Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN),¹ sprejet leta 2002, je eden ključnih sistemskih zakonov v pravnem redu Republike Slovenije. O njem že več let potekajo različne razprave in se izvajata upravna in sodna praksa, pri čemer pa se ugotavlja več konceptualnih težav in vprašanj glede posameznih (procesnih) institutov. 

Teoretična vodila inšpekcijskega nadzora

Inšpekcijski nadzor pomeni dejavnost preverjanja in zagotavljanja posameznih zavezancev, da spoštujejo s predpisi določeno dolžno ravnanje. Kljub jedrni upravnopravni naravi inšpekcijskega nadzora pa je treba poudariti dvoje. Prvič, obe obliki nadzora zajemata preverjanje in po potrebi ukrepanje predvsem skozi upravne postopke, s podrejeno rabo ZUP. Ta zakon v tem pogledu zagotavlja temeljne ustavne garancije v upravnih razmerjih in operacionalizacijo teka postopka po korakih, vključno s pristojnostmi in pooblastili organov in uradnih oseb ter pravicami in obveznostmi strank.² Vendar hkrati velja, kot drugi poudarek, da se v sklopu inšpekcijskega nadzora preiskuje in ukrepa tudi na neupravni ravni, praviloma s kaznovalnim sankcioniranjem. Inšpekcijski nadzor zato vključuje upravni in prekrškovni del.

Nadzor se v upravnih razmerjih izvaja pravzaprav v vseh (upravnih) postopkih, saj je v najširšem pomenu besede vsakršno preverjanje izpolnitve upoštevanih dejstev kot pogojev za pridobitev pravice tudi oblika oblastne kontrole. Vendar z izrazom »inšpekcijski nadzor« razumemo pretežno oficialne upravne postopke, uvedene po uradni dolžnosti, da bi se zagotovilo zakonito spoštovanje obvez nosilcev dejavnosti ali drugih zavezancev.

Kadar država kot suveren subjekt normiranja sprejme zavezujoče predpise, ti pa niso spoštovani, je učinek na družbo razdiralen. Ne le, da ni predpisanega učinka, nespoštovanje zakonodaje pri nekaterih subjektih, če nista zagotovljena njegova sanacija in pregon, vodi v širjenje nepokorščine med sprva spoštljive naslovnike norm, končno pa tudi v razpad skupnosti. Načelo enakosti ravnanja oblasti do oseb v enakih položajih je kot del zakonitosti tako bistvena. Tak način nadzora vodi tudi v dolgoročno sledenje predpisom in drugim oblastnim aktom prek ponotranjenja sprejemljivosti avtoritarne odločitve pri zavezancih, čeprav so v pravnem položaju prizadeti.  Zato morajo inšpekcijske službe delovati področno in kot celota na obeh ravneh: (1.) operativno, da (1.a) preventivno opozarjajo in (1.b) represivno poskrbijo za uveljavitev aktualnega pravnega reda, ter (2.) sistemsko za izboljšanje prihodnjega pravnega reda. V prvem delu je treba poudariti, da urejena razmerja inšpekcijskega nadzora prek pravnih načel in pravil niso zgolj v funkciji javnega interesa, kot se izraža v veljavni zakonodaji, ampak tudi v funkciji varstva pravic in pravnih interesov zavezanih strank. Nadzor je potreben, saj zagotavlja spoštovanje temeljnih načel in pravil zlasti pri izvajanju oblasti, ki v demokratični državi ne more biti neomejena in potencialno samovoljna. Že zato – in še bolj sistemsko – mora inšpekcijski nadzor potekati skladno z mednarodnimi standardi in ustavnopravnim okvirjem. Zato ni presenetljivo, da se inšpekcijski nadzor, kolikor je reguliran in izvajan po teh načelih, šteje per se za dejavnost v javnem interesu.

Pri tem je treba opozoriti, da javni interes definira področni zakon oziroma materialno pravo prek pogojev za priznanje pravice ali naložitev obveznosti, torej različno za posamezna področja nadzora, je pa z ZIN ta javni interes poudarjeno zaščiten. Le učinkovit in sorazmeren inšpekcijski nadzor vzpostavlja pravno varnost in druge prvine pravne države, kar je razvidno predvsem s postopki. Zato mora država poskrbeti ne le za sprejem, temveč tudi za dosledno izvajanje in navsezadnje za izboljševanje predpisov oziroma njihovo prilagajanje družbeni stvarnosti.

Glede varstva javnega interesa je treba dodati še pogosto dilemo, ki se pojavlja v praksi delovanja inšpekcij, ko se soočajo z veliko možnimi neskladnostmi oziroma veliko prijavami in/ali veliko zavezanci, ki ne spoštujejo predpisov, glede na omejene vire inšpekcij, kako opredeliti prednostna področja nadzora glede na ogrožen ali že prizadet javni interes. Da bi povečali učinkovitost dela, inšpekcije namreč stremijo k oblikovanju kriterijev prednostne obravnave, pri tem pa neredko ne razumejo, da so kot upravna veja oblasti vezane na veljavni zakon, katerega izvrševanje nadzirajo, zato pri tem nimajo pristojnosti, da bi na primer nekatere kršitve opredelili kot manj pomembne in jih ne nadzirali, ker bi recimo zapisali v notranje smernice oziroma prednostna merila nadzora, ki jih določajo prek Inšpekcijskega sveta, da javni interes ni izkazan, če na primer iz prijave izhaja, da gre le za manjše ali neznatne kršitve določb predpisov oziroma kršitve, pri katerih škodljive posledice niso nastale oziroma so te neznatne, ali če za očitano kršitev v področnem predpisu ni predpisana možnost upravnega ali prekrškovnega ukrepanja. Pri tem pa je treba upoštevati, kaj sploh je javni interes in ta se opredeli kot zapovedano ravnanje zavezancev, kot določa katerikoli veljavni predpis.

Zato so tudi očitno male neskladnosti oziroma take, pri katerih vsaj na videz ni izrecnega temelja za upravni ali prekrškovni ukrep, še vedno ravnanja ali njihova opustitev, ki šteje zoper javni interes. Seveda pa je lahko javni interes prizadet bolj ali manj, po navadi po merilih teže kršitve za prizadete oziroma varovane vrednote (na primer okolje) in obsegu kršitev (na primer koliko oseb se prizadene), kar se uporablja za določanje prednostnih meril izbora zavezancev za nadzor. Če bi inšpekcija torej zapisala kršitve javnega interesa, bi le ponavljala določbe veljavnih predpisov, katerih izvrševanje nadzira, za kaj več v smislu njihove redefinicije pa nima pooblastil (3. člen Ustave, načelo delitve oblasti). Ni pa napačna praksa, da se opredeli, vsaj primeroma, kaj pomeni neskladnosti večje teže in obsega ter s tem bolj ogrožen javni interes.

Skupaj je v državnih inšpekcijah po podatkih v letu 2024 zaposlenih približno 1.500 inšpektorjev, v občinskih pa nekaj čez sto, kar je za nekatera področja očitno premalo. Nadalje tudi sorazmerja med številom zaposlenih in številom ukrepov pogosto niso smiselna, saj na primer tržni inšpektorji v primerjavi s finančnimi izvajajo razmeroma kratke preglede in izdajo bistveno več, toda razmeroma preprostih aktov. Dalje, v posameznih inšpekcijah je inšpektorjev celo manj kot deset (na primer tako konec leta 2023 v več kot tretjini državnih inšpekcij), kar je eden od kazalnikov, ki sproža vprašanje smiselnosti teh kot prav posebnih organov namesto povezovanja bodisi več sorodnih inšpekcij skupaj v enem organu bodisi združitev organov, ki izdajajo dovoljenja na področju, z organi nadzora. Večji organ bi namreč vsaj de facto zagotovil večjo avtonomijo (na primer svojo kadrovsko in finančno službo, ločeno od matičnega ministrstva) in učinkovitost že zaradi kritične mase zaposlenih in večjih možnosti prerazporejanja.

V tem pogledu je ključno odločiti se, ali naj bo inšpekcijski nadzor prednostno preventivno ali represivno naravnan. Inšpekcijski nadzor je glede na sistemske cilje učinkovit, če pomeni izboljšanje pravne urejenosti in stanja zavarovanih javnih koristi čez čas na posameznem upravnem področju. Zato naj inšpekcijski nadzor ne bi bil v temelju (le) policijsko usmerjen, temveč preventiven in tudi pri izjemnih skrajnih oblastnih ukrepih sorazmeren. Pomembno je še, da so cilji in posamični elementi nadzora v konkretnem primeru sporočeni strankam v ustrezni komunikaciji. Zato sta opredelitev in ocenjevanje učinkovitosti nujna z upoštevanjem obvladovanja tveganja (angl. risk management). V tem pomenu naj se nadzor opravlja po prednostih dejavnosti in rizičnosti zavezancev za javno korist, popolno in celostno, tj. kot posledica objektivnosti in neodvisnosti, veljavno in zanesljivo. Učinkovito inšpiciranje pomeni torej strokovno in zakonito odzivno ukrepanje, ki se osredotoča na za javni interes bistvene nevarnosti po elementih (1.) verjetnosti nastanka, (2.) vsebini ali teži in (3.) obsegu učinkov neskladnosti v skladu s prednostmi področja ter vedno deluje sorazmerno z mislijo na učinke svojega dela v dolgoročnem obdobju.³

Toda praksa kaže, da se kar nekaj inšpekcij, čez čas celo večina njih, preusmerja od upravnega h kaznovalnemu ukrepanju, saj je v letu 2023 glede na leto 2022 kaznovalni delež (spet) porastel s približno 30.000 prekrškovnimi ukrepi glede na 45.000 upravnih, leto prej pa skoraj enako prvih in več kot 56.000 upravnih, kar je temeljni smisel inšpekcij. Naj na primer poudarimo, da različna načela in pravila lahko delujejo le skupaj in medsebojno vzajemno, ne vzporedno ali kontrarno. Pogosto vprašanje iz prakse je namreč, kako naj se vodi inšpekcijski nadzor, češ da ne more biti učinkovit, če naj bo končan v predpisanem roku ali z vključitvijo vseh pravno legitimiranih udeležencev. Ali, kar je neredka izjava inšpektorjev: v praksi ne delamo po zakonu (na primer zaključevanje postopkov ali izvedba nadzorov brez vabljenja zavezancev), ker je za drugačen pristop (na primer le odprema dopisov namesto pravnih aktov) potrebne na primer manj administracije in obstaja boljša informacijska podpora. Tako ravnanje je nedopustno, tako pravno kot tudi sociološko-politološko, in navsezadnje neekonomično. Že procesne, kaj šele materialnopravne napake v razmerju do strank vodijo v njihov nezakonito slabši položaj ter posledično odgovornost države in občin ter posameznih inšpektorjev, zato lahko rečemo, da kršenje (ustavnih) jamstev strank pomeni nedvomno v jedru neučinkovit nadzor.

Nekaj primerov o inšpekcijah iz nedavne sodne prakse

Če pogledamo primere iz nedavnih upravnih sporov po portalu Vrhovnega sodišča RS⁴ od leta 2017 do vključno 2023, najdemo kar skoraj 900 primerov na ravni Upravnega sodišča RS in skoraj 70 na ravni Vrhovnega sodišča RS (le upravni oddelek), skupaj torej skoraj tisoč zadev ali nekje do 150 zadev letno. Tak obseg kaže nedvomno več značilnosti inšpekcijskega nadzora. Prvič, inšpekcije so živo področje upravnega sistema, kar potrjuje seveda tudi statistika po letnih poročilih Inšpekcijskega sveta,⁵ ki kažejo med 30.000–50.000 upravnih in prav toliko prekrškovnih ukrepov letno le na državni ravni. Drugič, obseg sodnih zadev razkriva razmeroma visoko stopnjo spornosti v inšpekcijskih postopkih. To je pričakovano, saj gre po naravi stvari za postopke v javnem interesu, uvedene ex officio, torej na prijave in/ali pobudo in presojo inšpekcijskega organa, da je neskladnost vsaj verjetna. Zanimivo pa je, da različne inšpekcije precej neenako nastopajo pred sodiščem, tako da na nekaterih področjih, na katerih bi pričakovali več primerov, na primer pri davkih, teh glede na celotno število zadev niti ni toliko. Najpogosteje je vsaj v zadnjih letih mogoče najti primere s področij, kot so gradbena, cestna, okoljska ali veterinarska inšpekcija, oziroma z oglaševanjem povezana področja. Kolizijska narava inšpekcijskih zadev je sicer za enakost in zakonitost koristna, saj sodna presoja pomeni evalvacijo predhodnega upravnega ukrepanja, tako na ravni posameznih zadev kot tudi na neki način ob zbirni analizi sistemsko, ki je v funkciji poenotenja prakse in razlage predpisov.

Nadalje pa je treba nekaj sodnih primerov osvetliti podrobneje, ker se na eni strani poudarjajo ključna načela in pravila, značilna za te vrste postopkov, na drugi strani pa se zdijo napačni in zato med inšpekcijami v upravni sferi vzbujajo dvome in težave. Tako je treba kritično ovrednoti tudi odločbe Ustavnega sodišča RS, na primer prav glede prej obravnavanega smisla inšpekcijskega nadzora med upravnim in prekrškovnim ukrepanjem, saj je Ustavno sodišče izhajalo razumljivo z vidika ustavnih garancij domneve nedolžnosti v kaznovalnih zadevah, vendar je s tem pod črto favoriziralo tudi prekrškovne inšpekcijske postopke glede na upravne.⁶ Ta problematika je posebej aktualna, ko področni zakoni že na normativni ravni mešajo določbe o inšpekcijski upravni in prekrškovni odgovornosti, kot recimo v GZ-1 iz leta 2021.⁷

Dalje je mogoče najti več odločb, češ da je ukrepanje inšpektorjev zakonito le, če področni zakon ne določa samo dolžnega ravnanja, ampak izrecno tudi podlago za ukrep, kar pa je zakonodajalec skušal preseči z novelo ZIN-B leta 2014 z natančnejšo formulacijo 32. člena. Zato zadošča razlaga a contrario. Prav tako je treba razlikovati med matičnim in izvršilnim inšpekcijskim upravnim postopkom. Zato nikakor ni dopustno izdajati sklepa o ustavitvi postopka, če je bila izdana ureditvena odločba, ki ji zavezanec ni sledil, in zaradi česar se je uvedla izvršba, tedaj pa je zavezanec dolžno le izpolnil.⁸ Glede ustavitve postopkov, ki pridejo po 28. členu ZIN v poštev tako ob neugotovljeni neskladnosti kot tudi ob upoštevanju opozorila po 33. členu ZIN, je treba upoštevati tudi delne položaje, navsezadnje v navezavi z obračunom stroškov po 31. členu ZIN. Ta določba veleva, da zavezanec ne plača stroškov, če se postopek konča zanj ugodno, kar sodišče včasih spregleda,⁹ čeprav velja: če je namen ustavitve postopka, kot izhaja iz ZIN, da se stranki odpusti odgovornost, ker je neskladnost odpravila brez potrebe po izdaji ureditvene ali druge odločbe, to vključuje tudi stroške postopka oziroma njihovo bremenitev na strani organa, razen če bi bili krivdni. Omenimo še prakso Upravnega sodišča, ki je z nekaj sodbami v letu 2023 razmeroma tehnicistično razumelo obveznost ustne obravnave ob inšpekcijskih ogledih.¹⁰ Iz te prakse izhaja, naj bi inšpektor moral nujno sklicati obravnavo, sicer pride do bistvene postopkovne napake. To pa ne drži, če je načelu zaslišanja stranke po 9. členu ZUP zadoščeno drugače ali gre za specifike nadzora pri pravnih osebah in samostojnih podjetnikih po 29. členu ZIN oziroma je celo podlaga za tako imenovani prikrit pregled (glej 38. člen ZIN).

Če sklenemo: glede na veliko sistemskih vprašanj se inšpekcijskemu nadzoru in sodni praksi v zvezi z njim v Sloveniji namenja premalo pozornosti, tako politično kot tudi strokovno ali z vidika znanstvenega proučevanja. Čas je, da se ta položaj spremeni, če naj Slovenija postane del evropske zgodbe v smislu uravnoteženja učinkovite oblasti in primarno partnerske družbe.

Več o tem pa v knjigi Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar zakona, ki bo kot znanstvena monografija in hkrati praktični pripomoček na voljo jeseni 2024.

¹ Uradni list RS, št. 56/02, 26/07 in 40/14.

² Več v P. Kovač in E. Kerševan (ur.) (2020, 2022): Komentar ZUP. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije.

³ F. Blanc in M. Faure, M. (2020): Smart enforcement in the EU, Journal of Risk Research, št. 11, str. 1405–1423.

⁴ Portal www.sodnapraksa.si.

⁵ Dostopno na https://www.gov.si/zbirke/delovna-telesa/inspekcijski-svet/.

⁶ Odločba Ustavnega sodišča RS Up-1293/08 z dne 6. julija 2011.

⁷ Glej P. Kovač in V. Sodja (ur.) (2023): Komentar GZ-1. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije.

⁸ Tako recimo Upravno sodišče nepravilno v sodbi II U 370/2015 z dne 8. novembra 2016. Več o tem v Kovač, 2019, v članku o ustavitvi inšpekcijskih postopkov med zakonitostjo in uslužnostjo strankam.

⁹ Na primer tako ni pravilna odločitev v sodbi Upravnega sodišča I U 252/2010 z dne 17. novembra 2010, saj tudi nasprotuje ustrezno argumentirani zadevi Vrhovnega sodišča RS I Up 927/2000 z dne 28. maja 2003.

¹⁰ Na primer v sodbah Upravnega sodišča II U 151/2022-27 z dne 12. aprila 2023, 99/2021-14 z dne 16. avgusta 2023, 239/2021-11 z dne 3. oktobra 2023. Glej tudi Upravno svetovalnico, dostopno na https://upravna-svetovalnica.fu.uni-lj.si/index.php/Glavna_stran.

Avtorica: prof. dr. Polonca Kovač.