Omejevalni ukrepi ali sankcije so v zadnjem času zaradi sankcij Evropske unije (EU) proti Rusiji in Belorusiji v zvezi z agresijo na Ukrajino zelo aktualna tema, ki pa še zdaleč ni nova, saj v EU trenutno velja več kot 30 sankcijskih režimov, pod okriljem OZN pa so se sankcije izvajale še veliko prej. Gre za orodje zunanje politike, namenjeno predvsem ohranitvi ali vzpostavitvi mednarodnega miru in varnosti, v sodobnejšem času pa med drugim tudi utrjevanju in podpiranju demokracije, pravne države in človekovih pravic.

Omejevalni ukrepi so po svoji pravni naravi preventivni začasni upravni ukrepi, in ne kazenski ukrepi. Zato npr. zamrznitev premoženja ne pomeni zasega tega premoženja, temveč samo začasno prepoved razpolaganja z njim, dokler traja situacija, ki je bila vzrok za sprejetje ukrepa. Delimo jih lahko najprej na splošne in ciljno usmerjene. Splošne sankcije pomenijo ukrepe v zvezi s celotno državo, ciljno usmerjene pa so povezane s točno določenimi subjekti. Ciljno usmerjene (angl. targeted) ali pametne (angl. smart) sankcije delimo glede na vrsto cilja: lahko se nanašajo na posameznike, podjetja in druge subjekte, lahko pa denimo na ciljno blago, tehnologijo ipd. Poleg tega se ciljno usmerjene sankcije ločijo tudi na tiste, ki se sprejemajo zoper konkretne države ali situacije (npr. zoper Iran, Rusijo, Severno Korejo), in t. i. tematske sankcije, ki so horizontalne glede na posamezno temo, na primer človekove pravice, kibernetski napadi, terorizem.

Tako splošne kot tudi ciljno usmerjene sankcije se razlikujejo tudi glede na vsebino ukrepov, ki se sprejmejo, kar je odvisno od konkretne situacije in namena sankcij. Kljub temu pa je mogoče našteti nekaj najpogostejših ciljno usmerjenih omejevalnih ukrepov in povzeti njihove skupne značilnosti. Pri večini sankcijskih režimov se v različnih kombinacijah ali samostojno najpogosteje uporabljajo ukrepi zamrznitve in prepovedi dajanja na voljo sredstev in gospodarskih virov, omejitve potovanj, embargo na orožje, pogosto pa se uporabljajo tudi izvozno/uvozne omejitve za različno blago. Ker so vsi ti ukrepi ciljno usmerjeni, je treba osebe, blago, tehnologijo ipd. tudi jasno opredeliti, zato so sankcijskim pravnim aktom priložene priloge, ki vsebujejo imena oseb, blago, tehnologijo itn. (t. i. sankcijski seznami). Splošna značilnost takih sankcij je tudi, da je prav zato, ker so usmerjene v določene osebe ali blago, treba določiti tudi ustrezne izjeme, ki preprečujejo neželene učinke omejevalnih ukrepov v nasprotju z njihovimi cilji.

V EU spadajo omejevalni ukrepi v okvir njene skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), pri čemer EU na eni strani izvaja sankcije OZN (npr. tiste proti Sudanu), na drugi strani pa jih sprejema tudi samostojno, take so na primer aktualne sankcije proti Rusiji. Ker omejevalni ukrepi večinoma spadajo v področje izključne pristojnosti EU, je pravna podlaga zanje dvojna: Svet EU sprejema tako sklepe o omejevalnih ukrepih s področja SZVP kot tudi neposredno uporabljive uredbe. V vsakem primeru pa je izvajanje omejevalnih ukrepov v pristojnosti držav članic.

Slovenija je omejevalne ukrepe začela izvajati že kmalu po včlanitvi v OZN, saj je že oktobra 1992 sprejela Zakon o izvajanju resolucij Varnostnega sveta OZN, ki določajo ukrepe zoper Republiko Srbijo, Republiko Črno goro in območja Bosne in Hercegovine pod nadzorom sil bosanskih Srbov, pozneje pa še Zakon o uvedbi sankcij proti Zvezni republiki Jugoslaviji. Možnost uvedbe omejevalnih ukrepov je določal tudi 50. člen Zakona o deviznem poslovanju, leta 2001 pa so bili ti zakoni nadomeščeni z enotnim Zakonom o omejevalnih ukrepih (ZOU).

Po pristopu k Evropski uniji je bil leta 2006 sprejet Zakon o omejevalnih ukrepih, ki jih Slovenija uvede ali izvaja skladno s pravnimi akti in odločitvami mednarodnih organizacij (ZOUPAMO), ki je področje še nekoliko natančneje uredil. Na podlagi tega zakona je vlada za izvajanje omejevalnih ukrepov za izvajanje posameznih pravnih aktov EU, tako sklepov kot tudi uredb, izdajala uredbe o izvajanju omejevalnih ukrepov, katerih običajna vsebina so bile prekrškovne določbe, določbe o pristojnih organih za izvajanje posameznih določb uredb EU in nadzornih organih ter po potrebi določbe o izvedbi določb iz sklepov EU o embargu na orožje in prepovedi potovanj.

Ta zakon je v nespremenjeni obliki veljal do leta 2022, ko je bila sprejeta njegova prva novela. S to novelo so bile v zakon vnesene prekrškovne določbe iz uredb. Podobno velja za pristojne organe za odločanje o vlogah s področja omejevalnih ukrepov in nadzorne organe. Natančneje so bile opredeljene tudi pristojnosti organov tako pri odločanju o vlogah kot tudi pri nadzoru. Zato so bili z novelo tudi lahko razveljavljeni pravzaprav vsi prej veljavni podzakonski predpisi o omejevalnih ukrepih, je ureditev pa je zato postala precej preglednejša in učinkovitejša. Z novelo je bila uvedena tudi samodejna izvedba resolucij VS ZN v primeru dopolnitve že obstoječih sankcijskih seznamov VS ZN, ki se izvajajo v EU.

Čas bo pokazal, ali je bil cilj učinkovitejšega izvajanja omejevalnih ukrepov z novelo ZOUPAMO dosežen. Trenutni sankcijski režim EU brez primere v zvezi s krizo v Ukrajini je v tem smislu dober preizkus prenovljene ureditve.

Avtor: dr. Andrej Svetličič, avtor knjige Zakon o omejevalnih ukrepih (ZOUPAMO) in spremljajoči dokumenti z uvodnimi pojasnili.