ponudba

Prva stvar, na katero mora biti pozoren ponudnik, ko se odloči sodelovati v postopku javnega naročanja, je rok za predložitev ponudbe. Zamuda roka za predložitev ponudbe je razlog za izločitev prepoznega ponudnika iz postopka javnega naročanja. Ponudba takega ponudnika ostane neodprta in se vrne ponudniku. Pravočasna ponudba je tista, ki jo naročnik prejme do izteka roka, določenega za prejem ponudb.

Pri pravočasnosti ponudbe pa je treba biti pozoren tako na datum kot na uro, določeno za prejem ponudb, in ker velja prejemna teorija, mora ponudba, da bi bila pravočasna, preiti v naročnikovo interesno sfero (torej na kraj, določen za predložitev ponudb) pred iztekom tega roka. Če je torej ponudba pred potekom roka za sprejem ponudb oddana na pošti, pa zaradi zamud pri pošiljanju, za katere ponudnik ne odgovarja, ne preide v naročnikovo interesno sfero pravočasno, se taka ponudba izloči kot nepopolna. Tudi če se je na primer skrbni ponudnik pravočasno podal na pot, da bi oddal ponudbo osebno v naročnikovem vložišču, pa je bila zaradi prometne nesreče cesta več ur zaprta, nosi sam posledice, če zamudi rok za predložitev ponudbe.

V skladu z navedenim je torej treba biti zelo pozoren na rok za predložitev ponudb in poskrbeti je treba, da naročnik prejme ponudbo pred iztekom tega roka. Pri tem je treba spremljati portal javnih naročil s posebno skrbnostjo, saj bi se na primer ne štelo za kršitev zakonskih določb, če bi se naročnik med postopkom javnega naročanja odločil celo za skrajšanje roka, vendar bi bil rok kljub temu še vedno dovolj dolg za pripravo popolne ponudbe.

3. Sprejemljiva ponudba

Sprejemljivost ponudbe je vezana tako na naročnikova zagotovljena sredstva kot na cene na trgu. Nesprejemljiva ponudba je namreč tista ponudba, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, ali ponudba, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. Prek sprejemljivosti ponudbe se tako poskuša tudi v postopku javnega naročanja pridobiti cena, kot sicer velja na trgu, oziroma cena, ki jo je naročnik sposoben plačati. Sprejemljivost ponudbe je eden izmed elementov popolnosti ponudbe, ki običajno ponudnike, ki so izločeni, lahko preseneti. Naročniku namreč ni treba vnaprej objaviti zagotovljenih sredstev in prav tako tudi ne izračuna tržnih cen. Zaradi tega morajo biti ponudniki pri oblikovanju cen posebno pozorni, da ne bi bili zaradi previsokih cen izločeni iz postopka javnega naročanja kot nesprejemljivi.

V zvezi z vprašanjem sprejemljivosti ponudbe je treba opozoriti na nekatere vidike, ki vplivajo na sestavo ponudbene cene. Dejstvo je namreč, da so velikokrat tako razpisna dokumentacija v delu, v katerem je opredeljen predmet, kot pogodbena določila, ki opredeljujejo obveznosti ponudnikov, nejasni ali nedodelani, zaradi česar si poskušajo ponudniki prek cene pokriti morebitne rizike, ki izhajajo iz bodočega poslovnega sodelovanja z naročnikom, kar je poslovno čisto običajno. Tako bi lahko zaključili, da to, čeprav se na prvi pogled morda zdi, da so tržne cene nižje, še zdaleč ne pomeni, da v konkretnem primeru ponudnik ne poda višje ponudbene cene iz razloga stroškov zavarovanj, ki jih mora pridobiti, in dodatnih pogodbenih tveganj, ki jih mora sprejeti, kratkih pogodbenih rokov, v katerih mora izvesti javno naročilo, ipd. Vendar pa so ne glede na to določila glede sprejemljivosti ponudbe toga: če je ponudbena cena višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu, naročnik ponudbe ne bo sprejel, in prav tako tudi ne, če nima zagotovljenih sredstev v svojih postavkah.

V zvezi s sprejemljivostjo ponudbe v postopkih, ki predvidevajo še pogajanja, je treba poudariti, da se glede na to, da se ponudbene cene na pogajanjih še znižujejo, sprejemljivost posameznega ponudnika presoja na podlagi končne (izpogajane) cene. Izločitev ponudnika kot nesprejemljivega že pred izvedbo pogajanj tako nima podlage v zakonu.

4. Pravilna ponudba

Pravilnost ponudbe se presoja predvsem ob vprašanju usposobljenosti ponudnika za izvedbo javnega naročila (osnovne, tehnične, kadrovske, ekonomsko-finančne usposobljenosti) in spoštovanja predpisov pri sestavi ponudbe. Nepravilna ponudba je namreč tista ponudba, ki je v nasprotju s predpisi ali če je ponudbena cena očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence ali ne izpol­njuje pogojev iz 41. do 47. člena ZJN-2 (torej pogojev glede usposobljenosti ponudnikov). Pri iskanju bodočega pogodbenega partnerja namreč naročniki v razpisni dokumentaciji postavljajo zahteve, ki jih mora ta izpolnjevati, in take zahteve, ki po naročnikovi oceni zagotavljajo, da bo predmet javnega naročila izpolnil gospodarski subjekt, ki je dovolj usposobljen za prevzem predmeta naročila v izvedbo. Tako morajo ponudniki, preden se odločijo za sodelovanje v postopku, preveriti, ali zadostijo postavljenim pogojem. Če pogojev (na primer referenc, kadrov ipd.) sami ne izpolnjujejo, se bodisi lahko povežejo z drugimi gospodarskimi subjekti, skupaj nastopijo pri oddaji ponudbe (bodisi v obliki konzorcija – skupne ponudbe ali pa jih imenujejo za podizvajalce) in skupaj izkazujejo izpolnjevanje pogojev bodisi si ob ustreznem pogodbenem razmerju zagotovijo sodelovanje kadra, ki ga sami nimajo zaposlenega, oziroma na trgu najamejo mehanizacijo, ki je potrebna in se zahteva za izvedbo predmeta javnega naročila.

Ponudniki naj bodo že v fazi objave razpisne dokumentacije pozorni na to, kakšne pogoje je določil naročnik. Najprej iz razloga, da se pravočasno povežejo z drugimi subjekti, če je to potrebno, in drugič, iz razloga, da izpodbijajo morebitno nesorazmerje in diskriminatorne pogoje, ki jim onemogočajo sodelovanje.
Kar zadeva razlog nepravilnosti ponudbe, ki je v tem, da je ponudbena cena očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence, pa je treba opozoriti, da se v skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije ta ne spušča v presojanje očitkov, ki se nanašajo na domnevno kršitev pravil konkurenčnega prava.
To pomeni, da Državna revizijska komisija ne more sama ugotavljati, ali je posamezen gospodarski subjekt pri nastopanju v postopku oddaje javnega naročila ponudbo sestavil na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence. S tem bi prekoračila svoje pristojnosti oziroma posegla v pristojnosti državnega organa, ki je v skladu s konkurenčnopravnimi pravili (na primer z Zakonom o preprečevanju omejevanja konkurence) pristojen za ugotavljanje kršitev pravil poštene konkurence (glej sklep Državne revizijske komisije 018-196/2014-4). V skladu s tem bi bil ponudnik izločen iz postopka javnega naročanja le takrat, če bi pristojni organ (na primer Agencija za varstvo konkurence) pravnomočno ugotovil, da je določen ponudnik ponudbo sestavil na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence. To pa je praktično nemogoče, saj so postopki ugotavljanja kršitve konkurenčnopravnih predpisov dolgotrajni (praviloma trajajo več let), tako da so pravnomočno zaključeni daleč po trenutku, ko je javno naročilo oddano, ko so (pred)revizijski postopki končani in je predmet javnega naročila izveden tudi že v praksi.  

5. Primerna ponudba

Naročnik s preverjanjem predmeta ponudbe dejansko preverja primernost ponudbe. Neprimerna ponudba je tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila, in zato ne izpolnjuje v celoti naročnikovih zahtev, določenih v razpisni dokumentaciji. Naročnik namreč za zadovoljeva­nje svojih potreb opredeli predmet naročila in določi minimalne zahteve oziroma (tehnične) specifikacije. Ponudnik pa mora ponuditi natanko tisto, kar naročnik od njega zahteva. Predmet javnega naročila je bistven del ponudbe in vanj se po oddaji ponudbe lahko posega omejeno, saj ponudba ne sme vsebovati napak, ki se vežejo na tehnične specifikacije predmeta naročanja v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja. Ponudnik mora tako pri sestavi ponudbe natančno preveriti, ali ponujeno blago, storitev, gradnje ustrezajo razpisanemu predmetu javnega naročila. Naročnik namreč po eni strani ne sme sprejeti predmeta ponudbe, četudi na primer določena odstopanja, ki jih ni predvidel pri tehničnih specifikacijah, prav tako zadovoljijo njegove potrebe. Tako naročnik ne more sprejeti kot popolne ponudbe ponudbe ponudnika, ki je ponudil aparat, dolg 55 cm, če je v tehničnih specifikacijah zanj navedel »dolžina 50 cm«, četudi bi malo daljši aparat prav tako lahko umestil v za to namenjen prostor.

Po drugi strani pa naročnik enkrat, ko opredeli predmet naročila, ne more izločiti ponudnika, ki ne izpolnjuje njegovih pričakovanj, ki jih s tehničnimi specifikacijami ni opredelil. Tako naročnik ne more izločiti ponudnika zaradi potratnega (časovno in ekonomično gledano) delovanja opreme, če tega ni opredelil v tehničnih specifikacijah. Prav tako morajo imeti ponudniki neko stopnjo pravne varnosti in dejanske konkurence v primeru, ko naročnik v tehničnih specifikacijah primeroma navaja proizvajalca in tip opreme. Tako naročnik ne more izločiti ponudnika, ki ponudi enakovreden izdelek, ki pa seveda nima identičnih karakteristik (teh naročnik tudi ni posebej navedel med tehničnimi specifikacijami). Državna revizijska komisija je tako v zadevi 018-384/2013-4 zapisala stališče, da izraza »ali enakovredna zamenjava« ni mogoče razumeti kot zahteve po popolni identičnosti izdelka z enako kemično sestavo (v konkretni zadevi je šlo za pomivalno sredstvo, ko naročnik ni določil lastnosti pomivalnega sredstva na način, da bi bil določil njegovo kemično sestavo, niti ni izrecno navedel, da mora ponujeno sredstvo vsebovati aktivni klor in fosfate, prav tako naročnik ni določil nobenih zahtev glede gostote pomivalnega sredstva, tako da je neutemeljeno izločil ponudbo ponudnika, ki je ponudil enakovreden proizvod, ki pa ni imel enake kemične sestave).

6. Zaključek

Priprava popolne ponudbe je razmeroma zahteven proces, še posebno pri bolj kompleksnih javnih naročilih, in praviloma zahteva sodelovanje večje ekipe (tehničnega dela, finančnega dela, pravnega dela), pri tem pa sta pomembni medsebojna usklajenost in koordinacija. Zlasti je treba biti pozoren pri določanju cene, da ne bi prišlo do neusklajenosti med posameznimi cenovnimi postavkami, ki so v različnih dokumentih ponudbene dokumentacije, in seveda pri predmetu javnega naročila, ki mora ustrezati vsem naročnikovim zahtevam. Tam, kjer ponudnik zazna, da ne more izpolniti kakega pogoja, kot ga zahteva razpisna dokumentacija, je treba prek portala javnih naročil pozvati naročnika k spremembi določenega dela razpisne dokumentacije, in šele če naročnik privoli v predlagano spremembo, bo ponudnik lahko konkuriral s popolno ponudbo in ne bo tvegal izločitve.

Vir: Tanja Bratina, univ. diplomirana pravnica, svetovalka pri Avbreht, Zajc in partnerji, odvetniška družba, o. p., d. o. o.
Mnenja, izražena v tem prispevku, niso tudi mnenja družbe, v kateri je avtorica zaposlena.